摘 要:鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)成為當(dāng)前地方政府推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措.調(diào)查發(fā)現(xiàn),大量資本下鄉(xiāng)并非遵循經(jīng)濟(jì)邏輯,而是遵循政治邏輯和治理邏輯.政府無法通過與弱質(zhì)性和高度分散的農(nóng)民有效對接實(shí)現(xiàn)政治任務(wù)和治理目標(biāo),資本下鄉(xiāng)的規(guī)模效應(yīng)形式上完成了地方政府的政治任務(wù),化解了農(nóng)業(yè)治理困境.但資本下鄉(xiāng)并沒有推動農(nóng)業(yè)發(fā)展,其非生產(chǎn)性再分配活動反而進(jìn)一步阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化.依靠資本下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前景并不明朗.

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1673G9841(2015)04G0047G08

DOI:10.13718/j.cnki.xdsk.2015.04.006

收稿日期:2015G03G29

作者簡介:王海娟,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心,博士研究生.

基金項(xiàng)目:教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會治理機(jī)制研究”(14JID030),首席專家:賀雪峰.

一、問題提出

中國進(jìn)入了加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻.我國試圖通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,重視提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本、技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素比重,通過國家投資建設(shè)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基地、提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平程度等方式實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造 [1].社會各界對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化普遍存在一種“規(guī)范認(rèn)識”,集約化、專業(yè)化、組織化、產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模化大生產(chǎn)是現(xiàn)代的、先進(jìn)的,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營,由自由雇工的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)取代小規(guī)模家庭經(jīng)營 [2G3].與此同時(shí),黨的十八屆三中全會提出:“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式.”2013年中央一號文件明確指出:通過培育壯大龍頭企業(yè),提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“規(guī)?；闭J(rèn)識以及國家對資本下鄉(xiāng)的政策激勵(lì),大量工商資本通過流轉(zhuǎn)幾百上千畝甚至上萬畝土地進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),成為資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的最新動向,并且逐漸演化成一場席卷全國的浩浩蕩蕩的運(yùn)動.本文所討論的下鄉(xiāng)資本特指通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和組建農(nóng)業(yè)企業(yè),以土地經(jīng)營者的角色直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),主要種植蔬菜、糧食等農(nóng)產(chǎn)品的外部工商資本.種植林木和養(yǎng)殖的工商資本企業(yè)不在本文的討論范圍內(nèi) ①.

既有研究的主流視角是從經(jīng)濟(jì)效益角度解釋資本下鄉(xiāng)的原因.不少研究認(rèn)為下鄉(xiāng)資本作為一種生產(chǎn)要素和先進(jìn)生產(chǎn)方式能夠帶來諸多經(jīng)濟(jì)效益.一是資本作為一種生產(chǎn)要素,很大程度上可以緩解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展中的資金短缺問題 [3].二是資本下鄉(xiāng)可以提高農(nóng)民組織化程度,建立規(guī)模生產(chǎn)與大市場的連接機(jī)制,提高農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的市場競爭力 [4G5].三是資本下鄉(xiāng)帶來先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、設(shè)備和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念和模式,可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、組織化和規(guī)?；?不僅解決無人種田問題,而且極大地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率 [6G7].四是資本下鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移及增加就業(yè) [8].基于此,不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)資本下鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然趨勢,需要進(jìn)一步倡導(dǎo)和推動. [9G10]

事實(shí)上,資本下鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)效益并沒有得到學(xué)界的一致認(rèn)可.一些學(xué)者基于經(jīng)驗(yàn)調(diào)查發(fā)現(xiàn),大部分資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效率較低甚至經(jīng)營虧本,資本下鄉(xiāng)并沒有帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化.龔為綱調(diào)查了一個(gè)資本下鄉(xiāng)組建農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)案例發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)企業(yè)由于較高的雇工成本和土地承包費(fèi)用,承包種植雙季稻的任務(wù)很快便遭遇到不可持續(xù)的阻力 [11].孫新華根據(jù)五省六地的調(diào)查資料,比較了小農(nóng)、家庭農(nóng)場和工商資本企業(yè)的全員生產(chǎn)效率,發(fā)現(xiàn)工商資本的全員生產(chǎn)效率最低 [12].賀雪峰的調(diào)研團(tuán)隊(duì)近幾年在全國農(nóng)村調(diào)研,極少發(fā)現(xiàn)工商資本以高額租金租入農(nóng)戶耕地種糧會有不虧本和不破產(chǎn)的 [13].對工商資本自身經(jīng)營而言,直接租地、雇請農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨若干困境 [7].資本下鄉(xiāng)雖然通過土地流轉(zhuǎn)較迅速地形成了大戶農(nóng)場,卻無法通過規(guī)模經(jīng)營而在種植環(huán)節(jié)盈利,不少下鄉(xiāng)資本又退出了種植環(huán)節(jié)或者退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域 [14].

從文獻(xiàn)回顧中可以看到,學(xué)界從經(jīng)濟(jì)邏輯解釋了資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象,區(qū)別在于資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營是否有經(jīng)濟(jì)效益.按照經(jīng)濟(jì)邏輯,資本下鄉(xiāng)的數(shù)量取決于經(jīng)濟(jì)效益的好壞.問題是不管資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營是否具有經(jīng)濟(jì)效益,資本下鄉(xiāng)卻在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在,并且資本下鄉(xiāng)數(shù)量呈上升趨勢.據(jù)農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計(jì),截至2012年12月底,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)2.7億畝,其中,流入工商企業(yè)的耕地面積為2800萬畝,比2009年增加115%,占流轉(zhuǎn)總面積的10.3% ①.到2014年6月底,流入工商企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3864.7萬畝.經(jīng)濟(jì)效益角度難以完全解釋資本下鄉(xiāng)的原因.那么,大量資本下鄉(xiāng)的真實(shí)邏輯到底是什么?大量資本下鄉(xiāng)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生了什么影響?本文基于W省H市的調(diào)查,試圖探究資本下鄉(xiāng)的實(shí)際行為邏輯,展開對以上問題的討論.

2014年11－12月,筆者所在研究單位15名博士生和老師對W省H市的資本下鄉(xiāng)經(jīng)營情況進(jìn)行了深入調(diào)研.W省位于中國中部地區(qū),是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省.H市是省會城市,有C區(qū)、N區(qū)、J區(qū)等13個(gè)城區(qū),全市有1000多萬人,其中農(nóng)業(yè)人口260多萬人,農(nóng)村總耕地面積300萬畝左右.H市農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是調(diào)整蔬菜種植結(jié)構(gòu)和提高生產(chǎn)率以保證全市的“菜籃子”工程,政府大量惠農(nóng)資金和資本下鄉(xiāng)都進(jìn)入蔬菜種植領(lǐng)域,很多工商資本進(jìn)入蔬菜種植領(lǐng)域.

二、H市資本下鄉(xiāng)概況及其悖論現(xiàn)象

在展開論述之前,首先介紹H市資本下鄉(xiāng)的情況.截止2014年三季度,H市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積174.425萬畝,占全部農(nóng)村耕地面積的56.5%.其中以工商資本為主的龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)面積有121.11萬畝 ②,占總耕地面積的39.6%,占耕地流轉(zhuǎn)總面積的69.4%.以H市J區(qū)為例,截止2014 年6月底土地流轉(zhuǎn)面積46.83萬畝,其中以龍頭企業(yè)為代表的工商資本占比高達(dá)90%.H市資本下鄉(xiāng)有兩個(gè)特點(diǎn):一是H市政府財(cái)政實(shí)力較為雄厚并重點(diǎn)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展,從而吸引不少工商資本下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè).H市農(nóng)業(yè)局每年投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政資金10億元,科技示范戶、家庭農(nóng)場、合作社三大經(jīng)營主體獲得1000萬元,農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得大部分財(cái)政補(bǔ)貼資金.農(nóng)業(yè)局除了常規(guī)性財(cái)政支出外,還有各種臨時(shí)性補(bǔ)貼,如H市為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn),2009－2012年給土地流轉(zhuǎn)面積超過1000畝以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體每畝補(bǔ)貼50元,共支出1000萬元,超過1000畝以上規(guī)模的都為工商資本組建的農(nóng)業(yè)企業(yè) ③.二是土地流轉(zhuǎn)迅速,資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地面積普遍較大.根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模一般在1000畝以上,有的企業(yè)甚至達(dá)到上萬畝,全市連片規(guī)模達(dá)千畝以上的有473宗,面積83.47萬畝,占已流轉(zhuǎn)總面積的47.85%,其中5000畝以上的有11宗.根據(jù)C區(qū)農(nóng)業(yè)局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),全區(qū)工商資本流轉(zhuǎn)土地面積6.33萬畝,占全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積的53.3%.在全區(qū)83家工商資本企業(yè)中有16家有自己的基地,每家工商資本企業(yè)的平均流轉(zhuǎn)面積是3956畝左右.

H市農(nóng)業(yè)企業(yè)眾多,本文選取一個(gè)具體的農(nóng)業(yè)企業(yè)作為代表性個(gè)案,呈現(xiàn)資本下鄉(xiāng)的經(jīng)營情況與運(yùn)作方式.肖老板 ①從事房地產(chǎn)行業(yè),于2009年在H市C區(qū)成立綠光公司進(jìn)行蔬菜種植.綠光公司現(xiàn)在為C區(qū)蔬菜產(chǎn)業(yè)核心區(qū)域的核心企業(yè),也是農(nóng)業(yè)局作為“典型”宣傳的農(nóng)業(yè)企業(yè).以下信息摘自C區(qū)農(nóng)業(yè)局的分析報(bào)告:“綠光公司是專業(yè)從事各類蔬菜種植與營銷的農(nóng)業(yè)企業(yè),流轉(zhuǎn)土地面積1520畝,總投入3580萬元,建立了設(shè)施大棚1000畝,產(chǎn)銷市場4000平方米,冷庫500平方米.并于2013年聯(lián)合當(dāng)?shù)?26戶種植農(nóng)戶成立了合作社.”從農(nóng)業(yè)局的文本材料來看,綠光公司取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益,如增加農(nóng)業(yè)資本投入、提高農(nóng)民組織化程度、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式等,解決了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)存在的問題.“C區(qū)雖然種植蔬菜農(nóng)戶多,但由于受‘單、散、小’的種植局限,不能形成規(guī)模效應(yīng),品種質(zhì)量參差不齊,農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品銷售難等因素,制約了當(dāng)?shù)厥卟水a(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展.綠光公司作為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),具有開拓市場主導(dǎo)作用、科技創(chuàng)新作用、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)作用、保障食品安全示范作用、企業(yè)誠信擔(dān)保作用,推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展.綠光公司利用自身的資金和市場優(yōu)勢,通過‘公司＋基地＋合作社＋農(nóng)戶’種植模式,統(tǒng)一采購生產(chǎn)資料、統(tǒng)一種植模式、統(tǒng)一銷售形成規(guī)模效應(yīng),保障了社員的生產(chǎn)收入,提高了農(nóng)產(chǎn)品的抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力.綠光公司每年銷售量1200噸,產(chǎn)值4560萬元.綠光公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè).”

根據(jù)我們多頭實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府對綠光公司的宣傳與實(shí)際情況并不相符合,出現(xiàn)“名實(shí)分離”現(xiàn)象.綠光公司在生產(chǎn)環(huán)節(jié)并沒有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,更遑論建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系.一是綠光公司流轉(zhuǎn)的1520畝土地已經(jīng)全部轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶種植,這些農(nóng)戶除了繳納租金外與綠光公司幾乎不發(fā)生任何關(guān)系,綠光公司并沒有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營.二是綠光公司按照政策要求建立了標(biāo)準(zhǔn)化辦公大樓、“莊稼醫(yī)院”、“產(chǎn)銷市場”等,但實(shí)際上并沒有給農(nóng)民提供相關(guān)服務(wù),也沒有將農(nóng)民組織起來.綠光公司只是象征性地銷售部分蔬菜以應(yīng)付政府的檢查,并沒有發(fā)揮合作社的銷售功能.三是綠光公司獲得的政府資金補(bǔ)貼比投入的資金多,從總量來看,并沒有增加農(nóng)業(yè)資本投資.雖然綠光公司的負(fù)責(zé)人沒有透露從政府獲得的資金數(shù)量,但是他說,“H市政府還是很有錢的,農(nóng)業(yè)也舍得投入”,可見綠光公司獲得的補(bǔ)貼資金不少.在沒有經(jīng)濟(jì)效益的情況下綠光公司還想繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模,可見政府財(cái)政補(bǔ)貼仍然有利可圖.

綠光公司的“名實(shí)分離”現(xiàn)象并不特殊,在H市具有代表性.根據(jù)我們對全市農(nóng)業(yè)企業(yè)的實(shí)地調(diào)查以及對H市多個(gè)政府工作人員和農(nóng)業(yè)企業(yè)老板的訪談發(fā)現(xiàn),實(shí)際上像綠光公司一樣,真正從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)并不多,通過經(jīng)營農(nóng)業(yè)盈利的企業(yè)更是少數(shù).我們能夠從農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展模式變遷窺探到農(nóng)業(yè)企業(yè)不經(jīng)營農(nóng)業(yè)的客觀原因.農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié)通常有兩種經(jīng)營方式:一種是建立在雇傭勞動基礎(chǔ)上的橫向一體化,另一種是“公司＋農(nóng)戶”的縱向一體化模式 [15].綠光公司實(shí)際上經(jīng)歷了這兩個(gè)過程,2009－2012年綠光公司采取第一種經(jīng)營模式,但是因?yàn)楣凸こ杀据^高以及市場風(fēng)險(xiǎn),每年虧本160萬元左右.2012－2014年綠光公司試圖采取第二種經(jīng)營模式,但是綠光公司與大量小農(nóng)戶的聯(lián)結(jié)產(chǎn)生巨大的交易成本,這是任何農(nóng)業(yè)企業(yè)試圖將農(nóng)民組織起來都會遭遇的問題 [16].綠光公司根本無法將農(nóng)民組織起來,也無法給農(nóng)民提供相關(guān)服務(wù),第二種經(jīng)營方式也無法盈利.

農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)并沒有獲利,這就出現(xiàn)了兩個(gè)悖論現(xiàn)象:一是地方政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營情況很了解,農(nóng)業(yè)企業(yè)并沒有促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,但是H市對農(nóng)業(yè)企業(yè)的支持力度有增無減.2014年開始H市將所有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金都投入到農(nóng)業(yè)示范園區(qū)中,農(nóng)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)全部是農(nóng)業(yè)企業(yè).二是農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)并沒有經(jīng)濟(jì)效益,但是仍然有大量資本想進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè).當(dāng)前想進(jìn)入H市流轉(zhuǎn)土地的工商資本仍然非常多,大量資本下鄉(xiāng)使得H市土地流轉(zhuǎn)市場競爭激烈,H市的土地租金從2009年的每畝200元漲到現(xiàn)在的每畝900元.下文將剖析資本下鄉(xiāng)的兩個(gè)邏輯,揭示兩個(gè)悖論現(xiàn)象產(chǎn)生的原因.

三、資本下鄉(xiāng)的政治邏輯

作為后發(fā)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家,中國很大程度上由國家主導(dǎo)現(xiàn)代化變遷.在工商業(yè)得到迅速發(fā)展的歷史時(shí)期,國家有能力為農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代化的先進(jìn)物質(zhì)技術(shù)裝備和服務(wù)手段.隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村”的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,國家將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化提上議事日程,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為當(dāng)前各級政府部門的一項(xiàng)重要政治任務(wù).在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“規(guī)?；币?guī)范認(rèn)識中,規(guī)模農(nóng)業(yè)成為政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工作的重要考核指標(biāo).這意味著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營關(guān)系到地方政府的年終考核和政府工作績效.因此資本下鄉(xiāng)的悖論現(xiàn)象需要放到地方政府的政治邏輯中考察.

將規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展作為地方政府的政治任務(wù),這就將一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)政治問題.對于地方政府而言,不管規(guī)模農(nóng)業(yè)是否有經(jīng)濟(jì)效益,推動土地規(guī)模流轉(zhuǎn),發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)是政治正確.因?yàn)檗r(nóng)民具有弱質(zhì)性特征,農(nóng)民缺乏引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的能力,也沒有參與市場競爭的積極性和意識,地方政府扶持弱質(zhì)性農(nóng)民難以完成規(guī)模農(nóng)業(yè)的政治任務(wù).

案例1:雷紅是省級科技示范戶,種植了10畝蔬菜.2009年為了推動土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營,W省推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款.W省省委書記讓雷洪抵押貸款50萬元,由政府財(cái)政給予貸款貼息.但是雷紅認(rèn)為自己用不了這么多資金,就抵押貸款了30萬元.因?yàn)槔准t自己承包土地面積少,流轉(zhuǎn)本組160多畝地進(jìn)行抵押.第一年種植棉花,因?yàn)槿斯べM(fèi)用較高而虧本.第二年種西瓜被水淹了,虧得更大.雷紅只能將土地承包經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民.由于有大量欠債,雷紅沒有能力還貸款,其貸款成為銀行壞賬.雷紅認(rèn)為自己規(guī)模經(jīng)營不僅沒有賺錢,還欠這么多債,非常不劃算,自己根本不需要這么多錢,是政府的貸款政策害了她,建議政府不要給農(nóng)民貸款 ①.

在案例1中,地方政府試圖通過優(yōu)惠貸款政策扶持農(nóng)民“做強(qiáng)做大”,但是因?yàn)槔准t耕種土地規(guī)模小對抵押貸款沒有需求.即使地方政府給予了大量政策和資金扶持,雷紅也缺乏經(jīng)營規(guī)模農(nóng)業(yè)的能力,農(nóng)民小規(guī)模經(jīng)營難以自發(fā)演化或者通過扶持發(fā)展為大規(guī)模經(jīng)營.

地方政府的工作繁多,不同工作任務(wù)對地方政府的政績和領(lǐng)導(dǎo)晉升的權(quán)重不同,上級政府越重視的工作任務(wù)對政績和晉升越重要.從中央一號文件可以看出,中央政府對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地規(guī)模流轉(zhuǎn)日益重視,規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)的政績和晉升.在“錦標(biāo)賽體制下”的“政績”競爭中,地方政府所制定的責(zé)任目標(biāo)和工作指標(biāo)普遍高于上級政府所設(shè)定的目標(biāo)值,從而使任務(wù)目標(biāo)層層加碼、逐漸放大獲得獎勵(lì)或者晉升的政治資源 [17].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)?；繕?biāo)在“制造政績”、“打造亮點(diǎn)”邏輯下,轉(zhuǎn)化為地方政府“超級規(guī)模”的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo).農(nóng)民沒有資金進(jìn)行“超級規(guī)?！苯?jīng)營,地方政府想依靠農(nóng)民政治錦標(biāo)賽中獲勝就遇到了更大的困難.

當(dāng)?shù)胤秸揽哭r(nóng)民無法完成規(guī)模農(nóng)業(yè)的政治任務(wù)和獲得政績時(shí),就轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重構(gòu).在家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中,因?yàn)檗r(nóng)業(yè)企業(yè)具有規(guī)模大和資金雄厚的特征而受到地方政府的青睞.從C區(qū)政府對綠光公司的宣傳來看,不僅農(nóng)業(yè)企業(yè)的“規(guī)模經(jīng)營”能夠完成地方政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù),而且農(nóng)業(yè)企業(yè)資金雄厚能夠配合地方政府打造“超級規(guī)?！钡牡湫?雖然綠光公司實(shí)際上并沒有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營和推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展,但政府根據(jù)文字材料以及抽查的方式進(jìn)行考核.綠光公司投入3000多萬元大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地,按照考核標(biāo)準(zhǔn)完成了地方政府的政治任務(wù),并使得地方政府獲得了政績,這是其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所不具備的能力.從H市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分配比例可以看出,政府絕大部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目都分配給了農(nóng)業(yè)企業(yè),其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在地方政府眼中“毫不起眼”.在某種意義上,地方政府期望資本下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)其政績目標(biāo),默許甚至是支持農(nóng)業(yè)企業(yè)的“造假”行為.

案例2:興農(nóng)公司黃老板說:“我2009年流轉(zhuǎn)土地800畝左右,并成立了合作社.當(dāng)時(shí)政策規(guī)定合作社至少要1000畝的面積才能申請項(xiàng)目,我就報(bào)了1035畝,政府工作人員認(rèn)為面積太少了,我回去又簽了1000畝的假土地流轉(zhuǎn)合同,將土地流轉(zhuǎn)面積增加至2035畝,政府工作人員自己又加了300畝,最后變成了2335畝.” ①

在案例2中,興農(nóng)公司是C區(qū)第一家大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè),但是興農(nóng)公司實(shí)際的耕種面積沒有達(dá)到政府的要求,政府與企業(yè)合謀將面積擴(kuò)大,將其制造為“規(guī)模經(jīng)營”的典型.

資本下鄉(xiāng)的規(guī)模效應(yīng)在形式上實(shí)現(xiàn)了地方政府的政治任務(wù),尤其是逐級淘汰的晉升制使得地方政府有政治動力不計(jì)成本地投入財(cái)政資金推動資本下鄉(xiāng).這表明農(nóng)業(yè)企業(yè)不是以經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢進(jìn)入到農(nóng)村市場競爭中,而是以政治邏輯參與到政治錦標(biāo)賽的競爭中.由此本文揭示了在地方政府和農(nóng)業(yè)企業(yè)的互動中資本下鄉(xiāng)的政治邏輯.

四、資本下鄉(xiāng)的治理邏輯

資本下鄉(xiāng)的政治邏輯產(chǎn)生的根本性原因是農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)過高,尤其是在錦標(biāo)賽體制下,這一政策目標(biāo)更加不切合實(shí)際,當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會條件和農(nóng)民能力無法達(dá)到這個(gè)政策目標(biāo).需要進(jìn)一步追問的是,如果農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)契合實(shí)際,中央不以規(guī)模農(nóng)業(yè)和鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)為政治任務(wù),地方政府是否有動力推動資本下鄉(xiāng).隨著國家在農(nóng)業(yè)變遷中的作用日益凸顯以及對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重視,農(nóng)業(yè)成為國家日益重要的治理領(lǐng)域,我們需要在基層治理邏輯中考察這一問題.

農(nóng)業(yè)治理效果取決于基層治理體制.當(dāng)前中國以項(xiàng)目制為核心確立了新的國家治理體制,對基層治理產(chǎn)生了重要影響 [18].項(xiàng)目制度的理念是規(guī)范化管理,通過立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評估和獎罰等一系列理性程序,建立了一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng),地方政府根據(jù)一整套普適性的、完備的項(xiàng)目申報(bào)體系、審計(jì)體系以及資金管理規(guī)范進(jìn)行農(nóng)業(yè)治理.項(xiàng)目制徹底打破了國家通過鄉(xiāng)村基層組織實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民有效對接的間接治理模式,形成了國家直接與農(nóng)民對接的直接治理模式 [19].由于國家缺少一個(gè)有效與農(nóng)民打交道的組織體系,地方政府在項(xiàng)目資源分配時(shí)無法使用一套標(biāo)準(zhǔn)化的甄別機(jī)制獲得需求偏好、配給額度、瞄準(zhǔn)目標(biāo)、優(yōu)先對象等信息,并且分散、零碎的項(xiàng)目申報(bào)、審批、驗(yàn)收、審計(jì)、監(jiān)督等的成本極高.直接治理模式使得地方政府的農(nóng)業(yè)治理普遍遭遇交易成本過高的困境.甚至有學(xué)者提出,在政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化變遷中,政府面臨的根本性問題是如何將自上而下的現(xiàn)代化任務(wù)與分散農(nóng)民有效對接,政府成功與否在于是否有效地解決了這一問題[20].

案例3:C區(qū)高村有300多戶,2012年申請到了土地綜合整治項(xiàng)目,在具體施工過程中出現(xiàn)了很多糾紛,如土地整治施工時(shí)期農(nóng)民不能耕種土地,農(nóng)民要求政府補(bǔ)償損失;土地整治時(shí)把原來的堰塘填了,農(nóng)民認(rèn)為影響灌溉(實(shí)際上土地整治后沒有堰塘并不影響灌溉);修建機(jī)耕路時(shí)需要占地,農(nóng)民都不愿意占地等.矛盾比較大的是修建的道路與農(nóng)民的要求不相符合,農(nóng)民集體到信訪局上訪要求按照農(nóng)民的需求修路.土地整治完成后怎么分配土地又是一個(gè)很大的問題,有的村莊因?yàn)橥恋胤峙鋾r(shí)矛盾太多導(dǎo)致拋荒.政府根本無法解決這一系列的問題,想出來的一個(gè)解決辦法是將高村的土地流轉(zhuǎn)給一個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè).土地流轉(zhuǎn)后政府不需要與全村300多戶打交道,只需要與一個(gè)主體協(xié)調(diào) . ①

H市在農(nóng)業(yè)治理過程中遭遇了過高交易成本問題.案例3中的土地綜合整治項(xiàng)目中,政府通過項(xiàng)目制度無法解決農(nóng)民的各種矛盾糾紛,國家與農(nóng)民的交易成本過高.H市通過引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)建構(gòu)能夠與國家直接治理模式相符合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,解決了政府與農(nóng)民交易成本過高問題.農(nóng)業(yè)企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)和企業(yè)制度將農(nóng)業(yè)的外部化關(guān)系改變?yōu)閮?nèi)部化關(guān)系 [21],從而有效降低交易費(fèi)用,并且政府與數(shù)量少、規(guī)模大的農(nóng)業(yè)企業(yè)對接的成本較低.雖然綠光公司沒有實(shí)現(xiàn)集約化、專業(yè)化、組織化、產(chǎn)業(yè)化的規(guī)?；笊a(chǎn),也沒有將當(dāng)?shù)亍皢?、散、小”的農(nóng)戶組織起來,但是通過土地流轉(zhuǎn)取消了政府與農(nóng)民的交易成本過高問題.

當(dāng)?shù)胤秸嫱崎_農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的計(jì)劃受到挫折時(shí),地方政府就會撤退到斯科特所說的小型化中,在示范園區(qū)中創(chuàng)造一個(gè)更容易控制的微觀秩序 [22].從2014年開始H市重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)業(yè)示范園區(qū),計(jì)劃每個(gè)區(qū)都建立一個(gè)市級農(nóng)業(yè)示范園區(qū),示范園區(qū)中全部為農(nóng)業(yè)企業(yè).H市C區(qū)規(guī)劃建立5個(gè)農(nóng)業(yè)示范園區(qū),總面積為6萬畝,占全區(qū)耕地面積的9.3%左右.在范圍較小的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)中,政府與規(guī)模大、數(shù)量少的農(nóng)業(yè)企業(yè)打交道,取消了與數(shù)量多、規(guī)模小、高度分散農(nóng)民的交易成本問題.由此我們看到資本下鄉(xiāng)得到地方政府的“好感”不是因?yàn)橘Y本下鄉(xiāng)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展,而是因?yàn)榛饬宿r(nóng)業(yè)治理困境.國家干預(yù)和治理成為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化變遷最主要的特征.如果不能解決農(nóng)業(yè)治理困境,地方政府將從解決農(nóng)業(yè)治理問題的角度積極推動資本下鄉(xiāng),從而使資本下鄉(xiāng)普遍化.

五、資本下鄉(xiāng)的非生產(chǎn)性再分配活動及其政治經(jīng)濟(jì)后果

不管是從企業(yè)老板還是地方政府的角度來看,資本下鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)上是不劃算的,經(jīng)濟(jì)邏輯難以解釋資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象.從調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn),地方政府按照政治邏輯與治理邏輯扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)效益不是地方政府重點(diǎn)考慮因素.換言之,即使資本下鄉(xiāng)沒有帶來經(jīng)濟(jì)效益,地方政府出于政治和治理原因也會給農(nóng)業(yè)企業(yè)以支持.隨著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的增多,政府對資本下鄉(xiāng)的支持力度還會有增無減.上文我們從政府的角度考察資本下鄉(xiāng)的邏輯,解釋了資本下鄉(xiāng)的第一個(gè)悖論.我們還需要從資本的角度考察資本下鄉(xiāng)的動力,回答資本下鄉(xiāng)的第二個(gè)悖論以及揭示資本下鄉(xiāng)行為邏輯的政治經(jīng)濟(jì)影響.

從政府的角度來看資本下鄉(xiāng)遵循非經(jīng)濟(jì)邏輯并不一定意味著農(nóng)業(yè)企業(yè)沒有獲得經(jīng)濟(jì)利益.逐利性是資本的本質(zhì)屬性,資本下鄉(xiāng)不是通過經(jīng)營農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性活動獲得經(jīng)濟(jì)利益.根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),資本下鄉(xiāng)獲取利益主要有兩種方式:一是資本下鄉(xiāng)圈占土地,將耕地作為過剩資本的保值手段.資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地后并不經(jīng)營農(nóng)業(yè),而是以較低的成本占有土地等待土地升值后再轉(zhuǎn)包出去,這實(shí)際上是土地投資.如荷園公司2009年在N區(qū)以每畝500元的價(jià)格流轉(zhuǎn)土地1000畝.2014年N區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格達(dá)到每畝900元,荷元公司每年不投入任何資金將土地轉(zhuǎn)包出去可以獲得40萬元的收入.二是資本下鄉(xiāng)分享國家項(xiàng)目所提供的獎補(bǔ)資金,實(shí)質(zhì)不是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,而是通過資本投機(jī)利用關(guān)系掙國家的錢 [23].農(nóng)業(yè)企業(yè)投機(jī)的方式有很多種,在H市綠光公司具有代表性.綠光公司獲取的利益主要包括以下幾個(gè)方面:一是各種類型的政府財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目和資金.如土地整治、道路修建、鋼架大棚等項(xiàng)目工程大部分由綠光公司來建設(shè),綠光公司可以通過建設(shè)項(xiàng)目工程間接獲利.當(dāng)然還有直接性的財(cái)政補(bǔ)貼;二是政治資本轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益.綠光公司總經(jīng)理獲得市三八紅旗手榮譽(yù)稱號,憑借這一政治榮譽(yù),綠光公司獲得了1000萬元的誠信貸款.綠光公司雖然沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性活動,但是通過非生產(chǎn)性的再分配活動獲得了經(jīng)濟(jì)收益.當(dāng)然農(nóng)業(yè)企業(yè)往往將這兩種獲利方式結(jié)合起來,政府的很多補(bǔ)貼項(xiàng)目都是一次性的,一般都集中在土地流轉(zhuǎn)的前兩三年,之后政府的補(bǔ)貼資金減少.經(jīng)過兩三年時(shí)間,農(nóng)業(yè)企業(yè)利用政府項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增加了土地的級差地租 ①,加上土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的上升,農(nóng)業(yè)企業(yè)將土地轉(zhuǎn)包出去能夠獲得每畝幾百元的差價(jià),農(nóng)業(yè)企業(yè)不需要資金投入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就可以獲利.

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)企業(yè)通過非生產(chǎn)性再分配和土地投資獲取經(jīng)濟(jì)利益,農(nóng)業(yè)企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力無關(guān)緊要,關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)企業(yè)需要有與政府或者官員的“關(guān)系”,才能在國家的利益分配中獲得財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目和流轉(zhuǎn)到大面積的耕地 ②.筆者調(diào)查時(shí)了解到,H市有名的農(nóng)業(yè)企業(yè)都有官場背景.如H市最大的農(nóng)業(yè)企業(yè)是當(dāng)時(shí)W省省委書記招商引資進(jìn)來的企業(yè);H市第二大農(nóng)業(yè)企業(yè)的董事長是市農(nóng)業(yè)局前任局長的外甥;桂園公司 ③老板是H市市長的老鄉(xiāng),也是W省扶貧辦退休領(lǐng)導(dǎo);興農(nóng)公司 ④老板的弟弟是H市農(nóng)業(yè)投資公司的總經(jīng)理等 ⑤.官場背景使得農(nóng)業(yè)企業(yè)更清楚地掌握政府的運(yùn)作邏輯、更有條件借助自己的官場關(guān)系并更清楚地掌握“致富”方法.由此我們看到資本與政府官員所形成的財(cái)政資源配置的關(guān)系網(wǎng)絡(luò).利用國家項(xiàng)目的推動以及所提供的獎補(bǔ)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)企業(yè)主要的獲利方式,而今天被聲稱為市場化和資本化時(shí)期的農(nóng)業(yè)企業(yè),反倒是源自與市場機(jī)制相反的機(jī)制——即與政府“勾結(jié)”而致富的機(jī)制.

也就是說,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金并不是作為生產(chǎn)資料進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域,而是直接再分配給了農(nóng)業(yè)企業(yè).農(nóng)業(yè)企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)來獲取財(cái)政補(bǔ)貼,不少合作社成為農(nóng)業(yè)企業(yè)謀利的工具 [24],農(nóng)業(yè)企業(yè)的行為可以稱之為“借雞生蛋”.代表性表現(xiàn)是一些農(nóng)業(yè)企業(yè)以每畝500元的價(jià)格將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)過來,然后利用關(guān)系申請政府補(bǔ)貼項(xiàng)目,當(dāng)年以每畝700元的價(jià)格轉(zhuǎn)包出去,實(shí)際上是將政府投入形成的土地級差地租轉(zhuǎn)為企業(yè)所有.農(nóng)業(yè)企業(yè)的非生產(chǎn)性再分配活動并不增加任何新的社會財(cái)富,只不過是改變國家資源分配格局.資本下鄉(xiāng)并沒有為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增加新的資金來源,相反下鄉(xiāng)資本將政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金據(jù)為己有.更為嚴(yán)重的是,非生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)企業(yè)占用了大量財(cái)政資源和耕地資源,反過來擠占了其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展空間,阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展.這意味著財(cái)政資金直接成為農(nóng)業(yè)企業(yè)的收入,而沒有轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,它使資源配置扭曲甚至資源配置無效,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化未來發(fā)展的可能性因此被破壞.

當(dāng)財(cái)政資源配置無效時(shí),國家為了推動農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展,只能投入更多的財(cái)政資源.但是地方政府面對農(nóng)業(yè)治理困境和政治任務(wù)時(shí),只能通過支持農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行應(yīng)對,這與投機(jī)性的農(nóng)業(yè)企業(yè)不謀而合.這些財(cái)政資源通過政治邏輯與治理邏輯又流入到非生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)企業(yè)中,并且進(jìn)一步激發(fā)資本下鄉(xiāng)的積極性,吸引更多的資本下鄉(xiāng)參與非生產(chǎn)性活動,從而形成了惡性循環(huán).換言之,在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策框架下,國家在稅收、補(bǔ)貼、補(bǔ)助等方面對農(nóng)業(yè)投資給予大量的優(yōu)惠政策,政策激勵(lì)進(jìn)一步加快了工商業(yè)資本流入農(nóng)業(yè)的步伐.但是國家與社會之間形成了“隔離地帶”,大部分國家公共資源難以直接、有效地下達(dá)到農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域.國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政治目標(biāo)被扭曲,國家陷入其中越來越難以保持其自主性,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型難以實(shí)現(xiàn).

六、結(jié) 論

由于農(nóng)民具有規(guī)模小、高度分散、能力弱的特征,當(dāng)國家投入大量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金扶持農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時(shí),農(nóng)民既沒有能力承擔(dān)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo),也無助于實(shí)現(xiàn)地方政府的政績,也難以與國家治理有效對接起來.資本下鄉(xiāng)的規(guī)模效應(yīng)在形式上完成了地方政府的政治任務(wù),化解了農(nóng)業(yè)治理困境.進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn),資本下鄉(xiāng)并不是通過從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲利,而是從事非生產(chǎn)性再分配活動獲取經(jīng)濟(jì)利益.由此可見,資本下鄉(xiāng)并非遵循經(jīng)濟(jì)邏輯,而是遵循政治邏輯和治理邏輯,這就解釋了資本下鄉(xiāng)的悖論現(xiàn)象.資本下鄉(xiāng)的非生產(chǎn)再分配活動導(dǎo)致了資源配置的無效和阻礙了國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),并且政府財(cái)政資金投入陷入惡性循環(huán)中,依靠資本下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前景并不明朗.

鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)是地方政府無法完成政治任務(wù)和遭遇治理困境的被動選擇,資本下鄉(xiāng)的治理邏輯和政治邏輯具有客觀必然性.資本下鄉(xiāng)的兩個(gè)邏輯既能夠同時(shí)發(fā)揮作用,地方政府完成規(guī)模農(nóng)業(yè)的政治任務(wù)涉及農(nóng)業(yè)治理問題.兩個(gè)邏輯也能夠獨(dú)立發(fā)揮作用,即使中央沒有將規(guī)模農(nóng)業(yè)作為地方政府的政治任務(wù),地方政府為了解決交易成本過高的問題也會推動資本下鄉(xiāng).這要求我們同時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)治理方式和農(nóng)業(yè)政策.一個(gè)可能性的方案是改變規(guī)模農(nóng)業(yè)的政策目標(biāo)和改善基層治理方式,一方面將弱質(zhì)性的個(gè)體的農(nóng)民組織起來增強(qiáng)農(nóng)民的能力,另一方面將高度分散的農(nóng)民組織起來降低國家與農(nóng)民的交易成本,在此基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化.