吳春雷

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 天津 300134)

·法學(xué)研究·

涉法涉訴信訪與司法裁判的內(nèi)在矛盾及化解路徑
——將涉法涉訴信訪工作納入法治化軌道

吳春雷

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 天津 300134)

我國涉法涉訴信訪和司法裁判之間存在著內(nèi)在矛盾，它們在得以建立和運行的法律環(huán)境、法律專業(yè)化背景、涉及的范圍和程序性要求上都存在著較大差異。二者發(fā)生矛盾沖突的危害在于，涉法涉訴信訪成為一種外在于司法裁判的制度設(shè)計，會導(dǎo)致司法公信力的下降，并進(jìn)一步造成法律權(quán)威受到損害。要想改變這種狀況，只能是在建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)下，盡可能地將涉法涉訴信訪的各個方面和環(huán)節(jié)都納入到法治化軌道發(fā)展和完善。

涉法涉訴；信訪；司法裁判；法律權(quán)威

一、涉法涉訴信訪案件的特征

當(dāng)前，我國的信訪形勢依然非常嚴(yán)峻，全國各地的信訪數(shù)量一路攀升，引發(fā)來勢洶涌和此起彼伏的“信訪潮”。人民日報在2005年的報道中曾指出，在諸多信訪案件中，“涉法涉訴類信訪量居高不下，比較集中的是不服法院判決和執(zhí)行難問題，80%以上的來訪都是這一類問題”[1]。這一趨勢直到現(xiàn)在并沒有得到明顯改變，“最高人民法院人民來訪接待室，如同某個縣城的候車大廳，來自四方的訪民百無聊賴地注視著面前的大屏幕，等待接談”[2]。于建嶸研究員在對632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，“有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，占總數(shù)的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；認(rèn)為法院不依法辦事而判決其敗訴的220位，占54.9%；認(rèn)為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的9位，占2.2%”[3]?？疾煲呀?jīng)接訪和處理的案件，我國的涉法涉訴信訪案件主要具有以下特征。

第一，正常和非正常信訪并存。

改革開放促進(jìn)了我國社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，一些新的社會矛盾和糾紛也在社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)，法院受理企改、破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工安置、養(yǎng)老、保險、征地拆遷、土地調(diào)整等一系列新型案件的數(shù)量成倍增加。如遼寧省莊河市海洋村千余村民在市政府門前長跪不起，反映征地補(bǔ)償款不分配等問題；廣東省化州市梅子坑村數(shù)十名村民冒雨在市政府門前下跪，反映耕地被占問題；四川省南充市家長為了使小孩能夠在劃片區(qū)內(nèi)讀上教學(xué)質(zhì)量較好的中學(xué)，向當(dāng)?shù)亟逃珠L集體下跪；百余名遼寧考生在達(dá)到了沈陽音樂學(xué)院的錄取分?jǐn)?shù)線以后，由于名額限制無法錄取，導(dǎo)致考生家長到遼寧省教育廳的集體下跪等事件，都反映出新的社會矛盾和糾紛被激化的情況。隨著越來越多的矛盾和糾紛在相關(guān)職能部門無法得到解決或者無法得到妥善解決，人們紛紛涌入法院。由于有的法院對某些案件的立案、審判和執(zhí)行難免有疏忽和遺漏的地方，甚至是有非常明顯的裁判不公情況，由此而引發(fā)的當(dāng)事人通過正常渠道申訴的屬于正常信訪的范圍。但也有些當(dāng)事人不是通過正常渠道申訴，而是采取堵路、進(jìn)京鬧事、干擾辦公場所或外交活動等方式，以期擴(kuò)大事態(tài)，引起外界震動、“重視”，從而達(dá)到自身目的，此類屬于非正常信訪。兩類信訪都大量存在，而且互有交叉。

第二，合理和非合理訴求交織。

由于有的法院在審判實踐中確實存在的實體和程序上的裁判不公問題，致使當(dāng)事人的合法權(quán)益沒有得到有效保護(hù)，在這種情況下，信訪顯然是其可以進(jìn)行選擇的合理方式之一。然而，不可否認(rèn)，也有的當(dāng)事人是想利用信訪，企圖推翻公正的司法判決，達(dá)到滿足自己不合理主觀欲望的目的。他們往往無理取鬧、尋釁滋事、制造事端，甚至是以誣告、陷害秉公辦案法官的形式，希望最終達(dá)到通過改判的方式來滿足自己蠻橫無理要求的目的。作為法官，劉勇、崔四星對湖北恩施地區(qū)信訪暴露出來的一些不合理訴求的感受可能更為深刻：“少數(shù)信訪人無理纏訪，遷怒于法官個人，威脅、侮辱、毆打法官。有的信訪人抱著‘大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決’的想法，有的信訪人認(rèn)為，人數(shù)多、影響大，問題就容易得到解決。有的信訪人承諾實現(xiàn)利益后人人有份，煽動串聯(lián)信訪人在法院門前穿狀衣，打橫幅，喊冤叫屈，靜坐、請愿、下跪，鼓動群眾擴(kuò)大事態(tài)，擴(kuò)大影響，以此施壓達(dá)到上級領(lǐng)導(dǎo)過問的目的。”[4]因此，在信訪人群中既有合理訴求，也有不合理訴求，甚至兩種情況集中于同一人身上的現(xiàn)象，也并不少見。而且，合理訴求者也可能采取非正常申訴方式，這使情況愈加復(fù)雜。

第三，人民內(nèi)部矛盾和境外勢力支持混雜。

我國的絕大多數(shù)信訪反映的都是人民內(nèi)部矛盾，但是在某些歷史矛盾和民族矛盾比較突出和集中的地區(qū)，信訪背后往往隱藏著國外勢力和境外勢力進(jìn)行政治活動的身影。一些敵對勢力出于分裂、顛覆國家的目的，披著各種外衣，插手人民內(nèi)部矛盾，挑撥是非，擴(kuò)大事端，甚至組織非法活動，提供非法經(jīng)費，使兩類矛盾交織在一起。

通過對以上特征的分析，不難發(fā)現(xiàn)，一方面，涉法涉訴信訪案件的終結(jié)，固然需要有的法院改進(jìn)審判作風(fēng)，提高裁判質(zhì)量；但是，另一方面，有些信訪，特別是非正常信訪、非合理訴求等，其目的其實就是想通過尋求黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示來改變司法裁判不利于自己的結(jié)果，這也是它的最大弊端所在。國家在賦予法院解決社會矛盾和糾紛功能的同時，又設(shè)計了信訪制度，這就為否定法院判決的有效性提供了可能，“有的信訪機(jī)構(gòu)甚至越權(quán)處理司法機(jī)關(guān)已作出生效判決的案件，客觀上將對司法處理不滿意的群體吸引到了信訪隊伍里。這既損害了司法權(quán)威和審判獨立，同時也變相鼓勵了上訪，使得上訪、越級上訪的現(xiàn)象越來越多，加劇了信訪工作的壓力”[5]。導(dǎo)致這一弊端產(chǎn)生的原因，在很大程度上可以歸結(jié)為涉法涉訴信訪與司法裁判之間在制度設(shè)計上存在著不可避免的內(nèi)在矛盾。

二、涉法涉訴信訪與司法裁判的內(nèi)在矛盾

信訪權(quán)的法律根據(jù)在于我國憲法第41條：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害……?！痹摲l賦予公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，可以行使批評權(quán)、建議權(quán)；對于它們的違法失職行為，可以行使控告權(quán)、申訴權(quán)和檢舉權(quán)。因此，這些權(quán)利的行使當(dāng)然就可涉及公檢法機(jī)關(guān)及其人員的司法活動，特別是法院的審判活動，這就構(gòu)成了涉法涉訴信訪案件。問題在于，這些權(quán)利是與公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，宗教信仰自由、人身自由、人格尊嚴(yán)、通信自由等權(quán)利相互并列的，都屬于憲法賦予我國公民的基本權(quán)利，其主要的功能在于保障我國公民可以根據(jù)這些權(quán)利對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的活動進(jìn)行監(jiān)督，而不是尋求權(quán)利救濟(jì)。也就是說，在我國1982年憲法關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的設(shè)計中，第41條只是屬于和公民的基本義務(wù)相對而言的公民的基本權(quán)利，而并沒有直接規(guī)定可以借助這些權(quán)利的行使來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，權(quán)利救濟(jì)只能是從權(quán)利行使中延伸或者擴(kuò)展出來的功能，但是現(xiàn)在卻本末倒置，人們關(guān)注更多的是我國憲法第41條的權(quán)利救濟(jì)功能，而忽略了設(shè)置這些基本權(quán)利的本意。這也是蔡小娥所歸納的涉法涉訴信訪“功能錯位”：“信訪制度的功能主要是政治參與和監(jiān)督，但改革開放以來，其功能嚴(yán)重錯位，幾乎都集中到權(quán)利救濟(jì)上了，這是一種不正常的發(fā)展態(tài)勢?！盵6]從這一個意義上看，涉法涉訴信訪在性質(zhì)上更接近于一種外在于司法的監(jiān)督活動，和司法裁判本身顯而易見存在著很大差異。

第一，二者得以建立和運行的法律環(huán)境具有較大差異。

信訪權(quán)雖然屬于公民的基本權(quán)利之一，但是保證該權(quán)利普遍和廣泛實施的法律法規(guī)體系并沒有建立和發(fā)展起來，同時由于《信訪條例》僅僅具有行政法規(guī)性質(zhì)，其更多的是對于中央和地方行政機(jī)關(guān)的信訪活動具有指導(dǎo)意義，這就使得我國目前發(fā)生的涉法涉訴信訪基本上處于“無法可依”的狀態(tài)。相反，我國的司法裁判活動，是一種受到憲法、訴訟法、人民法院組織法、法官法等一系列法律明確界定和規(guī)范的活動，在實體和程序上都表現(xiàn)出相當(dāng)嚴(yán)格的有法可依性。這種法律環(huán)境的差異也是導(dǎo)致“信訪不信法”現(xiàn)象頻頻發(fā)生的原因。胡海軍在分析“信訪不信法”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因時指出：“從成本、效率等因素上看，信訪都顯示出其巨大的‘優(yōu)越性’，無疑會成為很多民眾的首選。一是低成本或者無成本。通過法律解決問題，往往要花費高額金錢去聘請律師，信訪則不需要投入。二是效率高。通過法律解決問題，要走訴訟、仲裁、行政、復(fù)議等多道程序，而信訪盡管也需要時間，但是，相對程序要簡單得多，時間也要短得多，甚至有的可以‘一步到位’，領(lǐng)導(dǎo)一句話就可以解決。三是無風(fēng)險。打官司的結(jié)果難以把握，一方面不知道官司是否能夠打贏，另一方面即使官司打贏了，也不一定得到利，就是人們所說的‘贏了官司輸了錢’。通過信訪來解決問題，不管結(jié)果怎么樣，自己不會受損失。”[7]

第二，二者的法律專業(yè)化背景迥異。

涉法涉訴信訪是一種不需要公民具有多少法律知識、法律背景就可以進(jìn)行的活動，只要當(dāng)事人主觀認(rèn)為判決結(jié)果對自己不公，就可以提起信訪，其并沒有從法律上特別強(qiáng)調(diào)證據(jù)的支持，正如有學(xué)者已經(jīng)指出的那樣：“由于不受任何事實證據(jù)、期限、步驟、方式等限制，在個別時間和案件中又能夠一步到位解決問題，信訪成為越來越多當(dāng)事人的首選?！盵8]這也使信訪的發(fā)生不可避免地具有隨意性的特征?！爸灰獙Ψㄔ旱呐袥Q不滿，當(dāng)事人就可以通過信訪啟動某種更高的權(quán)力來否定對自己不利的判決，司法不再是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。本應(yīng)是一種柔性輔助制度的信訪，事實上卻與其他主要救濟(jì)制度分庭抗禮，成為‘最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)’?！盵9]相反，司法裁判是有關(guān)的司法機(jī)關(guān)以國家的名義行使司法權(quán)的活動，為了保證這種活動的法定性、專門性和嚴(yán)肅性，要求從事此項活動的司法人員必須具備專門的法律知識，從而使得司法裁判在各國都表現(xiàn)為專業(yè)化程度很高的一項活動。但是，這種專業(yè)化背景在我國卻有可能受到信訪隨意性的挑戰(zhàn)。

第三，二者涉及的范圍并不對稱。

導(dǎo)致涉法涉訴信訪的原因，可能來自于有的法院和法官在審判實踐中確實存在著瑕疵，造成辦案質(zhì)量不高，案件處理不當(dāng)；但是，也可能與司法裁判本身的公正性并沒有任何關(guān)系。正如趙凌文中所言：“有些案件判決并非有問題，但上訪者對地方司法機(jī)關(guān)不信任……?！盵2]如果把涉法涉訴信訪反映的司法裁判問題當(dāng)成原因看待，把涉法涉訴信訪當(dāng)成結(jié)果看待，原因和結(jié)果之間就具有不對稱性。司法裁判的范圍僅僅局限于司法機(jī)關(guān)和司法人員處理案件的專門活動，而且這種處理案件的活動遵循的原則是“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”；而涉法涉訴信訪的范圍則相對寬泛，其反映的問題可能涉及到司法裁判本身，也可能是司法裁判以外的任何問題，其可能有事實與證據(jù)的支持，也可能只是當(dāng)事人的主觀想象和猜測，在事實和法律的認(rèn)定上本身就具有偏差和錯誤。呈現(xiàn)這種非對稱性的根源在于我國憲法第41條設(shè)計的“信訪”范圍過于寬泛，在規(guī)定我國公民對于“任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員”都可以進(jìn)行批評、建議、控告、申訴和檢舉的同時，卻沒有為自己的夸大、過失或者不實批評、控告等承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的明確規(guī)定，除非是達(dá)到了“捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害”的程度。由于這種不對稱，就使得法院和法官除了履行正常的裁判職能以外，還必須投入更多的時間和精力來面對信訪者的批評和監(jiān)督。在北京青年報對一名辭職法官的報道中寫道：“2011年冬天，一個大麻煩來了。因立案申請不符合程序被拒后，一名78歲的老者天天跑到法院來罵娘?！驮诜ㄔ捍箝T口，罵了我一個多月。’再提及此事，張偉如同置身事外的旁觀者，不怒反笑。當(dāng)時，他站在辦公室窗口，順著窗臺望下去，罩在當(dāng)事人頭頂?shù)狞S草帽在冬日顯得格外不搭調(diào)，當(dāng)然，這絲毫不影響老者宣泄怒意。時間久了，他甚至研究出老者出沒的規(guī)律：一天兩次，早上當(dāng)事人較多時罵一回，下午再來一趟?！P(guān)鍵是沒人給你解決?！?011年冬天的寒意，是從心底開始涌上來的。張偉說，他理解單位的做法，畢竟對方年齡大了，院方?jīng)]辦法采取強(qiáng)制手段，而領(lǐng)導(dǎo)也不愿招惹麻煩。老者的不懈辱罵，導(dǎo)致其他當(dāng)事人的不信任：你要沒問題，別人能罵你嗎？…… 如張偉一樣的基層法官，大多有過被“信訪不信法”的群眾搞得疲憊不堪的經(jīng)歷。當(dāng)事人撥打一個政府熱線投訴，法官就要抽時間向其征詢意見，化解矛盾……一名去年辭職讀博的基層法官也有相似體驗，在接受媒體采訪時，他闡述稱：‘即使一個案件完結(jié)，如果有上訪，上級還會要求你對此案作出說明。對于不服的民眾，還要一次又一次接待安撫。一些案件，已經(jīng)不能單純依據(jù)事實來作出審理了?！盵10]當(dāng)不堪承受信訪壓力時，辭職就成為一些法官的無奈選擇。至少從相關(guān)媒體報道的張偉辭職事件看，在依法處理案件的過程中，張偉完全勝任審判工作，甚至被評選為法院的標(biāo)兵和北京市的先進(jìn)法官。讓其感到力不從心的不是審判工作，而是審判工作之外的“要搞調(diào)研、做宣傳、寫論文，當(dāng)然也包括參與維穩(wěn)，跟當(dāng)事人化解矛盾”[10]。雖然不能將涉法涉訴信訪壓力歸結(jié)為法官嚴(yán)重流失的唯一原因，但是其顯然是無法排除的原因之一。

第四，二者的程序性要求相差很大。

涉法涉訴信訪是一種在級別管轄、地域管轄、時效等方面幾乎沒有受到任何程序限制的活動，這也是造成我國重復(fù)上訪、進(jìn)京上訪現(xiàn)象比較嚴(yán)重的一個內(nèi)在原因。有調(diào)查顯示，“66.54%的人進(jìn)京的目的是為了引起中央機(jī)關(guān)的重視，使得問題可以直接解決，50.38%的人認(rèn)為至少能夠得到中央領(lǐng)導(dǎo)的批文”[2]。相反，司法裁判是一種嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行的活動，從基層到最高人民法院，能夠受理哪些案件、受理案件需要受到什么條件的限制、案件是否超過了訴訟時效、當(dāng)事人提供的證據(jù)證明力如何、一審和二審審判與結(jié)案的法定期限如何、裁判書通過什么方式和在什么時間內(nèi)送達(dá)等等，從立案到判決最終生效的每一個環(huán)節(jié)，都有相應(yīng)的法律程序的明確規(guī)范。然而，這樣一種嚴(yán)格的法律程序，卻受到涉法涉訴信訪的挑戰(zhàn)。就如姜曉貞文中指出的那樣：“訴訟程序的復(fù)雜和耗時，訴訟費用的高昂，也使得有些當(dāng)事人覺得法律過于復(fù)雜，顯得不可捉摸。他們不理解，明明自己有理，沒有證據(jù)卻贏不了官司。他們也不理解，通過法律維權(quán)，還要交訴訟費，還要請律師，這么麻煩。于是很多當(dāng)事人在一審之后，就選擇不再上訴，直接去上訪。他們認(rèn)為打官司還不如采用上訪這種成本低、沒有形式限制、又能夠引起領(lǐng)導(dǎo)重視的方式更有效果”[11]。

三、矛盾沖突中的法律權(quán)威困境

信訪權(quán)作為人民群眾享有的憲法性權(quán)利，具有其存在的基礎(chǔ)和必要性。它是我國長期以來堅持將司法工作與群眾路線相結(jié)合的一種歷史性產(chǎn)物，人民群眾有權(quán)通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，這種管理活動表現(xiàn)在司法工作中，就是有權(quán)提出各種批評、建議等，其中包括了“涉法涉訴信訪”。司法機(jī)關(guān)及其人員則有義務(wù)接受各種批評、建議等，以做到“全心全意為人民服務(wù)”，這也是我國的法院之所以被稱之為“人民法院”的政治意義所在。可是，問題在于，任何權(quán)利的行使都必須受到相應(yīng)條件的限制，涉法涉訴信訪權(quán)在我國現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用的最大局限性在于，與之相配套的法律法規(guī)體系并沒有建立和發(fā)展起來。在信訪“當(dāng)事人”的法律知識背景普遍低下，而保障信訪受理和辦理的一套法律程序?qū)嶋H上并沒有形成，更別說進(jìn)行嚴(yán)格操作的情況下，其最終的結(jié)果難免導(dǎo)致信訪權(quán)的被濫用。特別是在涉法涉訴信訪案件中，反饋意見、反映問題的往往是當(dāng)事人中的一方，而司法判決的多數(shù)結(jié)果又不可能讓當(dāng)事人雙方都滿意，因此，這種單方面的反饋意見、反映問題很難保證其中的客觀性和真實性。我國的信訪權(quán)更多地屬于政治意義上的設(shè)計，它給人民群眾提供了一種反映民意和傳達(dá)社會信息的政治渠道，但是這種政治渠道本身并沒有能力解決所有的社會矛盾和糾紛，因此其中的涉法涉訴問題就以“轉(zhuǎn)發(fā)”、“轉(zhuǎn)辦”或“領(lǐng)導(dǎo)批示”的方式繼續(xù)回歸到司法系統(tǒng)。司法系統(tǒng)即使通過審判或者非審判的方式再次處理完畢以后，依然不可能杜絕涉法涉訴信訪問題在本案中繼續(xù)出現(xiàn)，因為另一方當(dāng)事人也同樣可以因?qū)@種處理結(jié)果的不滿意，而繼續(xù)反饋意見、反映問題。于是，一種政治上的良性設(shè)計，卻有可能導(dǎo)致司法上的惡性循環(huán)。

就司法裁判權(quán)而言，它同樣是我國司法機(jī)關(guān)享有的一項憲法性權(quán)力，這項權(quán)力無論從組織系統(tǒng)、相配套的法律法規(guī)體系、法律專業(yè)知識背景和遵守的法律程序等各個方面、各個環(huán)節(jié)來看，在行使的過程中都基本上做到了“有法可依”。而且，司法裁判的結(jié)果是建立在訴訟雙方，原告和被告、公訴人和犯罪嫌疑人、上訴人和被上訴人相互質(zhì)證和相互辯論的基礎(chǔ)上的，這樣一種經(jīng)過爭議雙方平等對話和共同交涉以后，再由法院以裁判者或者審判者的中立身份判決的結(jié)果，相對于一方的片面之詞而言，應(yīng)該更具有公正性和客觀性。涉法涉訴信訪權(quán)和司法裁判權(quán)的矛盾沖突，只能是造成法律權(quán)威的喪失。司法裁判是司法機(jī)關(guān)以國家的名義運用法律處理案件的專門活動，不能因為這種制度在立案、審理、判決和執(zhí)行中存在的某些缺陷，而否定這種制度本身的合法性，以及否定它背后所代表的國家法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。這正是涉法涉訴信訪案件的負(fù)面影響所在。周永坤在分析信訪制度的弊端時就指出：“信訪制度的最大特點是非制度化的權(quán)力，非制度化的權(quán)力無法建立在規(guī)范之上，只能建立在權(quán)力的等級之上，因此，上訪人員普遍相信更大的‘官’而不是法律。這一現(xiàn)象使信訪者不斷向權(quán)力高層流動，這導(dǎo)致上訪壓力的政治化。權(quán)力高層通過權(quán)力層級關(guān)系再將這一政治化的壓力逐級向下傳遞?！盵12]

涉法涉訴信訪和司法裁判，二者都是合法的，都有來自于憲法的根據(jù)，可是合法的并不意味著是合理的，在二者發(fā)生沖突時何去何從、如何取舍，關(guān)系到法律權(quán)威能否在我國樹立，并得到最終的維護(hù)。

四、涉法涉訴信訪的法治化構(gòu)想

涉法涉訴信訪作為我國特定歷史環(huán)境下發(fā)展的產(chǎn)物，有其歷史必然性的一面，也有其歷史局限性的一面。在我國構(gòu)建和諧社會的新形勢下，應(yīng)該考慮從以下幾個方面進(jìn)行完善。

第一，確立涉法涉訴信訪制度設(shè)計與實施的法治化理念。

我國既然確立了建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，那么，對于任何制度的設(shè)計都應(yīng)該從法治社會的需求出發(fā)。具體到涉法涉訴信訪制度的設(shè)計上，就是應(yīng)考慮這種制度究竟是一種更加適合于法治的解決方式，還是人治的解決方式？是更加有利于法律權(quán)威的維護(hù)，還是損害了法律權(quán)威？涉法涉訴信訪反饋的合理意見和問題，如何通過法治的渠道解決？對于涉法涉訴信訪反饋的不合理要求與偏執(zhí)性傾向，又如何通過法治的渠道加以抑制？等問題。

第二，對涉法涉訴信訪權(quán)進(jìn)行合理定位。

信訪權(quán)是我國人民群眾享有的一項憲法性權(quán)利，但是如果其是一種外在于國家權(quán)力之外的監(jiān)督權(quán)，那么，這種監(jiān)督權(quán)就不應(yīng)該否定法院判決的權(quán)威性、有效性和強(qiáng)制性。黨的十五大至十八大報告都相繼提出保證審判權(quán)依法獨立公正地行使，但信訪權(quán)的濫用是否已經(jīng)在事實上造成了對法院獨立審判活動的干涉？包括涉法涉訴信訪在內(nèi)的所有信訪活動，從性質(zhì)上來看都屬于“反映問題”，信訪制度也只是開通了一條讓人民群眾能夠?qū)⒏鞣N問題反映出來的通道，它本身并不具有解決問題的職能，而是把其中的“涉法涉訴”問題又轉(zhuǎn)移到有關(guān)的司法部門去處理。從這一個意義上看，司法才是解決社會矛盾和糾紛的最后一道程序。不管對信訪案件的處理結(jié)果是否會再次引起信訪，司法的問題都依然會歸結(jié)到司法的途徑來解決，但現(xiàn)在的信訪制度卻有越俎代庖的嫌疑。特別是一些越級上訪、重復(fù)上訪、群體上訪案件，經(jīng)過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示后，其目的就是要達(dá)到法院改判的結(jié)果。因此，如何將“反映問題”的功能還原于信訪，將解決矛盾和糾紛的功能回歸于法院，使二者不相互錯位，是完善信訪制度和司法改革實踐都需要認(rèn)真研究的課題。

第三，可以考慮在法院內(nèi)部建立相應(yīng)的涉法涉訴信訪處理機(jī)制。

涉法涉訴信訪作為人民群眾傳遞社會信息的一種特殊方式，需要引起司法機(jī)關(guān)的高度重視，這也是人民法院接受人民監(jiān)督和保證公平正義、推進(jìn)司法改革的具體實踐。根據(jù)反映問題的不同，法院可以分類處理、區(qū)別對待，并嘗試做出相應(yīng)的司法意見書作為指導(dǎo)。因為畢竟涉法涉訴信訪者的法律知識相對欠缺，法院和法官可以運用自己掌握的法律知識，從事實和法律上對反映的相關(guān)問題進(jìn)行回應(yīng)、解答，分別提出“補(bǔ)充證據(jù)后立案”、“調(diào)解”、“督促執(zhí)行”、“再審”或者其他方式的建議，盡管這樣有可能加重法院的工作負(fù)擔(dān)，但是卻有利于社會矛盾的化解與疏通。當(dāng)然，對于再審程序的啟動，法院應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序進(jìn)行，以避免被動地陷入到“申訴-復(fù)查-再審-再申訴”的無休止怪圈中。

第四，應(yīng)該建立和完善涉法涉訴信訪的終結(jié)程序。

對于法院已經(jīng)處理完畢的涉法涉訴案件，而且根據(jù)事實和法律也是得到了相當(dāng)公正合理的處理結(jié)果的，當(dāng)事人一方依然以無理取鬧的方式繼續(xù)纏訴、纏訪、鬧訪、暴訪的，一直是涉法涉訴信訪工作的難點。只要信訪權(quán)不被撤銷，這種情況就還可能出現(xiàn)。在我國的信訪立法明顯滯后的背景下，法院可以嘗試以下兩種途徑來解決。一是在條件允許的情況下可以建立相應(yīng)的涉法涉訴信訪終結(jié)委員會，委員會由相關(guān)的法院領(lǐng)導(dǎo)、法律專家、人民陪審員和民意代表共同組成，由他們以采取聽證和公開答詢的方式做出最后的終結(jié)意見書，并存檔備案。二是可以在法院內(nèi)部建立一套資源共享的涉法涉訴信訪網(wǎng)絡(luò)平臺，將法院的有關(guān)判決、信訪的原由、法院接待信訪后做出的司法意見書、終結(jié)意見書等都進(jìn)行分門別類的歸納和整理，并可以聯(lián)網(wǎng)查詢，這樣不管纏訴纏訪者上訪到哪一級法院或者法院以外的哪些部門，都可以將這些文件隨時提取出來，作為相同的處理意見進(jìn)行答復(fù)。其好處是，可以監(jiān)督法院的審判及接訪工作，同時可以保證對同樣的事由根據(jù)事實和法律在全國范圍內(nèi)作出的處理結(jié)果大致相同，特別是在征求各方意見的基礎(chǔ)上已經(jīng)出具了終結(jié)意見書之后，對纏訴纏訪案件絕對不能寬容和放縱。一味地對無理訴求作出讓步，不僅會加劇信訪權(quán)的濫用，也會繼續(xù)損害法律的權(quán)威。姜鳳武等人也提出了這樣的構(gòu)想：“這一信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并完善，筆者建議設(shè)計統(tǒng)一的信訪工作軟件，將信訪人基本情況、訴求申請、證據(jù)材料、答復(fù)情況、信訪人反饋意見等資料均輸入電腦，并對原始證據(jù)材料采取掃描的方式錄入，相關(guān)影像資料有條件的也可以錄入，形成網(wǎng)絡(luò)信訪案件卷宗……通過信息系統(tǒng)建設(shè)，有效提高信訪工作效率，保證處理信訪問題的一致性，達(dá)到增強(qiáng)信訪工作權(quán)威、規(guī)范信訪工作秩序的目的。”[13]

第五，可以建立相應(yīng)的涉法涉訴信訪法律責(zé)任機(jī)制。

對查有實據(jù)，通過“信訪”的形式實施各種違法行為者，諸如破壞社會秩序、破壞辦公秩序、故意制造涉外影響以及行兇報復(fù)者，應(yīng)該根據(jù)《治安管理處罰法》和《刑法》的有關(guān)規(guī)定追究其法律責(zé)任，以維護(hù)國家、法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

第六，逐步構(gòu)建涉法涉訴信訪法律法規(guī)體系。

由于《信訪條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，在法律上對涉法涉訴信訪活動并不具有約束力，因此，可以考慮在其基礎(chǔ)上，建立一部在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的《信訪法》，其中明確規(guī)定信訪的性質(zhì)和地位；信訪者的權(quán)利和義務(wù)，權(quán)利的享有和義務(wù)的承擔(dān)是對等的；信訪的管轄、程序與接訪的范圍和分工；法律責(zé)任，信訪者對于自己的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么形式的法律責(zé)任，通過信訪反映出“問題”的有關(guān)國家機(jī)關(guān)和工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么形式的法律責(zé)任，這里可能會涉及到對《治安管理處罰法》和《刑法》等的修改和補(bǔ)充；信訪終結(jié)制度；信訪救濟(jì)制度，在無法追究有關(guān)國家機(jī)關(guān)和工作人員法律責(zé)任的情況下，對于信訪者因此而受到的物質(zhì)損失和精神損失，通過什么方式和根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，等等。其中，對于普通信訪和“涉法涉訴信訪”可以進(jìn)行分類，并對后者進(jìn)行專門設(shè)計。在這里，從法律效力上而言，憲法及其第41條位居第一層次，以此為根據(jù)而制定的《信訪法》、《治安管理處罰法》、《刑法》等有關(guān)規(guī)定屬于第二層次。還需要將其他層次的調(diào)整信訪活動的行政法規(guī)、地方法規(guī)等“下位法”陸續(xù)制定出來以后，才能夠最終將有關(guān)涉法涉訴信訪的一整套法律法規(guī)體系構(gòu)建完備。這是一項任重而道遠(yuǎn)的復(fù)雜立法工程，但是，只有它的完工，才能從根本上解決把信訪活動從一種政治設(shè)計轉(zhuǎn)化為可以具體實施的法律制度。

當(dāng)然，以上這些構(gòu)想都是粗線條的框架，其根本目的是期望涉法涉訴信訪能夠在法治的軌道下運行，而不是繼續(xù)在“無法可依”的狀態(tài)下信馬由韁。

[1] 石國勝．上半年涉法涉訴信訪占八成 三類信訪成重點[N]．人民日報，2005-09-26(7)．

[2] 趙凌．社科院報告直面信訪嚴(yán)峻形勢[N]．南方周末，2007-04-05(5)．

[3] 于建嶸．中國信訪制度批判[J]．中國改革，2005(7)．

[4] 劉勇，崔四星．涉法涉訴信訪問題的實踐與改革[J]．中國審判，2014(1)．

[5] 劉炳君．涉法涉訴信訪工作的法治化研究[J]．法學(xué)論壇，2011(1)．

[6] 蔡小娥．淺談憲政視野中的涉法涉訴信訪[J]．學(xué)習(xí)月刊，2012(4)．

[7] 胡海軍．反思幾個信訪現(xiàn)象[J]．黨政論壇，2013(7)．

[8] 馬懷德．領(lǐng)導(dǎo)少批示有利于減少信訪[N]．廣州日報，2001-03-28(6)．

[9] 章彥英．涉法涉訴信訪之案件成因、困局與破解之道[J]．法學(xué)論壇，2011(1)．

[10] 孫靜．一名辭職法官的遺憾[N]．北京青年報，2014-07-19(11)．

[11] 姜曉貞．涉法涉訴信訪問題的理性思考[J]．鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012(4)．

[12] 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J]．暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2006(1)．

[13] 姜鳳武，李云波．依法化解涉訴信訪問題的調(diào)查與思考[J]．人民司法，2009(15)．

[責(zé)任編輯 燕朝西]

The Inherent Contradictions and Their Resolutions Between Law-or-Lawsuit-Involved Petitions and Judicial Rulings——Bringing the Law-or-Lawsuit-Involved Petitions into Legal System

WU Chun-lei

(SchoolofLaw,TianjinUniversityofCommerce,Tianjin, 300134,China)

Law-or-Lawsuit-Involved Petitions carry inherent contradictions with the judicial rulings in our country. Huge differences exist between them in the legal environment where they are set up and run, in the specialization backgrounds, in the legal range involved and in the procedural requirements. The jeopardy of the contradictions lie in the fact that Law-or- Lawsuit-Involved Petitions, as a system dissociates from judicial ruling, will weaken the judicial credibility, and will further undermine the authority of law. To change that, under the goal of building a socialist country under the rule of law, all aspects of the Law-or-Lawsuit-Involved Petitions should be optimized to the greatest extent by being included into the legal system.

Law-or-Lawsuit-Involved; petition; judicial rulings; authority of law

2015-01-04

吳春雷(1965—)，男，教授，博士，主要從事法學(xué)理論與司法制度研究。

D632.8；D926

A

1672-8505(2015)03-0072-06