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醫(yī)療救助立法的必要性和可行性研究*

摘要：醫(yī)療救助立法是醫(yī)療救助規(guī)范運(yùn)行的需要，是調(diào)節(jié)醫(yī)療救助各社會(huì)關(guān)系的需要，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。從理論上看，醫(yī)療救助作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，靠立法強(qiáng)制予以保障和推行是國(guó)際慣例；從實(shí)踐上看，醫(yī)療救助已進(jìn)入全面實(shí)施階段，為立法提供了時(shí)機(jī)和條件，其立法具有可行性。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療救助；必要性；可行性

“醫(yī)療救助制度”是指政府和社會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)居民中因負(fù)擔(dān)大額醫(yī)藥費(fèi)而影響基本生活的人員在現(xiàn)金、實(shí)物與服務(wù)等方面進(jìn)行幫扶的制度。[1]城鄉(xiāng)醫(yī)療救助與我國(guó)三個(gè)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度共同構(gòu)建了我國(guó)“三險(xiǎn)一助”的醫(yī)療保障制度體系，進(jìn)一步健全和完善了我國(guó)的醫(yī)保制度。近年來(lái)，在政府的重視下，我國(guó)醫(yī)療救助的水平穩(wěn)步提高、社會(huì)效果日益顯著，但是，由于單一依靠行政手段作為該制度的推動(dòng)力量而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題也逐步凸顯出來(lái)。在依法治國(guó)的大背景下，醫(yī)療救助立法的呼聲日益高漲。

一、醫(yī)療救助立法的必要性

（一）是保障醫(yī)療救助持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求

新中國(guó)成立之初到我國(guó)改革開(kāi)放前，我國(guó)并未單獨(dú)建立醫(yī)療救助制度，而是在合作醫(yī)療和五保制度的范圍內(nèi)，對(duì)符合要求的貧困農(nóng)民進(jìn)行救助；改革開(kāi)放后到2002年前，除我國(guó)各地政府積極探索建立醫(yī)療救助制度外，國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)在我國(guó)就有關(guān)醫(yī)療救助的項(xiàng)目進(jìn)行了一系列的研究和實(shí)驗(yàn)，這為我國(guó)醫(yī)療救助制度的構(gòu)建提供了前期基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)支撐，但是我國(guó)還未形成完整的醫(yī)療救助制度體系。

我國(guó)醫(yī)療救助的制度建設(shè)應(yīng)是隨著2002年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（以下簡(jiǎn)作《決定》）的頒布正式開(kāi)始的，該《決定》可以視為是我國(guó)建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的綱領(lǐng)性文件；爾后于2003年頒布的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》（民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合頒布）和2005年頒布的《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作意見(jiàn)》（民政部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部聯(lián)合頒布），可以視為是對(duì)農(nóng)村醫(yī)療救助工作和城市醫(yī)療救助工作的具體指導(dǎo)性意見(jiàn)；為充分發(fā)揮社會(huì)整合功能，消除城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平差異，民政部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、人力資源和社會(huì)保障部于2009年聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見(jiàn)》，以探索建立城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療救助制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年年底，全國(guó)共有431個(gè)縣合并實(shí)施了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。[2]

國(guó)外醫(yī)療救助制度的推行都是采取立法先行的模式，即先制定法律將制度固定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化，再通過(guò)法律推行醫(yī)療救助改革，如日本1932年的《救助法》、1946年的《生活保護(hù)法》；美國(guó)1965年的《社會(huì)保障法》；英國(guó)1601年的《伊麗沙白濟(jì)貧法》、1885年的《醫(yī)療救助法》等。我國(guó)醫(yī)療救助制度奉行的則是“政策先行、法律定位”的模式。在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，政策是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新問(wèn)題的回應(yīng)，其在突破舊的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度安排的同時(shí)，創(chuàng)新地逐步地形成新的組織機(jī)構(gòu)和制度安排。政策具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性，在醫(yī)療救助初建階段，可以為其開(kāi)辟發(fā)展的道路；但政策同時(shí)也具有臨時(shí)性、多變性、彈性、軟規(guī)范性，這些特性將導(dǎo)致醫(yī)療救助在發(fā)展運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)制度混亂、強(qiáng)制不足、發(fā)展不均衡、“長(zhǎng)官意志”“人情救助”等問(wèn)題，從而不利于醫(yī)療救助的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也有損政府的公信力。鑒此，在醫(yī)療救助發(fā)展已趨向穩(wěn)定的階段，很有必要將醫(yī)療救助政策性文件上升為法律規(guī)范，用法律的形式確認(rèn)和鞏固已取得的成功經(jīng)驗(yàn)和普遍做法，為醫(yī)療救助的發(fā)展提供制度和法律保障。

（二）是調(diào)節(jié)醫(yī)療救助社會(huì)關(guān)系的需要

醫(yī)療救助制度不僅涉及到廣大城鄉(xiāng)貧困人口及其家庭的利益，而且涉及到政府及其相關(guān)職能部門、集體組織、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)捐贈(zèng)人的利益調(diào)整。各利益主體之間的社會(huì)關(guān)系廣泛且復(fù)雜，既有縱向的行政管理關(guān)系，又有橫向的民事法律關(guān)系?，F(xiàn)有的醫(yī)療救助規(guī)范性文件由于文件的制定部門并不享有實(shí)質(zhì)上的立法權(quán)，因而在文件中不能對(duì)相關(guān)利益主體的法律責(zé)任作出系統(tǒng)的規(guī)定，這導(dǎo)致醫(yī)療救助在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了許多違規(guī)行為：部分地區(qū)的政府?dāng)U大支出范圍，個(gè)別工作人員利用管理漏洞，套取醫(yī)療救助資金；政府對(duì)醫(yī)療救助的宣傳不到位，對(duì)資金的管理和業(yè)務(wù)管理不夠規(guī)范；政府強(qiáng)行攤派或者變相攤派捐贈(zèng)，將捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)挪作他用；定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，誘導(dǎo)參保患者過(guò)度消費(fèi)；申請(qǐng)人弄虛作假騙取救助待遇等問(wèn)題。盡管醫(yī)療救助是在政府主導(dǎo)下運(yùn)行的，但卻不能夠完全由利益的一方來(lái)確定全部的制度。因此，很有必要通過(guò)代表廣大人民群眾意愿的、深入考量各方利益的國(guó)家立法來(lái)明確各個(gè)利益主體之間的法律關(guān)系，用國(guó)家強(qiáng)制力保障規(guī)范運(yùn)行醫(yī)療救助制度，發(fā)揮其最大效用。

（三）是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

從國(guó)家層面來(lái)看，雖然我國(guó)國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委頒布了一系列醫(yī)療救助的規(guī)范性文件，但是我國(guó)目前仍沒(méi)有制定統(tǒng)一的《醫(yī)療救助條例》和《社會(huì)救助法》。從地方層面來(lái)看，我國(guó)地方政府頒布的有關(guān)醫(yī)療救助的規(guī)范性文件，除甘肅省制定了規(guī)章外，其他各省市基本上都是以政府文件的形式予以發(fā)布的，且多數(shù)以三個(gè)意見(jiàn)或國(guó)家、省的政策作為其制定的依據(jù)，而不是真正意義上的立法。因此，從這個(gè)層面上來(lái)講，我國(guó)醫(yī)療救助的發(fā)展仍處于無(wú)“法”可依的狀況。醫(yī)療救助制度的主體框架和主要內(nèi)容都是通過(guò)各級(jí)黨委和政府以及政府部門的決定、意見(jiàn)、辦法、通知等政策性文件建立起來(lái)的，采取的是以政策為保障、有行政為推動(dòng)力量的發(fā)展模式，在強(qiáng)大政治壓力下出臺(tái)的地方性醫(yī)療救助制度，缺乏合理的全局性的統(tǒng)一規(guī)劃，難免有被動(dòng)應(yīng)付、照葫蘆畫瓢之嫌。政策不僅容易受領(lǐng)導(dǎo)人重視程度高低的影響，而且其多變性和靈活性讓群眾難以知曉和掌握政策的變化，從而影響醫(yī)療救助制度的具體實(shí)施和真正貫徹。因此，我們迫切需要加大醫(yī)療救助立法的步伐，特別是醫(yī)療救助的國(guó)家立法，從而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。同時(shí)，我們應(yīng)看到，醫(yī)療救助制度是確保人人享有基本醫(yī)療服務(wù)的“兜底”性制度。建立完善的醫(yī)療救助制度，能有效地促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有效地保障貧困人群享有平等的健康權(quán)，有效地降低貧困邊緣群體因病返貧率、提高貧困居民抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)能力，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的政治意義。

二、醫(yī)療救助立法的可行性

（一）具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作由試點(diǎn)階段順利進(jìn)入了全面推開(kāi)階段，取得了顯著成績(jī)，為立法提供了時(shí)機(jī)和條件。各地在醫(yī)療救助建設(shè)工作中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和做法，特別是在救助對(duì)象和范圍的確定、救助程序的確立和優(yōu)化、救助資金的籌集和管理、監(jiān)管制度方面積累了諸多可供借鑒的做法。隨著醫(yī)療救助制度的全面實(shí)施，醫(yī)療救助的籌資機(jī)制逐步形成，籌資規(guī)模逐年提高，救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)有所擴(kuò)大，救助程序更加合理，救助資金支付力度逐漸加大，監(jiān)督管理逐步完善。醫(yī)療救助與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療共同構(gòu)成我國(guó)的基本醫(yī)療保障體系，在保障城鄉(xiāng)困難居民享有基本衛(wèi)生保健上發(fā)揮著重要作用。因此，當(dāng)前醫(yī)療救助工作的重點(diǎn)應(yīng)是將各地已取得的成功經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和提煉，以法律的形式予以固定，為醫(yī)療救助的發(fā)展提供法律上的保障。

（二）具有法律依據(jù)

作為社會(huì)成員，城鄉(xiāng)貧困人口有權(quán)享受基本的衛(wèi)生保健服務(wù)，有權(quán)在面臨困難時(shí)，得到國(guó)家或社會(huì)的醫(yī)療救助。我國(guó)《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助立法提供了明確的憲法依據(jù)。

現(xiàn)行法律法規(guī)也是醫(yī)療救助立法的重要依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

[1]謝偉楠.我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療救助制度研究[J].大慶社會(huì)科學(xué)，2013（6）：43-47.國(guó)務(wù)院于2014年5月1日頒布實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)作《辦法》）是我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，該《辦法》明確規(guī)定“國(guó)家建立健全醫(yī)療救助制度，保障醫(yī)療救助對(duì)象獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，同時(shí)，原則性地規(guī)定醫(yī)療救助的對(duì)象和范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)、程序和銜接等，為國(guó)務(wù)院制定醫(yī)療救助行政法規(guī)提供了依據(jù)和空間。

（三）具有經(jīng)驗(yàn)積累

政策規(guī)范和地方立法為醫(yī)療救助立法提供了豐富的制度資源。除上述三個(gè)文件外，財(cái)政部、衛(wèi)生部公頒布的《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)城市醫(yī)療救助基金管理的意見(jiàn)》，衛(wèi)生部等部委頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見(jiàn)》《民政部辦公廳關(guān)于確定重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)單位的通知》以及地方政府出臺(tái)的醫(yī)療救助規(guī)范性文件或地方規(guī)章，對(duì)醫(yī)療救助資金籌集、基金使用與管理、監(jiān)督等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，為醫(yī)療救助立法提供了相對(duì)豐富完善的制度資源。

[2]梅達(dá)成，周瑤.析建立公平統(tǒng)一的全民基本醫(yī)療保障制度的重要性[J].醫(yī)學(xué)與法學(xué)，2014（2）：47-51.

（責(zé)任編輯：黃顯官）

法規(guī)解讀

Study on the Necessity and Feasibility of Medical Relief Legislation

Wang Hairong Cheng Wenyu

Abstract:Medical relief legislation is the need of medical treatment specification operation, the need of regulating the social relations of medical treatment, the need of realizing the rule of law and building a harmonious society.Theoretically, medical treatment, as a social security system, is safeguarded and promoted by law, which is the international practice; practically, medical treatment has entered the stage of full implementation, which provides the opportunity and condition for its legislation, which is feasible.

Key Words:medical relief; necessity; feasibility

作者簡(jiǎn)介：王海容，瀘州醫(yī)學(xué)院助理研究員，主要研究方向?yàn)獒t(yī)事法律。程文玉，瀘州醫(yī)學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)獒t(yī)事法律。

*基金項(xiàng)目：本文系2012年度四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)醫(yī)療救助法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SC12E058）的階段性成果。
王海容程文玉