蔣 成 旭

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,杭州 310008)

阻斷司法救濟(jì)的村民自治
——以村委會(huì)選舉權(quán)為視角

蔣 成 旭

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,杭州 310008)

不同的法院對村民委員會(huì)選舉名單糾紛案件存在受理與不予受理兩種做法,但根據(jù)我國現(xiàn)行的制定法,法院不存在受理此類案件的依據(jù)。村民自治阻斷司法救濟(jì)有其歷史原因和意義。立法機(jī)關(guān)未將村民委員會(huì)選舉權(quán)納入司法救濟(jì)可能出于保護(hù)村民自治權(quán)的考慮,但村民自治權(quán)是法律賦予的,有其自治邊界。由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生巨大變革,加上基層政府的不當(dāng)干預(yù),村委會(huì)的角色功能發(fā)生錯(cuò)位。司法介入村民自治是解決現(xiàn)實(shí)問題的需要,司法介入村民自治并不會(huì)侵蝕村民的自治權(quán)。通過對政治權(quán)利內(nèi)涵的拓展和村民自治邊界的明晰化,司法介入存在理論上和實(shí)踐上的可能性。

司法救濟(jì)；村民委員會(huì)；選民資格；自治；選舉權(quán)

一、問題的提出

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》)自1987年制定以來,已經(jīng)歷經(jīng)1998年和2010年的兩次修訂。兩次修改對于諸如村委會(huì)成員的任免、村民委員會(huì)選舉資格異議、破壞村民委員會(huì)選舉等問題均沒有明確指出司法救濟(jì)的途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以后,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng),農(nóng)村的自治問題開始日益復(fù)雜。尤其是村民選舉資格問題,由于牽涉到土地權(quán)利,對村民資格選舉登記名單的爭議往往上升為村民資格的確認(rèn)問題。選民資格如何認(rèn)定,直接關(guān)系到村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn),是當(dāng)前村委會(huì)選舉中村民反映最強(qiáng)烈、矛盾較為集中的問題,也是困擾基層組織者指導(dǎo)村委會(huì)選舉實(shí)踐的難題之一[1]。

然而實(shí)踐中對于村委會(huì)選舉資格的糾紛可訴與否,法院的處理方法存在出現(xiàn)兩種完全相反的情況?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》2003年第6期刊登了福建省屏南縣人民法院吳少暉不服“選民資格處理決定”案,該案起訴人吳少暉對所在村村民選舉委員會(huì)不予登記其選民資格處理決定不服,向法院提起了訴訟。福建省屏南縣人民法院受理并判決,撤銷該村民選舉委員會(huì)的處理決定。而2011年發(fā)生在河南的盧菊紅等不服“選民資格處理決定”案,法院卻做出了駁回起訴的裁定。2012年8月在福建發(fā)生的一起同樣性質(zhì)的李家春案件,連城縣法院卻又受理并做出了判決。

對照三份判決書,在判決依據(jù)當(dāng)中,2003年的吳少暉案和2012年的李家春案的判決書引用了《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第一百六十四條,言下之意便是承認(rèn)了《民事訴訟法》關(guān)于選民資格案件的特別程序適用于村民委員會(huì)選舉選民資格案件。而2011年的盧菊紅案的判決書中,法院認(rèn)為《民事訴訟法》第一百六十四條所規(guī)定的內(nèi)容對應(yīng)于《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡稱《選舉法》)第二十八條,指涉公民在選舉國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表中的選舉資格糾紛。而按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾組織,村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)主持。選民對選民名單有不同意見,可于期限內(nèi)向村民選舉委員會(huì)提出,由村民選舉委員會(huì)在選舉日前依法作出處理,但條款中未明確規(guī)定村民對村民委員會(huì)公布的選舉村民委員會(huì)“選民”名單持有異議的可以向人民法院起訴,故該類案件不屬于《民事訴訟法》第一百六十四條規(guī)定選民資格案件。

從以上分析中至少可以歸納出這樣三個(gè)問題:首先,《憲法》第三十四條規(guī)定的“選舉權(quán)”是否包含村民委員會(huì)選舉權(quán)[2],亦即村民委員會(huì)選舉權(quán)是否是憲法層面上的基本政治權(quán)利?其次,《民事訴訟法》第一百六十四條規(guī)定的選民資格案件是否包含村民委員會(huì)選舉選民資格案件,亦即村民委員會(huì)選舉選民資格案件是否屬于民事訴訟的受案范圍?再次,《村民委員會(huì)組織法》第十四條沒有明確規(guī)定村民對村民委員會(huì)公布的選舉村民委員會(huì)選民名單持有異議的可以向人民法院起訴,那么對于這樣的案件,當(dāng)事人是否可以向人民法院起訴?

從2003年最高人民法院的態(tài)度來看,似乎對于此類案件法院是可以受理的,然而不可否認(rèn)的是,《民事訴訟法》第一百六十四條的規(guī)定用的“公民”的提法,體系上看似乎是專為《選舉法》而存在的;況且《村民委員會(huì)組織法》第十四條關(guān)于村民委員會(huì)選民登記異議的規(guī)定歷經(jīng)兩次修訂仍然沒有明確規(guī)定可以訴諸法院。早在1998年第一次修訂后2010年第二次修訂前,就已經(jīng)有很多聲音建議將司法途徑納入到《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中,但2010年修訂時(shí)并沒有這么做。如果說2003年最高人民法院公報(bào)是代表了最高院的態(tài)度,那么為何在2010年修訂之后仍然沒有將第十四條明確規(guī)定司法救濟(jì)途徑呢?縱觀《村民委員會(huì)組織法》,不只是對村民委員會(huì)選民登記異議沒有規(guī)定司法救濟(jì)的途徑,還包括第十六條對罷免村委會(huì)成員、第十七條對破壞村委會(huì)選舉的規(guī)定,也沒有規(guī)定其可訴性。唯一能夠訴諸法院的,是第三十六條的規(guī)定:“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的,受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷,責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！泵鎸ΜF(xiàn)實(shí)中對村民選舉資格實(shí)實(shí)在在的訴訟需求,歷經(jīng)兩次修訂,立法機(jī)關(guān)為何不將司法救濟(jì)納入到《村民委員會(huì)組織法》中? 這究竟是法律上存在漏洞,還是立法者有意排除對村民自治的司法干預(yù)?對于這個(gè)問題,首先需要從法解釋的角度探尋規(guī)范的原意。

二、阻斷司法救濟(jì)的規(guī)范分析

(一)憲法與村委會(huì)組織法

學(xué)理上的選舉權(quán)與被選舉權(quán)一般有狹義和廣義之分。狹義的選舉權(quán)和被選舉權(quán)指的是人們參加國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者代表機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)或組織所必需的那種選舉中的選舉權(quán)和被選舉權(quán),而廣義的選舉權(quán)與被選舉權(quán)則指的是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)任何國家機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體乃至私人組織的創(chuàng)設(shè)或組織所必需的各種選舉中的選舉權(quán)與被選舉權(quán)[3]?！稇椃ā返谌臈l規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！?這一條是憲法對公民政治權(quán)利的規(guī)定之一。按照凱爾森的定義,政治權(quán)利是:“公民具有參與政府、國家‘意志’之形成的可能性。確切地說,即意味著公民可以參與法秩序的創(chuàng)造”[4]。林來梵教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將政治權(quán)利寬泛地界定為“公民在憲法上所享有的一切政治性權(quán)利的總稱”[3]。聯(lián)系《選舉法》對人民代表選舉資格的規(guī)定,《憲法》第三十四條規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的含義應(yīng)當(dāng)是狹義的。而村委會(huì)選舉權(quán)則顯然不屬于狹義上的選舉權(quán),因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)不是國家機(jī)關(guān),也不是代表機(jī)關(guān)。實(shí)際上,作為一種特定范圍主體才享有的選舉權(quán),村委會(huì)選舉權(quán)并不排斥狹義上的選舉權(quán),兩者互不包容。在選舉村委會(huì)的同時(shí),村民仍可以行使《憲法》所規(guī)定的選舉國家機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)的狹義選舉權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為“在我國農(nóng)村村民自治制度中的村委會(huì)選舉制度已實(shí)際構(gòu)成我國選舉制度之一種,村民選舉村委會(huì)時(shí)所實(shí)際享有并已廣泛行使的選舉權(quán)業(yè)已成為法律所保護(hù)的基本權(quán)利之一,亦應(yīng)屬于憲法學(xué)研究中的‘選舉權(quán)’”[5]。這樣的看法實(shí)際上是將問題復(fù)雜化了。村民委員會(huì)作為相對獨(dú)立的自治組織,村民的選舉權(quán)與狹義上的選舉權(quán)是沒有關(guān)聯(lián)的。也有學(xué)者認(rèn)為,村組法的關(guān)于選舉資格的規(guī)定直接來源于《憲法》三十四條[6]。實(shí)際上,村組法關(guān)于選舉資格的規(guī)定,其憲法來源應(yīng)當(dāng)是《憲法》第一百一十一條:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！痹蚓驮谟?村委會(huì)首先是一個(gè)自治組織,其次才有村委會(huì)選舉權(quán);主體首先必須是村民,然后才有村委會(huì)選舉權(quán)。所謂的“選舉權(quán)”是建立在“自治”的環(huán)境之下的。在這個(gè)意義上來說,村委會(huì)選舉權(quán)相當(dāng)于是一種廣義選舉權(quán)中,選舉組成公共團(tuán)體所必需的選舉權(quán)。然而這種選舉權(quán)又不同于一般公共團(tuán)體和私人組織的選舉權(quán),因?yàn)橄啾纫话愕墓矆F(tuán)體和私人組織,村民的身份并不是基于村民自由選擇的意志。公共團(tuán)體或私人組織的身份是參與者自由選擇加入后產(chǎn)生的。一旦參與者認(rèn)為自己的選舉權(quán)受侵害,他大可以用腳投票,一走了之,依據(jù)組織章程取回自己那部分財(cái)產(chǎn),換個(gè)組織再實(shí)現(xiàn)自己的雄心抱負(fù)。然而村民對村委會(huì)的選舉權(quán)倘若被侵害,村民總不能一走了之,取回自己那部分集體土地使用權(quán),換個(gè)村莊再當(dāng)村民。所以在這個(gè)層面上,村委會(huì)選舉權(quán)帶有一種政治強(qiáng)制色彩,其核心在于村民身份或者稱村民資格的確認(rèn),村民身份或村民資格的變動(dòng)有政策和法律的約束。2010年《村民委員會(huì)組織法》修訂以后在十三條第一款后面新增了一句“但是,依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”,這樣的規(guī)定和憲法三十四條幾乎一模一樣。立法者似乎也傾向認(rèn)為是政治權(quán)利。雖然不能當(dāng)然推論出村委會(huì)選舉權(quán)屬于政治權(quán)利,因?yàn)?989年的《居民委員會(huì)組織法》也有同樣的一條規(guī)定。但如果要將村委會(huì)選舉權(quán)納入到政治權(quán)利中去,那么就必須修正當(dāng)前的廣義狹義二分法的理論。

《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”實(shí)際上就相當(dāng)于是受憲法第一百一十一條授權(quán)所作出對村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系的規(guī)定。然而雖然做了這樣的規(guī)定,但是有兩點(diǎn)不足,導(dǎo)致了當(dāng)前村委會(huì)選舉權(quán)糾紛越來越普遍而得不到應(yīng)有的救濟(jì)。其一,村組法沒有明確規(guī)定“本村村民”的定義。村委會(huì)選舉權(quán)糾紛背后的原因,核心的問題是農(nóng)村人口與土地及其他相關(guān)集體財(cái)產(chǎn)利益緊密相連的。村民的經(jīng)濟(jì)利益與村集體息息相關(guān),一旦具有了本村的村民資格,就擁有了占有土地的處置權(quán)和其他的經(jīng)濟(jì)利益。而客觀上又不存在一個(gè)確認(rèn)形式來確認(rèn)某一個(gè)人是否屬于本村村民。于是村委會(huì)選舉名單登記就成了代替這樣一種確認(rèn)機(jī)制的方式。其二,村組法第十四條只規(guī)定了可以向村民選舉委員會(huì)申訴,沒有為村委會(huì)選舉權(quán)預(yù)留一條司法救濟(jì)的途徑。這樣的規(guī)定幾乎沒有解釋的余地可以將這種糾紛納入到司法救濟(jì)。當(dāng)前一些地區(qū)的村組法實(shí)施辦法中還對這類糾紛規(guī)定了司法救濟(jì)的途徑,聯(lián)系《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,實(shí)際上這樣的規(guī)定是有違反上位法的嫌疑的。

(二)民事訴訟法與行政訴訟法

《民事訴訟法》第一百六十四條規(guī)定:“公民不服選舉委員會(huì)對選民資格的申訴所作的處理決定,可以在選舉日的五日以前向選區(qū)所在地基層人民法院起訴”，這一條規(guī)定在第十五章特別程序當(dāng)中?！哆x舉法》第二十八條規(guī)定:“對于公布的選民名單有不同意見的,可以在選民名單公布之日起五日內(nèi)向選舉委員會(huì)提出申訴。選舉委員會(huì)對申訴意見,應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定。申訴人如果對處理決定不服,可以在選舉日的五日以前向人民法院起訴,人民法院應(yīng)在選舉日以前作出判決。人民法院的判決為最后決定。”明確了對選民名單申訴的處理決定不服的是可以提起訴訟的。可以明顯看出《民事訴訟法》第一百六十四條的規(guī)定是對應(yīng)于《選舉法》第二十八條而設(shè)置的。何況《民事訴訟法》第一百六十四條規(guī)定的是向“選區(qū)”所在地基層法院起訴?！斑x區(qū)”是《選舉法》上的概念,而村民委員會(huì)選舉根本就不存在“選區(qū)”的概念。另外,“選民”的概念也從未出現(xiàn)在《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中[7],無論如何也沒法解釋出法院以民事訴訟程序(至少是特別程序)來受理村民委員會(huì)選舉糾紛的法律依據(jù)。地方的村組法實(shí)施辦法對于此類糾紛可以向法院起訴的規(guī)定無異于拓寬了民事訴訟的受案范圍,雖然具有現(xiàn)實(shí)意義,但仍然是缺乏合法性。最高院公報(bào)2003年公布的吳少暉案,以及2012年的李家春案,法院以民事訴訟程序受理這兩個(gè)案件同樣是缺乏法律依據(jù)的。相比之下,撇開價(jià)值層面的問題,河南的盧菊紅案,法院以該類案件不屬于人民法院受理的選民資格案件范圍為由駁回起訴的做法應(yīng)當(dāng)是正確且合法的。

有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)視為被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”,其所承擔(dān)的應(yīng)是一種“公共職能”,可成為行政訴訟的被告。 “如果村民選舉委員會(huì)可成為行政訴訟的被告,法院就可以深入考量村民選舉委員會(huì)選民資格認(rèn)定行為及其他主持村委會(huì)選舉工作的合法性和合理性,這有助于促進(jìn)村民自治制度的健康發(fā)展”[8]。這樣的認(rèn)識實(shí)際上是根本誤讀了《村委會(huì)組織法》的條文。村民委員會(huì)是自治組織,在一定情況下也確實(shí)可以成為被授權(quán)或者受委托的組織成為行政行為主體,然而《村民委員會(huì)組織法》十二條明確規(guī)定了“村民委員會(huì)的選舉,由村民選舉委員會(huì)主持”,村民選舉委員會(huì)是由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生的,理論上跟村委會(huì)沒有直接關(guān)系?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》唯一直接涉及到司法救濟(jì)的是第三十六條:“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的,受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷,責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！比欢@里也是村委會(huì)或村委會(huì)成員的決定才能訴諸法院。退一步講,哪怕我們認(rèn)為村民選舉委員會(huì)也是《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)行使“公共職能”的組織,但村委會(huì)的選舉權(quán)一般被認(rèn)為是一種“政治權(quán)利”,按照行政訴訟的受案范圍,“政治權(quán)利”不屬于“人身權(quán)”也不屬于“財(cái)產(chǎn)權(quán)”,法院仍然可以不屬于受案范圍的理由駁回。當(dāng)然,按照上文對憲法上選舉權(quán)的分析來看,村委會(huì)選舉權(quán)是一種帶有政治強(qiáng)制色彩的廣義選舉權(quán),雖然《村委會(huì)組織法》傾向于將其作為政治權(quán)利來規(guī)定,但其并非憲法上的政治權(quán)利。但盡管如此,這種選舉權(quán)也很難說是一種人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照《行政訴訟法》第十一條關(guān)于受案范圍的規(guī)定(2014年《行政訴訟法》修訂后該條內(nèi)容移至第十二條),一則不屬于第一款所列八種情形,二則特別法即《村委會(huì)組織法》也沒有對此類案件規(guī)定可以提起訴訟,也不適用第二款,依然很難納入行政訴訟受案范圍。

綜上,按照當(dāng)前的理論體系,村委會(huì)選舉權(quán)不是憲法上的基本政治權(quán)利,此類案件不屬于民事訴訟法以特別程序進(jìn)行審理的受案范圍。按照當(dāng)前的規(guī)范體系,法院對這類案件不具備受理的法律依據(jù)。

三、村民自治與司法的介入

(一)村民自治及其邊界

《憲法》第一百一十一條規(guī)定了村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。按照《村委會(huì)組織法》的定義,“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。以此來看村民自治的概念,首先它是一種帶有政治色彩的法律制度,是國家實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治和治理的一種方式。在單一制的體制之下,憲法規(guī)定了政府的觸角止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,而授予村一級以自治的權(quán)利。在這個(gè)自治制度中,村民委員會(huì)是自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu),村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是決策機(jī)構(gòu),村民委員會(huì)向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第二,村民自治的概念也指一種自治活動(dòng),它包括了自我管理、自我教育和自我服務(wù),自治的方式包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。作為一種國家治理的方式,村民自治是歷史的產(chǎn)物,帶有濃厚的本土色彩。

我國村民自治的理念其實(shí)由來已久。我國古代傳統(tǒng)的國家行政機(jī)構(gòu)一般不進(jìn)入鄉(xiāng)村,亦即所謂“王權(quán)止于縣政”。一方面這是一種集權(quán)需要對行政資源的妥協(xié)。因?yàn)閷τ诠糯鐣?huì)來說,集權(quán)是一種根本原則,朝代更迭卻又周而復(fù)始地圍繞著集權(quán)而構(gòu)建官僚行政制度。然而國家的行政資源有限,而農(nóng)村散布全國各地,村落規(guī)模不大但數(shù)量龐大,倘若全面進(jìn)入農(nóng)村治理會(huì)顯得力不從心。另一方面,按照中國傳統(tǒng)文化,村落往往是一個(gè)或幾個(gè)家族的聚居地。村民的事務(wù)往往是家族內(nèi)部的事務(wù),政府干預(yù)會(huì)帶來不必要的麻煩,也很難起到調(diào)解紛爭的作用。反而是“鄉(xiāng)紳”“紳士”這樣長老式的人物能夠較好地調(diào)解村民糾紛?；诖?國家往往將村級的治理交給村民自治。而我們現(xiàn)在的村民自治,實(shí)際上是始于改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)施[9]。

建國初期,我國的村級基層組織是作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)而存在的,1950年政務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)(行政村)人們代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人們政府組織通則》,規(guī)定行政村是人們政權(quán)的基層組織,村人民政府是村人民代表會(huì)議或代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),又是政務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地方基層行政機(jī)關(guān)。村政府設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)和治安保衛(wèi)委員會(huì),調(diào)解委員會(huì)調(diào)解了大量的農(nóng)村民事糾紛和輕微的刑事糾紛。但到了1958年進(jìn)入人民公社時(shí)期以后,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制,實(shí)行人民公社政社合一體制。村一級組織改為生產(chǎn)大隊(duì)或耕作區(qū),生產(chǎn)大隊(duì)既是基層集體經(jīng)濟(jì)組織,又是基層政權(quán)組織。這一時(shí)期,國家權(quán)力空前深入農(nóng)村,通過這種制度安排形成了農(nóng)村公共資源由下向上集中,由行政權(quán)向黨組織集中,執(zhí)政者的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直延伸到了農(nóng)村的最基層人民公社,對農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)、政治活動(dòng)、家庭生活等均實(shí)行高度集中統(tǒng)一的管理。事實(shí)證明這樣的制度阻礙了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。1979年至1983年,全國農(nóng)村逐漸普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,土地的家庭經(jīng)營,對人民公社體制產(chǎn)生了根本性的沖擊。當(dāng)生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)不再去直接組織農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)以后,這種組織形式就需要改變[9]。而“村民委員會(huì)”這樣的一個(gè)概念,也如同家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣,是基層農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)舉。在廣西壯族自治區(qū)的宜山、羅城等縣有些農(nóng)村,農(nóng)民曾經(jīng)自發(fā)地建立起了村民委員會(huì),那時(shí),許多大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子癱瘓,村里好多事情沒有人管,一些村的群眾自己組織起來,選出村民委員會(huì),為全村人辦事[10]。當(dāng)時(shí)的人大常委會(huì)委員長彭真敏銳地抓住廣西羅山、宜山等地農(nóng)民創(chuàng)造的“村管會(huì)”一類經(jīng)驗(yàn),在他的主持下把村民委員會(huì)寫進(jìn)了“82憲法”。1987年在全國人大常委會(huì)審議《村民委員會(huì)組織法(試行)》草案時(shí),彭真指出:“舊中國留給我們的,沒有什么民主傳統(tǒng)。我國民主生活的習(xí)慣是不夠的。這個(gè)問題怎么解決?還是要抓兩頭:上面,全國人大和地方各級人大認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé),發(fā)展社會(huì)主義民主,堅(jiān)強(qiáng)社會(huì)主義法制;下面基層實(shí)行直接民主,凡是關(guān)系群眾利益的事,由群眾自己當(dāng)家,自己做主,自己決定。上下結(jié)合,就會(huì)加快社會(huì)主義民主的進(jìn)程。”經(jīng)過十年的試行,中途也遇到八九事件的波折,但到了1998年,《村民委員會(huì)組織法》的頒布就基本確立了村民自治這樣一種基層民主制度。

良好的村治必須建立在村務(wù)管理者和村民之間的充分合作之上,通過合作和協(xié)商的手段解決各種分歧和矛盾[11]。自治是法治下的自治,村民自治并不能游離于法律之外。村民的自治權(quán)是憲法賦予的,并非源于如一般私人組織自治基于意思表示而達(dá)成的契約。在我國當(dāng)前法律體系下,村民自治的邊界與行政機(jī)關(guān)的行政裁量有些類似。正如行政裁量是建立在依法行政基礎(chǔ)上的裁量,并不是所有事務(wù)都可以自治,自治是建立在法律的基礎(chǔ)之上的自治。法律沒有留下裁量余地的規(guī)定,不存在裁量的空間。同理,法律直接予以規(guī)定的,便是自治的邊界。在村民選舉問題上,自治的邊界體現(xiàn)在村民選舉委員會(huì)對參加選舉的村民名單的登記。2010年《村委會(huì)組織法》修訂以后,將原來的第十三條擴(kuò)充了許多內(nèi)容。其中在第二款新增應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記列入?yún)⒓舆x舉村民名單的三種情況,第三項(xiàng)規(guī)定:“戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民?！笨梢妼τ趹艏辉诒敬宓拇迕?要參加村委會(huì)選舉,不僅要在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,還需要經(jīng)過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意參加選舉才行。這里的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意,就是自治邊界的體現(xiàn)。這意味著,司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)都不能代替村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來支持或反對某村民參加村委會(huì)選舉。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議不同意某村民參加選舉,也不受司法的審查。這項(xiàng)事務(wù)是自治范圍內(nèi)的事務(wù)。另外,除了第十三條規(guī)定的三類情況之外的村民,則由村民選舉委員會(huì)決定是否列入選舉名單。這也在村民自治的范圍內(nèi)。而對于第十三條第二款第一項(xiàng)和第二項(xiàng)的情況,法律直接規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”列入選舉名單,村民選舉委員會(huì)就不能以村民自治的名義排除。

(二)司法介入的必要性:村委會(huì)的角色功能錯(cuò)位

對于村民自治這個(gè)制度,立法者的本意實(shí)際上是企圖建立一個(gè)相對獨(dú)立的自治體系,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“監(jiān)督”和“指導(dǎo)”,以及黨組織的領(lǐng)導(dǎo)來維系農(nóng)村自治和基層政府。這其中很重要的一點(diǎn),就是農(nóng)民與土地的關(guān)系。改革開放以前,基于特定的政治環(huán)境,國家力求將農(nóng)民束縛在土地之上,以期生產(chǎn)力的提高。盡管建立了社會(huì)主義制度,農(nóng)民“翻身”做了主人,但由于生產(chǎn)力極不發(fā)達(dá),且仍然立命與土地之上,農(nóng)村文化幾乎沒有發(fā)生根本改變,仍舊是封閉的熟人社會(huì),社會(huì)秩序依靠老人的權(quán)威和傳統(tǒng)[12]。而到了改革開放以后,立法者不能指望在一朝一夕破除當(dāng)時(shí)仍然守舊的農(nóng)村文化,況且各地百廢待興,沒有余力將政府的觸角延伸到村級治理。在當(dāng)時(shí)的情況下,立法者期待通過將治理的權(quán)力交予農(nóng)民自己,以傳統(tǒng)的人情文化維系人與人之間的關(guān)系為基礎(chǔ),達(dá)到糾紛自我化解的目的。在20世紀(jì)80年代著手進(jìn)行“鄉(xiāng)政村治”制度安排時(shí),由于政府過去主要管理的經(jīng)濟(jì)事務(wù)大多轉(zhuǎn)交給農(nóng)民,政府要求村干部代為辦理的行政事務(wù)并不多,村組織的自主性定位較明確。彭真在通過《村民委員會(huì)組織法》時(shí)就強(qiáng)調(diào):“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,不是基層政權(quán)的‘腿’”并警告要防止“給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多,‘上面千條線,底下一根針’,這樣就會(huì)把它壓垮”[13]。然而立法者并未預(yù)見市場經(jīng)濟(jì)的深入開展會(huì)將農(nóng)民從土地的束縛中解脫,使得農(nóng)村的秩序和文化逐漸瓦解,再也沒有辦法達(dá)到糾紛自我化解的目的。

一方面,由于市場化的深入,農(nóng)村原先的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化價(jià)值系統(tǒng)發(fā)生了劇烈的改變。大量的勞動(dòng)力脫離了土地的束縛,流向城鎮(zhèn)。在中東部較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,又有大量的外來人口遷入。他們來自經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū),在城市打工,在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者農(nóng)村里租房。原有的較為封閉的社會(huì)環(huán)境被打破,農(nóng)村不再是傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”。加上得益于科技的傳媒業(yè)的迅速發(fā)展,現(xiàn)代性的價(jià)值理念和生活方式達(dá)達(dá)改變了農(nóng)村人民的觀念。其結(jié)果導(dǎo)致村民生活的倫理色彩越來越淡化,村莊的交往規(guī)則最終擺脫“血親情誼”和“人情面子”的束縛,走向以利益算計(jì)為旨?xì)w的共識規(guī)則體系。村莊規(guī)則體系的理性化、利益化意味著村莊共同體性質(zhì)的變化[12]。村民糾紛不再是單純的村民糾紛,而是加入了租房、借貸、勞動(dòng)合同等等原本不曾出現(xiàn)的糾紛;而原來可以由村民權(quán)威解決的糾紛,諸如村民資格問題、集體土地分配問題,也產(chǎn)生了外化效應(yīng)。本文所引的吳少暉案,實(shí)際上就是表現(xiàn)為村委會(huì)選舉名單異議的村民資格確認(rèn)糾紛。村民成分復(fù)雜化,帶來了糾紛的復(fù)雜化。

另一方面,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,一些農(nóng)村基層地方出現(xiàn)了一定程度的失控,特別是政府對農(nóng)村管理的事務(wù)迅速增多,政府要求村干部完成的任務(wù)大大加重[14]?！洞逦瘯?huì)組織法》第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這一條規(guī)定為基層人們政府控制村民委員會(huì)留了一條路。雖然規(guī)定了“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”,村委會(huì)也只是“協(xié)助”,然而現(xiàn)實(shí)情況是基層政府普遍干預(yù)村民自治事項(xiàng),加上黨組織的作用下,村委會(huì)事實(shí)上成為了基層政府的“打工者”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以國家的名義在以維護(hù)公共利益目標(biāo)的情況下廣泛地運(yùn)用基層公共行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村民主管理制度實(shí)施中村級民主管理事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)[15]。從《村民委員會(huì)組織法》頒布以來,各地出臺相應(yīng)的實(shí)施辦法甚至包括一些部門規(guī)章中,大量地規(guī)定了村委會(huì)諸如計(jì)劃生育、義務(wù)教育、服兵役和稅務(wù)等行政性的任務(wù)。例如,《統(tǒng)計(jì)法》要求村委會(huì)“如實(shí)提供國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查所需要的情況”,到了該法《實(shí)施細(xì)則》,變成由村民委員會(huì)指定專人負(fù)責(zé)行政村的統(tǒng)計(jì)工作,后者“在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)上受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)員領(lǐng)導(dǎo)”[16]。這些作為規(guī)章的細(xì)則和規(guī)定從根本上就扭曲了村委會(huì)的角色和功能定位,從而使原本作為自治組織的村委會(huì)越來越脫離其最初的制度設(shè)立目的。對于國家而言,這種變化在鄉(xiāng)村治理方面是一柄“雙刃劍”。它一方面加大了農(nóng)民對地方政府的期待與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)之間的落差,這種落差所導(dǎo)致的不信任客觀上進(jìn)一步削弱了地方政府的行為能力與治理效能。另一方面,這種變化使村民在不知不覺之中被現(xiàn)代國家進(jìn)一步規(guī)訓(xùn),國家觀念和法律意識得到了塑造和強(qiáng)化,地方性共同體中的“鄉(xiāng)民”正在逐步嬗變成現(xiàn)代國家中的“公民”。于是,村民們一方面對抽象的國家,對遙遠(yuǎn)的中央政府保持著高度的認(rèn)同;同時(shí)另一方面又對身邊的具體又可及的基層政府組織嚴(yán)重的不滿、不信任[12]。一來導(dǎo)致村委會(huì)的權(quán)威性質(zhì)被大大地削弱,糾紛自我化解的功能退化;二來使本屬自治范圍內(nèi)的糾紛外化,村民意識到基層政府對村委會(huì)的實(shí)質(zhì)干預(yù),找村委會(huì)來解決問題已經(jīng)沒有效果,不得不尋求外部的中立裁判。在傳統(tǒng)官僚觀念的作用下,無止盡地上訪也就應(yīng)運(yùn)而生。

然而失去了封閉的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境和傳統(tǒng)的人情文化并不意味著村民自治失去了存在的意義。我們的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了集體經(jīng)濟(jì)需要有基層自治組織的支撐?；謴?fù)和維護(hù)自治組織的活力,需要具備有效的糾紛解決機(jī)制,還需要政府淡出村級治理,停止對村民自治的不當(dāng)干預(yù)。但是寄希望于政府主動(dòng)淡出是不切實(shí)際的,何況農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大的變革,糾紛的自我化解已不能實(shí)現(xiàn)。司法介入村民自治,其意義就在于提供一個(gè)中立的裁決來化解自治的糾紛,而非干預(yù)自治。徒法不足以自行,倘若阻斷司法的介入,那么雖然《村委會(huì)組織法》第十三條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)列入村民選舉名單的三種情形來保護(hù)村民的選舉權(quán),但由于沒有訴訟的可能,這樣的規(guī)定便毫無意義。退一步講,用不用司法救濟(jì)這條途徑是村民自己的選擇,但給予這樣一個(gè)途徑則是國家的義務(wù)。國家不應(yīng)當(dāng)代替村民來做出選擇。

(三)司法介入的可能性

有學(xué)者提出,可以在村民會(huì)議、村民委員會(huì)之外設(shè)立“村民自治監(jiān)督委員會(huì)”,有權(quán)對村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)行使自治權(quán)的行為進(jìn)行日常監(jiān)督[8]。實(shí)際上是一種建立在村民“自治”定位上的做法。即,肯定村民委員會(huì)自治的地位,按照理想的狀態(tài)相對獨(dú)立地進(jìn)行村民自治活動(dòng),排除基層政府的不當(dāng)干預(yù)。在這樣的狀態(tài)下,設(shè)立一種內(nèi)生的監(jiān)督機(jī)構(gòu),在村民自治制度的框架內(nèi)建構(gòu)選民資格糾紛解決機(jī)制來達(dá)到糾紛化解的目的,是可行的且符合“自治”定位的。但客觀上,實(shí)現(xiàn)自治的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境已經(jīng)不復(fù)存在了，在人口流動(dòng)頻繁、糾紛外化嚴(yán)重的現(xiàn)狀之下,要建立內(nèi)生的監(jiān)督機(jī)構(gòu)所需文化基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)沒有了,所以這并不是一個(gè)很好的選擇。但是從這個(gè)思路出發(fā)我們可以聯(lián)想到當(dāng)前這個(gè)制度存在的一個(gè)不合理之處——正如焦洪昌教授所言,對選舉名單不服的是向村民選舉委員會(huì)提出,而村民選舉委員會(huì)本身是制作名單的主體,這樣做出的終局決定是有違“自己不做自己的法官”的自然公正原則的[7]。這就需要提供一個(gè)相對中立的糾紛解決途徑。而這樣的途徑,基于以上分析,必須設(shè)立在村民自治范圍之外。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》第十七條,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的行為,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào),由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。但是基于上文的分析,導(dǎo)致村民委員會(huì)角色定位扭曲的重要原因之一就是基層政府對村民自治的不當(dāng)干預(yù),很多情況下基層政府為了完成行政目的,培養(yǎng)村級“代理人”,村委會(huì)的選舉候選人是在基層政府的指使下安排的[16]。顯然由政府來對選舉糾紛做出處理代替司法救濟(jì)是不太能夠達(dá)到理想效果的。

那么司法是否有介入的可能性?首先,從上文對村民委員會(huì)選舉權(quán)的分析來看,村民委員會(huì)選舉權(quán)的性質(zhì)和定位仍然不甚清晰——雖不屬于憲法規(guī)定的政治權(quán)利,但顯然區(qū)別于一般廣義上的選舉權(quán),帶有政治強(qiáng)制的色彩。傳統(tǒng)的廣義狹義二分法似乎不足以準(zhǔn)確描述出村民委員會(huì)選舉權(quán)的外貌,需要對其修正或補(bǔ)充,使村民委員會(huì)選舉權(quán)的定位能夠得到明確。當(dāng)前的規(guī)范體系下,即使將村民委員會(huì)選舉權(quán)解釋為一種政治權(quán)利,它仍然因民事訴訟法上的障礙(“選民”和“選區(qū)”的概念阻止了村民選舉權(quán)的適用。行政訴訟法的障礙，不屬于行政訴訟受案范圍)而得不到任何司法的救濟(jì)。從2010年《村民委員會(huì)組織法》修訂后的條文來看,新增了“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”,使村委會(huì)選舉權(quán)在理論上擺脫尷尬的境地存在可能性,在制定法上已經(jīng)留出了解釋的余地。如果要將村委會(huì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)納入“政治權(quán)利”范疇,就只需在學(xué)理上對“政治權(quán)利”重新進(jìn)行定義,拓展其內(nèi)涵。

第二,如何保證司法的介入不侵蝕村民自治?縱觀《村民委員會(huì)組織法》的修訂歷程,立法者未規(guī)定司法救濟(jì),很大程度上是擔(dān)心司法的介入會(huì)侵蝕自治,或者說,自治事務(wù)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)排除司法救濟(jì)。實(shí)際上這樣的擔(dān)心是多余的。2010年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》第十三條第二款第三項(xiàng)規(guī)定:“戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。”這里的“經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉”明顯地表現(xiàn)出立法者對村民自治的保護(hù)。但是我們必須注意到,登記村民選舉名單的機(jī)構(gòu)是由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生的村民選舉委員會(huì),并非是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議本身。也就是說存在這樣一種情況,戶籍不在本村的村民,在本村居住了一年以上,本人也申請參加選舉,也經(jīng)過了村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的同意,但村民選舉委員會(huì)未將他列入選舉名單。相應(yīng)的,戶籍在本村,本人也表示要參加選舉,但村民選舉委員會(huì)也可能未將他列入選舉名單。在滿足年滿十八周歲的條件下,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十三條的規(guī)定,這樣的村民是“應(yīng)當(dāng)”被列入?yún)⒓舆x舉的村民名單的。如果選舉委員會(huì)沒有這么做,那么就有違法之嫌。這就為司法的介入提供了一個(gè)突破口。司法雖然不能審查村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的內(nèi)容,代替村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來做出一個(gè)支持或反對某個(gè)村民參加選舉的決定,但是對于這樣的情況,法院可以審查未被列入選舉名單的村民是否滿足《村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定的條件,而這些條件的內(nèi)容并非村民自治范圍之內(nèi)。村民自治在法條上的體現(xiàn),一是第十三條第二款第三項(xiàng),對于戶籍不在本村的村民能否參加選舉的一個(gè)決定權(quán)；二是對于十三條所列三種情況以外的其他村民能否參加選舉的決定權(quán)。倘若有村民以村民選舉委員會(huì)為被告提起村民選舉名單登記糾紛的訴訟,法院只審查原告是否滿足第十三條規(guī)定的三種情況,并不審查屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng),這樣的審查顯然不會(huì)侵蝕村民的自治權(quán)。第一,對于本村村民,即滿足第十三條第二款第一和第二項(xiàng)的村民,理所應(yīng)當(dāng)將他們列入選舉名單,因?yàn)檫@是作為村民成員所應(yīng)具備的基本權(quán)利,村民選舉委員會(huì)對此沒有類似于“行政裁量”的自治余地,不具備剝奪他們村民身份的權(quán)力,是法律規(guī)定,并非自治內(nèi)容;第二,對于外村村民,即第十三條第二款第三項(xiàng)的情況,村民的自治范圍限于同意或者不同意他參加選舉,這是法律規(guī)定的自治內(nèi)容,做出的任何決定都不受司法的審查;第三,對于除這三種情形以外的其他村民,村民選舉委員會(huì)有權(quán)決定是否列入選舉名單,也屬于村民自治的范圍之內(nèi)。

四、結(jié) 語

村民自治阻斷司法救濟(jì)有其歷史原因和歷史意義,但在當(dāng)前的法治理念和法律體系下,這樣的制度安排已經(jīng)顯得不切實(shí)際。當(dāng)前司法實(shí)務(wù)中產(chǎn)生的諸多齟齬,實(shí)際上是解決現(xiàn)實(shí)糾紛的需求與制度缺陷之間的沖突造成的。在制定法上,無論是《選舉法》《村民委員會(huì)組織法》《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》,都找不到法院受理村民選舉資格糾紛案件的法律依據(jù)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》歷經(jīng)兩次修訂仍沒有將司法救濟(jì)納入到村民選舉糾紛中,可能是出于對村民自治的保護(hù)。但通過對村民自治這一概念的分析可以看到,司法的介入并不會(huì)侵蝕村民自治權(quán)。村民自治是法治下的自治,法律賦予的自治權(quán)有其邊界。使司法介入村民自治是解決現(xiàn)實(shí)問題的需要,而通過對村民自治邊界的明晰化,我們可以看到司法的介入存在理論上和實(shí)踐上的可能性。所以,對現(xiàn)行制定法進(jìn)行修改或司法解釋,使村民的村民委員會(huì)選舉權(quán)得到司法上的救濟(jì),是十分必要也是切實(shí)可行的。例如可以在《村民委員會(huì)組織法》第十四條中增加不服村民選舉委員會(huì)做出的決定的,可以向村所在地基層人民法院提起訴訟的規(guī)定,在民事訴訟的特別程序中增加一款或一條村民選舉資格糾紛的規(guī)定,或者由最高院發(fā)布司法解釋,規(guī)定村民選舉資格糾紛案件參照民事訴訟法特別程序?qū)徖?。但具體應(yīng)當(dāng)如何做出規(guī)定或解釋,甚至應(yīng)當(dāng)以民事訴訟途徑還是以行政訴訟途徑來救濟(jì),則還需另作討論。另外,實(shí)踐中存在村民選舉委員會(huì)以村規(guī)民約為依據(jù)將某些村民排除在選舉名單之外的情況,涉及法院如何審查村規(guī)民約的問題,也需要另作討論。但歸根到底,村民自治并不是,也不應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)不可破的牢籠。有權(quán)利即有救濟(jì),是解決村民委員會(huì)選舉權(quán)問題的基本原則。

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Blocking Judicial Relief Within Rural Villagers’ Autonomy in China:——From Perspective of Villagers’ Committee Election

JIANG Cheng-xu

(GuanghuaLawSchool,ZhejiangUniversity,Hangzhou310008,China)

There are two different practices of courts on cases verifying the qualifications for Villagers’ Committee Elections: accepting the suits or rejecting the complaints.However,the fact is that acceptance for this kind of cases has no legal basis.The judicial review is restricted within Rural Villagers’ Autonomy of China for a long history and with legislative purposes.While the right to vote for Villagers’ Committee Elections is not available for judicial review,which is to protect the villagers’ autonomy system,it’s still within the boundary of rule of law.As the rural society in China has transferred in every aspect,with the local governments’ improper intervention,the villagers committees’ role and function have been dislocated.Releasing the judicial review within Rural Villagers’ Autonomy,especially within the cases verifying the qualifications for Villagers’ Committee Elections,is one possible and important solution,which will not erode the villagers’ autonomy as long as operating within the boundary of rule of law.

judicial review; villagers’ autonomy; electional qualification;right to vote for villagers’;committee elections

2014-10-14

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(11AZD020)

蔣成旭(1990—),男,浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生,主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

F325.1；DF22

A

1009-9107(2015)04-0141-09