孫　琳

(吉林警察學(xué)院治安系，吉林 長春 130117)

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非法入境問題的公安治理及法制措施
——基于吉林省轄內(nèi)朝鮮公民案例分析

孫琳

(吉林警察學(xué)院治安系，吉林 長春 130117)

摘要：跨國邊境的非法入境問題，一直是公安機(jī)關(guān)及相關(guān)政府部門在履行職責(zé)過程中遇到的棘手問題，它涉及到人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全保障、社會經(jīng)濟(jì)人口管理、社會穩(wěn)定秩序維系、法制尊嚴(yán)與權(quán)威維護(hù)以及國際關(guān)系建立等諸多復(fù)雜的因素。妥善處理非法入境問題始終是各級政府和公安機(jī)關(guān)需要嚴(yán)陣以待的工作任務(wù)，尤其在地處邊境的地區(qū)。吉林省與朝鮮毗鄰，朝鮮公民非法入境的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。應(yīng)在深入了解吉林省轄內(nèi)朝鮮公民非法入境現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)對非法入境問題的公安治理及法制措施，并對實(shí)踐工作提供有益的理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：朝鮮公民；非法入境；公安治理；法制措施

近幾年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和開放程度的提升，外國人入境問題日益突出，在一定程度上影響了我國正常的國家秩序和安全。正確認(rèn)識并且妥善解決好這個問題，關(guān)系到我國對外開放、外交和社會穩(wěn)定的大局。

長期以來，由于朝鮮政治與經(jīng)濟(jì)等多方面的原因，造成了大量潛在的出逃危機(jī)，中朝邊界長1,420公里，是全部朝鮮邊界線中最長的一條，中朝邊界占全部朝鮮邊界長度的84%，其中吉林段1108公里。吉林省的東南部以圖們江、鴨綠江為界，與朝鮮僅一江之隔，成為朝鮮人出逃的首選地，導(dǎo)致了近些年來吉林省邊境地區(qū)朝鮮公民非法入境的情況尤為嚴(yán)重，同時導(dǎo)致了非法居留、非法就業(yè)問題的出現(xiàn)，擾亂了我省邊境地區(qū)出入境管理的秩序，也產(chǎn)生了一系列暴力型犯罪問題，對邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成危害，對邊境居民的生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅，已經(jīng)成為我省公安機(jī)關(guān)需要著力解決的問題。

一吉林省轄內(nèi)朝鮮公民非法入境現(xiàn)狀與問題

我國境內(nèi)的朝鮮族同胞，就是從朝鮮陸續(xù)遷來的。朝鮮族的最早遷入開始于17世紀(jì)末的清代初年。以后規(guī)模較大的遷入有兩次。第一次是在1869年。當(dāng)時朝鮮北部發(fā)生了空前的大饑荒，大批饑民為了尋找生路，不顧清王的禁令，扶老攜幼，涌入中國。1883年聚居吉林省的輯安、臨江等地的朝鮮族有37000多人。

新中國成立后，朝鮮非法入境中國的情況并沒有改變。20世紀(jì)90年代，朝鮮的糧食短缺問題變得嚴(yán)重，1991年，東歐劇變蘇聯(lián)解體，朝鮮從此失去了最大的援助國。再加上朝鮮受到外界的經(jīng)費(fèi)封鎖、農(nóng)業(yè)政策的失誤，出現(xiàn)了連年不斷的饑荒，這也加劇了朝鮮非法入境的人數(shù)不斷增加。著名朝鮮人權(quán)事務(wù)專家大衛(wèi)·霍克2003年在《隱秘的古拉格》一書中說：“估計(jì)在90年代中后期越過邊界逃入中國，躲避朝鮮饑荒的人多達(dá)20到30萬人?！彼詿o論是從地緣還是族源來講,居住在隔江相對的中國朝鮮族家庭都是朝鮮邊民最好的庇護(hù)所。這些朝鮮邊民非法入境根據(jù)目的的不同可以分為四類：

(一)非法居留

非法入境指的是外國人沒有持有中國主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的合法入境證件私自進(jìn)入我國國境的違法行為[1],非法入境的行為必定產(chǎn)生非法居留。吉林省是朝鮮的臨近地帶，所以吉林省成了朝鮮非法入境、非法居留的重要集中地。

在吉林省轄內(nèi)中朝邊界，這類以在中國生活為目的的朝鮮人員中，青年女性和孩子占有相當(dāng)大比例。朝鮮女子非法入境我國后，與當(dāng)?shù)爻r族大齡未婚、殘疾或離異男子以非法婚姻換得生存方式。由于我省中朝邊境地區(qū)很多村莊是朝鮮族村莊，大部分居民依然有“同宗同源”的思想觀念，當(dāng)?shù)卮迕窈苌儆腥伺e報(bào)，甚至得到了村民們的保護(hù)，但是這種非法婚姻在法律上得不到保護(hù)，不能夠登記，成為了無身份、無戶口、無耕地的三非戶，很多情況也導(dǎo)致了所生的子女也沒有合法的身份。

(二)通過非法就業(yè)獲取報(bào)酬

1.有組織的非法入境，通過短期務(wù)工獲取報(bào)酬。吉林省境內(nèi)中朝邊境上有很多森林覆蓋，礦產(chǎn)資源豐富，很多邊境地區(qū)商人利用自己在當(dāng)?shù)氐膭萘Υ蛲P(guān)系，從朝鮮偷運(yùn)朝鮮邊境的青壯年勞動力到我國從事采礦、務(wù)農(nóng)等體力勞動，并提供住所和食品，利用朝鮮青壯年男性的廉價(jià)勞動力來獲取報(bào)酬，結(jié)束后再將這些非法就業(yè)的朝鮮邊民送回朝鮮，對當(dāng)?shù)刂伟睬闆r、就業(yè)造成了極大的威脅，甚至很多人在務(wù)工的過程中流竄到內(nèi)地更發(fā)達(dá)的地區(qū)。

2.從事邊境貿(mào)易活動。目前，就業(yè)已經(jīng)逐步成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要問題，吉林省的邊境地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，就業(yè)問題尤為嚴(yán)重。隨著一些朝鮮非法人員的侵入，他們在一定程度上增加了吉林省邊境地區(qū)民眾的就業(yè)壓力。以從事邊境貿(mào)易為例，朝鮮偷渡人員在邊境從事貿(mào)易，一方面擠壓了邊境地區(qū)人們的就業(yè)崗位，同時也造成了邊境地區(qū)勞動力市場的不穩(wěn)定性，不利于地區(qū)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

(三)從中國借道偷渡到韓國

近些年來，朝鮮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r一直不理想，部分朝鮮人開始出逃韓國。由于三八線始終屬于軍事戒備區(qū)，始終處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，邊境地區(qū)軍隊(duì)集結(jié)，朝鮮人很難從這個地方偷渡到韓國，所以朝鮮人就從鴨綠江或者圖們江偷渡到中國，然后把中國作為一個中轉(zhuǎn)站。許多偷渡的朝鮮人來到中國，并不能夠及時偷渡到韓國，就長期在中國生活工作起來。

二吉林省轄內(nèi)朝鮮公民非法入境問題所產(chǎn)生的危害

(一)引發(fā)外交糾紛，破壞中國國際形象及與周邊國家的關(guān)系

近些年來，朝鮮“脫北者”問題在國際上一直存在爭議，并使得我國處于該問題的風(fēng)口浪尖之上。所謂脫北者又稱逃北者，指通過非正常渠道離開朝鮮民主主義人民共和國到達(dá)別國的朝鮮國民。從外交層面來講，朝鮮“脫北者”非法越境和滯留中國已經(jīng)違背了國內(nèi)法和國際法的相關(guān)規(guī)定，一旦發(fā)生“脫北者”涉外機(jī)構(gòu)和外交使館事件，很容易造成外交糾紛，影響中國與其他國家之間的關(guān)系，成為破壞國家之間關(guān)系的“定時炸彈”。2002年，幾名“脫北者”沖入了韓國駐北京領(lǐng)事館，造成了一定的沖突。后來，韓國國會議員沒有經(jīng)過中國允許舉辦了“脫北者”記者會，嚴(yán)重違反了中國的相關(guān)法律法規(guī)，也在一定程度上影響了中國的國際地位。

(二)影響吉林邊境地區(qū)的社會治安

吉林省是我國東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較好的省份，同時也是朝鮮的臨近地帶，所以吉林省成了朝鮮非法入境的重要集中地。近些年來，吉林邊境非法朝鮮邊民的犯罪活動呈現(xiàn)多發(fā)性態(tài)勢，在一定程度上影響了吉林省邊境的社會治安。首先，偷盜案件逐年攀升。隨著當(dāng)前邊境人民生活水平的提升，被盜竊物品由普通生活用品開始向高檔物品轉(zhuǎn)變，犯罪作案頻率也越來越高；其次，暴力惡性事件頻發(fā)。最近幾年來，吉林邊境地區(qū)由朝鮮非法入境者參與的搶劫、殺人暴力犯罪情況時有發(fā)生，一方面給邊境人民的生活帶來了危害，另一方面也影響了吉林省邊境地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展；再次，邊境販毒案件形勢嚴(yán)峻。從20世紀(jì)90年代開始，朝鮮以政府行為開始走私販賣鴉片，逐步形成了以邊境縣市為中心的販毒集散地。

(三)擾亂吉林邊境地區(qū)的正常生活

首先，朝鮮邊民非法入境對吉林邊境勞動力市場產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。朝鮮邊民大都沒有文化、缺少工作技能、綜合素質(zhì)相對較低，所以他們的工資待遇也不高。他們也愿意接受低薪酬的工作崗位，這就降低了吉林境內(nèi)一些人員的就業(yè)選擇度，激化了就業(yè)和待業(yè)之間的矛盾，影響了邊境地區(qū)勞動力市場的穩(wěn)定；其次，朝鮮邊民非法入境對中國邊境公民的生活節(jié)奏造成影響。由于受到朝鮮非法入境的影響，很多邊境的居民在日常生活中都要提高警惕，時刻防護(hù)自身的生命財(cái)產(chǎn)安全。

(四)嚴(yán)重侵犯中國法律的尊嚴(yán)

朝鮮邊民的非法入境、留居和就業(yè)，嚴(yán)重侵犯了我國法律的尊嚴(yán)，破壞了我國的出入境管理秩序。《中華人民共和國出境入境管理法》明確規(guī)定：“外國人入境，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交驗(yàn)本人的護(hù)照或者其他國際旅行證件、簽證或者其他入境許可證明，履行規(guī)定的手續(xù)，經(jīng)查驗(yàn)準(zhǔn)許，方可入境。同時，外國人在中國居留，必須持有中國主管部門簽發(fā)的身份證件?！盵2]然而，朝鮮非法入境的邊民，利用中朝緊密相連的地理?xiàng)l件，不遵守中國的法律，非法侵入我國境內(nèi)，嚴(yán)重影響了我國法律的尊嚴(yán)，影響了中國與其他鄰國之間的關(guān)系，我國因此花費(fèi)了巨大的外交成本。

三針對朝鮮公民非法入境問題的公安治理及法制措施

(一)強(qiáng)化公安情報(bào)工作，及時掌握非法入境信息

首先，公安邊防部門應(yīng)該廣泛搜集入境信息。針對吉林省邊境朝鮮公民非法入境情況的日益嚴(yán)重化，公安邊防部門應(yīng)該樹立情報(bào)主導(dǎo)的思想，加大情報(bào)的搜集力度。其一，建立情報(bào)信息站。在邊境重要的村莊、交通要道設(shè)置情報(bào)點(diǎn)，做好情報(bào)的匯總；其二，對重點(diǎn)人員進(jìn)行關(guān)注。要及時對邊境的一些活動頻繁人員進(jìn)行監(jiān)測，做好對重點(diǎn)人員的審查工作；第三，做好吉林邊境的調(diào)查研究工作。采取多種方式，有目的、有計(jì)劃地搜集信息，對信息及時進(jìn)行分析，得出朝鮮非法入境的資料，掌握非法入境人員的動向，進(jìn)行有力打擊，把朝鮮非法入境人員堵在“家門”之外。其次，強(qiáng)化不同部門之間的交流合作，實(shí)現(xiàn)資源共享。公安部門應(yīng)該強(qiáng)化情報(bào)的交流，建立情報(bào)信息交流平臺，實(shí)現(xiàn)公安部門與邊防部隊(duì)、國保、網(wǎng)監(jiān)、外事等部門之間的交流，實(shí)現(xiàn)一體化的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)。再次，科學(xué)研究與判斷，準(zhǔn)確評估。公安部門應(yīng)該根據(jù)對情報(bào)信息的分析，做到科學(xué)判斷，并針對判斷的結(jié)果做出定量和定性分析，使情報(bào)形成一個有機(jī)的整體，充分發(fā)揮情報(bào)的優(yōu)勢，加大對朝鮮非法入境人員的打擊力度。

(二)強(qiáng)化中朝雙方警務(wù)合作，積極維護(hù)邊境穩(wěn)定與安全

朝鮮邊民非法入境，不僅侵害了中國的切身利益，同時也影響了朝鮮本國的安全，中朝警方應(yīng)該從自身國家的利益出發(fā)，不斷強(qiáng)化警務(wù)合作，共同打擊違法入境行為，維護(hù)邊境秩序。首先，優(yōu)化合作機(jī)制。要強(qiáng)化中朝雙方的警務(wù)合作，必須不斷進(jìn)行雙邊會晤，確定警務(wù)合作的范圍、內(nèi)容和具體操作方式，簽訂警務(wù)合作協(xié)議，指導(dǎo)各方在警務(wù)合作領(lǐng)域作出具體決策并監(jiān)督合作措施的執(zhí)行；其次，做好信息共享。為了獲得更加準(zhǔn)確的、關(guān)于朝鮮非法入境人員的消息，中朝兩國警務(wù)部門應(yīng)該對所掌握的一手信息進(jìn)行共享，通過網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)進(jìn)行信息的交流與溝通，互通情報(bào)信息，掌握非法入境者的具體情況，及時遏制入境，共同維護(hù)邊境管理秩序；再次，扎實(shí)推進(jìn)中朝警務(wù)合作。根據(jù)合作計(jì)劃，可以開展中朝專項(xiàng)整治活動、進(jìn)行邊境聯(lián)合演習(xí)等。2012年，遼寧省丹東市公安局合作區(qū)分局中朝友誼橋斷橋景區(qū)警務(wù)室正式成立投入使用，警務(wù)室配備了4名專職朝語專業(yè)民警，以方便處置中朝友誼橋斷橋風(fēng)景區(qū)內(nèi)的治安案件和服務(wù)工作。吉林省公安邊防也應(yīng)該加強(qiáng)此方面的合作，確保工作的順利推進(jìn)[3]。

(三)以國際法為基礎(chǔ)，對朝鮮“三無”人員進(jìn)行有效管理

首先，遣返朝鮮“三無”人員。根據(jù)國際法的相關(guān)規(guī)定，對于非法入境人員要根據(jù)入境相關(guān)法律進(jìn)行處罰并接受國際條約的限制，遣返就是一個比較常用的措施。針對朝鮮“三無”人員，吉林省公安部門應(yīng)該根據(jù)國家的統(tǒng)一要求，對他們進(jìn)行遣返，對于那些發(fā)生了嚴(yán)重違法行為甚至犯罪的移民，要實(shí)行必要的強(qiáng)制手段；其次，對朝鮮“三無”人員進(jìn)行必要處罰。根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》的相關(guān)規(guī)定：對非法入境的外國人，可以處以人民幣1000元以上1萬元以下的罰款；對于非法留居的外國人，每一天處以人民幣500元罰款，總額不應(yīng)超過10000元。因此，一旦發(fā)現(xiàn)朝鮮“三無”人員，絕不姑息，及時處罰；再次，加強(qiáng)對非法入境的管制。邊境控制措施需要進(jìn)一步投入人力、財(cái)力，在目前情況下，這對于我國并非難事，吉林省邊防一定要加強(qiáng)對邊境的監(jiān)控力度。同時，要對入中朝鮮人員身份證件進(jìn)行嚴(yán)格核查。

(四)強(qiáng)化對邊境民警的培訓(xùn)力度，提高邊境民警的涉外執(zhí)法能力

首先，強(qiáng)化對邊境民警的培訓(xùn)力度。從公安機(jī)關(guān)出入境管理部門和公安院校中選調(diào)處置涉外案件經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組成教官隊(duì)伍，對邊境民警的執(zhí)法能力進(jìn)行培養(yǎng)，定期對基層民警進(jìn)行有針對性的外國人管理和涉外案件處置培訓(xùn)，傳授經(jīng)驗(yàn)，提高邊境民警的執(zhí)法能力；其次，積極鼓勵邊境民警應(yīng)用新科技手段。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，朝鮮非法入境的手段也越來越“高明”，邊境民警必須轉(zhuǎn)變思路，不斷學(xué)習(xí)新技術(shù)、新裝備，充分利用電視監(jiān)控系統(tǒng)、移動電子眼、熱成像儀等報(bào)警設(shè)備，加強(qiáng)對非法入境情況的監(jiān)控，提高科技防范能力[4]；最后，不斷提高邊境民警的執(zhí)勤能力、應(yīng)對能力。不斷強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，從嚴(yán)施訓(xùn)，提高邊境民警執(zhí)行任務(wù)的能力，為打擊朝鮮非法入境提供強(qiáng)大的支持。

總而言之，防范和打擊朝鮮非法入境是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，吉林省公安等相關(guān)部門一定要群策群力、相互合作，積極樹立長期作戰(zhàn)的思想，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善打擊機(jī)制，維護(hù)邊境管理秩序，為吉林省乃至全中國的穩(wěn)定發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院法制辦公室政法司.《中華人民共和國出境入境管理法》釋義[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2012.

[2]武廣震，楊鷹.遼寧省外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題及防控對策[J].黨政干部學(xué)刊，2011，(7).

[3][4]宋全成.非法外國移民在中國的現(xiàn)狀、癥結(jié)與對策[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)， 2015，(1).

(責(zé)任編校：簡子)

Public Security Managment and Legal Measures of

Illegal Immigration Problem

SUN Lin

(Department of Public Security, Jilin Police College, Changchun Jilin 130117, China)

Abstract：Illegal immigration is a difficult problem that public security organs and relevant government departments are faced with in the process of performing duties, involving people’s personal property security, social and economic management, social stability and order, legal dignity and authority maintenance, even international relations and many other complex factors. Properly dealing with these issues is an important task for all levels of government and public security organs; especially in border areas, these are difficult problems for public security management. The phenomenon of illegal entry of North Korea citizens in Jilin province is rather serious. Based on the analysis of illegal immigration status and problem of North Korean citizens in Jilin province, the paper puts forward relevant public security management and legal measures to provide references for practical works.

Key Words：North Korea citizens; illegal immigration; public security management; legal measures

作者簡介：孫琳(1984— )，女，吉林長春人，吉林警察學(xué)院治安系助教，碩士。研究方向：公安學(xué)。

基金項(xiàng)目：吉林警察學(xué)院課題“吉林省轄內(nèi)朝鮮公民非法入境問題的公安治理及法制措施”，項(xiàng)目編號：YJKY201505。

收稿日期：2015-10-09

中圖分類號:D920.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)06-0064-03