林 龍

（福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建福州，350002）

一、我國(guó)節(jié)能減排概況

根據(jù)《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》以及各單行環(huán)境污染防治法等國(guó)家政策法規(guī)的規(guī)定，節(jié)能減排是指：利用先進(jìn)技術(shù)和管理，確保從生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效合理的利用能源，減少能源浪費(fèi)和降低污染物排放。當(dāng)前，節(jié)能減排不單單是社會(huì)大眾耳熟能詳?shù)臒嵩~，它也已經(jīng)成為了隨處可見的事實(shí)。對(duì)于節(jié)能減排的關(guān)注度，主要來(lái)源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)希冀。畢竟，中國(guó)已經(jīng)成為能源消費(fèi)大國(guó)，耗能總量已達(dá)全球能源消費(fèi)總量的15%以上，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展使環(huán)境和資源付出了高昂的代價(jià)，資源和環(huán)境矛盾日趨尖銳。經(jīng)過(guò)政府、企業(yè)和普通公眾的共同努力，節(jié)能減排工作取得了顯著成效。然而在取得成效的背后，也存在很多問(wèn)題。例如，有些地方過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)節(jié)能減排工作重視不夠，與節(jié)能減排相關(guān)的政策和制度落實(shí)不到位，加之有利于節(jié)能減排的金融、財(cái)稅等政策及促進(jìn)節(jié)能減排的市場(chǎng)機(jī)制還不健全，導(dǎo)致企業(yè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的動(dòng)力明顯不足。與此同時(shí)，各監(jiān)管部門節(jié)能減排管理能力不強(qiáng)，特別是現(xiàn)有的節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，能源消耗和污染物排放的監(jiān)測(cè)體系建設(shè)相對(duì)滯后，使得節(jié)能減排管理缺乏有力的技術(shù)支撐和保障。有資料顯示，我國(guó)“十二五”期間節(jié)能減排的目標(biāo)為單位GDP能耗下降16%，但規(guī)劃的前兩年單位GDP能耗只下降了5.5%，只完成了“十二五”進(jìn)度的32.7%，該進(jìn)度明顯低于節(jié)能減排的既定目標(biāo)。［1］

二、政府在節(jié)能減排中應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任

“環(huán)?？空笔且痪渲晾砻?。畢竟，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程。在我國(guó)現(xiàn)有體制下，只有政府才具備綜合調(diào)配各種社會(huì)資源的能力。因此，要想更好的實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，政府應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任。

（一）政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)者

我國(guó)以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度決定了政府在市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)功能之外還必須承擔(dān)起在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的指導(dǎo)作用。節(jié)能減排的意義不但在于保護(hù)環(huán)境，另一方面也是為了更好地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，使資源得到可持續(xù)的利用。所以，在節(jié)能減排方面，政府承擔(dān)主要責(zé)任就顯得更有必要了。

（二）企業(yè)排污須由政府監(jiān)管

環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生原因是多方面的，其中最大的原因該屬環(huán)境資源的過(guò)度開發(fā)和環(huán)境資源利用不當(dāng)。政府在保護(hù)環(huán)境資源方面出臺(tái)了很多法律法規(guī)來(lái)規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為，在實(shí)踐中卻沒有承擔(dān)起真正的監(jiān)管責(zé)任。例如《大氣污染防治法》明確規(guī)定了排污許可制度，未經(jīng)國(guó)家的許可，企業(yè)事業(yè)單位禁止向大氣排放污染物。與此同時(shí)，大氣污染物排放濃度和總量不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。而政府環(huán)保監(jiān)管部門對(duì)待超標(biāo)排放的行為經(jīng)常只采取罰款處罰形式，之后企業(yè)則繼續(xù)違法排污。在此先不論罰款額度是否具有威懾力，單就環(huán)保部門“以罰代管”的行為似乎足以印證“能用錢解決的問(wèn)題都不是問(wèn)題”這句話，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中仍然存在眾多企業(yè)和個(gè)人為了追求經(jīng)濟(jì)利益，肆意破壞環(huán)境，浪費(fèi)資源。以我國(guó)多地發(fā)生霧霾情況為例，霧霾發(fā)生以來(lái)，政府不去懲處那些不按國(guó)家規(guī)定超標(biāo)排放廢氣的工廠，反而呼吁民眾少開車，減少?gòu)N房油煙的排放。車輛尾氣、廚房油煙跟那些工廠的大煙囪里排出的堪比原子彈爆炸云煙的廢氣相比，如同滄海一粟。筆者認(rèn)為，長(zhǎng)期霧霾，政府才是最大的責(zé)任人。如果政府能夠履行職責(zé)，能做好自己的監(jiān)督工作而不是跟一些企業(yè)存在利益輸送，環(huán)境問(wèn)題至少不應(yīng)該是越治理越嚴(yán)重，而節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也不會(huì)只是一種愿景。

（三）政府應(yīng)當(dāng)作好榜樣，引導(dǎo)企業(yè)和民眾正確節(jié)能減排

我國(guó)政府是人民的政府，為人民服務(wù)是政府的宗旨和職責(zé)。然而，值得關(guān)注的是，大多數(shù)人似乎只知道國(guó)家給公民制定的各種“量身打造”的條條框框，反而忽視了更重要的政府責(zé)任。從制定節(jié)能減排的各種規(guī)劃到真正落實(shí)，政府都把重點(diǎn)放在“教育”公民應(yīng)該如何在生活的細(xì)節(jié)上做到節(jié)能減排，大力宣傳節(jié)能的好處和必要性，對(duì)大型企業(yè)的節(jié)能減排進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。然而，各級(jí)政府在節(jié)能減排上應(yīng)該做什么和怎么做卻缺乏有力的自我約束，從而造成了公眾對(duì)政府失去信任、節(jié)能減排政策得不到真正落實(shí)的尷尬局面。筆者認(rèn)為，要真正做到節(jié)能減排，除了要求企業(yè)和個(gè)人做到節(jié)能減排，各級(jí)政府更要以身作則，帶頭做到節(jié)能減排。然而，個(gè)別地方官員往往以政府名義，建豪華辦公樓、坐豪車辦公，過(guò)著極其奢靡的生活，這些行為與節(jié)能減排的宗旨完全背道而馳。正因?yàn)槿绱?，?jié)能減排計(jì)劃貫徹實(shí)施多年以來(lái)，不但能源沒有得到節(jié)約、環(huán)境污染問(wèn)題也沒有得到解決，反而令環(huán)境資源污染和浪費(fèi)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。

三、節(jié)能減排視域下政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）政府職責(zé)不夠明確

蔡守秋先生在其《論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全》中提到，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的主因在于“政府失靈”。在依法行政的條件下，政府環(huán)境責(zé)任失靈的實(shí)質(zhì)是環(huán)境法律失靈。通過(guò)對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行仔細(xì)研究，我們不難看出，現(xiàn)有法律對(duì)政府節(jié)能減排責(zé)任規(guī)定的不夠明確。

1.對(duì)政府節(jié)能減排職責(zé)規(guī)定的較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。例如2007年修訂頒布的《節(jié)約能源法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)，部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、推動(dòng)節(jié)能工作?！钡?2條第一款規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為”。《大氣污染防治法》第2條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，必須采取防治大氣污染的措施，保護(hù)和改善大氣環(huán)境。”上述法條雖從宏觀上規(guī)定了國(guó)務(wù)院以及各級(jí)政府的節(jié)能監(jiān)督管理職責(zé)，但明顯過(guò)于原則和籠統(tǒng)，而且表述為“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等帶有約束力的條款，沒有設(shè)置對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，使得該法對(duì)政府節(jié)能減排監(jiān)管行為的約束力和強(qiáng)制力大大削減。在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中雖然增加了對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定，而且配套的環(huán)保考核指標(biāo)也納入了政府績(jī)效考核體系中，但由于環(huán)?？己酥笜?biāo)設(shè)定尚未得到細(xì)化，缺乏可操作性，政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)到位相當(dāng)困難。

2.責(zé)任分工不夠明確。責(zé)任承擔(dān)的前提條件是明確合理的責(zé)任分配。目前，我國(guó)節(jié)能減排管理體制仍規(guī)定為主管和分管相結(jié)合的模式。以中央層面為例，主管部門為國(guó)務(wù)院，而分管部門則涉及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、國(guó)家能源局及國(guó)家節(jié)能中心等十來(lái)個(gè)部門，管理體制呈條塊分割狀。節(jié)能減排的綜合性和復(fù)雜性決定了節(jié)能減排管理體制抽象、模糊的特性，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中卻極易出現(xiàn)分工不明、權(quán)責(zé)不清的情況。［2］即使《節(jié)約能源法》也沒有明確各部門之間如何分工和協(xié)調(diào)。因此，在現(xiàn)實(shí)中，各部門往往著眼于經(jīng)濟(jì)利益，遇責(zé)任則相互推諉，這種多頭管理的形式很容易引起管理上的混亂。與此同時(shí)，節(jié)能減排管理部門的職權(quán)分工也不盡合理。比如環(huán)保局作為節(jié)能減排工作具體的監(jiān)督者和執(zhí)行者，本應(yīng)享有淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決定權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，然而，《固體廢物污染防治法》第72條卻把前述兩項(xiàng)權(quán)力賦予了縣級(jí)以上發(fā)改委這一政府經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門。［3］17-18。部門之間職權(quán)的錯(cuò)配將嚴(yán)重影響節(jié)能減排工作的有效進(jìn)行。

（二）中央和地方權(quán)責(zé)不相符

節(jié)能減排是我國(guó)宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容之一。在我國(guó)現(xiàn)有體制之下，地方政府雖享有一定的宏觀調(diào)控權(quán)，但絕大部分宏觀調(diào)控權(quán)都集中在中央各國(guó)家機(jī)關(guān)手中，比如節(jié)能減排宏觀調(diào)控權(quán)，就集中掌握在國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、國(guó)土資源部、商務(wù)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)及證監(jiān)會(huì)等中央各部門手中。這些部門掌握的項(xiàng)目審批權(quán)對(duì)節(jié)能減排工作的開展及最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重大影響。近年來(lái)，一些地方政府之所以無(wú)視國(guó)家節(jié)能減排宏觀政策，盲目興建大型重污染、高能耗的投資項(xiàng)目，不單單只因地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，也與中央各部門項(xiàng)目審批權(quán)的非良性運(yùn)行有關(guān)。然而目前節(jié)能減排責(zé)任承擔(dān)主體僅限于省級(jí)及以下地方各級(jí)政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而中央政府各部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部卻被排除在責(zé)任承擔(dān)范圍之外，明顯違背了權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則。［4］78-79

（三）問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

為了強(qiáng)化環(huán)保官員的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，節(jié)能減排問(wèn)責(zé)制在歐美等工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家日益興起。2007年以來(lái)節(jié)能減排成為我國(guó)宏觀調(diào)控的重點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)也建立起節(jié)能減排問(wèn)責(zé)制。國(guó)務(wù)院會(huì)同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確提出，中國(guó)將建立政府節(jié)能減排工作問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制，將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納人各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。然而，受政治及經(jīng)濟(jì)等因素的影響，我國(guó)節(jié)能減排問(wèn)責(zé)制存在諸多問(wèn)題。

1.問(wèn)責(zé)公開性不足。目前我國(guó)對(duì)節(jié)能減排的問(wèn)責(zé)主要是“參照”《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》），問(wèn)責(zé)主體是任免機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)行的是政府系統(tǒng)和政黨系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)，即上級(jí)政府或組織部門對(duì)下級(jí)政府官員或黨委及其成員的問(wèn)責(zé)。這種內(nèi)部問(wèn)責(zé)與外部問(wèn)責(zé)相比，因問(wèn)責(zé)主體對(duì)被問(wèn)責(zé)主體較為了解，獲取信息成本低，問(wèn)責(zé)較為及時(shí)、靈活。但是，內(nèi)部問(wèn)責(zé)由于缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與，外部監(jiān)督不足，會(huì)使政府系統(tǒng)和政黨系統(tǒng)內(nèi)部因?yàn)楣餐睦婕m葛而將“大事化小，小事化了”。這種息事寧人的做法嚴(yán)重削弱了內(nèi)部問(wèn)責(zé)的力度，使問(wèn)責(zé)流于形式，從而影響問(wèn)責(zé)的效果和公信力。

2.節(jié)能減排問(wèn)責(zé)的程序規(guī)范缺失?！秵?wèn)責(zé)暫行規(guī)定》雖然對(duì)問(wèn)責(zé)的程序和被問(wèn)責(zé)主體的申訴權(quán)作了詳細(xì)規(guī)定，但是，我國(guó)目前節(jié)能減排問(wèn)責(zé)制之所以只能是“參照”《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》進(jìn)行，其原因就在于該規(guī)定并未將節(jié)能減排問(wèn)責(zé)納入其適用范圍，而且《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第2章第5條規(guī)定的八種適用情形都是以“造成了重大損失或惡劣影響”為前提條件的。而節(jié)能減排問(wèn)責(zé)是以對(duì)沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，不需要以“造成了重大損失或惡劣影響”為條件。如此一來(lái)，不僅使節(jié)能減排問(wèn)責(zé)缺乏正式的法律支撐，同時(shí)也意味著因?yàn)闆]有完成節(jié)能減排目標(biāo)而被問(wèn)責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不能依據(jù)該規(guī)定對(duì)不服的節(jié)能減排問(wèn)責(zé)決定提出申訴。

四、政府節(jié)能減排責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的完善

（一）明確政府節(jié)能減排職責(zé)

1.細(xì)化政府職責(zé)。首先，應(yīng)將法律法規(guī)中與政府節(jié)能減排責(zé)任范圍相關(guān)的條款具體化，盡量減少“有關(guān)部門”及“相關(guān)措施”等模糊字眼的使用。其次，應(yīng)當(dāng)加快制定《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等與節(jié)能減排密切相關(guān)法律的配套規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)細(xì)化地方政府考核體系屮的環(huán)保指標(biāo)，使政府節(jié)能減排責(zé)任的落實(shí)具有可操作性。最后，有關(guān)政府節(jié)能減排職責(zé)的強(qiáng)制性和約束性的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。不僅要明確規(guī)定國(guó)家工作人員在節(jié)能減排管理工作中欺上瞞下、瀆職行為的法律責(zé)任，而且也要規(guī)定政府日常監(jiān)管職責(zé)履行不到位的法律責(zé)任。

2.明確各部門之間的職責(zé)分工。首先，應(yīng)當(dāng)明晰從中央到基層實(shí)施節(jié)能減排工作統(tǒng)管部門的職責(zé)。各級(jí)節(jié)能減排監(jiān)管部門的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，應(yīng)有明確的授權(quán)規(guī)則，以便充分發(fā)揮統(tǒng)管部門的利益協(xié)調(diào)作用，確保相關(guān)法律和政策的可持續(xù)和穩(wěn)定的實(shí)施，提高節(jié)能減排工作的實(shí)效。其次，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，具體規(guī)定節(jié)能減排各分管部門的地位、權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而在明確各自職能的基礎(chǔ)上理順各部門間的關(guān)系。再次，應(yīng)當(dāng)依據(jù)部門性質(zhì)劃分各分管部門職責(zé)。比如各級(jí)發(fā)改委屬于政府經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門，負(fù)責(zé)制定能源的綜合利用和污染物的減量排放的總體規(guī)劃較為合適，而節(jié)能減排工作具體的監(jiān)督和實(shí)施則應(yīng)當(dāng)由各級(jí)環(huán)保行政主管部門專門負(fù)責(zé)，［3］25-26最后，法規(guī)也應(yīng)制訂出一個(gè)明確的執(zhí)法和監(jiān)督主體來(lái)保證節(jié)能工作的實(shí)施。

（二）中央部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)成為節(jié)能減排責(zé)任承擔(dān)主體

我國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，中央政府集中掌握了大量的社會(huì)資源，其決策都事關(guān)國(guó)計(jì)民生，如有任何差錯(cuò)，將會(huì)給國(guó)家和人民帶來(lái)巨大且難以挽回的損失。畢竟，歷次的環(huán)境事件及貪腐事件告訴我們，雖然中央政府官員決策行事必須放眼全局，但同樣也有自己的利益傾向，這就要求我們一定要對(duì)政府行為采取一種“審慎”的態(tài)度。［5］因此，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致性原則，應(yīng)該從立法上明確將環(huán)境責(zé)任指向中央承擔(dān)節(jié)能減排管理工作的政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部，使其在享有如此重大節(jié)能減排宏觀調(diào)控權(quán)力的同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)也使地方各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到，無(wú)論是中央還是地方，只要違反了國(guó)家節(jié)能減排相關(guān)法規(guī)政策，一律都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。按照憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，集中統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，有權(quán)組織國(guó)家各機(jī)關(guān)，并監(jiān)督它們的工作。為此，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)充分履行其對(duì)違法行使節(jié)能減排宏觀調(diào)控決策權(quán)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)，做到“違法必究”。為了使全國(guó)人大對(duì)節(jié)能減排的監(jiān)督工作常態(tài)化，筆者建議，可由全國(guó)人大下設(shè)的環(huán)境事務(wù)專門委員會(huì)--環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱環(huán)資委）專門負(fù)責(zé)對(duì)節(jié)能減排工作的監(jiān)督和追責(zé)。［6］根據(jù)《憲法》規(guī)定，環(huán)資委可通過(guò)質(zhì)詢、罷免、特定問(wèn)題調(diào)查及投不信任票等方式進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)資委在追責(zé)時(shí)要嚴(yán)格奉行過(guò)錯(cuò)與責(zé)任相統(tǒng)一原則，不得以身份和地位高低作為定責(zé)的依據(jù)。如若不然，將使中央部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的宏觀決策權(quán)失去制約，影響節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，中央政府也有必要適當(dāng)完善權(quán)力配置、簡(jiǎn)政放權(quán)，將部門能源項(xiàng)目的決策權(quán)下放到真正在管理節(jié)能減排具體事務(wù)的地方政府部門手中，讓其手中有權(quán)，并且肩上有責(zé)，以推進(jìn)節(jié)能減排法規(guī)政策從上到下的貫徹落實(shí)，真正調(diào)動(dòng)各級(jí)部門開展節(jié)能減排工作的積極性。

（三）健全節(jié)能減排的問(wèn)責(zé)機(jī)制

1.發(fā)揮環(huán)保社會(huì)團(tuán)體在節(jié)能減排問(wèn)責(zé)中的功能。為了提高問(wèn)責(zé)的效果和公信力，目前學(xué)者普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)是強(qiáng)化立法問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)及社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)等外部問(wèn)責(zé)方式。然而，我國(guó)是中央集權(quán)國(guó)家，并未實(shí)行三權(quán)分立制度，立法、行政和司法三機(jī)關(guān)形式上相對(duì)獨(dú)立，但實(shí)質(zhì)上仍由執(zhí)政黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，從嚴(yán)格意義上講，立法問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)在中國(guó)在語(yǔ)境下都屬于泛內(nèi)部化問(wèn)責(zé)。而且，在節(jié)能減排管理過(guò)程中，政府集風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者與風(fēng)險(xiǎn)制造者于一身，其在決策或管理中出現(xiàn)的失誤在責(zé)任倫理層面具有一定的非責(zé)難性。畢竟，政府是風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制者，有能力干預(yù)節(jié)能減排過(guò)程中出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”。然而，政府干預(yù)節(jié)能減排也有可能失靈，導(dǎo)致政府干預(yù)行為成為新的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。然而制造了新風(fēng)險(xiǎn)的政府行為本來(lái)目的是為了規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，讓政府及相關(guān)人員承擔(dān)起責(zé)任，又會(huì)抑制政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的積極性。［4］74-75因此，試圖通過(guò)泛內(nèi)部化的問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)官員進(jìn)行追責(zé)效果并不理想?！胺ㄖ涡枰粋€(gè)發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，或者是團(tuán)體社會(huì)，來(lái)對(duì)抗強(qiáng)大的政治社會(huì)，達(dá)到制約權(quán)力的目的”。［7］為此，筆者認(rèn)為，在社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制方面，要特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮環(huán)保社會(huì)團(tuán)體在節(jié)能減排問(wèn)責(zé)中的功能，它是制度外“限權(quán)”和“維權(quán)”的重要力量，對(duì)于消解政府在節(jié)能減排中的責(zé)難兩難也具有重要意義。

要充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的問(wèn)責(zé)功能，筆者建議：第一，放松對(duì)環(huán)保社會(huì)團(tuán)體營(yíng)利活動(dòng)的限制。目前，我國(guó)絕大多數(shù)環(huán)保社團(tuán)的發(fā)展瓶頸是資金不足。畢竟，環(huán)保社團(tuán)僅依靠自己的能力募集到各種活動(dòng)所需要的資金是非常有限的。為了生存，并獲取維持社團(tuán)正常運(yùn)作所需的資金，國(guó)外的一些環(huán)保團(tuán)體都有少量從事一些營(yíng)利性的活動(dòng)，比如出售自拍的紀(jì)錄片等。然而，我國(guó)《社團(tuán)管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為了生存和發(fā)展，不少環(huán)保社團(tuán)只得接納政府財(cái)政補(bǔ)貼，長(zhǎng)此以往，必將影響環(huán)保社團(tuán)的獨(dú)立性。［8］為此，筆者建議，對(duì)公益性社團(tuán)法人，應(yīng)將現(xiàn)有的禁止從事營(yíng)利性活動(dòng)的條款改為“應(yīng)以公益性活動(dòng)為目的”，給環(huán)保社團(tuán)留一個(gè)相對(duì)寬松的空間。第二，賦予環(huán)保社會(huì)團(tuán)體以環(huán)境行政公益訴訟原告資格。除了檢舉、揭發(fā)、申訴、報(bào)道及復(fù)議等手段，訴訟也是公眾環(huán)境權(quán)益表達(dá)的合法渠道。然而，普通公民自身能力不足以及趨利避害的心態(tài)決定了其不會(huì)輕易為了公眾環(huán)境利益而選擇通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟方式與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行抗?fàn)?。與普通公民不同，環(huán)保團(tuán)體成立的目的就是為了維護(hù)公眾的環(huán)境利益，其在環(huán)保方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)能夠幫助他們充分獲取與訴訟相關(guān)的證據(jù)和信息，而且環(huán)保團(tuán)體的公益屬性更易獲得公眾的信任和支持。因此，賦予環(huán)保團(tuán)體環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅能增強(qiáng)公眾與行政機(jī)關(guān)抗衡的力量，同時(shí)也是構(gòu)建市民社會(huì)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的重要手段。［9］如今，新《民事訴訟法》第55條已正式確認(rèn)了環(huán)保社團(tuán)作為環(huán)境民事公益訴訟原告資格地位，這進(jìn)一步加大了環(huán)保社團(tuán)在未來(lái)獲得環(huán)境行政公益訴訟原告資格的可能性。

2.將節(jié)能減排納入《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》的適用范圍。目前，節(jié)能減排實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)完不成任務(wù)的政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行嚴(yán)格的“一票否決制”。 然而，國(guó)家發(fā)改委作為中央負(fù)責(zé)節(jié)能減排工作的綜合宏觀調(diào)控部門并不具有對(duì)地方的執(zhí)法職能，對(duì)地方政府官員更不具備人事任免權(quán)，“一票否決制”在多大程度上能對(duì)地方節(jié)能減排具體工作起到制約作用并不確定。而且“一票否決制”強(qiáng)調(diào)的是節(jié)能減排的目標(biāo)完成情況，并不以責(zé)任主體是否造成重大損失或是惡劣影響為條件。如果按照《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第2章第5條規(guī)定的八種情形，將無(wú)法對(duì)未完成任務(wù)的政府直接責(zé)任人員實(shí)行問(wèn)責(zé)。為此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第2章第5條“問(wèn)責(zé)的適用情形”中增加專門針對(duì)節(jié)能減排問(wèn)責(zé)的條款，即“未完成本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位年度節(jié)能減排考核目標(biāo)的”，同時(shí)，在第3章第12條“實(shí)行問(wèn)責(zé)的程序”中增設(shè)一款：“對(duì)于完不成節(jié)能減排考核目標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，組織人事部門按照權(quán)限和程序進(jìn)行核實(shí)后，對(duì)需要實(shí)行問(wèn)責(zé)的，按照干部管理權(quán)限向問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議?！睂⒐?jié)能減排問(wèn)責(zé)納入《暫行規(guī)定》的適用范圍，不僅能夠強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，體現(xiàn)節(jié)能減排考核目標(biāo)責(zé)任制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，同時(shí)也意味著被問(wèn)責(zé)主體能夠根據(jù)《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》中規(guī)定的救濟(jì)程序享有陳述、申辯及申訴等救濟(jì)性權(quán)利。

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