楊 俊

（安徽科技學(xué)院 法律系，安徽 鳳陽 233100）

據(jù)報(bào)道，浙江省義烏市近200名公務(wù)員辦理了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，紛紛把戶口遷回農(nóng)村老家，表面上看，好像是為了享受集體經(jīng)濟(jì)組織成員的待遇，如宅基地安置補(bǔ)償、分紅等（1），其背后深層原因是，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對于在城鎮(zhèn)就業(yè)或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人來說，這一預(yù)期財(cái)富有落空的風(fēng)險(xiǎn)。土地是一切財(cái)富的根源，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村土地越來越成為稀缺的資源。

一、集體土地使用權(quán)繼承的問題

《物權(quán)法》對集體土地使用權(quán)作出了明確規(guī)定，具體來說包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留山和自留地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林地使用權(quán)和農(nóng)地地役權(quán)，而對于集體土地使用權(quán)的繼承制度則采取了回避。下面對學(xué)界爭議較大的土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、宅基地使用權(quán)繼承以及自留地、自留山使用權(quán)繼承等問題進(jìn)行逐一闡述。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分為兩種類型：一是旨在為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供生活保障的家庭承包方式；二是針對“四荒”的其他承包方式。目前立法允許家庭承包方式中的林地承包和其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，但對家庭承包方式中的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)能否作為繼承標(biāo)的，卻沒有做出明確規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，其不能作為遺產(chǎn)被繼承，理由是：（1）根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，遺產(chǎn)必須是被繼承人遺留的個(gè)人所有財(cái)產(chǎn)，在我國農(nóng)村土地作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的，其所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，不會(huì)發(fā)生繼承問題［1］。（2）我國合同法規(guī)定，合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系因合同一方當(dāng)事人的死亡而終止，在農(nóng)村土地承包合同關(guān)系中，因承包方的死亡而終止，承包合同關(guān)系也就不存在了，根本不發(fā)生繼承［2］。（3）土地承包權(quán)是經(jīng)營管理權(quán)，是基于所有權(quán)人的授權(quán)、為獲取收益而對所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用的權(quán)利，基于承包合同所產(chǎn)生該種權(quán)利屬于非財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此不能繼承［3］。

筆者認(rèn)為，否定農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)可以繼承的理由有一定道理，但還不具有強(qiáng)有力的說服力，也不利于保護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，理由：（1）雖然農(nóng)地承包人對合同標(biāo)的農(nóng)地，不享有所有權(quán)，農(nóng)地不是其私有財(cái)產(chǎn)，但《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，繼承人繼承的不是被繼承人對承包地的所有權(quán)，繼承的是因承包合同所產(chǎn)生的法定用益物權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，其不影響承包權(quán)的繼承。（2）目前，我國立法關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的主體到底是農(nóng)戶還是個(gè)人，并沒有做出明確的界定，如果土地承包合同是集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人簽訂的，由于合同主體資格喪失，承包合同終止，承包權(quán)是不能繼承的。但如果合同是與農(nóng)戶簽訂的，雖然被繼承人死亡，但合同主體農(nóng)戶依然是存在的，被繼承人在承包權(quán)中的份額是可以被繼承的。（3）經(jīng)營管理權(quán)在本質(zhì)屬性上屬于他物權(quán)，由所有權(quán)派生出來的他物權(quán)，也是一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)的范圍，因此可以繼承。

（二）宅基地使用權(quán)繼承問題

我國建立在城鄉(xiāng)二元分割基礎(chǔ)上的宅基地使用權(quán)制度，為保障農(nóng)民的居住權(quán)，嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致宅基地使用權(quán)繼承糾紛的出現(xiàn)。學(xué)界對宅基地使用權(quán)繼承一直存在爭議，否定觀點(diǎn)認(rèn)為：（1）宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)和身份性決定了其不宜繼承。（2）允許宅基地使用權(quán)繼承，就會(huì)出現(xiàn)本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，擁有宅基地的使用權(quán)，有違該權(quán)利設(shè)置的根本目的［4］。（3）按《繼承法》的相關(guān)規(guī)定，允許繼承的是農(nóng)村房屋，而宅基地使用權(quán)繼承沒有立法依據(jù)?？隙ㄓ^點(diǎn)認(rèn)為：（1）作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性，當(dāng)然可以繼承［5］。（2）我國《繼承法》規(guī)定：房屋作為合法的私人財(cái)產(chǎn)，可由繼承人繼承，并獲得所有權(quán)，同時(shí)根據(jù)“房地一體”模式，房屋與宅基地具有不可分離性，如繼承人不能繼承宅基地的使用權(quán)，那作為所有權(quán)的房屋的價(jià)值便無法全部實(shí)現(xiàn)，房屋繼承人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益也受到了損害。（3）宅基地使用權(quán)繼承的身份限制，剝奪了合法繼承人的繼承權(quán)，與我國法律保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的原則是相悖的［6］。

以上觀點(diǎn)都是在現(xiàn)行制度體系下對宅基地使用權(quán)繼承作出的解釋，雖然否定觀點(diǎn)有其合理性，但也有不能自圓其說的地方，如此觀點(diǎn)成立，繼承人的合法權(quán)益必遭到侵害，同時(shí)也與我國《憲法》和《繼承法》的精神相違背。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和戶籍改革的進(jìn)行，宅基地使用權(quán)的身份性和福利性也正在弱化，宅基地使用權(quán)繼承符合《物權(quán)法》、《民法》規(guī)定的平等原則，也符合社會(huì)發(fā)展的需要，同時(shí)也還原其作為生產(chǎn)要素的用益物權(quán)屬性，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)屬性的作用。

（三）自留地、自留山使用權(quán)繼承問題

目前，自留地、自留山使用權(quán)在我國農(nóng)村的許多地區(qū)仍然存在，該權(quán)利主要因客體的特殊性而形成不同于一般的土地承包經(jīng)營權(quán)。自留地、自留山是在推進(jìn)農(nóng)村合作化、農(nóng)村社會(huì)主義改造的過程中，由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)化成公有后，遺留給農(nóng)民自用并可以自由支配的一類土地使用形式［7］。從耕作用途上看，它一般被作為公共食堂的菜園，并隨政治環(huán)境的變化而變化。自留地、自留山“在‘大躍進(jìn)’和‘人民公社化’浪潮的推動(dòng)下，時(shí)而被下放給社員，時(shí)而又收歸集體。合作化時(shí)期曾被收歸公社所有，這種反復(fù)在1958年－1962年表現(xiàn)最為明顯”［8］。自留地、自留山在后來的政治運(yùn)動(dòng)中被廢除，最初是以農(nóng)民個(gè)人私有的形式保留下來的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離。在權(quán)利性質(zhì)上，所有權(quán)歸農(nóng)民集體，而使用權(quán)則歸農(nóng)民個(gè)人。

盡管自留地、自留山使用權(quán)的權(quán)利形式上，與以農(nóng)業(yè)耕作為目的的土地承包經(jīng)營權(quán)大致相似，但其與土地承包經(jīng)營權(quán)相比，在法律依據(jù)、流轉(zhuǎn)、取得、權(quán)能以及是否有償?shù)确矫娑即嬖谝欢ǖ牟煌?，?yīng)將其作為一種獨(dú)立于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)類型［7］。除了《憲法》對自留地、自留山權(quán)利性質(zhì)的規(guī)定和《物權(quán)法》將之確定為不得抵押的財(cái)產(chǎn)外，現(xiàn)行法律對自留地、自留山使用權(quán)的規(guī)范幾乎是空白。雖然農(nóng)戶家庭個(gè)別成員死亡后，農(nóng)戶其他成員仍然可以繼續(xù)對自留山、自留地行使經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，但這并不是繼承法律關(guān)系。因?yàn)槲覈r(nóng)民使用的自留地、自留山以農(nóng)戶為單位分配的，家庭共同生活的人只是繼續(xù)經(jīng)營和使用，談不上對繼承問題的規(guī)定。在我國當(dāng)前的立法活動(dòng)中，理應(yīng)對自留地、自留山使用權(quán)繼承問題明確定位，從而將其納入法制化軌道。

二、設(shè)立集體土地使用權(quán)繼承制度的立法建議

理論上的爭議主要源于立法規(guī)定的不明確，因此，應(yīng)在對相關(guān)立法梳理的基礎(chǔ)上，找出問題，提出解決問題的立法建議。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承

1.土地承包經(jīng)營權(quán)繼承相關(guān)立法規(guī)定之梳理

我國目前立法中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的法律主要有《繼承法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包經(jīng)營法》和《物權(quán)法》。1985年頒布的《繼承法》（2）只是將“承包收益”列為遺產(chǎn)，可以繼承，但是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利本身是否可以繼承并未規(guī)定，而實(shí)際上土地承包經(jīng)營權(quán)因?yàn)椴辉谶z產(chǎn)范疇之內(nèi)，因此不允許繼承。而《農(nóng)業(yè)法》（3）雖然承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，可是這里的繼承究竟是經(jīng)營權(quán)的繼承還是承包合同中當(dāng)事人身份的變更，立法并沒有做明確的闡析?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十一條、五十條（4）只明確規(guī)定了林地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，對家庭承包耕地的承包經(jīng)營權(quán)并沒有明確的規(guī)定?！段餀?quán)法》在《農(nóng)村土地承包法》的立法基礎(chǔ)上，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)列為一種用益物權(quán)，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的條文達(dá)十一個(gè)，但在涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題上沒有明確規(guī)定。

2.構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)繼承制度的思考

作為私權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)是可以繼承的，我國立法機(jī)關(guān)對此應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，并對怎樣繼承作出科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，保障農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在制度設(shè)計(jì)上，下面幾個(gè)問題應(yīng)予考慮：第一，應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》、《繼承法》、《土地承包法》等相關(guān)法律中明確土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。第二，繼承方式應(yīng)為法定繼承和遺囑繼承。承包經(jīng)營合同的主體應(yīng)為農(nóng)戶，因此家庭成員理應(yīng)成為繼承主體，同時(shí)為了維護(hù)農(nóng)民平等、合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，繼承主體還應(yīng)包括非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)繼承應(yīng)當(dāng)依法登記。依據(jù)物權(quán)公示主義原則，繼承人繼承土地承包經(jīng)營權(quán)后，權(quán)利主體就產(chǎn)生了變更，為使自己合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到法律的保護(hù)，并能有效對抗第三人，繼承人在與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新簽訂承包合同后，應(yīng)當(dāng)?shù)较鄳?yīng)機(jī)構(gòu)辦理登記手續(xù)，以此明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）宅基地使用權(quán)繼承

1.有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承的相關(guān)規(guī)定之梳理

實(shí)踐中，我國存在大量農(nóng)村宅基地使用權(quán)被繼承的事實(shí)，但是，立法卻對此采取回避態(tài)度，沒有對其進(jìn)行明確規(guī)定。我國《憲法》第十三條以根本大法的形式規(guī)定了公民合法的私有財(cái)產(chǎn)和繼承權(quán)不受侵犯，同時(shí)也依據(jù)《土地管理法》第六十二條、六十三條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)，除非是依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，不得用于出租、出讓、轉(zhuǎn)讓非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的以及符合土地利用總體規(guī)劃的除外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員一戶只能擁有一處宅基地。依據(jù)《物權(quán)法》第四條、第一百四十七條、第一百五十九條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性受法律平等保護(hù)，“房地一體”模式并沒有明確規(guī)定適用農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其行使參照的是土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定。依《繼承法》，建筑在宅基地上的農(nóng)村房屋屬于財(cái)產(chǎn)范圍，但對宅基地使用權(quán)的繼承沒有做明確規(guī)定。2007年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，并且其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。

從以上分析我們可以得知，因宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障性，立法和政策都將其權(quán)利主體嚴(yán)格限制在農(nóng)村村民范圍內(nèi)，相應(yīng)的對宅基地使用權(quán)的繼承，我國采取的是有限制繼承的方式即對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人，在符合相關(guān)法律的條件下，并沒有禁止其對宅基地使用權(quán)的繼承，只是不允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人對其繼承。

2.構(gòu)建宅基地使用權(quán)繼承制度的思考

我國《物權(quán)法》在“用益物權(quán)編”中，將宅基地使用權(quán)定性為一種用益物權(quán)。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度，是發(fā)展我國現(xiàn)代用益物權(quán)制度的內(nèi)在要求［9］。（1）宅基地使用權(quán)繼承的前提條件是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的改革。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體組織成員的一項(xiàng)成員權(quán)，其嚴(yán)格的人身依附性造成了本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人難以繼承本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地使用權(quán)的困難局面。因此，要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的繼承就要先行改革集體成員權(quán)繼承。（2）宅基地使用權(quán)繼承的方式可以采用法定繼承、遺囑繼承或遺贈(zèng)的方式。但政府需要在允許宅基地使用權(quán)繼承的同時(shí)，建立宅基地的有償退出機(jī)制。如果宅基地使用權(quán)繼承人自愿退出宅基地，按優(yōu)先購買權(quán)原理，本集體經(jīng)濟(jì)組織可行使優(yōu)先購買權(quán)，再對繼承人予以公平合理的補(bǔ)償，讓其在獲得合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯伦栽蛤v退宅基地。（3）繼承取得宅基地使用權(quán)的期限。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)是有期限的，但此期限應(yīng)以多長為宜，學(xué)界存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，可以參照城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)為70年，筆者認(rèn)為繼承人繼承的建筑應(yīng)以在宅基地上的農(nóng)村房屋的自然壽命為準(zhǔn)，即宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋的滅失而終止，之后由該集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地。（4）建立規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。宅基地使用權(quán)的繼承必然會(huì)出現(xiàn)宅基地閑置以及“一戶多宅”等問題，只有為其提供一個(gè)公平交易的平臺(tái)，才能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，避免其財(cái)產(chǎn)的損失，增加其收入，使土地資源得到合理配置。

（三）構(gòu)建自留地、自留山使用權(quán)繼承的思考

我國《物權(quán)法》將自留地、自留山與宅基地相并列，自留地、自留山在權(quán)利歸屬上屬于集體所有，具有社會(huì)保障功能，農(nóng)戶對該自留地、自留山享有無期限的使用權(quán)，在法律屬性上自留地、自留山不僅具有他物權(quán)屬性，而且又具有接近于自物權(quán)的法律屬性［10］。自留山因視同林地，在承包期內(nèi)可以繼承有明確的政策依據(jù)，而自留地沒有明確的規(guī)定。這點(diǎn)與土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)略有不同，但其仍有獨(dú)特的內(nèi)涵，在物權(quán)法上是一種獨(dú)立的用益物權(quán)類型。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)繼承問題的解決，有助于自留地、自留山繼承的解決，三者在解決問題的思路、方法和程序上具有相似性。

三、結(jié)語

從我國現(xiàn)行立法現(xiàn)狀以及解決實(shí)際問題需要來看，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的繼承人的繼承權(quán)問題有必要深入研究。集體土地使用權(quán)的繼承，是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的問題，同時(shí)，通過修改當(dāng)前農(nóng)村土地立法中對集體土地使用權(quán)繼承的限制性規(guī)定，從而突出集體土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性，使集體土地使用權(quán)人和繼承人得到公平一體保護(hù)。就集體土地使用權(quán)而言，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。至于繼承人通過繼承所取得的集體土地使用權(quán)是他自己使用，還是愿意給兄弟姐妹使用，或者租賃給別人使用，只要不改變集體土地的性質(zhì)、用途，當(dāng)事人自己都有選擇的權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作為其生活的基本保障，也無論他們是進(jìn)入城鎮(zhèn)還是留在農(nóng)村，都不應(yīng)該因?yàn)樯矸莸淖兓衅缫曅缘囊?guī)定，任何人或組織都無權(quán)剝奪。

注釋：

（1）據(jù)來自《義烏商報(bào)》（2010年7月13日）的資料顯示，義烏市農(nóng)村尤其是城郊村，農(nóng)村戶口涉及經(jīng)濟(jì)利益可高達(dá)數(shù)百萬元。農(nóng)村戶口背后所蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益。這一現(xiàn)象在我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市近郊較為普遍。

（2）《繼承法》第四條規(guī)定：“個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收益，依照本法規(guī)定繼承。個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國繼承法＞若干問題的意見》第四條規(guī)定“承包人死亡時(shí)尚未取得承包收益的，可把死者生前對承包所投入的資金和所付出的勞動(dòng)及其增值和孳息，由發(fā)包單位或者接續(xù)承包合同的人合理折價(jià)、補(bǔ)償，其價(jià)額作為遺產(chǎn)?！?/p>

（3）《農(nóng)業(yè)法》第十三條第四款規(guī)定：“承包人在承包內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。”

（4）《農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！钡谖迨畻l規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！?/p>

［1］程宗璋.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題［J］.新視野，2002，（3）：22－24.

［2］楊春旭.談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題［J］.遼寧師專學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009，（1）：139－140.

［3］梁文書.繼承法及其配套新解新釋［M］.北京：人民法院出版社，2001：284.

［4］徐致遠(yuǎn).目前學(xué)術(shù)界宅基地使用權(quán)繼承問題觀點(diǎn)綜述［J］.濰坊教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（1）：38－40.

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