杜玉珍

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽　471023）

落后農(nóng)村村民自治考察
—— 以河南平原地區(qū)鄉(xiāng)村為例

杜玉珍

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽471023）

落后村莊的自治普遍停留在“選舉即是自治，自治即是選舉”階段。缺乏組織和榮辱與共認知下的村莊不可避免地陷入經(jīng)濟發(fā)展無出路、村莊“散沙化”、不文明滋長、生態(tài)惡化等發(fā)展困境。村外力量介入下的引導與幫扶是解決落后村村民自治困境的原則，經(jīng)濟發(fā)展上的幫扶、政治資源上的對口支持以及做好農(nóng)民教育工作，是解決問題的具體舉措。

農(nóng)村政治發(fā)展；村民自治；外力介入；經(jīng)濟幫扶

村民自治自從推行以來就備受關注，而落后農(nóng)村村民自治研究則很寥落。這固然與落后農(nóng)村村民自治不活躍、題材性不強有關，但這并不意味著村民自治就沒有問題。據(jù)筆者以課題為依托在豫東平原落后縣 F縣的一些鄉(xiāng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)①，落后農(nóng)村正在陷入由“難自治”到“自治難”的惡性循環(huán)，并且因政治統(tǒng)領缺乏而導致更加落后的局面。因此，落后農(nóng)村村民自治研究尤顯緊迫。

一、落后農(nóng)村村民自治狀況

所謂落后村主要指實有發(fā)展水平低、發(fā)展活力弱、發(fā)展條件與潛力缺乏的落后行政村。河南落后村主要集中在平原地區(qū)以及偏遠山區(qū)，多年純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅造成這些地區(qū)沒有財力積累，而平原地區(qū)無資源優(yōu)勢以及偏遠山區(qū)無區(qū)位優(yōu)勢，又造成只能單純依賴發(fā)展農(nóng)業(yè)的事實。落后農(nóng)村的自治呈現(xiàn)出共性的自有景象。

具有豐富內(nèi)涵與實踐活力的自治，在落后村運行時普遍呈現(xiàn)出“選舉即是自治，自治就是選舉”的情況。選舉作為自治的體現(xiàn)，起著實現(xiàn)自治的形式或儀式作用，既不是自治的全部，更不是自治的目的。但是，落后農(nóng)村村民自治整個環(huán)節(jié)的突出表現(xiàn)就是熱鬧一時的選舉，選舉結束意味著村民自治參與也隨之結束，村民不再問津也無權問津村務，村莊治理進入由村兩委代理階段，村民自治權履行全部結束。豫東平原F縣村民自治調(diào)查顯示：約80%自治村的自治權力落實停留在選舉權力行使環(huán)節(jié)上。

與發(fā)達村村民自治參與者眾、形勢高漲不同，落后村的村民自治動能不足，不僅參與競選者寥寥，而且多數(shù)村民游離在自治活動之外。豫東平原C鄉(xiāng)調(diào)查顯示：該鄉(xiāng)下屬22個行政村，自1998年走自治道路以來，均呈自治乏力狀態(tài)，2007年以后這種局面略有改觀，但發(fā)展態(tài)勢并不樂觀。1998年村民自治在全國推開時，C 鄉(xiāng)22個行政村中僅有3個行政村（或在鄉(xiāng)政府所在地、或在縣郊）按要求組織了選舉、組建了村委會，其余的或在鄉(xiāng)政府催逼任命下由村黨支部代辦成立了名譽上的村委會，既無辦公地點也沒掛牌，或干脆就沒有行動。村民自治不推不動的原因，不僅在于改革開放初為數(shù)不多的村集體資產(chǎn)（土地、生產(chǎn)隊大農(nóng)具）已承包、分發(fā)完畢，集體經(jīng)濟成了“空殼”，更在于村莊在多年無權威、無治理下已經(jīng)形成自運行狀態(tài)，村民自家組織生產(chǎn)、安排自家生活，且怡然自得。因此，鄉(xiāng)村精英深諳“人心已散、人難管、事難辦”形勢而對自治不抱希望，一般村民因不了解自治而害怕被收權被管治，致使自治受到冷遇。2007年后的村自治局面則有改觀，不僅出現(xiàn)了主動報名的競選者，村委機構設置與辦公條件均有所改善，C鄉(xiāng)自治村全走了選舉程序，自治在貌似按部就班中推進，實則是絕大部分村民把選舉當“苦差”、對村務不評價。雖然落后地區(qū)的村民自治也呈現(xiàn)出距村委會駐地越近的自然村（或區(qū)域）村民自治意識與行動越強，距離越遠越不活躍不積極的“中心——次邊緣——邊緣”[1]狀況，總體上的自治動能不足則最顯眼。

與發(fā)達地區(qū)自治方的爭相作為，甚至“非法作為”不同，落后村的自治則呈現(xiàn)村委會“無作為”、村民“無欲無為”之難。村委會的“不作為”與“違法亂為”并存，沒有任期規(guī)劃，致使新農(nóng)村建設無行動。在 C鄉(xiāng)2012年秋冬換屆選舉產(chǎn)生的現(xiàn)任村委中，僅 3個有村內(nèi)道路硬化規(guī)劃，正忙于村民流轉土地入村經(jīng)濟合作組織事宜，其余的村委則在維持原狀下無動作。不行使權力，更不追逐權力，正是這種“無欲無為”的自棄權力做法，損害了自我利益，增長了村委會的“不作為”與權力濫用，使自治有名無實。

二、落后農(nóng)村村民自治的結果與影響

從自治本身看，自治發(fā)生變異，自治目的未實現(xiàn)。自治實踐中的廣大村民當家作主，自始至終被異化為村莊中少部分人對多數(shù)人的“管治”。選舉被少數(shù)人操縱，大眾真實選舉意愿被侵害，村莊治理權被“村主任或村委會”掌控，村民（代表）大會被省略，一事一議沒有過，公開的村務是假的，治理主體變成了被治理、被侵害對象。落后村的自治事實不僅嚴重背離了基層民主自治的初衷，似乎還增加了村莊中的矛盾，加劇了不平等，這也是絕大多數(shù)村民并不看好自治，越來越與政治成為陌路的原因。

自治不力造成的間接影響滲透到村民文明素質提升、村莊和諧、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及村莊經(jīng)濟發(fā)展方方面面?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！弊阋姶迕裎瘑T會是為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供服務、擔當社會組織與建設職責、與人民政府相銜接的基層綜合組織，是村莊全面發(fā)展的責任承擔方。但是，從落后地區(qū)自治村的治理結果看，發(fā)揮作用的村委會卻很少。

自治下的村莊“散沙化”不僅“外化”，而且呈“內(nèi)卷”之勢，更顯頹廢。亂批宅基地下的村莊外擴與“空心”狀況并存；家庭規(guī)?？s小、親和力弱化——年輕人單門獨過，老人自養(yǎng)；打工潮下的“空巢老人”“留守兒童”數(shù)量增加，村內(nèi)道路泥濘，垃圾亂堆，廢水橫流等情況依舊，又新添了打工潮下的房屋破敗失修，庭院荒蕪境況。

自治下的村莊在遺失傳統(tǒng)文明和滋生新的不文明中飄搖。鄉(xiāng)土風貌漸失，村莊變得讓人陌生；血緣、人情維系的鄉(xiāng)村社會正遭受利益至上原則下的新組合的肢解，知足常樂、寬厚仁義的鄉(xiāng)人心性以及親近自然、珍愛土地、勤勞節(jié)儉的知行傳承正漸行漸遠，在鄉(xiāng)村新生代身上越來越多地顯現(xiàn)出追求享樂、人情淡漠、嫌棄鄉(xiāng)村等，有能力者成功脫農(nóng)進城下的村莊成了弱勢者——“留守兒童”與“空巢老人”的堅守，而老人以宗教、迷信為排解的燒香拜佛、禮拜，正在影響著村莊幼??；“留守兒童”早早輟學，在學校不再管、家庭管不了，厭煩農(nóng)業(yè)農(nóng)村、又無力在城市立足下結群“混日子”，正在成長為游蕩于城鄉(xiāng)間的“非?？膳潞臀ｋU的群體”[2]。

自治使發(fā)展條件本就有限的落后村發(fā)展更加困難。推行村民自治切斷了落后村可以依靠的鄉(xiāng)以上各級政府的“幫、帶、管”，陷入難以維持原有發(fā)展局面的困境。以豫東C鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)水利設施至今仍停留在1990年代鄉(xiāng)政府投資建設的數(shù)量上而無任何新建，設施功能在多年只使用無維護下嚴重下降，設施供求矛盾很大。2013年夏，在全省嚴重旱災面前，由于無法克服缺水源、缺抗旱設備、缺勞動力等多重困難，C鄉(xiāng)50%以上的農(nóng)戶沒有實施自救，致使秋糧減產(chǎn)約 1/3，農(nóng)戶和國家均遭受損失。

自治下的村莊生態(tài)環(huán)境惡化嚴重，突出表現(xiàn)為過度開發(fā)與污染。在生產(chǎn)污染方面，受第二輪承包期30年不變規(guī)定的影響，自治集體對發(fā)包給農(nóng)戶使用的土地監(jiān)管弱化，土地濫用、過度使用、污染使用等問題長期得不到解決，并且處于擴散進程。近些年來，在集體土地非農(nóng)化使用中，對短期利益的追求、忽略生態(tài)考慮、無力監(jiān)管使用方等，使村莊陷入資源、環(huán)境雙損失的困局之中。至于村莊生活污染方面，更是愈加嚴重。總之，鄉(xiāng)村碧水藍天的失去與鄉(xiāng)村缺乏自我保護、主動選擇能力有限有關，更與集體力量弱小有關。

三、落后農(nóng)村村民自治不力的主要原因

落后地區(qū)村民自治難，經(jīng)濟文化落后是根本。經(jīng)濟落后并不絕對制約民主政治發(fā)展，但若文化與經(jīng)濟雙落后，政治發(fā)展就絕對無望了。

物質利益是人們從事一切社會活動的基本動因，“政治權力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段”[3]，普遍存在的落后村集體無財力的事實，制約著落后村的自治發(fā)展，影響村民對自治的興趣。C鄉(xiāng)調(diào)查顯示：2007年以來，落后村自治呈現(xiàn)部分自覺的主要原因，就在于國家實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設戰(zhàn)略下的援建、補貼、救濟等，構成了村委會可資掌控的資源追加，才有效吸引村莊中試圖掌握資源分配權的活躍分子加入自治活動。但是，廣大村民期待的是自治能解決眼前集體財力缺乏、民力有限下的村務難，破解資源、區(qū)位優(yōu)勢缺乏下的村莊未來發(fā)展難，而實際中的自治無益于發(fā)展進步的事實，則成就了他們“無自治必要”泛化認識與自治冷漠。

村民思想政治素質不高，不僅加劇發(fā)展難，也造成自治難。傳統(tǒng)思想觀念制約廣大村民涉足政治。C鄉(xiāng)T行政村調(diào)查顯示：58%的村民仍固守“村莊治理是上級或村干部的事”認識；僅有20%的村民認可“村民有治村權”，同時又表示“難發(fā)揮作用”。該村60歲以上的村民，除約10%的黨員參與自治活動外，其余均在“自治是年青人該干的事”認識下不談論、不參與；未外出務工的中年男性村民（約占20%）是自治的主力，他們多是外出闖蕩無功而返者、從未外出過的務農(nóng)者、習慣在鄉(xiāng)尋求機會的小經(jīng)營者、或嗜賭或酗酒或坑蒙拐騙的不務正業(yè)者、個別勞改釋放人員等的混合，素養(yǎng)與能力均有限；青年農(nóng)民多是自治旁觀者，這是因為他們除了關心自我與小家庭外并不關心村務，不熱衷政治，或者因為他們?nèi)狈δ昙o、閱歷等方面的競爭優(yōu)勢。很明顯，弱勢方堅守的村莊，自治能力是有限的。文盲、缺乏民主意識與自治經(jīng)驗，制約廣大村民真實自治權行使。在選舉上，多數(shù)村民基于家族、人情立場商議投票，真實選舉意愿難實現(xiàn)；面對賄選，多數(shù)村民不敢抵制，甚至順勢搞選舉權“尋租”；村委會做主被視為理所應當；無監(jiān)督意識與罷免行動，自治流于無治或村委會濫治。自治意識落后、能力有限是自治難之根本原因。

四、落后農(nóng)村村民自治走出困境的對策

要端正對村民自治的看法，這決定問題解決的策略與程度。既要摒棄“落后地區(qū)村民自治過早”的錯誤思想，認清村民自治的客觀形勢與存在條件，但也絕不能把村民自治理解為是“村民、村莊自己的事”，可以不要黨的領導、上級政府的指導。尤其對村以上各級黨政組織而言，必須拋棄“自治亂象是新生事物發(fā)展的必經(jīng)階段，只要不影響農(nóng)村乃至國家大局穩(wěn)定，就無需干預而應任其自然發(fā)展”的不負責做法，應當充分認識到自治不力已超出政治范圍，成為村莊一體化整體發(fā)展中的“短板”，正在造成村莊整體發(fā)展的“短路”。因此，各級黨政要自覺擔負起領導、指導村莊發(fā)展的職責，助推農(nóng)村自治走上正途。

與發(fā)達地區(qū)村民自治少干預，甚至不干預相反，落后村自治發(fā)展需要外力介入下的幫扶與助推。落后村自治的客觀條件差，主觀動能差，完全放手就等于任其落后，這正是落后村自治運行還少有成效，甚至陷入惡性循環(huán)的主要原因。因此，鄉(xiāng)縣以上政府應從以下三個方面施以援手。

為落后村提供經(jīng)濟發(fā)展幫扶。針對落后村往往是缺少工商業(yè)的純農(nóng)化村情況，根本解決之策在國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資與管理體制變革。一方面，國家要充分擔負農(nóng)田水利基礎設施投資職責，尤其是落實為專項的、常規(guī)的投資與管理任務，由具體部門專職負責，保障農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收；另一方面，深化針對農(nóng)業(yè)的具體體制改革。針對農(nóng)資產(chǎn)品隨行就市與糧價國控的變相“剪刀差”，農(nóng)村土地非農(nóng)化使用權國控保障了國家糧食安全，卻堵上農(nóng)區(qū)用土地資源置換工商產(chǎn)業(yè)進駐發(fā)展的機會與出路以及國家對農(nóng)區(qū)發(fā)展多年無保護做法等不公平待遇問題，要盡快出臺“健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”[4]細則，實施全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃與認定，給認定區(qū)特殊制度保護或產(chǎn)品補貼，彌補產(chǎn)業(yè)收入差距。此外，落后村所在的當?shù)卣畱浜蠂掖胧炎ギ數(shù)匕l(fā)展的精力放在落后區(qū)落后村發(fā)展上，把手中掌握的發(fā)展前景好的項目主動投到這些地方，項目投放不能一味講究市場化法則，追求回報率，而應牢牢把握科學發(fā)展觀指導下的拉起“短板”原則，鋪墊好全面發(fā)展、科學發(fā)展的底子，以實現(xiàn)發(fā)展突破。

實行政治資源上的對口支援。針對落后村中的自治亂象，必須實行內(nèi)部解救與外部施救相配合原則。

在內(nèi)部解救上，“一定要把領導班子和干部隊伍建設作為基層組織建設的治本之道、長久之計”[5]，這已為自治實踐中的成功方所證實——“給錢給物不如建個好支部”“村看村、戶看戶、群眾看支部”。因此，鄉(xiāng)縣黨委、組織部門應為行政村把好村黨支部選舉關，堅持以“政治強、思想好、清正廉潔、公道能干、同群眾保持密切聯(lián)系、能帶領農(nóng)民群眾建設社會主義新農(nóng)村”[5]的標準選人。同時，建立和強化針對“兩委”班子的工作考評機制。考評內(nèi)容應包括是否積極宣傳黨的路線、方針、政策，是否切實履行組織群眾、宣傳群眾、教育群眾職責，是否積極發(fā)展后備黨員與培養(yǎng)，是否發(fā)揮對村委會、農(nóng)村經(jīng)濟組織的領導以及黨群關系如何，村委的權力落實情況、村務公開、自身廉政情況等；對考評不合格者要做出相應的處罰。加強鄉(xiāng)縣對村“兩委”的教育，包括群眾路線教育、思想道德教育、職位職責教育等，教育重點要放在村委班子上。

外部施救的重點應放在影響自治的根本難題解決上。在司法層面，細化村自治組織定位，可把村自治組織認定為行政機關，對應認定村民為“行政相對人”，以解決村委凌駕于村民之上和國家行政管理之外的難監(jiān)管，村民因怕被打擊報復而不敢參與自治之憂；變更村自治單元——由現(xiàn)行的行政村“下沉”到自然村，以使村委會等“代議”向真實“民議”回歸；在選舉上，應準許符合法規(guī)規(guī)定前提下事先設定候選人資格的做法，既保障選舉“有底線”，又可規(guī)范群眾投票動機。在行政管理層面，應向落后農(nóng)村地區(qū)大面積輸送“大學生村官”，尤其應效仿浙江省設立“大學生村官自主創(chuàng)業(yè)專項基金”，發(fā)揮大學生村官智力與基金“二效合一”作用，助推落后村的發(fā)展；針對目前組織部門管黨建、民政部門管選舉、農(nóng)委（農(nóng)經(jīng)）管集體資產(chǎn)和離任審計、紀檢監(jiān)察部門管違法違紀、公安部門管刑事案件的“多頭共管”體制和“村官不算官，律法管不到，不撈白不撈”的實際，可嘗試設置專門的農(nóng)村自治管理專職組織，通過駐村調(diào)研指導、調(diào)解矛盾以及實地監(jiān)管來解決，還可以從抓農(nóng)村信訪工作方面實現(xiàn)村官監(jiān)管突破。

加強群眾教育。落后農(nóng)村呈現(xiàn)的“最先進的法律面對最落后的人群”事實表明：“嚴重的問題是教育農(nóng)民”[6]。抓好農(nóng)村學校教育是長遠。國家不僅要繼續(xù)加大落后農(nóng)村學校教育投入與新辦、深化義務教育落實，保障農(nóng)村孩子有學上、上得起，更要注重對成年農(nóng)民的職業(yè)教育，教育重點要放在觀念轉變、法制教育、技能培訓以及文明行為培訓上。加強農(nóng)村公共文化建設，則能起到事半功倍的作用。村莊血緣、地緣關系為集體教育提供了先天優(yōu)勢，關鍵是誰來施教以及教育能否常態(tài)化。村“兩委”本應是擔當組織、宣傳、教育村民的當家人，但賄選帶來的“兩委”素質弱化則使這一職責擔當弱化了。黨員活動、村民大會、娛樂集會、講座、文體活動都是可采用的形式，黨的路線、涉農(nóng)政策、土地征用補償規(guī)定，自治法規(guī)、信訪條例、涉及當?shù)刭Y源保護的法規(guī)，健康知識教育、安全防范教育，尤其是針對“留守兒童”“空巢老人”境況下的防騙、防盜、防電、防火知識等，都屬教育內(nèi)容或范圍，而且教育活動要常規(guī)化。村民自治教育效用最直接，宣傳車進村、發(fā)宣傳冊以及培訓村民宣講員擔負村莊自我教育等，都是好辦法。同時，還要注重在自治實踐中實現(xiàn)群眾自我教育與成長。根治自治問題，靠村民意識覺醒與自覺行動，既不能因村民在自治中的無為表現(xiàn)而悲觀，更不能藉此懷疑自治的必要性，應堅信自治實踐是村民增長認識、提升能力的最直接途徑，群眾有智慧和力量在“吃一塹長一智”中成長。往返于城鄉(xiāng)間的青年農(nóng)民正帶動落后鄉(xiāng)村的民主意識與維權行動增長，是村莊自我力量的展示，也預示著村莊的自治未來。

[注釋]

① 本文內(nèi)容中凡涉及到豫東平原F縣、C鄉(xiāng)的調(diào)查結果與數(shù)據(jù)引用，均出自課題組的課題調(diào)查。

[1] 湯志華,吳國志.廣西村民自治發(fā)展的困境及其出路——以廣西和寨村為例[J].廣西師范大學學報(哲學社會科學版),2013(5):87-92.

[2] 孫錫良.中國農(nóng)民劃分與農(nóng)民接班人的培養(yǎng)問題分析[EB/ OL].中國鄉(xiāng)村發(fā)展,http://www.zgxcfx.com/Article/56025. html,2013-05-09.

[3] 馬克思.馬克思恩格斯選集(第4卷)[C].北京:人民出版社, 1995:250.

[4] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/ OL].http://finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml, 2013-11-15.

[5] 胡錦濤.在全國農(nóng)村基層組織建設工作座談會上的講話[N].人民日報,1996-10-26(2).

[6] 毛澤東.毛澤東選集(第4卷)[C].北京:人民出版社,1967: 1366.

（責任編輯、校對：孫尚斌）

An Investigation on the Autonomy of Villagers in Backward Countryside by Taking Rural Areas of Henan Plain as an Example

DU Yu-zhen
(Henan University of Science and Technology Institute of Marxism, Henan, Luoyang, 471023, China)

“Election is autonomy and autonomy is election” is common in the backward rural autonomous practice. Backward villages are destined to get into troubles like without economic development, scattered villages, growth of uncivilization, ecological deterioration. Intervention and guidance of external forces is basic principle to solve the problem of village autonomy in backward. Helping in economic development, the counterpart aid in political and educating farmers are specific measures.

rural political development; villager autonomy; the external force involvement; economic support

C916

A

1009-9115(2015)03-0124-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.03.032

教育部人文社科研究專項任務（14JD710043），河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2014BKS014）

2014-09-04

杜玉珍（1969-），女，河南扶溝人，碩士，副教授，研究方向為馬克思主義中國化。