何陽(yáng)

司法地方化的治理路徑研究及創(chuàng)新
——以文獻(xiàn)分析為視角

何陽(yáng)

(華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079)

司法地方化;司法體制改革;司法公正;司法公開;地方保護(hù)主義;公權(quán)力;權(quán)力制衡

破除司法地方化存有兩條治理思路:一是針對(duì)產(chǎn)生司法地方化的直接原因變革現(xiàn)存制度障礙;二是通過(guò)司法系統(tǒng)的其他改革間接實(shí)現(xiàn)司法地方化的治理。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的關(guān)注點(diǎn)幾乎聚焦于變革現(xiàn)存制度障礙上，然而該思路下的治理路徑須以完善司法官以外的司法工作者人事制度、立法固定司法工作者薪酬制度、構(gòu)建人民檢察機(jī)關(guān)異地檢察制度以及推進(jìn)司法工作者處理案件終身責(zé)任制度等方式強(qiáng)化。忽視第二條治理思路無(wú)疑減少了防治司法地方化的路徑，而由此可通過(guò)創(chuàng)新程序設(shè)計(jì)，如推進(jìn)司法公開制度改革等，從側(cè)面攻克司法地方化難題。

《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》指出:“建設(shè)法治中國(guó)，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益?！薄?〕而新一輪司法體制改革可以用“一個(gè)目標(biāo)”、“兩去”、“四化”來(lái)概括，其中“兩去”即是司法去地方化和司法去行政化〔2〕。事實(shí)上，由于受“文化意識(shí)、行政區(qū)劃體制、財(cái)政體制及政治體制中司法體系設(shè)置不合理”〔3〕等多重因素影響，司法地方化現(xiàn)象在我國(guó)早已有之，而且對(duì)司法公正形成了嚴(yán)重威脅與挑戰(zhàn)。然而對(duì)于司法去地方化改革，有學(xué)者提出疑惑:倘若司法徹底去除了地方性色彩，是否會(huì)影響到司法工作者的積極性?是否能夠?qū)崿F(xiàn)改革者的預(yù)設(shè)初衷?因?yàn)槲覈?guó)的行政權(quán)力正處于由中央集權(quán)到地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變階段，而現(xiàn)今又將有關(guān)司法領(lǐng)域的權(quán)力收歸中央統(tǒng)籌著實(shí)讓人費(fèi)解。學(xué)者們的擔(dān)心不無(wú)道理，他們顯然考慮到了治理司法地方化的“度”的矛盾，可是從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，徹底去除司法地方化很難實(shí)現(xiàn)，它涉及到絕對(duì)主義與相對(duì)主義之間的觀念轉(zhuǎn)化問(wèn)題，所以我們?nèi)詰?yīng)努力探尋和創(chuàng)新治理司法地方化的有效路徑，而不是徘徊于如何把握治理司法地方化的“度”。

一、問(wèn)題的提出

關(guān)于司法地方化的概念界定，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)存的各種理解中難免存在有待商榷之處，比如司法的地方化主要體現(xiàn)為司法過(guò)程中的地方保護(hù)主義，表現(xiàn)在案件受理上的地方保護(hù)主義、案件審理中的地方保護(hù)主義、案件執(zhí)行中的地方保護(hù)主義?！?〕該觀點(diǎn)僅僅說(shuō)明了司法地方化的一個(gè)方面，即司法的地方保護(hù)主義，但它并不是對(duì)司法地方化的完全詮釋。除此之外，司法地方化還應(yīng)包括司法人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的地方化等。由此，司法地方化可以理解為:司法機(jī)關(guān)在人事任免、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、權(quán)力監(jiān)督等方面于現(xiàn)行體制上受到地方的制約，處理實(shí)際案件時(shí)傾向于保護(hù)地方利益的行為及其過(guò)程。

治理司法地方化之所以被提上改革日程，關(guān)鍵在于司法地方保護(hù)主義的突顯，而司法人事權(quán)、財(cái)政權(quán)及其監(jiān)督權(quán)的地方化是導(dǎo)致司法地方保護(hù)主義的重要原因。司法地方保護(hù)主義的危害主要如下:(1)容易瓦解我國(guó)大陸地區(qū)的法域。我國(guó)大陸地區(qū)在法律適用上遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但司法地方保護(hù)主義無(wú)形中將它劃分成了“條條塊塊”。(2)為地方部門或者公務(wù)人員謀取利益披上了“合法”外衣。司法地方保護(hù)主義的實(shí)質(zhì)在于為地方謀取利益，但不能排除利益維護(hù)過(guò)程中地方部門或者公務(wù)人員存在尋租腐敗現(xiàn)象。(3)影響到我國(guó)的司法公正，有悖于法所追求的正義價(jià)值。司法地方保護(hù)主義導(dǎo)致同一法域內(nèi)不同地區(qū)出現(xiàn)了法律適用的差異，顯然與公平、公正原則不符。(4)違反了法所追求的秩序價(jià)值。立法的目的是為解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供相同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，便于形成優(yōu)良秩序，但司法地方化破壞了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的同一性，繼而會(huì)對(duì)秩序造成沖擊。

要妥善解決司法地方化并非易事，面臨著“變法修憲如何進(jìn)行、司法改革與人大理論和制度的關(guān)系處理、法治改革向度與民主改革向度間的權(quán)衡、改革方案的可操作性及省以下法院地方人、財(cái)、物統(tǒng)一管理是否會(huì)加劇法院內(nèi)部的行政化”〔5〕等難題?？紤]到問(wèn)題的復(fù)雜性，本文的研究視角側(cè)重于從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的治理路徑著手，以十年來(lái)的相關(guān)文獻(xiàn)梳理為基礎(chǔ)，探尋司法去地方化現(xiàn)有治理路徑中存在的問(wèn)題及其解決對(duì)策，而不限于從司法地方化的表現(xiàn)形式、影響后果、產(chǎn)生原因以及治理路徑的視角謀篇布局。

二、司法地方化治理路徑研究之梳理:十年觀察

從我國(guó)近十年來(lái)對(duì)司法地方化的理論研究來(lái)看，其治理路徑主要有革新人事制度、改革財(cái)政制度、調(diào)整管轄區(qū)域和完善監(jiān)督機(jī)制等幾類。

1．革新人事制度

革新人事制度的措施主要如下:(1)由省級(jí)部門統(tǒng)一管理地方法院法官選任權(quán)。南京市中級(jí)人民法院代院長(zhǎng)、黨組書記胡道才持有該觀點(diǎn)，其撰寫的《地方法院法官選任權(quán)由省級(jí)統(tǒng)管是深化司法體制改革的突破口》詳細(xì)地論述了法官選任權(quán)收歸為省級(jí)統(tǒng)管的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性。(2)在人事任命權(quán)上實(shí)行垂直管理，司法官統(tǒng)一由國(guó)家任命，不再受到地方控制。持有該觀點(diǎn)的代表性人物如陳文興，他認(rèn)為:“司法權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，而不是地方自治性質(zhì)的權(quán)力”〔6〕，主張除最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院院長(zhǎng)的任命須由全國(guó)人民代表大會(huì)決定外，其他級(jí)別的司法官均統(tǒng)一由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)履行任命職責(zé)。

2．改革財(cái)政制度

漢密爾頓曾言:“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)等于對(duì)其意志有控制權(quán)”〔7〕。當(dāng)前司法機(jī)關(guān)的財(cái)政收入主要來(lái)源于地方，所以改革財(cái)政制度的重要性不言而喻?，F(xiàn)存兩種改革理論:(1)全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)開支全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算由中央計(jì)劃單列，將“司法經(jīng)費(fèi)”與“國(guó)防經(jīng)費(fèi)”等并列，實(shí)行同等對(duì)待。(2)省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理。中央政法委書記孟建柱曾在《人民日?qǐng)?bào)》撰文提出:“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)”〔8〕。之所以會(huì)出現(xiàn)第二種論調(diào)，或許因?yàn)樨?cái)物供給完全上升到國(guó)家層面時(shí)機(jī)仍未成熟，或許因?yàn)樨?cái)物完全由中央供給的道路根本行不通。

3．調(diào)整管轄區(qū)域

有學(xué)者認(rèn)為司法機(jī)關(guān)管轄范圍與行政區(qū)劃的完全重合是導(dǎo)致司法地方化的重要原因。因?yàn)槲覈?guó)憲法明確規(guī)定了行政區(qū)域的設(shè)置層次以及司法機(jī)關(guān)有必要對(duì)產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)等內(nèi)容。然而權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)域設(shè)置與行政機(jī)關(guān)的區(qū)域設(shè)置恰巧重合，使得現(xiàn)實(shí)中的行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)三者之間存在密切關(guān)聯(lián)，它們之間的關(guān)系完全可以用利益共同體加以詮釋，該項(xiàng)規(guī)定在無(wú)形之中促成了司法權(quán)的碎片化和地方化，破壞了司法權(quán)的國(guó)家化。要妥善解決司法地方化問(wèn)題，必須打破司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)完全重合的“二和一”管理體制，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，重新設(shè)置不與行政區(qū)劃重合的、獨(dú)立的司法管轄區(qū)域，徹底阻斷法院與地方政府的聯(lián)系〔9〕。

4．完善監(jiān)督機(jī)制

關(guān)于監(jiān)督機(jī)制的完善，當(dāng)前研究存有兩種代表性觀點(diǎn):(1)北京大學(xué)張千帆教授主張建立司法審查機(jī)制，他認(rèn)為:“現(xiàn)行制度并沒(méi)有給司法解決立法沖突留下空間，《立法法》內(nèi)容對(duì)法院的疏忽，導(dǎo)致其所規(guī)定的審查機(jī)制完全是立法性質(zhì)的，由于職能分配的不科學(xué)及人大精力的有限性，導(dǎo)致了現(xiàn)行立法體制的無(wú)效性，缺乏有效的法律沖突解決機(jī)制，司法地方化即應(yīng)運(yùn)而生”〔10〕。(2)中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授針對(duì)行政執(zhí)法和司法中的地方保護(hù)主義，主張建立對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為的監(jiān)督機(jī)制和完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，提出“健全對(duì)不作為行為的社會(huì)監(jiān)督，支持各類法律主體對(duì)于不作為行為提起公益訴訟，繼而促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法”〔11〕等建議。

5．創(chuàng)新程序設(shè)計(jì)

再審制確定的初衷在于實(shí)現(xiàn)司法公正，在客觀上發(fā)揮了制約司法地方化的功效，因?yàn)樾惺乖賹彊?quán)的上級(jí)法院很大程度上已然脫離了案件的事發(fā)地，弱化了當(dāng)事人雙方與司法機(jī)關(guān)工作人員的裙帶關(guān)系。況且再審法院的級(jí)別通常情況下高于終審法院，按照天同律師事務(wù)所蔣勇律師的邏輯:“中國(guó)司法體系里有一個(gè)特點(diǎn)，法院的級(jí)別越高，法官的素質(zhì)越高，受到地方干擾和一些其他不正當(dāng)因素干擾的可能性越小。法院的級(jí)別與司法裁判的透明和公正成正比”〔12〕。如此一來(lái)，再審法院法官的素質(zhì)會(huì)更高，受到地方干擾的可能性會(huì)更小，處理案件的公正度能得到顯著提升，可以制約司法地方化。

傳統(tǒng)的治理思路從產(chǎn)生司法地方化的直接原因著手，極力主張革新人事制度、改革財(cái)政制度、調(diào)整管轄區(qū)域以及完善監(jiān)督機(jī)制，而《民事訴訟法再審制破解“司法地方化”》開啟了解決司法地方化問(wèn)題的新道路。

三、司法地方化治理實(shí)踐之需求:困惑闡釋

通過(guò)梳理，可以發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新程序設(shè)計(jì)并沒(méi)有引起學(xué)者們足夠的重視，而且傳統(tǒng)的治理思路也有諸多需要加強(qiáng)和改善之處。

1．人事制度革新對(duì)象忽視司法官以外的司法工作者

司法工作者是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的司法機(jī)關(guān)工作人員。人事制度革新忽視了除司法官以外的廣大司法工作者所造成的弊端顯而易見:首先，難以從根本上消除司法地方化。因?yàn)槿硕季哂猩鐣?huì)性特征，地方司法官的選任無(wú)論是通過(guò)省級(jí)部門實(shí)行統(tǒng)一管理，還是直接由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，僅解決了司法官選任的地方化問(wèn)題，如果司法官以外的其他司法工作者繼續(xù)采用現(xiàn)行人事制度，他們與地方司法官長(zhǎng)期供職于同一場(chǎng)所，可以在案件當(dāng)事人與司法官之間發(fā)揮橋梁作用，結(jié)果可想而知。其次，與司法獨(dú)立原則相悖?！巴暾乃痉í?dú)立是由法院獨(dú)立、法官獨(dú)立和審級(jí)獨(dú)立構(gòu)成”〔13〕，法院獨(dú)立應(yīng)該包括所有司法工作者人事選任權(quán)的獨(dú)立以及司法經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立，而不只是針對(duì)司法官群體的獨(dú)立，所以單方面解決司法官的選任權(quán)問(wèn)題，也不符合司法獨(dú)立原則。

2．財(cái)政制度改革局限于司法機(jī)關(guān)財(cái)物的來(lái)源渠道

要徹底解決司法地方化問(wèn)題，司法經(jīng)費(fèi)必須由中央財(cái)政統(tǒng)一給付。主要基于以下方面考慮:第一，省級(jí)財(cái)政收入難以與副省級(jí)城市財(cái)政收入媲美的現(xiàn)象客觀存在，如果司法經(jīng)費(fèi)改由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，勢(shì)必會(huì)造成副省級(jí)城市司法工作者薪資縮減，副省級(jí)城市的司法機(jī)關(guān)憑借其地理位置方面的優(yōu)勢(shì)積聚了大量的優(yōu)秀人才，而我國(guó)司法工作者的薪資待遇，與國(guó)外相比已然偏低，當(dāng)前的改革極可能造成司法機(jī)關(guān)人才流失;為了避免人才流失，倘若國(guó)家對(duì)司法工作者實(shí)施高薪制度，那么又會(huì)激起其他行業(yè)人員的嚴(yán)重抗議，改革的阻力驟然增大。第二，省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)財(cái)物，能在一定程度上遏制省內(nèi)的司法地方化現(xiàn)象，但又為省際司法地方化創(chuàng)造了條件，當(dāng)涉及省際地方利益時(shí)，不能排除司法機(jī)關(guān)不為本省謀利的可能性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)只有由中央財(cái)政擔(dān)負(fù)，并且需要對(duì)當(dāng)前的薪酬制度進(jìn)行配套改革，才更利于解決司法地方化問(wèn)題。

3．管轄區(qū)域調(diào)整路徑缺乏立論依據(jù)和可行性

調(diào)整司法管轄區(qū)域是沒(méi)有必要的。首先，立論的科學(xué)性有待商榷。雖然我國(guó)存在司法管轄區(qū)與行政治理區(qū)的重合現(xiàn)象，但該現(xiàn)象不應(yīng)被歸結(jié)為造成司法地方化的重要原因，縱觀國(guó)內(nèi)外司法管轄區(qū)的設(shè)置，多數(shù)國(guó)家與我國(guó)類似，比如美國(guó)，它設(shè)置有聯(lián)邦法院和州法院，相當(dāng)于我國(guó)的最高人民法院和地方人民法院，法院的司法管轄區(qū)與政府的行政治理區(qū)照常重合，然而美國(guó)的司法地方化問(wèn)題卻不如我國(guó)突出。其次，現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)。因?yàn)槿狈Φ湫偷慕?jīng)驗(yàn)可以借鑒以及與我國(guó)的傳統(tǒng)文化相背離，迄今為止，國(guó)際社會(huì)中還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)將司法管轄區(qū)和行政治理區(qū)進(jìn)行分離改革的先例，所以如何科學(xué)地劃分管轄范圍則成為了一個(gè)棘手問(wèn)題，如果我國(guó)貿(mào)然行動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)太大，況且我國(guó)存在行政治理區(qū)與司法管轄區(qū)重合的歷史習(xí)慣，從封建社會(huì)開始算起，已然延續(xù)了2000多年，短期內(nèi)要將司法管轄區(qū)和行政治理區(qū)進(jìn)行分離也難以被民眾接受。

4．監(jiān)督機(jī)制建構(gòu)缺乏公權(quán)力之間的制衡色彩

孟德斯鳩認(rèn)為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”〔14〕。雖然不乏學(xué)者從權(quán)力制約的角度對(duì)司法地方化問(wèn)題展開探討，但是當(dāng)前的理論研究對(duì)該思想的運(yùn)用還不夠充分。比如有的學(xué)者主張完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來(lái)防治司法權(quán)的濫用，即利用公民和新聞媒體等對(duì)司法權(quán)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，然而我們有必要認(rèn)識(shí)到私權(quán)力與公權(quán)力之間的鴻溝難以逾越，雖然法律賦予了公民和新聞媒體監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)利，可是當(dāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，公民和新聞媒體也需向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉，檢舉過(guò)程常常伴隨著檢舉者與被檢舉者之間的博弈，相對(duì)于被檢舉者，檢舉者受到的人力、物力消耗更為明顯，導(dǎo)致很多檢舉事件在現(xiàn)實(shí)壓力面前不得不終止，況且是否能夠取得檢舉成效，與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作者的素質(zhì)還存有密切關(guān)聯(lián)，那么何不在制度設(shè)計(jì)上直接利用公權(quán)力制衡公權(quán)力。

四、司法地方化治理目標(biāo)之基礎(chǔ):路徑創(chuàng)新

以破除司法地方化治理路徑達(dá)成的現(xiàn)有共識(shí)為基礎(chǔ)，治理司法地方化的手段還可以從以下方面進(jìn)行強(qiáng)化:

1．完善司法官以外的司法工作者人事制度

司法官以外的司法工作者人事選任權(quán)有必要打破現(xiàn)有模式，實(shí)行垂直管理，不再由同級(jí)地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，可以從兩個(gè)方面入手:第一，對(duì)于省級(jí)以下司法工作者群體，統(tǒng)一由省高院管理，國(guó)家免除政府人事部門對(duì)司法機(jī)關(guān)工作者的人事管理職責(zé)，并在省高院中單獨(dú)設(shè)置司法機(jī)關(guān)人事局，負(fù)責(zé)全省市、縣范圍以內(nèi)司法工作者之招錄、培訓(xùn)、考評(píng)、晉升等工作。其實(shí)質(zhì)在于建立獨(dú)立的司法人事系統(tǒng)，當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)用人也需堅(jiān)持考試錄用制度，嚴(yán)格貫徹公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，吸引社會(huì)優(yōu)秀人士，為我國(guó)司法事業(yè)的發(fā)展積累人才。第二，對(duì)于省級(jí)司法機(jī)關(guān)工作者群體，由最高院管理，其管理體制與省高院類似。全國(guó)擁有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，除港、澳、臺(tái)地區(qū)司法自治以外，還剩31個(gè)，與省高院管理范圍相比，最高院的管理規(guī)模其實(shí)并不龐大。因?yàn)樽罡咴罕仁「咴赫莆罩嗟馁Y源，現(xiàn)實(shí)操作性反而會(huì)更加容易，而且將省高院司法工作者的人事任免權(quán)劃歸到最高院，可以在一定程度上增加省高院司法工作者的地位，樹立省高院的司法權(quán)威，以便更好開展司法工作。另外，人事制度改革有必要提到司法官和司法工作者的任職回避問(wèn)題?！肮珓?wù)人員任職回避應(yīng)以避親、避籍為兩大基本目標(biāo)”〔15〕。按照上述理論，同一司法機(jī)關(guān)內(nèi)，不應(yīng)出現(xiàn)有親屬關(guān)系的工作者，司法機(jī)關(guān)在該方面的執(zhí)行效果甚為理想，保持現(xiàn)狀即可，但是避籍目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)卻不容樂(lè)觀，因?yàn)楝F(xiàn)行避籍原則執(zhí)行的主要對(duì)象為單位領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)于一般工作者沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格限制，然而單靠單位領(lǐng)導(dǎo)人的避籍選任卻不足以解決司法地方化難題，有必要在司法機(jī)關(guān)工作者的招考和任命過(guò)程中貫徹完全避籍原則，即司法機(jī)關(guān)工作者不能在戶籍所在地工作。避籍以縣級(jí)司法機(jī)關(guān)為基本單位，縣內(nèi)司法工作者不能由當(dāng)?shù)厝藙偃?，相關(guān)部門在任免和招錄工作者時(shí)，即對(duì)人員的籍貫按照規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審核，以減少司法過(guò)程中的裙帶關(guān)系。

2．立法確立公平的司法工作者薪酬制度

我國(guó)司法機(jī)關(guān)的薪酬制度設(shè)置欠缺一定的合理性，表現(xiàn)為薪酬待遇與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，導(dǎo)致不同地域但處于同一級(jí)別司法機(jī)關(guān)工作者的薪酬數(shù)額相差甚大。這不僅會(huì)造成不同地區(qū)司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的顯著差異，即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)司法工作者整體素質(zhì)偏低，因?yàn)榻^大多數(shù)優(yōu)秀法律人士會(huì)選擇待遇、工作環(huán)境較好的地區(qū)就業(yè)，而且會(huì)嚴(yán)重挫傷經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)司法工作者的積極性，造成貧困地區(qū)司法工作者的不作為或者亂作為，在案件的具體處理過(guò)程中為自身謀利益。要解決這個(gè)問(wèn)題，可以借鑒聯(lián)邦德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，雖然聯(lián)邦德國(guó)和美國(guó)一樣屬于聯(lián)邦制國(guó)家，但它實(shí)行的卻是單一司法系統(tǒng)，與我國(guó)國(guó)情相符。聯(lián)邦德國(guó)主要通過(guò)《聯(lián)邦薪金法》對(duì)法官的基本工資和補(bǔ)貼做出限制，法官的基本工資在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼雖存在地域性差異，但其數(shù)額及種類被嚴(yán)格控制，最大限度地保證了全國(guó)法官待遇的一致性，解決了司法地方保護(hù)主義問(wèn)題。我國(guó)可以參照德國(guó)的立法模式起草《中華人民共和國(guó)薪金法》，通過(guò)立法固定司法工作者薪資的方式來(lái)規(guī)避司法地方化。首先將司法工作者的工資進(jìn)行合理分類，比如職務(wù)工資、績(jī)效工資、工齡工資等，然后將職務(wù)和工齡劃分為不同的等級(jí)，在不同等級(jí)之間設(shè)置不同的工資數(shù)額;對(duì)于績(jī)效工資，需要規(guī)定一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)最終的考核等級(jí)確定工資的份額，績(jī)效工資數(shù)額所占比例不應(yīng)設(shè)置太大，績(jī)效等級(jí)之間的工資差異應(yīng)該適當(dāng)體現(xiàn);對(duì)于補(bǔ)貼，法律應(yīng)將其數(shù)額及種類進(jìn)行嚴(yán)格控制，最大限度地減少司法工作者待遇中的浮動(dòng)收入比例。這樣則能確保全國(guó)司法工作者收入的相對(duì)一致性，化解司法工作者薪資的地區(qū)差異。

3．構(gòu)建人民檢察機(jī)關(guān)異地檢察制度

我國(guó)憲法賦予了人民檢察院對(duì)于同級(jí)人民法院審判案件的監(jiān)督權(quán)，目的在于防止人民法院濫用審判權(quán)，違背法所追求的正義和秩序價(jià)值，但憲法同時(shí)又規(guī)定:“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”、“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)”，導(dǎo)致地方人民檢察院和人民法院受制于同一機(jī)構(gòu)，即地方人民代表大會(huì)，難免使得地方檢察院的監(jiān)督職能大打折扣，為滋生司法地方化提供了溫床。介于依靠公權(quán)力制衡公權(quán)力的功效優(yōu)越于依靠私權(quán)力制衡公權(quán)力的功效，由此以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ)，可以建立人民檢察院異地檢察制度，并追究人民檢察院工作者的連帶責(zé)任，整個(gè)制度構(gòu)建以一般原則為主體，以特別原則為補(bǔ)充。一般原則為堅(jiān)持人民檢察院對(duì)所監(jiān)督區(qū)域人民法院享有檢察權(quán)，按照現(xiàn)有法律規(guī)定，行使檢察職能;特別原則是指由上級(jí)人民檢察院相互隨機(jī)抽取對(duì)方所監(jiān)督區(qū)域人民法院來(lái)行使檢察權(quán)，既包括省內(nèi)的，也包括省際的，采取定期或者不定期的形式，對(duì)人民法院已審案件進(jìn)行部分或者整體檢察，以確定人民法院是否合理適用法律，是否遵從法律程序，檢察執(zhí)行主體可為縣級(jí)、市級(jí)及省級(jí)人民檢察院，如省高院決定對(duì)省內(nèi)A地區(qū)的法院司法活動(dòng)進(jìn)行檢察，可以調(diào)取所轄區(qū)域內(nèi)B地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)例行職責(zé)，省際之間的檢察任務(wù)協(xié)調(diào)主體為最高院。追究人民檢察院工作者的連帶責(zé)任是指如果異地人民檢察院在檢察工作中發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ捍嬗休^多問(wèn)題，這時(shí)不僅需要追究當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ汗ぷ髡叩呢?zé)任，也需要追究當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院工作者的責(zé)任，因?yàn)槿嗣駲z察院工作者存在玩忽職守的嫌疑;同理，若后來(lái)行使異地檢察權(quán)的人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院存在諸多問(wèn)題，而先前行使異地檢察權(quán)的人民檢察院未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也需進(jìn)一步追究先前行使異地檢察權(quán)的人民檢察院工作者責(zé)任，環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督機(jī)制便于落實(shí)監(jiān)督者的行為。

4．推進(jìn)司法工作者處理案件終身責(zé)任制度

司法工作者處理案件的終身責(zé)任制是指司法工作者對(duì)于經(jīng)手自己處理的每一個(gè)案件都需要負(fù)責(zé)任，不管其是否離退崗位。其實(shí)先前有學(xué)者提出過(guò)司法官處理案件的終身責(zé)任制，但在學(xué)術(shù)界引發(fā)了一片嘩然，很多學(xué)者認(rèn)為司法官處理案件的終身責(zé)任制極可能導(dǎo)致優(yōu)秀人才退出國(guó)家司法系統(tǒng)，繼而轉(zhuǎn)戰(zhàn)市場(chǎng)，身份上實(shí)現(xiàn)由國(guó)家公職人員到企業(yè)法律顧問(wèn)的轉(zhuǎn)換。筆者對(duì)此不以為然，因?yàn)樗痉ü偬幚戆讣慕K身責(zé)任制初衷在于實(shí)現(xiàn)司法公正，而不是打擊司法系統(tǒng)的貪污腐敗現(xiàn)象，該制度的構(gòu)建只會(huì)促使“小人”離開，而對(duì)于正直的司法工作者并沒(méi)有過(guò)大影響，“小人”在制度震懾下選擇離開，于司法系統(tǒng)而言不但不是損失，反而還凈化了我國(guó)司法工作者隊(duì)伍，所以有必要推進(jìn)司法官處理案件的終身責(zé)任制，不過(guò)對(duì)象應(yīng)擴(kuò)及為所有司法工作者。就如何推進(jìn)司法工作者處理案件的終身責(zé)任制需要注意如下問(wèn)題:首先，落實(shí)司法工作者處理案件實(shí)名制，包括審判官、書記員等的實(shí)名制，有關(guān)人員一經(jīng)確定不得輕易更換，如果案件處理過(guò)程中確需更換其他司法官，轉(zhuǎn)交程序和案件處理進(jìn)度有必要明確，以便再次審查案件時(shí)確定有關(guān)人員責(zé)任。其次，明晰司法工作者承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，審視司法工作者是否需要承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)為是否按照法律程序辦事以及是否依照法律條文判決，倘若司法工作者按照法律程序辦事并且依照法律條文判決，即使造就了冤假錯(cuò)案，司法工作者也無(wú)須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。再次，明確司法工作者承擔(dān)責(zé)任的方式，可由案件對(duì)當(dāng)事人和社會(huì)帶來(lái)的惡劣影響程度為依據(jù)，但惡劣影響程度屬于主觀范疇，有待進(jìn)一步歸類細(xì)化，而司法工作者承擔(dān)責(zé)任的方式有補(bǔ)償當(dāng)事人、開除機(jī)關(guān)單位、違反法律法規(guī)的按法律規(guī)定執(zhí)行等。最后，除司法官以外參與案件的司法工作者若發(fā)現(xiàn)案件審理存有明顯瑕疵并提出質(zhì)疑，但未得以重視的，實(shí)際案件中的其他司法工作者可免除承擔(dān)責(zé)任。

5．變革司法公開制度

變革司法公開制度正如再審制度一樣，屬于創(chuàng)新程序設(shè)計(jì)系列。本文所講的司法公開不是單指審判公開，而是指除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密方面的信息外，與審判有關(guān)的所有信息公開〔16〕。我國(guó)司法公開制度改革滯后無(wú)疑暴露出司法機(jī)關(guān)不愿公開的主觀心態(tài)，其原因是多方面的，但均可以歸結(jié)于利益問(wèn)題。倘若司法公開對(duì)于司法機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)痛癢，那么司法公開改革想必勢(shì)如破竹，然而現(xiàn)實(shí)卻是另外一番景象。當(dāng)前司法公開制度的不完善，及其執(zhí)行效力弱與司法地方化顯然密不可分，司法如果能夠公開，司法機(jī)關(guān)則會(huì)在“陽(yáng)光司法”前有所收斂，不敢放任地方保護(hù)主義行為。因?yàn)樗痉ㄟ^(guò)程完全向公眾及監(jiān)管部門揭露，無(wú)形之中形成了一套監(jiān)督體系，司法官出于自身利益的現(xiàn)實(shí)考慮，不敢放縱地方保護(hù)主義行為。變革司法公開制度，揭開司法機(jī)關(guān)神秘面紗，需要清晰認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)司法公開制度運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題:一是狹義地理解司法公開即是審判公開，這種思想在實(shí)務(wù)界占主導(dǎo)地位，也長(zhǎng)期影響著我國(guó)司法機(jī)關(guān)工作者。二是現(xiàn)有的司法公開具有部分公開、結(jié)果公開、無(wú)序公開、被動(dòng)公開、事后公開、延遲公開等特征，沒(méi)有形成標(biāo)準(zhǔn)的、統(tǒng)一的、科學(xué)的司法公開制度，不能有效地指導(dǎo)實(shí)際工作。要解決上述問(wèn)題，首先要確立“公開是常態(tài)，不公開是例外”的原則，只有當(dāng)司法公開成為一種常態(tài)現(xiàn)象，司法過(guò)程無(wú)時(shí)無(wú)刻都向公眾開放才可能更好地抑制司法地方化。其次應(yīng)通過(guò)多種措施改變公眾對(duì)司法公開狹義理解的刻板效應(yīng)，努力使他們接受廣義上的司法公開制度，因?yàn)椤八痉ü_之理解由狹義到廣義的轉(zhuǎn)變，是基于時(shí)代發(fā)展的要求”〔16〕，并不是我們單方面地虛張聲勢(shì)，審判公開實(shí)乃司法公開的冰山一角。第三，打破司法公開制度的現(xiàn)有特征，落實(shí)到行動(dòng)中使其真正做到全面公開、主動(dòng)公開、及時(shí)公開、同步公開、合法有序公開，只有這樣才更符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。

五、小結(jié)

傳統(tǒng)治理思路存在耗時(shí)、耗力等缺陷，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，革新現(xiàn)存制度障礙，其功能卻不局限于僅解決司法地方化問(wèn)題，而且符合國(guó)際司法改革的趨勢(shì)，客觀上有利于司法獨(dú)立局面的形成;司法公開等創(chuàng)新程序設(shè)計(jì)的治理思路由于欠缺改革的復(fù)雜性、系統(tǒng)性等因素顯得省時(shí)、節(jié)約成本，但其劣勢(shì)也是顯而易見的，對(duì)司法其他方面改革的促進(jìn)作用有限。綜上，考慮到兩條治理思路的優(yōu)劣勢(shì)，我們完全可以在堅(jiān)持變革現(xiàn)存制度障礙的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新系列程序設(shè)計(jì)來(lái)破解司法地方化難題。

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(責(zé)任編輯:葉光雄)

西南交通大學(xué)成為中國(guó)——東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心核心單位

3月16日至17日，中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心組建簽約暨發(fā)展規(guī)劃專家論證會(huì)議在北京南寧大廈召開，教育部李衛(wèi)紅副部長(zhǎng)、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部郭業(yè)洲副部長(zhǎng)、廣西壯族自治區(qū)人民政府李康副主席、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行李振江副行長(zhǎng)到會(huì)致辭，并見證了簽約儀式。西南交通大學(xué)與廣西大學(xué)等單位成為中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心共建核心單位。西南交通大學(xué)校長(zhǎng)徐飛率團(tuán)出席了會(huì)議并做重要發(fā)言。

中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心由中聯(lián)部、外交部、商務(wù)部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等6家支撐單位，廣西大學(xué)、南開大學(xué)、云南大學(xué)、西南交通大學(xué)等10家核心單位和11家成員單位共同組建，以打造“國(guó)家急需、世界一流、制度先進(jìn)、貢獻(xiàn)重大”的中國(guó)特色新型高校智庫(kù)為目標(biāo)，致力于發(fā)展中國(guó)—東盟領(lǐng)域政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等重大問(wèn)題的合作與創(chuàng)新研究，培養(yǎng)“東盟通”特殊人才，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略制定和實(shí)施。中心建設(shè)目標(biāo)為申報(bào)教育部、財(cái)政部實(shí)施的“2011計(jì)劃”，成為協(xié)同創(chuàng)新中心的“國(guó)家隊(duì)”。

教育部李衛(wèi)紅副部長(zhǎng)在講話中高度肯定了協(xié)同創(chuàng)新中心在人才培養(yǎng)、創(chuàng)新科技、服務(wù)社會(huì)和傳承創(chuàng)新文化等方面為國(guó)家做出的重要貢獻(xiàn)，就推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)提出四點(diǎn)要求:一是圍繞中國(guó)—東盟發(fā)展重大需求，打造高端智庫(kù);二是圍繞提升創(chuàng)新能力，進(jìn)一步推動(dòng)體制機(jī)制改革;三是圍繞提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，進(jìn)一步創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式;四是圍繞擴(kuò)大話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)海內(nèi)外學(xué)術(shù)影響力。李衛(wèi)紅副部長(zhǎng)衷心祝愿“中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”不斷取得新的成績(jī)，為中國(guó)—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)。

徐飛在發(fā)言中就中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)提出三點(diǎn)意見。首先，協(xié)同創(chuàng)新中心匯聚了國(guó)內(nèi)東盟研究最強(qiáng)的研究力量，已經(jīng)為服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)揮了重要作用。但中心要進(jìn)一步發(fā)展，成為“國(guó)家隊(duì)”，必須把協(xié)同創(chuàng)新中心的研究提升到新的高度。除關(guān)注東盟自身外，更重要的是要跳出東盟看東盟。具體說(shuō)，要首先開展好美國(guó)的全球戰(zhàn)略，尤其是亞太政策研究。東盟在我國(guó)對(duì)外交往中具有重要地位，中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展情況如何，除中國(guó)和東盟的意愿外，還有美國(guó)因素。可以說(shuō)，中國(guó)和任何一個(gè)區(qū)域的關(guān)系，在某種意義上都是中美關(guān)系在該區(qū)域的體現(xiàn)。因此，加強(qiáng)美國(guó)研究是提升中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展研究水平的突破口。其次，“一路一帶”是以點(diǎn)帶線，以線帶面，增進(jìn)同沿邊國(guó)家和地區(qū)的交往的創(chuàng)新合作模式，其建設(shè)重點(diǎn)是“五通”，即政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通和民心相通?！暗缆仿?lián)通”，即交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要。有了“道路聯(lián)通”，才會(huì)“貿(mào)易暢通”，人員流動(dòng)交往才會(huì)增多，促進(jìn)“民心相通”。西南交通大學(xué)是國(guó)內(nèi)軌道交通方面學(xué)科門類最齊全、專業(yè)配套最完善、核心資源最集中的高校，在人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，也有中國(guó)高鐵國(guó)際化協(xié)同創(chuàng)新中心、美國(guó)研究中心、越南研究中心等省部級(jí)平臺(tái)，愿意在協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)中發(fā)揮重要作用。最后，協(xié)同創(chuàng)新中心要真正實(shí)現(xiàn)各支撐單位、核心單位和成員單位的“協(xié)同”，發(fā)揮出合力，要在體制機(jī)制上創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)各單位研究人員的積極性。如協(xié)同研究的成果各單位都認(rèn)可為第一作者等。

會(huì)議期間還召開了中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心理事會(huì)會(huì)議，與會(huì)代表共同審議通過(guò)《中國(guó)—東盟區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心章程(草案)》，徐飛校長(zhǎng)出任協(xié)同創(chuàng)新中心副理事長(zhǎng)兼西南交通大學(xué)中心主任，張錦教授出任理事兼西南交通大學(xué)中心執(zhí)行主任。桂富強(qiáng)、朱健梅、張錦、朱曉兵、張雪永、陳天利隨同參加會(huì)議。

摘自西南交通大學(xué)2015年3月18日《新聞網(wǎng)》

Governance Paths for Judicial Localization—Based on Literature Analysis

HE Yang
(Law School，Central China Normal University，Wuhan，430079，China)

judicial localization;reform of judicial system;judicial justice;judicial openness; local protectionism;public authority;checks and balances of power

There are two governance ideas about judicial localization．One is to remove through reform the institutional barriers which cause the judicial localization directly，and the other is to achieve the governance of judicial localization through other judicial reforms．Academia mostly devotes to the removal of existing barriers，but the following adjustments need to be made which include perfecting other judicial worker's personnel system，fixing judicial worker's salary system by way of legislation，establishing people prosecutor's off-site supervision system and promoting judicial workers'lifelong accountability for cases handled．To ignore the second governance idea decreases the amount of governance paths involving judicial localization．As a matter of fact，we can make use of publishing the judicial proceedings and the judicial results to solve the judicial localization problem．

D927

:A

:1009－4474(2015)02－0129－07

2014-11-12

何陽(yáng)(1990－)，男，四川南充人。碩士研究生，主要從事法社會(huì)學(xué)與公共管理研究。E-mail:1007307652 @qq．com。