李宜強(qiáng)

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，南寧 530003)

一、引言

《國(guó)際河流水資源利用赫爾辛基規(guī)則》第二條規(guī)定，國(guó)際流域是指“匯水范圍內(nèi)有兩個(gè)及兩個(gè)以上的國(guó)家的地理區(qū)域，匯水包括注入共同河道的地表水和地下水?！保?］國(guó)際流域跨國(guó)界的性質(zhì)決定了其開發(fā)與管理更為復(fù)雜，處理不好甚至可能引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在第三屆世界水論壇上發(fā)表的報(bào)告顯示，世界上263條“國(guó)際型”河流中至少有158條存在著不同程度管理問題，爭(zhēng)端河流遍布全球五大洲［2］。中國(guó)是國(guó)際流域數(shù)量比較豐富的國(guó)家，位于世界第3位。如何根據(jù)國(guó)際流域的特點(diǎn)與復(fù)雜性，對(duì)水資源進(jìn)行合理的開發(fā)治理，從而化解或避免沖突是新形勢(shì)下我們面臨的新課題。近年來(lái)，由瀾滄江—湄公河上下游治理矛盾所引起的“中國(guó)水威脅論”就是一個(gè)典型例子。但是在國(guó)際流域治理方面我們面臨的問題的關(guān)鍵是:如何保證流域治理合作的可持續(xù)性?提出這一問題的原因在于:流域是一個(gè)從源頭到河口完整的、獨(dú)立的、整體性較強(qiáng)的自然區(qū)域。流域的河源、上游、中游和下游各地區(qū)的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)都不可能自成一體，都有著內(nèi)在聯(lián)系，密不可分。所以，這不可避免地在各流域國(guó)之間、各部門之間以及各流域治理主體之間產(chǎn)生利益沖突，尚需找到一種能促進(jìn)流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及各流域國(guó)共贏和共享的機(jī)制。那么，這個(gè)共贏和共享機(jī)制是什么?以瀾滄江—湄公河為例，國(guó)際流域治理面臨兩個(gè)根本性的難題:

第一，國(guó)際流域治理碎片化。絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)論認(rèn)為，國(guó)家對(duì)境內(nèi)跨國(guó)河流的利用不受外部任何限制，否認(rèn)國(guó)際流域合作的可能性;絕對(duì)河流完整論則主張每個(gè)沿岸國(guó)家有權(quán)獲得其跨境水系的天然流量，否定國(guó)家在水資源方面利用的主動(dòng)權(quán)。前者體現(xiàn)了上游國(guó)家的利益，后者符合下游國(guó)家的要求，但兩者均未提供上下游國(guó)家治理合作的契合點(diǎn)，這正是造成目前國(guó)際流域治理碎片化的根源所在。圍繞著瀾滄江—湄公河的治理而成立的湄公河委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱湄委會(huì))已經(jīng)成為洪澇防治、水電建設(shè)等12項(xiàng)流域開發(fā)項(xiàng)目為主的國(guó)際河流開發(fā)、對(duì)話平臺(tái)。但是湄委會(huì)的正式成員僅為下游四國(guó)，位于上游的中國(guó)、緬甸則僅是該組織的觀察員。當(dāng)上下游國(guó)家在水資源利用與保護(hù)方面產(chǎn)生分歧時(shí)，湄委會(huì)只會(huì)以下游國(guó)家的利益與立場(chǎng)對(duì)上游的中緬兩國(guó)提出責(zé)任和要求;相反，中緬兩國(guó)地處流域的最上游，是湄公河的發(fā)源地，在對(duì)流域水資源進(jìn)行開發(fā)時(shí)基本不受其他沿岸國(guó)家的影響。正是這樣一種地位，使得中緬缺乏與沿岸其他國(guó)家合作的意愿和動(dòng)力，從而造成了瀾滄江—湄公河治理碎片化的局面。

第二，處于不同發(fā)展水平的流域國(guó)參與合作的約束與激勵(lì)問題。瀾滄江—湄公河各流域國(guó)之間的發(fā)展差異很大，這不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)上，還體現(xiàn)為發(fā)展環(huán)境及發(fā)展目標(biāo)上。如越南、緬甸一方面要改善發(fā)展環(huán)境，如加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立健全法制;另一方面還要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。而中國(guó)、泰國(guó)等國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。由于各流域國(guó)處于不同的發(fā)展階段，因此具有不同的利益訴求，這意味著合作的利益和成本的分配是不平衡的，所以容易產(chǎn)生各種摩擦。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡也體現(xiàn)在各地區(qū)法治環(huán)境與市場(chǎng)制度的差異上，因此增加了法律、政策協(xié)調(diào)等方面的成本。所以，瀾滄江—湄公河治理必須關(guān)注不同發(fā)展水平國(guó)家的需求，否則就很難對(duì)發(fā)展落后的成員國(guó)產(chǎn)生足夠的向心力。

如何克服矛盾并形成有效的流域治理是區(qū)域發(fā)展研究中的重要領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于解決流域水污染等外部性問題，提出了3種流域治理機(jī)制理論:(1)科層治理在世界各國(guó)流域公共治理實(shí)踐中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，它是以國(guó)家機(jī)器為后盾，以行政等級(jí)為基礎(chǔ)，采取控制與命令的辦法，以法律與經(jīng)濟(jì)為主要手段，或向目標(biāo)排污企業(yè)提出具體的排放標(biāo)準(zhǔn)，或強(qiáng)制其減少污染排放物的一種治理機(jī)制。但是，科層治理也存在失靈的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在:第一，由于缺乏監(jiān)督及信息不對(duì)稱，容易致使政府官員以公共權(quán)力為名謀取私人利益;第二，行政命令缺乏激勵(lì)與靈活性，容易引發(fā)排污企業(yè)的不合作行為;第三，面臨著高昂的行政執(zhí)行成本等。(2)市場(chǎng)治理主要是運(yùn)用排污權(quán)進(jìn)行交易，即在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)污染者之間的交易排污權(quán)實(shí)現(xiàn)低成本治理。但市場(chǎng)治理機(jī)制受限于瀾滄江—湄公河各流域國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情:第一，各流域國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，還沒有建立起完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制。第二，排污總量難以確定。排污權(quán)交易在各流域國(guó)尚屬于新生事物，有關(guān)控制總量等技術(shù)與實(shí)踐問題的研究仍處于初始階段。第三，由于各流域國(guó)監(jiān)督機(jī)制不完善，排污企業(yè)和環(huán)境行政部門之間還可能存在尋租行為，這也將影響市場(chǎng)的正常運(yùn)行。(3)網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制是對(duì)治理主體、治理手段、治理方法等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行拓展和深化，即它一方面排除了單獨(dú)依靠等級(jí)制實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性，也不僅僅采取市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)施管理。它具有“治理主體多樣化”“治理方式多樣化”以及“治理目標(biāo)一致性”等特點(diǎn)。但是，網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制同樣存在失效的可能。因?yàn)椤盁o(wú)論是網(wǎng)絡(luò)還是社會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制，都不是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的萬(wàn)能藥方，如果不把其他的協(xié)調(diào)機(jī)制考慮在內(nèi)，只靠其中一種，都不能解決問題?！保?］

由此而見，要實(shí)現(xiàn)國(guó)際流域的有效治理，“將價(jià)格、權(quán)威與信任機(jī)制混合在組織內(nèi)部或組織間的互動(dòng)是常態(tài)。”［4］針對(duì)瀾滄江—湄公河各流域國(guó)的特點(diǎn)，本文研究的是:如何將科層制機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的核心內(nèi)容融合于組織間網(wǎng)絡(luò)之中，針對(duì)國(guó)際流域的特點(diǎn)建立起有效的網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定機(jī)制，這就引出了討論“治理的整體性安排”的必要性。換言之，要解決上述“兩個(gè)難題”，有賴于建立有效的整體性治理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制、科層制的權(quán)威性、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的協(xié)作性的有機(jī)融合。本文將吸收現(xiàn)有理論的洞見，通過(guò)借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，探討如何克服以上“兩個(gè)難題”，探究國(guó)際流域治理問題的制度基礎(chǔ)，提出建立一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則與瀾滄江—湄公河各流域國(guó)國(guó)情的流域治理體系。

二、國(guó)際流域治理:西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)

(一)建立跨境流域治理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

具體可分為兩方面的內(nèi)容:一方面是成立以流域水資源綜合管理為主要職責(zé)的機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)流域水環(huán)境的的治理力度，西方各國(guó)大都設(shè)立了跨界的、具有管理與開發(fā)雙重職能的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)。其目的是為了對(duì)流域的公共事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并分散經(jīng)營(yíng)管理。管理內(nèi)容包括制定優(yōu)惠政策、頒布管理法規(guī)以及制定發(fā)展規(guī)劃等。如法國(guó)水管局，它代表國(guó)家環(huán)境保護(hù)部對(duì)所轄的流域進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理，因此水管局是法國(guó)水資源環(huán)境管理體制中的核心機(jī)構(gòu)。另一方面，為了加強(qiáng)流域內(nèi)各地方政府的橫向合作以及政府各部門的相互協(xié)作，西方各國(guó)建立了高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。以跨境的萊茵河為例，為治理水污染，萊茵流域所經(jīng)的國(guó)家，如法國(guó)、瑞士、德國(guó)等成立了萊茵河防治污染委員會(huì)，互通信息，商議對(duì)策，共同協(xié)調(diào)流域治理的行動(dòng)。

(二)推動(dòng)水資源公共服務(wù)市場(chǎng)化的形成

西方國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行了公共服務(wù)市場(chǎng)化，總體可以分為兩種模式，即以英美為代表的“盎格魯—撒克遜模式”以及以法德為代表的“歐洲大陸模式”。在英美國(guó)家，政府將水供應(yīng)與水處理從政府職能中剝離出來(lái)推向市場(chǎng)，由私營(yíng)公司負(fù)責(zé)管理，從而實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化。以英國(guó)為例，1989年泰晤士水務(wù)局經(jīng)私有化后改制為股份公司，其職能是處理流域內(nèi)的排水、供水以及污水處理。歐洲大陸模式則將水資源視為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，因此法國(guó)水務(wù)公司并沒有完全私有化。政府不僅直接管理供水而且直接投資經(jīng)營(yíng)，從而在水域管理中形成了由“看不見的手”的市場(chǎng)和“看得見的手”的政府所構(gòu)成的“混合經(jīng)濟(jì)體制”。

(三)形成了法律規(guī)范、市場(chǎng)激勵(lì)與公眾參與相結(jié)合的混合治理機(jī)制

混合治理機(jī)制是指政府制定法規(guī)，經(jīng)營(yíng)交給市場(chǎng)，公眾負(fù)責(zé)監(jiān)督，各自分工明確的流域治理模式。政府制定法規(guī)是對(duì)流域開發(fā)的總方向、目標(biāo)、各項(xiàng)措施以及流域管理機(jī)關(guān)的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)等通過(guò)法律的形式確定下來(lái)，從而給流域內(nèi)從事各種活動(dòng)、處理各種問題以及協(xié)調(diào)各項(xiàng)利益與矛盾提供重要依據(jù)。如1998年簽署的《保護(hù)萊茵河公約》從指導(dǎo)思想、條文到具體的實(shí)施均規(guī)定了5個(gè)流域國(guó)的責(zé)任義務(wù)、保護(hù)目標(biāo)與協(xié)調(diào)機(jī)制等。其次是經(jīng)營(yíng)交給市場(chǎng)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家采取包括構(gòu)建明晰產(chǎn)權(quán)制度、推動(dòng)水資源的優(yōu)化配置、實(shí)施水權(quán)交易市場(chǎng)等市場(chǎng)機(jī)制管理流域。公眾負(fù)責(zé)監(jiān)督則主要體現(xiàn)在公眾對(duì)流域公共事務(wù)的積極參與方面。如法國(guó)的《水法》規(guī)定水務(wù)會(huì)制定的水開發(fā)和管理規(guī)劃都必須交給公眾討論，重大水利項(xiàng)目必須聽取公眾意見，水公司、水協(xié)會(huì)、水用戶都可以發(fā)表看法與意見。

(四)構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境績(jī)效管理體系

西方國(guó)家完善的生態(tài)環(huán)境績(jī)效管理體系主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是綠色GDP核算。挪威率先在1978年開始了部分綠色GDP的核算，編制了包括水資源在內(nèi)的自然資源核算賬戶。二是推行環(huán)境管理與審計(jì)計(jì)劃。歐盟環(huán)境管理與審計(jì)計(jì)劃(EMAS)是對(duì)在歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)的公司和組織進(jìn)行評(píng)估、報(bào)告和提高環(huán)境績(jī)效的一種管理工具。其宗旨是在立法和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定下，要求企業(yè)履行所有法律規(guī)定的義務(wù)，不斷提高參與者的環(huán)境績(jī)效。三是績(jī)效審計(jì)。它是指對(duì)公共部門管理資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、和效果性所作的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

三、西方國(guó)家流域治理經(jīng)驗(yàn)的啟示

西方國(guó)家就是在由統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)市場(chǎng)化、混合治理機(jī)制及完善的生態(tài)環(huán)境績(jī)效管理所形成的一套合作體系下，演化成了世界上較為成熟和成功的流域治理模式。從西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有四點(diǎn)具有啟發(fā)意義:

一是流域國(guó)讓渡的部分主權(quán)可以增強(qiáng)國(guó)家的正式主權(quán)。國(guó)際環(huán)境制度的強(qiáng)化并不必然削弱國(guó)家主權(quán)，甚至可能增強(qiáng)國(guó)家主權(quán)?！耙?yàn)閲?guó)際環(huán)境制度雖然限制了國(guó)家采取單邊行動(dòng)的范圍，但卻有助于國(guó)家通過(guò)集體行動(dòng)解決環(huán)境問題?！保?］所以，讓渡的部分主權(quán)對(duì)流域國(guó)解決流域治理問題能力的改善所產(chǎn)生的對(duì)主權(quán)的強(qiáng)化作用，要大于外部對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制所造成的對(duì)流域國(guó)主權(quán)的弱化作用。

二是利益交換與市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)流域科學(xué)治理的前提條件。西方國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，如果不從權(quán)利交換的深層面去考慮合作與分工機(jī)制的構(gòu)建，而僅僅從資源要素的配置與分布等技術(shù)層面來(lái)考慮，是很難實(shí)現(xiàn)流域的協(xié)調(diào)發(fā)展的。因此，發(fā)達(dá)流域國(guó)和其他欠發(fā)達(dá)流域國(guó)應(yīng)打破國(guó)界的剛性束縛，突破保護(hù)主義的怪圈，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)權(quán)的讓渡和交換。

第三，公民的參與是流域發(fā)展政策得以順利推行的關(guān)鍵因素。公民的網(wǎng)絡(luò)具有信任與相互依賴的特征，是“社會(huì)資本”在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。因此，公民參與流域治理，不僅具有“公共產(chǎn)品的性質(zhì)”而且也是各種流域治理政策能夠平滑推行與施行的關(guān)鍵性因素，這一點(diǎn)對(duì)于瀾滄江—湄公河治理合作尤為重要。因?yàn)?，“東亞之所以在短時(shí)間內(nèi)取得了如此驚人的經(jīng)濟(jì)成就，重要的原因在于整個(gè)社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)上達(dá)成的共識(shí)，以家庭為核心的社會(huì)倫理觀和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，以及國(guó)家與社會(huì)之間相對(duì)和諧的關(guān)系”［6］。

第四，科學(xué)全面的績(jī)效考核是流域治理的保障。即政府績(jī)效評(píng)估要重視綠色GDP指標(biāo)，要注意可持續(xù)發(fā)展，要促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源的合理開發(fā)利用與社會(huì)和諧的統(tǒng)一。

上述四點(diǎn)就構(gòu)成了由組織體系、激勵(lì)機(jī)制以及約束機(jī)制所組成的現(xiàn)代流域治理體制，亦即國(guó)際流域治理的內(nèi)涵所在。

諾斯在分析工業(yè)革命后西方社會(huì)的演變后提出，西方世界實(shí)質(zhì)上是一個(gè)城市社會(huì)，其中各種事物都帶有相互依存、專業(yè)化、勞動(dòng)分工等特征［7］。而其中勞動(dòng)分工、專業(yè)化及相互依存是西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力與源泉，同時(shí)也使社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的合作與相互依賴成為社會(huì)大眾的生活哲學(xué)。此外，西方國(guó)家的完善的法律制度、高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的也是其流域治理成功的關(guān)鍵所在。與之相反，東南亞國(guó)家厚重的封建社會(huì)歷史;濃重的國(guó)家主義色彩以及殖民獨(dú)立后強(qiáng)烈的民族主義氛圍，使得瀾滄江—湄公河的流域治理合作缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)維度，各流域自成一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，基于市場(chǎng)力量的專業(yè)化分工機(jī)制和激勵(lì)都不充分，人們頭腦中也缺乏關(guān)于分工與合作的信念。因此，當(dāng)遇到流域治理合作問題時(shí)，人們很難從自身的歷史中尋找經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)更多地從國(guó)外類似問題的實(shí)踐中去尋求啟迪。西方國(guó)家流域治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們具有參考價(jià)值，而有價(jià)值的理論或經(jīng)驗(yàn)就在于它具有高度的可抽象性，有其普遍適用性的一面;另外一方面，我們必須從自身的歷史與現(xiàn)實(shí)作為出發(fā)點(diǎn)，以尋找到既有普適性亦有本土色彩的流域治理理論與實(shí)踐模式。

四、構(gòu)建瀾滄江—湄公河流域治理體系

“一個(gè)治理體系是一個(gè)集團(tuán)的成員就共同關(guān)心的問題制定集體行動(dòng)的特別機(jī)制?！保?］西方國(guó)家流域治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)過(guò)程提供了一種具有挑戰(zhàn)性的經(jīng)驗(yàn)范式。將西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造性地引入瀾滄江—湄公河流域治理無(wú)疑是有價(jià)值的。本文以此為例，說(shuō)明構(gòu)建流域治理體系的重要性。瀾滄江—湄公河發(fā)源于西藏高原，流經(jīng)中國(guó)南部、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨、老撾和越南，匯入南中國(guó)海。由于“湄公河治理”是一個(gè)自主運(yùn)作卻又開放的組織集合，這種集合不僅僅是主權(quán)國(guó)，更是各類型組織組成的，因此它的治理直接面臨著兩個(gè)“根本性的難題”，即國(guó)際流域治理碎片化與各成員參與合作的約束與激勵(lì)問題。因此如果單獨(dú)采取科層制、市場(chǎng)機(jī)制或網(wǎng)絡(luò)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)瀾滄江—湄公河治理中的矛盾都可能導(dǎo)致“囚徒困境”。根據(jù)西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合各流域國(guó)的國(guó)情，“瀾滄江—湄公河治理”應(yīng)著力于“整體性安排”，基本包括:完善組織機(jī)構(gòu)及合作機(jī)制、流域政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、流域生態(tài)補(bǔ)償與政府間平權(quán)機(jī)制、多中心的混合制治理制度。

(一)完善組織機(jī)構(gòu)及合作機(jī)制

目前，湄委會(huì)和大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱GMS)，是湄公河流域兩個(gè)較有影響的合作機(jī)制。其中，湄委會(huì)是根據(jù)1995年簽署的《湄公流域持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》而成立的國(guó)際組織，其成員包括柬埔寨、越南、泰國(guó)與老撾。該組織成立至今，建立了較為完善的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，通過(guò)成員國(guó)之間的交流與溝通，促進(jìn)信息交換與共享，并在出現(xiàn)分歧或爭(zhēng)端時(shí)開展對(duì)話，為湄公河水資源開發(fā)和保護(hù)作出了貢獻(xiàn)［9］。但作為“咨詢機(jī)構(gòu)”，湄委會(huì)尚沒有法定的超國(guó)家權(quán)威，不能集政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督為一體，所以它的運(yùn)作必然受到國(guó)家利益的影響，還不能構(gòu)成一個(gè)科學(xué)的和有效的合作組織體系。

GMS是最完整、機(jī)制化程度最高、成效最顯著的次區(qū)域合作機(jī)制，它所具備的優(yōu)勢(shì)十分明顯:首先，這一機(jī)制具有包容性與開放性的特征，包括了中國(guó)在內(nèi)的大湄公河流域的全部六個(gè)國(guó)家;其次，由于GMS是在亞行的主導(dǎo)下形成的，因此在流域治理方面的項(xiàng)目很容易獲得亞行穩(wěn)定的資金支持;再次，目前GMS正在與非政府組織合作執(zhí)行環(huán)境項(xiàng)目，在可持續(xù)發(fā)展方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。但GMS機(jī)制也有一定的局限性，主要體現(xiàn)在它的目標(biāo)與行動(dòng)受到亞行的政策框架的限制，流域治理問題尚未列入其合作內(nèi)容當(dāng)中等。

因此，要完善組織機(jī)構(gòu)及合作機(jī)制，就應(yīng)考慮改革和創(chuàng)新湄委會(huì)與GMS機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建“湄委會(huì)+GMS”的合作機(jī)制，超越兩個(gè)機(jī)制單獨(dú)作用時(shí)的局限性，即通過(guò)兩者之間的互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)次區(qū)域合作機(jī)制疊加的雙重利好。具體而言，在中國(guó)尚未正式加入湄委會(huì)的情況下，可以探索以項(xiàng)目為切入點(diǎn)，將國(guó)際流域治理議題納入GMS機(jī)制，使該機(jī)制成為瀾滄江—湄公河治理的制度化平臺(tái)。

(二)流域政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)

在完善湄委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，瀾滄江—湄公河的治理形成了以各流域國(guó)地方政府、各流域國(guó)中央政府以及“湄委會(huì)+GMS”組成的分層治理結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地，瀾滄江—湄公河流域政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系就應(yīng)呈現(xiàn)“三明治”狀。即由GMS制定政策并監(jiān)督政策在各流域國(guó)的執(zhí)行;各流域國(guó)則負(fù)責(zé)本國(guó)地方政府的績(jī)效考評(píng)。從實(shí)踐的角度看，應(yīng)打破國(guó)界剛性約束，基于不同地域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ葘憸娼毓痈髁饔虼_定為特定主體功能定位類型的空間開發(fā)單元。按開發(fā)方式，瀾滄江—湄公河流域可以劃分為重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)三類區(qū)域;在區(qū)分各主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，執(zhí)行“差別考核”。此外，鑒于流域的連貫性與流動(dòng)性的特點(diǎn)，考核范圍和指向不能僅限于某個(gè)行政區(qū)域，還應(yīng)考察保護(hù)水資源對(duì)周邊區(qū)域的損失和貢獻(xiàn)，從而形成“網(wǎng)絡(luò)狀”的利益相關(guān)者價(jià)值目標(biāo)取向，以確保各流域國(guó)地方政府官員持續(xù)關(guān)注流域的水資源保護(hù)問題。

(三)流域生態(tài)補(bǔ)償與政府間平權(quán)機(jī)制

配合流域主體功能區(qū)的劃分，應(yīng)考慮通過(guò)利益交換實(shí)現(xiàn)各流域國(guó)發(fā)展機(jī)會(huì)的公平，從而體現(xiàn)對(duì)各個(gè)治理主體的激勵(lì)。即通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞剑巩a(chǎn)品和資源等交易與補(bǔ)償最大化，從而保障瀾滄江—湄公河治理合作的長(zhǎng)效性。一是確定流域生態(tài)補(bǔ)償主體。各流域國(guó)政府、受益者、污染者是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，它們視受益程度與破壞程度，通過(guò)財(cái)政政策支持、生態(tài)交易等手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。二是建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金。流域生態(tài)補(bǔ)償基金主要由各流域國(guó)政府劃撥專項(xiàng)資金，在此基礎(chǔ)上通過(guò)資助或援助等手段籌集資金，逐步構(gòu)建以政府財(cái)政為主導(dǎo)，社會(huì)捐助、市場(chǎng)運(yùn)作為輔的生態(tài)補(bǔ)償基金來(lái)源體系。三是完善流域生態(tài)補(bǔ)償方式。首先，應(yīng)該強(qiáng)化流域國(guó)政府間財(cái)政的生態(tài)補(bǔ)償方式，積極建立激勵(lì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼制度;其次，建立國(guó)際流域區(qū)際補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)下游受益流域國(guó)對(duì)上游水源地的補(bǔ)償，解決流域國(guó)間利益不平衡的問題;再次，進(jìn)一步完善國(guó)際流域市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，積極運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作，探索水資源交易、生態(tài)建設(shè)配額交易等市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式，規(guī)范建立跨國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)與跨國(guó)水資源交易市場(chǎng)等。

(四)多中心的混合制治理制度

傳統(tǒng)的科層制是一套自上而下管理的、封閉性的治理模式。由于信息的不對(duì)稱，缺乏外來(lái)的、帶有伙伴關(guān)系特征的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，因而難以使來(lái)自底層的流域治理問題上升為流域國(guó)政府間的重要政策議題，這也是流域治理問題遲遲無(wú)法解決的重要原因。鑒于此，瀾滄江—湄公河的治理主體應(yīng)當(dāng)具備包容性，走“政府推動(dòng)、市場(chǎng)牽動(dòng)、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)參與”的模式，它應(yīng)當(dāng)既有代表官方的政府組織，也有非官方的民間組織與私營(yíng)部門，涵蓋中央政府、地方政府、區(qū)域國(guó)際組織、公民社會(huì)、社會(huì)力量等多元治理主體。即它的治理應(yīng)是一種“多中心”的混合制度，既可以是政府管理的“科層制”，又可以是企業(yè)管理的“市場(chǎng)制”，還可以是小規(guī)模集體行動(dòng)集團(tuán)的“自組織”制，或者是它們的組織間“網(wǎng)絡(luò)制”。

五、前景與展望

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，瀾滄江—湄公河的治理不應(yīng)僅局限于水資源的開發(fā)，更應(yīng)當(dāng)從國(guó)家主權(quán)、可持續(xù)發(fā)展以及建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三位一體的綜合決策機(jī)制三方面進(jìn)行研究。在中國(guó)缺位湄委會(huì)的情況下，不僅應(yīng)考慮將瀾滄江—湄公河的治理置于大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架之中，還要研究將其上升為中國(guó)—東盟區(qū)域合作項(xiàng)目的可能性，使國(guó)際流域共同開發(fā)機(jī)制成為中國(guó)與東盟各類微觀、中觀以及宏觀經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的有機(jī)組成部分，從而穩(wěn)妥地推進(jìn)瀾滄江—湄公河流域開發(fā)治理，構(gòu)建并完善國(guó)際流域的合作治理體系。

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