□黃麗華（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州510070）

我國(guó)政府公共服務(wù)供給的縱向治理結(jié)構(gòu)分析

□黃麗華（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州510070）

中央政府、地方政府及政府職能部門作為我國(guó)公共服務(wù)提供的三類基本行政主體，在縱向治理結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出不同的行為特征：中央政府在缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的背景下傾向于通過(guò)政治施壓，形成以人事控制為依托，以會(huì)議動(dòng)員、考核評(píng)比為主要手段的政治激勵(lì)模式；地方政府在自主性、碎片化權(quán)威和能力約束等因素影響下，形成選擇性政策執(zhí)行模式；職能部門在部門利益和政績(jī)壓力驅(qū)動(dòng)下，形成借上級(jí)壓力實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張的行為模式。公共服務(wù)縱向治理模式的特點(diǎn)，決定了地方政府和政府部門具有足夠的內(nèi)在激勵(lì)去扭曲政策目標(biāo)，使得選擇性執(zhí)行成為基層政府的優(yōu)勢(shì)策略，導(dǎo)致公共政策難以落到實(shí)處。

公共服務(wù)；治理結(jié)構(gòu)；壓力型體制；選擇性執(zhí)行

我國(guó)政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中，中央政府、地方政府及政府部門存在不同的行為模式，三者的互動(dòng)形成了獨(dú)具特色的中國(guó)公共服務(wù)縱向治理結(jié)構(gòu)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)政府縱向治理結(jié)構(gòu)的研究，焦點(diǎn)集中于上下級(jí)政府的互動(dòng)關(guān)系上，其中較有影響的論點(diǎn)如：榮敬本等提出我國(guó)計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制過(guò)渡過(guò)程中中央與地方政府間關(guān)系從動(dòng)員體制向壓力型體制轉(zhuǎn)換［1］，歐博文、李連江從基層政府的角度分析了地方政府對(duì)中央政策的選擇性政策執(zhí)行模式［2］，周雪光則將關(guān)注點(diǎn)放在基層上下級(jí)政府之間的行為，對(duì)基層政府間的共謀行為進(jìn)行了精辟的分析［3］，這些研究為解釋當(dāng)前我國(guó)政府縱向治理結(jié)構(gòu)的制度特點(diǎn)提供了非常有說(shuō)服力的理論工具?？上?，較為遺憾的是，相關(guān)研究并沒(méi)有將政府的部門作為一個(gè)獨(dú)立變量納入政府縱向間關(guān)系的分析框架，使得對(duì)政府縱向治理結(jié)構(gòu)的研究缺少了一個(gè)非常重要的行為主體。本文立足于對(duì)公共服務(wù)提供過(guò)程中中央政府、地方政府以及政府部門的行為特點(diǎn)進(jìn)行研究，以對(duì)我國(guó)政府縱向治理結(jié)構(gòu)的制度模式進(jìn)行更完整的概括。

一、中央政府的政治激勵(lì)模式

在我國(guó)中央與地方政府間的關(guān)系中，一方面，政府間縱向財(cái)權(quán)方面，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制從傳統(tǒng)高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”向分級(jí)分稅財(cái)政體制演變，各級(jí)政府間的支出責(zé)任重新劃分并實(shí)現(xiàn)了相對(duì)明確的界定，中央政府將更多的支出職責(zé)交給了地方政府；另一方面，我國(guó)政府間縱向事權(quán)關(guān)系卻依然存在著職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象，即在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，每一級(jí)政府都管理大體相同的事情［4］。職責(zé)同構(gòu)的結(jié)果，是政令往往出自中央，但地方政府在公共服務(wù)提供中需要承擔(dān)主要甚至全部的支出責(zé)任，導(dǎo)致在公共服務(wù)的供應(yīng)中，服務(wù)的決策與服務(wù)的籌資責(zé)任出現(xiàn)了分離。中央政府及其部門決定需要提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)，以及對(duì)需要提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出要求，地方政府負(fù)責(zé)籌措資金安排服務(wù)的生產(chǎn)，形成公共服務(wù)供給“中央出政策，地方出資金”的基本格局。

為了促進(jìn)地方政府在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足的情況下執(zhí)行中央的公共服務(wù)政策，中央政府往往會(huì)通過(guò)設(shè)定具體政策目標(biāo)，并將政策執(zhí)行的情況納入對(duì)地方官員的政績(jī)考核目標(biāo)，來(lái)形成對(duì)地方政府的政治施壓。榮敬本、崔之元等用“壓力型體制”對(duì)這種自上而下的政策施壓現(xiàn)象進(jìn)行了描述。在壓力型體制下，下級(jí)政府為了完成政策指標(biāo)，就會(huì)在上級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上層層分解和加壓，并根據(jù)任務(wù)完成的情況進(jìn)行激勵(lì)。杜贊奇也注意到了中國(guó)政府這種自上而下的政策執(zhí)行能力，他稱之為社會(huì)動(dòng)員結(jié)構(gòu)，也就是為著某個(gè)目標(biāo)把人力和其他資源動(dòng)員起來(lái)的能力［5］。對(duì)于我國(guó)的地方官員來(lái)說(shuō)，盡管經(jīng)濟(jì)激勵(lì)非常重要，但實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)是其所擁有的政治地位，而這種地位的取得與延續(xù)與否取決于上級(jí)，這決定了當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與政治利益發(fā)生沖突時(shí)，政治利益往往會(huì)居于主導(dǎo)地位，這也是政治施壓得以有效的重要基礎(chǔ)。對(duì)此，馬躍將其稱為政治利益優(yōu)先原則［6］。在我國(guó)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府施加政治影響的各種形式中，人事控制是基本手段。研究指出，改革開(kāi)放以來(lái)，人事控制權(quán)成為中央控制地方的主要資源［7］，相應(yīng)地，由于中央在相關(guān)領(lǐng)域缺乏經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)控權(quán)力，以人事控制權(quán)為基礎(chǔ)的政治施壓成為了推動(dòng)地方政府落實(shí)公共服務(wù)政策的重要保障。具體控制形式上，中央政府在發(fā)出政治動(dòng)員之后，往往以會(huì)議動(dòng)員、檢查評(píng)比和創(chuàng)建活動(dòng)為方式，不斷“鞭策”地方政府努力去增加公共服務(wù)供給。

在政治施壓的諸多形式中，會(huì)議動(dòng)員既具有昭示政策問(wèn)題重要性的象征意義，也是我國(guó)政府部署工作的重要手段，在政策執(zhí)行中的作用不可小視。如王亞?wèn)|、李航等針對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的研究表明，會(huì)議和文件是推動(dòng)政策制定與落實(shí)的主要形式，大力加強(qiáng)文件、會(huì)議及發(fā)文（會(huì)議）單位的類別是政策制定與落實(shí)的重要標(biāo)志，是政府推動(dòng)公共服務(wù)發(fā)展的主要措施［8］。召開(kāi)這樣的會(huì)議，目的是為了推動(dòng)地方政府貫徹落實(shí)中央政策，其核心是動(dòng)員而不是討論。進(jìn)而，地方也會(huì)進(jìn)一步召開(kāi)下一層級(jí)的工作會(huì)議，層層進(jìn)行政治動(dòng)員，形成職責(zé)同構(gòu)體系下我國(guó)政策執(zhí)行獨(dú)具特色的現(xiàn)象。此外，檢查考核也是中央政府為了確保地方按照中央的要求貫徹執(zhí)行政策的重要施壓形式。艾云對(duì)上下級(jí)政府間的考核檢查與應(yīng)對(duì)進(jìn)行了研究，他認(rèn)為，檢查是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督、驗(yàn)收行為，包括某些特殊事項(xiàng)的專項(xiàng)檢查和未打招呼的“突然襲擊”等，考核則是制度化、周期性的檢查，通過(guò)周密的正式制度設(shè)計(jì)，包括數(shù)量化的指標(biāo)體系、客觀的測(cè)量工具等收集信息以準(zhǔn)確評(píng)估下級(jí)政府的工作績(jī)效［9］。根據(jù)政策指標(biāo)的重要程度，中央政府往往會(huì)設(shè)置不同的考核結(jié)果，最嚴(yán)重的結(jié)果是“一票否決”，一旦某一項(xiàng)政策指標(biāo)被納入一票否決，意味著如果地方政府對(duì)相應(yīng)的政策執(zhí)行不力，將直接影響其政治前途，但是，享有一票否決待遇的主要集中在諸如計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)這一類與社會(huì)秩序與穩(wěn)定高度相關(guān)的政策領(lǐng)域，而公共服務(wù)領(lǐng)域的政策完成情況在政績(jī)指標(biāo)考核體系中過(guò)去長(zhǎng)期處于邊緣化地位，激勵(lì)力度有限。另外，創(chuàng)建與評(píng)比也是中央政府經(jīng)常采用的政策動(dòng)員方式。在某種程度上，創(chuàng)建與評(píng)比是上級(jí)政府為了吸引地方政府的資源配置而采取的一種正激勵(lì)，通過(guò)評(píng)比并授予在政策執(zhí)行中表現(xiàn)突出的地方政府以某種榮譽(yù)，激勵(lì)地方政府之間為完成政策目標(biāo)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)?！安块T制定的評(píng)比指標(biāo)其實(shí)質(zhì)在于促使下級(jí)地方政府（或部門）增加對(duì)該部門的資源投入”［10］，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的即時(shí)效應(yīng)，評(píng)比更多地體現(xiàn)的是一種“期權(quán)激勵(lì)”，也就是它可以為地方官員在未來(lái)的升遷競(jìng)爭(zhēng)中增加籌碼。

二、地方政府的選擇性執(zhí)行模式

在壓力型體制的縱向治理結(jié)構(gòu)下，中央政府可以通過(guò)政治施壓促進(jìn)地方政府執(zhí)行中央政策，但是，地方政府對(duì)于中央政策的執(zhí)行，存在著選擇性政策執(zhí)行的現(xiàn)象，其背后既有體制因素形成的政策執(zhí)行障礙，也有因地方政府執(zhí)行政策的動(dòng)力不足而產(chǎn)生的主動(dòng)偏離政策目標(biāo)的行為。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，如果中央政府的政策要求與它的期望不符，或者實(shí)施政策存在困難時(shí)，地方政府將缺乏執(zhí)行政策的積極性，并可能會(huì)試圖改變中央既定政策措施的內(nèi)容。劉世定、孫立平等用“變通”這個(gè)概念對(duì)我國(guó)地方政府政策執(zhí)行中的這一現(xiàn)象做了描述［11］。在我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中，“上有政策、下有對(duì)策”是一種常見(jiàn)現(xiàn)象，地方政府經(jīng)常會(huì)基于自身利益得失的考慮，與中央政府進(jìn)行博弈，導(dǎo)致在政策的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的結(jié)果。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及權(quán)力下放體制改革的深入，我國(guó)地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體的意識(shí)日漸增強(qiáng)，其追逐自身利益的空間也得以擴(kuò)張，地方政府不僅具有了在中央政策確定的整體利益之外追求自身利益的主體意識(shí)，而且其追求自身利益的能力也大大提高。殷華方，潘鎮(zhèn)等分析了改革開(kāi)放前后中央—地方關(guān)系所發(fā)生的變化，認(rèn)為改革開(kāi)放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府和地方政府之間關(guān)系維持著比較簡(jiǎn)單的“命令—執(zhí)行”模式，改革開(kāi)放以后，伴隨著地方政府利益的形成中央—地方政府關(guān)系就轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的“談判—討價(jià)還價(jià)”模式，地方政府擁有一定的自主能力和任意處置權(quán)，并具有了潛在的偏離中央政府政策的動(dòng)機(jī)［12］。

地方政府往往將中央的政策與本地區(qū)的利益存在矛盾作為選擇性執(zhí)行的可公開(kāi)討論的理由。但是，地方官員的選擇性執(zhí)行在多大程度上受地方公共利益的制約是值得質(zhì)疑的。由于我國(guó)地方官員的任免權(quán)掌握在上級(jí)，地方公共利益缺乏有效的整合機(jī)制，地方政府對(duì)公共需求的回應(yīng)能力不足，地方利益對(duì)官員的制約力因而十分有限。尤其是在干部定期交流制度下，地方官員在一地的任職年限通常不會(huì)超過(guò)兩屆，這更使得地方官員與其所任職的地方之間缺乏一種長(zhǎng)期的政治契約關(guān)系，因而促成了地方官員的短期行為。關(guān)于干部交流制度對(duì)地方政府歪曲執(zhí)行“受歡迎政策”的激勵(lì)作用，歐博文、李連江也進(jìn)行了相應(yīng)分析。奧爾森著名的“流寇”隱喻也揭示了權(quán)力轉(zhuǎn)移的不確定性是促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的重大障礙［13］。對(duì)于我國(guó)地方官員來(lái)說(shuō)，權(quán)力轉(zhuǎn)移的不確定性是客觀存在的。缺乏有效的地方利益整合機(jī)制以及地方政治官員的短期任職助推了地方政府選擇性執(zhí)行行為。在地方利益難以對(duì)地方官員產(chǎn)生有效約束的背景下，地方政府官員的私利往往會(huì)成為了政策選擇性執(zhí)行的重要?jiǎng)右颉?/p>

如果考慮到地方政府都有不同層級(jí)，而一些公共服務(wù)任務(wù)需要政府的層級(jí)間協(xié)作時(shí)，情況將更為復(fù)雜，呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，使地方政府的行為增加了協(xié)調(diào)成本，行為結(jié)果也相應(yīng)地增加了不確定性。李侃如和奧森伯格通過(guò)對(duì)中國(guó)政府決策過(guò)程的考察提出了“碎片化權(quán)威”（fragmented authority）的概念，其主要特征是具有碎片化的分層結(jié)構(gòu)特征的國(guó)家，在離心的官僚機(jī)構(gòu)中形成一個(gè)談判的政策過(guò)程，其政策過(guò)程是相互間不銜接的、漸進(jìn)的［14］。碎片化比較形象地描述了我國(guó)政府間關(guān)系：政府的各個(gè)部分自成一體，成為相對(duì)隔閡的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)。各級(jí)政府爭(zhēng)取自主權(quán)的后果，加劇了政府間合作的困境。那么，如何促進(jìn)這種綜合性政策的層級(jí)間協(xié)作？賀東航、孔繁斌指出，為防止政策內(nèi)容陷入碎片化，可通過(guò)中國(guó)特色的高位推動(dòng)，來(lái)促進(jìn)政府的協(xié)調(diào)、合作、整合與信任，從而提升公共政策的目標(biāo)和績(jī)效［15］。高位推動(dòng)的前提是高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策的高度重視，但是在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的政績(jī)考核體系中，公共服務(wù)并非領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注焦點(diǎn)，這加劇了在碎片化權(quán)威下的政府間的合作困境。

地方政府雖然面臨著中央政府資助不充分的經(jīng)濟(jì)壓力和種種政治途徑的壓力，并且在其決策中面臨著優(yōu)先次序的沖突以及碎片化權(quán)威所可能帶來(lái)的效率損失，但是，他們?nèi)匀豢梢宰裱瓩?quán)力規(guī)則，向下轉(zhuǎn)嫁部分乃至全部壓力，即向基層“輸出”壓力，使得相關(guān)壓力在基層集中，致使不少基層政府承擔(dān)著超出自身能力的責(zé)任。在目前的公共管理體制下，屬地管理機(jī)制是劃分政府責(zé)任最為主要的方式。屬地管理要求基層政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)承擔(dān)主要的管理責(zé)任，從而在條塊關(guān)系中，將過(guò)去“以條為主、塊作配合”的體制調(diào)整為“以塊為主、條作補(bǔ)充”的管理體制。不過(guò)屬地管理通常只是實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的“以塊為主”，與公共事務(wù)相關(guān)聯(lián)的財(cái)權(quán)與事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)地下放。屬地管理與職責(zé)同構(gòu)兩種制度要素的疊加，激勵(lì)了上級(jí)政府及其部門將本應(yīng)由自身承擔(dān)的管理服務(wù)責(zé)任向基層轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致上級(jí)政府絕大部分的責(zé)任最終都會(huì)落到最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。以廣州市某街道辦事處為例，其每年和上級(jí)簽署的責(zé)任狀就達(dá)30多個(gè)每年需要應(yīng)對(duì)的檢查考核項(xiàng)目合計(jì)有104項(xiàng)263次。這種“小馬拉大車”現(xiàn)象是我國(guó)當(dāng)前縱向治理結(jié)構(gòu)中基層機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)處境最直觀的寫(xiě)照。在權(quán)力高度集中的縱向治理體系下，越到基層，政府的能力與責(zé)任越不匹配，選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象因而也越發(fā)普遍。

地方政府官員微博公信力的缺失，也與虛假官員微博的存在有很大關(guān)系。2011年出現(xiàn)的郭美美微博炫富事件就是一個(gè)典型的虛假官員微博事件。郭美美的認(rèn)證身份為“中國(guó)紅十字商業(yè)總經(jīng)理”，后經(jīng)調(diào)查證實(shí)與其真實(shí)身份不符。真相公布之后，網(wǎng)友依舊眾說(shuō)紛紜。這件事的出現(xiàn)也導(dǎo)致官員形象和官員微博公信力的大大受損。

三、職能部門的權(quán)力擴(kuò)張模式

在中央政府和地方政府就公共服務(wù)形成的委托代理關(guān)系中，其實(shí)際的委托—代理鏈條，除了不同層級(jí)的地方政府外，還包括了具體分管各領(lǐng)域公共服務(wù)的職能部門。將政府職能部門作為分析對(duì)象可以發(fā)現(xiàn)，部門的行為邏輯不僅僅是轉(zhuǎn)嫁或輸出壓力，還試圖在經(jīng)辦過(guò)程中借上級(jí)政府的政策施壓擴(kuò)張部門權(quán)力。安東尼·唐斯指出，官僚機(jī)構(gòu)存在自己的外部領(lǐng)域空間，在多個(gè)政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)合生產(chǎn)過(guò)程中，每個(gè)部門都尋求擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍，進(jìn)行政策領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)［16］。部門間的競(jìng)爭(zhēng)，既涉及到對(duì)有利領(lǐng)域的爭(zhēng)搶，也包括對(duì)不利領(lǐng)域的回避，形成“有利就爭(zhēng)、無(wú)利就推”的現(xiàn)象。威爾遜詳細(xì)分析了機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取自主權(quán)的策略，包括：尋找無(wú)人承擔(dān)的任務(wù)；與企圖承擔(dān)你的任務(wù)的組織進(jìn)行斗爭(zhēng)；避免承擔(dān)與本組織的中心任務(wù)相距甚遠(yuǎn)的工作；謹(jǐn)防聯(lián)合或合作項(xiàng)目；避免承擔(dān)那些會(huì)造成贊助者分裂或?qū)α⒌娜蝿?wù)；回避薄弱環(huán)節(jié)等［17］。尼斯坎南在其關(guān)于官僚制模型的分析中也指出，官僚組織有“預(yù)算最大化”的動(dòng)機(jī)，其主要目的既不是為了公共利益的提升，也不是為了承諾的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而主要是為了自身利益的增長(zhǎng)［18］。官僚組織的自身利益包括了兩個(gè)基本方面，一是其勢(shì)力范圍，或曰自主權(quán)；另一方面是其權(quán)力所伴生的實(shí)際利益。對(duì)職能部門來(lái)說(shuō)，分管業(yè)務(wù)的發(fā)展是其部門利益的一部分，在執(zhí)行相關(guān)公共服務(wù)政策過(guò)程中，行政部門擴(kuò)大了自身的預(yù)算規(guī)模和勢(shì)力范圍。

我國(guó)地方政府的職能部門直接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，其人財(cái)物都?xì)w地方政府管理，同時(shí)，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)政府職能部門的指導(dǎo)。馬伊里根據(jù)隸屬關(guān)系的強(qiáng)弱，把組織之間的關(guān)系分為四類，即強(qiáng)隸屬關(guān)系、中隸屬關(guān)系、弱隸屬關(guān)系以及無(wú)隸屬關(guān)系［19］。根據(jù)這一分類，職能部門與地方政府屬于強(qiáng)隸屬關(guān)系，與上級(jí)主管部門屬于中隸屬關(guān)系，而上級(jí)部門與地方政府間則屬于弱隸屬關(guān)系。就地方政府與其職能部門的關(guān)系分析，由于強(qiáng)隸屬關(guān)系的存在，地方政府決定著部門官員的政治前途，職能部門推進(jìn)公共服務(wù)的工作力度需要顧慮地方政府的態(tài)度。但地方政府忽視公共服務(wù)的直接結(jié)果是會(huì)影響到職能部門在與其它部門競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)地位，并阻礙了其權(quán)力擴(kuò)張。在另一方面，中央尤其是上級(jí)部門關(guān)于發(fā)展公共服務(wù)的決策，為職能部門爭(zhēng)取地方政府關(guān)注其職能領(lǐng)域，以及加大對(duì)其分管領(lǐng)域財(cái)政投入等提供了契機(jī)。上級(jí)的壓力，成為部門可以借力的政策“東風(fēng)”，以促進(jìn)地方政府的資源投入，并由此擴(kuò)大部門的勢(shì)力范圍。地方政府職能部門有動(dòng)力“把擴(kuò)大支出的愿望上升為政府意志，搭上地方政府?dāng)U大公共支出的便車”［20］，上級(jí)政府推進(jìn)公共服務(wù)的政策，為部門爭(zhēng)取地方政府的財(cái)政資源提供了重要的外來(lái)支持力量。但是，上級(jí)的政策既為部門帶來(lái)了機(jī)遇，也構(gòu)成了其政績(jī)壓力。部門面臨的兩難困境在于：既希望利用上級(jí)的政策壓力向地方政府爭(zhēng)取資源，又必須作為政策任務(wù)的落實(shí)者在缺乏足夠資源支持的情況下去應(yīng)對(duì)上級(jí)的政策施壓，以實(shí)現(xiàn)部門的政績(jī)。

由于體制慣性、認(rèn)識(shí)局限以及利益驅(qū)動(dòng)等多重因素的制約，地方政府對(duì)公共服務(wù)的投入長(zhǎng)期以來(lái)都與中央的政策要求存在差距。既要服從地方政府將主要資源投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“工作大局”，又必須回應(yīng)上級(jí)要求加強(qiáng)公共服務(wù)投入的政策要求，地方政府部門陷于一種“巧婦難為無(wú)米之炊”的困境。在這一背景下，迫于政績(jī)壓力，選擇性地完成政策指標(biāo)同樣成為職能部門政策執(zhí)行的基本策略。為了加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的約束，上級(jí)政府在出臺(tái)政策時(shí)往往會(huì)配套以一系列的具體指標(biāo)，以作為評(píng)估政策執(zhí)行績(jī)效的依據(jù)。但是，正如李連江等所指出的，許多受歡迎政策常常是不能量化的，這使得地方干部得以無(wú)視那些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不容易轉(zhuǎn)化為約束性指標(biāo)的受歡迎政策［21］。因此，在公共服務(wù)提供過(guò)程中，諸如服務(wù)體系建設(shè)這些可計(jì)量的指標(biāo)首先得到執(zhí)行，而服務(wù)的公益性等軟指標(biāo)則被棄之不顧。這種在政策執(zhí)行中以形式替代內(nèi)容的選擇性政策執(zhí)行就像是搭起了一個(gè)“空架子”。服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然建立起來(lái)了，卻缺乏足夠的資源投入為服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行提供支持，導(dǎo)致公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)普遍的敗德行為。甚至，在選擇性政策執(zhí)行的大背景下，政府職能部門與服務(wù)機(jī)構(gòu)有可能達(dá)成合謀，職能部門通過(guò)弱化對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度與服務(wù)機(jī)構(gòu)一起隱藏公共服務(wù)績(jī)效的真實(shí)信息，以虛假政績(jī)應(yīng)付上級(jí)政府的檢查考核等政治壓力，使得公共服務(wù)政策難以落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)的中央與地方關(guān)系中，中央政府擁有全部談判能力，但是其對(duì)地方政府的激勵(lì)卻相對(duì)不足。盡管中央和地方已經(jīng)通過(guò)分稅制初步構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)體制，但是，當(dāng)面對(duì)社會(huì)要求提供更高質(zhì)量、更低價(jià)格、更加公平公共服務(wù)的壓力時(shí)，它仍然習(xí)慣于通過(guò)行政命令的方式將相應(yīng)的供給責(zé)任下放給地方，而這種公共服務(wù)供給責(zé)任的下放大多沒(méi)有相應(yīng)的資源保障。在這種情況下，中央政府和地方政府形成了一種委托代理關(guān)系，地方政府成為中央政府政策執(zhí)行的代理人。然而，在缺乏資源保障的情況下，地方政府盡管在形式上必須遵從中央的政策，但是在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的晉升錦標(biāo)賽中，公共服務(wù)的投入與地方政府的政治激勵(lì)之間存在矛盾，這促使了地方政府以最小的投入滿足中央的政策要求，以協(xié)調(diào)政績(jī)壓力與自身的經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系?？梢园l(fā)現(xiàn)，地方政府這一行為主體具有足夠的內(nèi)在激勵(lì)去扭曲公共服務(wù)的政策目標(biāo)，對(duì)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。對(duì)地方政府而言，其優(yōu)勢(shì)的行為策略應(yīng)該是既能在形式上滿足中央的政策要求，同時(shí)又能夠和自身的利益目標(biāo)一致。選擇性執(zhí)行無(wú)疑就是這樣一種優(yōu)勢(shì)策略。通過(guò)選擇性政策執(zhí)行，它既在形式上嚴(yán)格遵從了中央的政策，又盡可能地降低了自身的支出責(zé)任。

從理論上來(lái)說(shuō)，在縱向模式中地方政府實(shí)施選擇性執(zhí)行策略會(huì)受到兩方面的制約。其一來(lái)自中央政府，其二來(lái)自具體承擔(dān)公共服務(wù)供給的職能部門。對(duì)中央政府而言，如果其有足夠的能力推進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它就會(huì)對(duì)地方政府公共服務(wù)中的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行糾正。同時(shí)，如果對(duì)職能部門而言，實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)比追求地方政府的目標(biāo)要重要，那么它就會(huì)抵制地方政府的這種選擇性執(zhí)行策略。遺憾的是，這些條件在公共服務(wù)供給中并不具備。中央政府的政治意愿缺乏財(cái)政資源的支撐，而且公共服務(wù)政策相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)等政策相對(duì)具有邊緣性，因此中央對(duì)地方的考核更多地體現(xiàn)為一種“軟約束”。職能部門相對(duì)于地方政府是一種“強(qiáng)隸屬”關(guān)系，相對(duì)于上級(jí)主管部門則是一種“中隸屬”關(guān)系，其資源的獲得嚴(yán)重依賴于地方政府。對(duì)部門而言，中央的政策更多地是一種用于和地方政府討價(jià)還價(jià)的工具，至于為了中央的某一項(xiàng)政策而去監(jiān)督或者抵制地方政府的消極政策執(zhí)行行為，這既是其不能，也是不愿去做的。綜合以上的因素，對(duì)地方政府而言，選擇性執(zhí)行不僅是一種于它有利的優(yōu)勢(shì)行為策略，而且現(xiàn)有的制度環(huán)境中不具備足夠的力量去約束這種行為，這也就構(gòu)成了選擇性執(zhí)行現(xiàn)象得以發(fā)生的縱向激勵(lì)因素。

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□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

C931.2

A

1003—8744（2015）04—0069—06

*本文系2015年國(guó)家社科基金課題《特大城市基層社會(huì)治理機(jī)制及其創(chuàng)新路徑研究》（編號(hào)：15BSH027）的階段性成果。

2015—6—15

黃麗華（1973—），男，管理學(xué)博士，中共廣州市委黨校公共管理教研部主任、副教授，主要研究方向?yàn)楣卜?wù)與地方治理。