(云南大學(xué)公共管理學(xué)院,云南昆明 650091)

自人類社會(huì)產(chǎn)生國家以來,邊疆與國家一直緊密聯(lián)系在一起。古往今來,國家的興衰存亡莫不與邊疆這一重要的政治地理空間息息相關(guān)。邊疆治理是國家治理的應(yīng)有之義,有效地治理邊疆是國家存續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在需要,因此邊疆治理能力是國家基本的治理能力,構(gòu)成了國家治理能力的基本要素。尤其對(duì)中國這樣一個(gè)疆域遼闊的多民族國家而言,這種能力更是關(guān)系到國家維護(hù)領(lǐng)土完整、捍衛(wèi)國家主權(quán)、維護(hù)和拓展自身國家利益、維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的基本能力。

邊疆與邊疆治理研究首先須解決的問題之一是究竟應(yīng)站在何種立場、視角來看待邊疆和治理邊疆。對(duì)此,不同學(xué)科背景的學(xué)者紛紛提出了各自不同的見解。這些見解,對(duì)推動(dòng)中國的邊疆及邊疆治理研究發(fā)揮了重要作用。然而,長期以來中國的邊疆與邊疆治理研究存在一個(gè)不容忽視的問題:國家及國家治理視域的缺失。這種缺失,在理論上極不利于我國邊疆與邊疆治理理論的全面構(gòu)建,在實(shí)踐上則更不利于當(dāng)今中國邊疆治理能力的提升。在邊疆與邊疆治理問題上,政治學(xué)更加強(qiáng)調(diào)國家治理的視域,這一視域注重站在國家的立場來審視邊疆,重視邊疆在國家發(fā)展中的重要作用,適應(yīng)國家治理的需要而不斷提升邊疆治理的能力。

1 邊疆對(duì)國家的重要性

邊疆對(duì)國家的重要性是不言而喻的。一方面,國家的疆域規(guī)模是歷史上形成的,底定邊疆的過程會(huì)推動(dòng)或遲滯國家構(gòu)建的歷史進(jìn)程。另一方面,國家能否對(duì)邊疆實(shí)施有效的管控和治理,會(huì)影響到國家建設(shè)與治理的總體成效。具體來說,這種重要性主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

第一,疆域規(guī)模決定國家體量。國家是一個(gè)政治地理空間單位,疆域則是決定國家體量的基本地理因素。當(dāng)今世界上的大國、強(qiáng)國,幾乎無一例外都擁有幅員遼闊的疆域,并能對(duì)其邊疆實(shí)施有力的統(tǒng)攝和有效的治理。而小國、弱國則普遍疆域狹小,或大多都無力統(tǒng)攝和治理邊疆。美國之所以能成為當(dāng)今世界獨(dú)一無二的超級(jí)大國,與美國歷史上的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)及美國邊疆的拓殖和開發(fā)都是分不開的[1]1-35。而日本雖在經(jīng)濟(jì)總量上位居世界第三,但疆域的狹小在很大程度上限制了其自身的國家體量而難以成為真正意義上的大國。龐大的疆域規(guī)模,意味著國家可以在一個(gè)更加宏大的場域空間內(nèi)提取、利用和整合各種重要自然資源和戰(zhàn)略資源,并形成涵化、整合不同地域的歷史文化積淀和政治制度設(shè)計(jì)。邊疆地區(qū)往往還是軍事戰(zhàn)略防御的前沿,遼闊的疆域能為國家提供宏大的軍事戰(zhàn)略縱深。當(dāng)面臨軍事挑戰(zhàn)或戰(zhàn)爭威脅時(shí),那些擁有遼闊疆域的國家能夠在廣闊的領(lǐng)域范圍中謀劃軍事布局和實(shí)施攻防計(jì)劃,從而保持軍事上的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略定力。

第二,邊疆得失關(guān)乎國家利益。國家利益是一個(gè)國家賴以生存和發(fā)展的利益總合,邊疆在一定意義上也是由國家利益邊界而衍生和劃分出來的利益空間。就傳統(tǒng)的地理邊疆即“硬邊疆”而言,國家疆域的盈縮或得失都會(huì)對(duì)國家利益產(chǎn)生直接而深遠(yuǎn)的影響。在全球化時(shí)代,國家利益時(shí)常會(huì)溢出傳統(tǒng)的領(lǐng)土疆界而向外延伸,因而國家間的利益交匯、博弈和碰撞成了當(dāng)今世界國際關(guān)系的常態(tài)。全球化時(shí)代的邊疆,顯然已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)地理邊疆的范疇。不僅如此,隨著高邊疆、信息邊疆、網(wǎng)絡(luò)邊疆、金融邊疆、文化邊疆及利益邊疆等新形態(tài)的“軟邊疆”概念不斷出現(xiàn),邊疆同國家利益的結(jié)合也越來越緊密。甚至可以說,在全球化時(shí)代,不論何種形態(tài)的邊疆,在根本上都關(guān)乎國家的生存發(fā)展利益。然而,人類賴以生存發(fā)展的地理空間和利益空間都是相對(duì)有限的。國家作為人類社會(huì)創(chuàng)造的治理形式及基本單位,“國家擁擠”往往會(huì)導(dǎo)致國家間展開不同形式的邊疆爭奪,甚至?xí)幌榇硕V諸武力,以求擴(kuò)大自身版圖和拓展自身的利益空間。這也是人類歷史上邊疆經(jīng)常成為國家間利益爭奪“主戰(zhàn)場”和戰(zhàn)爭頻發(fā)的一大原因。

第三,邊疆治理的成效影響國家的存亡興衰。國家的興衰存亡與邊疆治理的成效密不可分。對(duì)任何一個(gè)國家而言,能否在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面對(duì)邊疆實(shí)施有力的統(tǒng)合,以及對(duì)邊疆進(jìn)行有效的治理,不僅關(guān)系到邊疆自身的穩(wěn)定與發(fā)展,而且還會(huì)對(duì)國家產(chǎn)生根本性的影響。從正反兩方面看,邊疆安穩(wěn)是國家走向繁榮穩(wěn)定的基本前提,而邊疆的動(dòng)蕩或崩塌都極可能導(dǎo)致國家的衰亡[2]。因此,“從一定意義上說,邊疆決定國家的未來”[2]。邊疆治理的成效直接影響著國家治理的水平。在邊疆治理卓有成效的情況下,邊疆就會(huì)對(duì)國家發(fā)展產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。反之,則會(huì)對(duì)國家發(fā)展造成負(fù)面影響[2]。中國的絕大多數(shù)邊疆地區(qū)同時(shí)也是少數(shù)民族聚居的主要區(qū)域。邊疆的民族分布多元復(fù)雜,時(shí)常出現(xiàn)民族問題與邊疆問題的交織乃至糾纏。而在一些邊疆地區(qū),民族問題更是成了最主要、最棘手和最復(fù)雜的邊疆問題。因此,邊疆對(duì)于中國這樣一個(gè)多民族的國家而言還有另一種不容忽視的重要性,即加強(qiáng)邊疆治理對(duì)增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)政治穩(wěn)定與鞏固國家統(tǒng)一都起著至關(guān)重要的作用。

第四,邊疆安全與國家安全緊密相關(guān)。邊疆不僅僅是國家對(duì)外設(shè)防的地理屏障,它還是一個(gè)蘊(yùn)含著豐富安全內(nèi)涵的特殊地域。邊疆安全是國家安全在邊疆這一特定區(qū)域的集中體現(xiàn),它是國家安全的有機(jī)組成部分?！斑吔踩珕栴}是與國家興起俱來的重要問題”[3],它同國家及國家安全相生相伴、緊密相關(guān)。沒有邊疆的安全,就談不上國家的長治久安。然而,由于受地緣政治、歷史、文化等復(fù)雜因素的影響,邊疆往往是在安全問題上面臨挑戰(zhàn)最多、安全形勢(shì)上最為嚴(yán)峻的區(qū)域之一。甚至可以說,不論是在政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全,還是在信息安全、生態(tài)安全等領(lǐng)域,邊疆地區(qū)都是極為脆弱和敏感的地區(qū)之一。特別是隨著非傳統(tǒng)安全問題的大量出現(xiàn),現(xiàn)代民族國家所面臨的邊疆安全形勢(shì)普遍變得越來越嚴(yán)峻、安全威脅也變得越來越隱秘,因此如何有效應(yīng)對(duì)邊疆地區(qū)的安全威脅和安全挑戰(zhàn),就成了謀劃和維護(hù)總體國家安全的應(yīng)有之義。

2 邊疆治理在國家治理中的重要地位

邊疆對(duì)于國家的重要性,決定了邊疆治理在國家治理中的重要地位。國家要生存和發(fā)展,就必須對(duì)邊疆實(shí)施有效的治理,即“國家必須運(yùn)用政權(quán)的力量,動(dòng)員其他社會(huì)力量,運(yùn)用國家和社會(huì)的資源,去解決邊疆問題”[4]。

第一,邊疆治理是國家治理的基礎(chǔ)。這是由領(lǐng)土、疆域、主權(quán)和國家利益等要素在國家生存和發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位決定的。因此,國家須通過采取特殊措施和相應(yīng)的制度安排來治理邊疆、底定邊疆。治國必先治邊,邊疆的治亂同國家的治亂興衰休戚相關(guān)。費(fèi)孝通先生就曾有言,“在兩千多年的時(shí)間里,有一個(gè)重要的歷史現(xiàn)象:天下未亂邊先亂,天下已定邊未定。觀邊疆治亂興衰,可知國家統(tǒng)一還是分裂,國力強(qiáng)盛還是貧弱,民族和睦還是紛爭”[5]。

第二,邊疆治理影響國家治理全局。從邊疆治理與國家治理的關(guān)系來看,邊疆治理是國家治理的重要方面,也是國家治理的應(yīng)有之義,二者之間是不容割裂的局部與全局的關(guān)系。作為國家治理的構(gòu)成部分,邊疆治理往往會(huì)影響到國家治理的全局。尤其是對(duì)我國這樣一個(gè)實(shí)行單一制國家結(jié)構(gòu)形式的多民族國家來說,這種影響有時(shí)甚至是決定性的。從地緣政治的角度看,邊疆治理會(huì)對(duì)國家的地緣政治形勢(shì)產(chǎn)生直接影響,卓有成效的邊疆治理有利于為國家治理營造良好的地緣政治環(huán)境,并確保國家的地緣政治安全。而從國家的區(qū)域治理來看,邊疆治理有利于縮小邊疆與內(nèi)地的區(qū)域發(fā)展差距,進(jìn)而在國家治理過程中增強(qiáng)邊疆地區(qū)的內(nèi)聚力和向心力。

第三,邊疆治理能力本質(zhì)上是一種重要的國家治理能力。在不同的國家以及同一國家的不同的歷史時(shí)期,邊疆治理的內(nèi)涵、歷史任務(wù)等都是不盡相同的。但不論在任何時(shí)代,治理好邊疆本身就是一種重要的國家治理能力。任何一個(gè)國家若要有效地治理邊疆,就必須具備相應(yīng)的邊疆治理能力。邊疆治理能力,實(shí)際上就是指國家綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交及行政管理等治理措施,將邊疆區(qū)域統(tǒng)合在國家這一政治地理空間之內(nèi)和在國際政治體系中維護(hù)自身利益邊界的能力。邊疆治理能力在本質(zhì)上是國家在政治地理空間中對(duì)內(nèi)增強(qiáng)內(nèi)聚力、對(duì)外創(chuàng)造地緣政治優(yōu)勢(shì)及維護(hù)利益邊界的管控能力。在國家治理視域下,邊疆治理能力至少包含了邊疆治理戰(zhàn)略、邊疆治理的制度化水平、治邊政策的供給及邊疆治理措施的創(chuàng)新能力等幾個(gè)方面。就當(dāng)今中國而言,邊疆治理能力同民族問題治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地緣政治安全及利益邊疆維護(hù)等方面的能力是緊密聯(lián)系在一起的。

第四,邊疆治理能力影響國家治理能力的整體提升。國家治理能力是現(xiàn)代民族國家的核心競爭力之一,是真正決定國家治理水平的關(guān)鍵因素。國家治理能力的高低會(huì)受到多重因素的影響或制約。其中,一個(gè)國家的邊疆治理能力則會(huì)在很大程度上影響著國家的治理能力。不論從邊疆治理與國家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),還是從當(dāng)今世界主要國家的治理實(shí)踐來看,低下的邊疆治理能力,幾乎無一例外都會(huì)成為國家治理能力的“短板”,制約國家治理能力的全面提升。在中國王朝國家歷史上,開疆拓土后無力對(duì)龐大疆域進(jìn)行有效治理的王朝并不在少數(shù),一些王朝的覆滅就是由于邊疆的崩坍而引發(fā)的?？v觀當(dāng)今世界的大國、強(qiáng)國,除擁有遼闊的疆域,關(guān)鍵就在于這些國家能對(duì)邊疆實(shí)施有效的治理,從而為國家治理創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境,為國家治理能力的提升發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。

3 國家治理能力現(xiàn)代化與邊疆治理問題的凸顯

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[6]。國家治理能力現(xiàn)代化是執(zhí)政黨運(yùn)用國家權(quán)力建設(shè)現(xiàn)代國家的內(nèi)在需要,它進(jìn)一步表明國家治理能力在國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要性?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”這一命題的提出,就使得邊疆治理問題再一次凸顯。

第一,我們須從國家治理的視角重新認(rèn)識(shí)邊疆。一個(gè)國家如何看待邊疆,以及對(duì)邊疆重要性等方面的認(rèn)識(shí),將會(huì)對(duì)邊疆的界定和邊疆治理的實(shí)踐發(fā)揮著根本性的影響[7]。而如何認(rèn)識(shí)或看待邊疆,歸根結(jié)底是由國家的主流邊疆觀所決定的。當(dāng)今中國的邊疆治理,不可避免地受到了歷史上形成的傳統(tǒng)邊疆觀的深刻影響。盡管在歷史上,傳統(tǒng)邊疆觀對(duì)中國的邊疆治理曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用,但隨著中國發(fā)展步伐的加快和融入世界程度的加深,傳統(tǒng)邊疆觀的局限也日漸顯現(xiàn)。正如有學(xué)者指出的那樣:“對(duì)于已經(jīng)處于國家發(fā)展新階段并日益融入世界的中國來說,傳統(tǒng)的邊疆觀不僅無法為今天的邊疆的實(shí)踐提供積極的引導(dǎo)作用,甚至成為了消極因素和思想桎梏,制約著適應(yīng)國家發(fā)展要求的邊疆戰(zhàn)略的構(gòu)建?！盵7]在國家治理的總體戰(zhàn)略中,集中表現(xiàn)為重內(nèi)地而輕邊疆,重陸疆而輕海疆,對(duì)邊疆則是重穩(wěn)定而輕發(fā)展[7]。而在國家治理視域下,邊疆已不再是傳統(tǒng)意義上與中心區(qū)域相對(duì)的邊緣地帶,而是關(guān)系國家發(fā)展全局的重要次區(qū)域和國家須重點(diǎn)加以治理的區(qū)域。因此,必須探索并確立與國家治理及時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的、超越陸地邊疆和傳統(tǒng)邊疆形態(tài)的新邊疆觀。

第二,我們須從國家治理的視角重新審視邊疆治理模式。邊疆治理模式是國家在邊疆治理過程中長期形成的相對(duì)穩(wěn)定的制度化治理方式或經(jīng)驗(yàn)范式。中國的邊疆治理,很大程度上是在“陸疆”語境下來探討和展開的。中國的邊疆治理模式從價(jià)值取向來看,可分為族際主義治理模式和區(qū)域主義治理模式,前者以處理邊疆的族際關(guān)系為主,后者則以處理邊疆區(qū)域性問題為主[8]。族際主義治理模式的一大弊端,就在于“邊疆問題常常被納入到民族問題的框架進(jìn)行研究和決策”[7],甚至直接將邊疆問題等同為民族問題來解決。而從邊疆治理的主體來看,則可分為以國家為主體的單一治理模式和以國家為主導(dǎo)的協(xié)同治理模式。前者主要以國家為主體力量,并以中央政府的有關(guān)邊疆政策作為主要的政治和社會(huì)動(dòng)員手段;后者則以國家為主導(dǎo),更加注重國家在邊疆治理中的統(tǒng)籌作用和戰(zhàn)略設(shè)計(jì),以及邊疆治理中的多方協(xié)同及力量整合,同時(shí)亦鼓勵(lì)邊疆政府在邊疆治理中的體制和機(jī)制創(chuàng)新。除此之外,有學(xué)者還提出了(陸地)邊疆治理的軟治理和硬治理模式,并主張實(shí)現(xiàn)陸地邊疆“軟治理”與“硬治理”的結(jié)合[9]?？傮w來看,當(dāng)前中國的邊疆治理模式值得我們反思,亟需進(jìn)行重構(gòu)和創(chuàng)新,確立以區(qū)域主義為取向、多種治理模式相結(jié)合的適應(yīng)國家治理需要的邊疆治理模式。

第三,我們須從國家治理的視角來提升邊疆治理能力。在我國的邊疆治理中,邊疆治理能力長期以來并未得到應(yīng)有的關(guān)注。邊疆治理的績效,在很大程度上是由黨和國家對(duì)邊疆的重視程度、中央政府對(duì)邊疆地區(qū)的扶持力度、邊疆地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)以及邊疆地區(qū)政府自身的治理水平等共同決定的。在長期的邊疆治理實(shí)踐中,邊疆治理能力實(shí)際上成了黨和國家通過開展邊疆工作及民族工作來解決邊疆民族問題的基本能力,這樣的邊疆治理能力顯然不能適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的需要。在國家治理視域下,提升邊疆治理能力是國家治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。邊疆治理能力的提升,不僅應(yīng)始終維持戰(zhàn)略上的優(yōu)勢(shì),還應(yīng)建立和健全邊疆治理的制度及機(jī)制,在治邊政策上避免出現(xiàn)供給不足或執(zhí)行偏差。在吸收借鑒古今中外邊疆治理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新,從而在國家治理過程中通過一系列的治理方式、機(jī)制和制度等來解決邊疆問題,并以此來維護(hù)邊疆穩(wěn)定、推動(dòng)邊疆發(fā)展和鞏固國家統(tǒng)一。

4 積極應(yīng)對(duì)當(dāng)代中國邊疆治理面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

當(dāng)代中國的邊疆治理,是在全球化背景和現(xiàn)代化浪潮下展開的,在這樣的背景下,國家間的邊疆爭奪變得更加頻繁、隱密而激烈,特別是隨著國家利益的拓展或外溢,新的邊疆形態(tài)和邊疆理論應(yīng)運(yùn)而生(如利益邊疆及其理論)。而在現(xiàn)代化浪潮中,中國不僅要順應(yīng)現(xiàn)代化的歷史趨勢(shì)并積極推進(jìn)中國的國家建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型,而且面臨著如何處理好邊疆的均衡發(fā)展、民族關(guān)系等許多問題。這就要求當(dāng)代中國的邊疆治理,不僅要正視置身全球化背景和現(xiàn)代化浪潮所面臨的形勢(shì),而且還要規(guī)避全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)和陷阱,積極應(yīng)對(duì)全球化和現(xiàn)代化所帶來的挑戰(zhàn)。

第一,邊疆問題的嬗變。邊疆問題是在“邊疆”這一特定區(qū)域產(chǎn)生或存在的與國家的疆界、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國防、民族、宗教等問題密切相關(guān)的事關(guān)國家安全、國家利益、國家發(fā)展和國家地緣政治形勢(shì)的一系列問題。這些問題若長期得不到有效治理,就可能會(huì)引發(fā)邊疆危機(jī)。中國邊疆問題的產(chǎn)生和演變,是歷史和現(xiàn)實(shí)雙重變奏的結(jié)果,客觀上需要從國家治理的角度加以重視和治理。然而,在邊疆問題上國家意識(shí)和國家視域的缺失,向來是我國一些傳統(tǒng)邊疆問題長期未能有效解決或懸而未決的原因之一,如邊疆的民族問題就是其中的典型例子。由于我國的邊疆地區(qū)多為少數(shù)民族的主要聚居地,邊疆問題同民族問題多有交集甚至糾纏,因此邊疆問題曾被嵌套在民族問題的架構(gòu)之中來加以治理,甚至一度還直接將其等同為民族問題。國家意識(shí)和國家視野的不足或缺失,久而久之極容易導(dǎo)致邊疆問題發(fā)生嬗變,即邊疆問題會(huì)因此而被公眾曲解、放大為“問題邊疆”,從而逐漸成為普通社會(huì)大眾的主流共識(shí),并進(jìn)而把邊疆視為民族問題頻發(fā)的根源地或國家發(fā)展的累贅,甚至被標(biāo)簽化或“污名化”[10],類似認(rèn)知偏差無疑會(huì)將邊疆推離國家治理的正常軌道。

第二,邊疆治理理論的遲滯。自秦統(tǒng)一中國起,中國歷朝歷代對(duì)邊疆的治理就形成了林林總總的以“中心—邊緣”空間觀為基礎(chǔ)的治邊思想,但這些思想?yún)s終未能自成一套理論體系。其中,“守中治邊”與“守在四夷”就是中國古代大多數(shù)封建王朝治邊思想的核心[11]。直至民國初期,邊疆仍被稱為與“本部”相對(duì)的“疆部”而大行其道。在民族國家時(shí)代,邊疆治理的模式及取向相比王朝國家時(shí)代都發(fā)生了深刻變化。民族國家自身發(fā)展的內(nèi)在要求,客觀上需解決邊疆在認(rèn)同等諸多問題上對(duì)國家的抗拒與離散。換言之,邊疆成為了中國國家疆域不可分割的重要組成部分,國家政權(quán)與邊疆不再如前是一種政治、軍事上的戒備與牽制關(guān)系,而轉(zhuǎn)變?yōu)檎蔚乩砜臻g上的國家疆域與其次區(qū)域之間的關(guān)系,國家利益則成了國家與邊疆關(guān)系的核心。然而,中國民族國家建立后的邊疆治理,在理論上是長期滯后于民族國家建設(shè)發(fā)展需要及國家治理需要的,其中最突出的表現(xiàn)是在理論研究中重治策而輕國家戰(zhàn)略,甚至沒有擺脫過時(shí)的理論束縛來看待新的邊疆及其治理理論。類似的認(rèn)識(shí)或態(tài)度,表面上看似乎在理論上堅(jiān)守了政治上的意識(shí)形態(tài)品質(zhì),實(shí)則無異于“自縛手腳并錯(cuò)失歷史提供的難得機(jī)遇”[12],到頭來卻在理論批判中變相地坐視國家利益受損。事實(shí)上,我國邊疆治理理論遲滯的后果已開始顯現(xiàn),那就是在邊疆治理中那些被賦予了較高期許且國家投入大量人力、物力、財(cái)力的政策舉措要么收效有限,要么廣遭質(zhì)疑或詬病。這種狀況若長期得不到扭轉(zhuǎn),勢(shì)必會(huì)制約中國的邊疆治理戰(zhàn)略及治理實(shí)踐,甚至?xí)萍s國家治理能力的提升。

第三,邊疆治理的地緣政治環(huán)境更加復(fù)雜。邊疆治理在受到國家地緣政治環(huán)境影響的同時(shí),也會(huì)對(duì)國家的地緣政治環(huán)境產(chǎn)生影響。近年來,中國周邊的地緣政治環(huán)境發(fā)生了較大變化,特別是隨著美國全球戰(zhàn)略重心的東移、中國崛起進(jìn)程中海外利益的拓展,美國借機(jī)通過利用中國與周邊部分國家的島嶼或邊界爭端,試圖圍堵、遏制中國,進(jìn)行所謂的“亞洲再平衡”,竭力擠壓中國的地緣政治和利益空間。而在國際反恐問題上對(duì)中國采取雙重標(biāo)準(zhǔn),在涉藏、涉疆等問題上給予“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”等分裂勢(shì)力或明或暗的支持,以及利用并渲染人權(quán)問題等抹黑中國,誤導(dǎo)國際社會(huì)。尤其是在美國的挑唆和拉攏下,一些在地緣戰(zhàn)略上對(duì)中國至關(guān)重要的東南亞國家,與中國的傳統(tǒng)友好關(guān)系在某種程度上也發(fā)生了微妙轉(zhuǎn)向,國家間傳統(tǒng)的友好關(guān)系正面臨著不容忽視的挑戰(zhàn)。在地緣政治和利益空間備受擠壓的情況下,中國的邊疆治理無疑被推向了一個(gè)更加嚴(yán)峻的歷史關(guān)頭,這就要求當(dāng)今中國的邊疆治理應(yīng)更加注重國家的地緣戰(zhàn)略,既要避免“后院起火”,又要避免“鞭長莫及”,從而在鞏固傳統(tǒng)戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域的戰(zhàn)略突圍。

第四,邊疆地區(qū)的認(rèn)同問題亟待治理。認(rèn)同問題是困擾民族國家的共性問題之一。在我國的許多邊疆地區(qū),由于民族分布的地域特點(diǎn),使得這些地區(qū)的認(rèn)同問題較為復(fù)雜。其中,邊疆地區(qū)少數(shù)民族的民族認(rèn)同與國家認(rèn)同關(guān)系中的地位問題,更是成了典型的邊疆問題[13]。除此之外,邊疆地區(qū)少數(shù)民族對(duì)中國共產(chǎn)黨的政黨認(rèn)同,則直接影響到他們對(duì)國家和對(duì)邊疆地方政府的認(rèn)同。在一些邊疆地區(qū),許多少數(shù)民族跨國界而居,跨界民族的認(rèn)同問題比較突出。因此,在中國的邊疆治理過程中,就必須妥善處理好不同類型的認(rèn)同問題,進(jìn)行認(rèn)同治理。邊疆地區(qū)的認(rèn)同治理,一方面須進(jìn)行認(rèn)同建構(gòu),另一方面則須進(jìn)行認(rèn)同整合。具體來說,就是要以通過認(rèn)同建構(gòu),確立政黨認(rèn)同的核心地位和國家認(rèn)同的優(yōu)先地位,形成新的“政黨—國家”認(rèn)同①此處所指的“政黨—國家”認(rèn)同,并不意味著黨即國家,更不意味著政黨認(rèn)同即國家認(rèn)同,而是從中國的政黨及政治制度的角度來使用這一概念。當(dāng)今中國的政黨和政治制度,決定了政黨認(rèn)同與國家認(rèn)同的高度重構(gòu),政黨認(rèn)同對(duì)國家認(rèn)同發(fā)揮著根本性的影響,一旦政黨認(rèn)同出現(xiàn)問題,將會(huì)危及國家認(rèn)同。。通過認(rèn)同整合,來整合民族認(rèn)同與國家認(rèn)同、民族認(rèn)同與國族認(rèn)同(即對(duì)中華民族的認(rèn)同)以及邊疆各民族之間的相互認(rèn)同,從而營造一個(gè)有利于維護(hù)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一的良好局面。

總而言之,看待邊疆及邊疆治理,既不能僅僅局限于從邊疆來看邊疆,更不能簡單地套用西方流行的治理理論來談邊疆治理。中國的治理,乃是一種在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)用國家權(quán)力進(jìn)行的治理,在本質(zhì)上是國家權(quán)力的運(yùn)作。因此不論是邊疆及邊疆治理理論,還是邊疆治理的實(shí)踐,都必須將其置于國家及國家治理的視域下加以審視。只有這樣,邊疆治理才能服務(wù)于國家治理的現(xiàn)實(shí)需要,并與國家治理形成良性互動(dòng),國家也才能通過邊疆治理這一手段實(shí)現(xiàn)對(duì)邊疆的有效治理與統(tǒng)合。

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