□敖帶芽（中共廣州市委黨?！∈星檠芯克瑥V東　廣州　510070）

廣州公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)參與城市治理的嘗試

□敖帶芽
（中共廣州市委黨校市情研究所，廣東廣州510070）

公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)作為協(xié)商民主發(fā)展中出現(xiàn)的一種新形式，在城市治理中有廣泛的應(yīng)用空間，可以就城市建設(shè)、重要項(xiàng)目、重大民生等問(wèn)題向公眾征詢意見(jiàn)，以引導(dǎo)公眾參與、輔助政府決策、協(xié)調(diào)政民矛盾、溝通社會(huì)輿情。完善公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制，才能更好地吸收各方面的真知灼見(jiàn)，使其朝著現(xiàn)代治理有序化方向發(fā)展。

公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)；城市治理；運(yùn)作機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！保?］協(xié)商民主作為一種治理民主，其發(fā)展的趨勢(shì)是朝著現(xiàn)代國(guó)家治理的有序化要求，既充滿活力又理性平和，既博采眾長(zhǎng)又包容分歧，以尋求最大公約數(shù)的原則凝聚社會(huì)共識(shí)，強(qiáng)調(diào)相互理解和尊重，通過(guò)協(xié)商、交流、對(duì)話，打造社會(huì)認(rèn)同，促進(jìn)社會(huì)合作，鞏固社會(huì)信任基礎(chǔ)?！皡f(xié)商民主是一種善治民主，契合了現(xiàn)代國(guó)家治理的公平化要求?，F(xiàn)代國(guó)家治理必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義，充分保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)力?！保?］公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“公咨委”）就是在我國(guó)民主發(fā)展趨勢(shì)之下的一個(gè)新鮮嘗試。近年來(lái)，各地相繼成立了“公咨委”，就城市建設(shè)、重要項(xiàng)目、重大民生等問(wèn)題向公眾征詢意見(jiàn)，以引導(dǎo)公眾參與、輔助政府決策、協(xié)調(diào)政民矛盾、溝通社會(huì)輿情。廣州市、深圳市、佛山市都已成立了類似機(jī)構(gòu)參與城市治理，盡管運(yùn)作模式不盡相同，但就目前看來(lái)，“公咨委”的效果還不錯(cuò)。本文以廣州的“公咨委”運(yùn)作為例，對(duì)這種城市治理的新形式進(jìn)行解剖分析，以探索“公咨委”未來(lái)的發(fā)展方向。

一、“公咨委”的功能日漸凸顯

2013年3月，廣州市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)《廣州市重大民生決策公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)制度（試行）》，提出政府重大民生決策時(shí)要成立公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)，吸納市民公眾代表、包括有利益關(guān)系的市民或團(tuán)體代表參與對(duì)擬議決策事項(xiàng)的討論，其討論意見(jiàn)作為政府決策的重要參考。迄今，已有同德圍治理、東濠涌整治、固體廢棄物處理、廣州大橋拓寬改造等重大城市建設(shè)項(xiàng)目成立了相關(guān)“公咨委”并進(jìn)行運(yùn)作，這一做法得到市民群眾和媒體的肯定，“公咨委”的資政功能正逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

“公咨委”是中央倡導(dǎo)擴(kuò)大公民有序政治參與背景下的一個(gè)新生事物，是引導(dǎo)公眾參與、輔助政府決策、溝通社會(huì)輿情、創(chuàng)新社會(huì)管理的一種新形式，是政府決策過(guò)程問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)政于民的重要環(huán)節(jié)，也是政府主動(dòng)向社會(huì)讓權(quán)，用于協(xié)調(diào)政府與公眾分歧、化解社會(huì)矛盾的一個(gè)橋梁。政府與“公咨委”的關(guān)系可以概括為三句話：分責(zé)不推責(zé)，讓權(quán)不棄權(quán)，咨詢不決策。

“公咨委”是推行基層民主和決策民主化的一種有效形式。政府不是將項(xiàng)目決策權(quán)轉(zhuǎn)交給“公咨委”，“公咨委”沒(méi)有決策權(quán)，不承擔(dān)決策失誤的社會(huì)責(zé)任?！肮晌敝皇且粋€(gè)民意步驟，通過(guò)公眾的參與和表達(dá)，完成咨詢和監(jiān)督，避免忽視民意導(dǎo)致的政府被動(dòng)，盡可能減少?zèng)Q策失誤。經(jīng)過(guò)“公咨委”的討論，其意見(jiàn)交給政府，政府認(rèn)真研究“公咨委”的意見(jiàn)，給予明確答復(fù)。

城市建設(shè)和社會(huì)治理的眾多領(lǐng)域都適宜設(shè)立“公咨委”，比如在垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、物價(jià)調(diào)整、食藥安全、社區(qū)治理、民生項(xiàng)目、重大工程等領(lǐng)域。只要涉及公眾利益、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目，都可以設(shè)立“公咨委”。如當(dāng)下就“經(jīng)濟(jì)適用房是否配置停車位，垃圾是否能按袋收費(fèi)”等問(wèn)題都適合啟動(dòng)“公咨委”。

二、“公咨委”的運(yùn)作機(jī)制

（一）“公咨委”的組建方式

“公咨委”有兩種組建方式：一種是采用一事一議的方式設(shè)立，以項(xiàng)目制運(yùn)作，遇事而設(shè)，事畢即散；另一種是按行業(yè)類別成立公咨委。鑒于政府項(xiàng)目可能涉及到的利益方是隨機(jī)的，按行業(yè)設(shè)立的公咨委的委員最好不要固定化，以確保當(dāng)事方的表達(dá)權(quán)。

（二）“公咨委”的結(jié)構(gòu)

“公咨委”的規(guī)模在25人左右，一般為單數(shù)。其成員向社會(huì)招募，盡可能兼顧社會(huì)各個(gè)階層和領(lǐng)域，譬如媒體、律師、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾、利益相關(guān)方。相關(guān)責(zé)任方、利益相關(guān)方必須有代表參加。為了保證利益相關(guān)方的利益，同時(shí)不使利益相關(guān)方挾持公咨委的意見(jiàn)，規(guī)定利益相關(guān)方參加“公咨委”的人數(shù)就十分必要。建議利益相關(guān)方出席“公咨委”的成員代表不少于三分之一，不多于五分之二。如項(xiàng)目涉及社區(qū)、企業(yè)等單位，則社區(qū)負(fù)責(zé)人、企業(yè)法人作為當(dāng)然代表進(jìn)入該項(xiàng)目的“公咨委”。人大代表和政協(xié)委員參加“公咨委”，只是以個(gè)人身份進(jìn)入，不代表人大或政協(xié)機(jī)關(guān)。

（三）“公咨委”的資政方式

“公咨委”成立后，主要通過(guò)座談會(huì)、研討會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等形式，溝通信息，征集民意，解釋研討方案，提供決策依據(jù)，監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展情況；受政府委托或經(jīng)政府同意，“公咨委”還可向媒體和社會(huì)通報(bào)說(shuō)明相關(guān)情況。

（四）“公咨委”的啟動(dòng)

“公咨委”可以主動(dòng)介入有關(guān)項(xiàng)目，也可以應(yīng)政府邀請(qǐng)介入項(xiàng)目。所謂主動(dòng)介入，就是有市民對(duì)政府某個(gè)項(xiàng)目表示關(guān)注，要求成立“公咨委”；或政府項(xiàng)目被媒體報(bào)道后，引起高度關(guān)注，“公咨委服務(wù)中心”對(duì)外發(fā)布公告成立“公咨委”，向社會(huì)招募成員。所謂政府邀請(qǐng)啟動(dòng)，就是政府經(jīng)分析輿情后，認(rèn)為某個(gè)項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)“公咨委”，以掌握輿情、了解動(dòng)態(tài)、方便決策，遂通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，委托“公咨委服務(wù)中心”啟動(dòng)相關(guān)工作。

（五）“公咨委”的表決方式

“公咨委”委員票權(quán)相等，經(jīng)充分討論后，內(nèi)部采用票決制對(duì)問(wèn)題形成最終表決意見(jiàn)，以絕對(duì)多數(shù)意見(jiàn)為最終意見(jiàn)（具體議事規(guī)則另外制定），經(jīng)過(guò)全體委員簽名后遞交政府。

三、“公咨委”在實(shí)踐中要處理好的幾個(gè)問(wèn)題

“公咨委”是基層群眾政治參與的一種新形式，是推行基層民主、輔助政府決策的一個(gè)有效載體，也是創(chuàng)新社會(huì)管理、化解政群矛盾的一種新探索。在實(shí)踐中要注意處理好以下五個(gè)問(wèn)題。

（一）“公咨委”和基層群眾自治組織的關(guān)系

有人擔(dān)心“公咨委”和基層群眾自治組織會(huì)產(chǎn)生矛盾，這種擔(dān)心是不必要的?；鶎尤罕娮灾谓M織是法定組織，“公咨委”是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，二者之間并不矛盾，“公咨委”并沒(méi)有取代基層群眾自治組織，也沒(méi)有架空基層群眾自治組織。涉及到基層群眾的問(wèn)題，群眾除了可以按基層自治組織的渠道向上反映外，也可以參與到“公咨委”當(dāng)中?！肮晌痹谡心即頃r(shí)，優(yōu)先安排涉事的基層組織推薦的代表，村委會(huì)和居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也可以以個(gè)人身份報(bào)名進(jìn)入“公咨委”。

（二）“公咨委”意見(jiàn)的公正性如何保證

“公咨委”能否有效化解矛盾也是對(duì)其自身的考驗(yàn)?！肮晌钡囊庖?jiàn)越公正客觀，被采納的可能性就越大?！肮晌币庖?jiàn)的客觀公正取決于兩個(gè)方面，一是代表的來(lái)源與構(gòu)成，二是“公咨委”的表決機(jī)制。關(guān)于代表來(lái)源，既要有利害關(guān)系人，又要有相對(duì)獨(dú)立的非利害關(guān)系人，如涉及問(wèn)題的專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)代表的專業(yè)素養(yǎng)也要有要求。在成員組成上，盡可能要有代表性和廣泛性，既要防止局部利益裹挾民意，也要防止其它勢(shì)力的干擾和滲透。

（三）“公咨委”運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性問(wèn)題

“公咨委”作為幫助政府收集民意和反饋民意的機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行機(jī)制上要盡可能確保意見(jiàn)的科學(xué)性、合理性，能夠形成主流民意，能夠和政府進(jìn)行有效的溝通，在運(yùn)行機(jī)制上可以參考香港類似機(jī)構(gòu)的做法。事實(shí)上，“公咨委”已經(jīng)在同德圍治理中試水了，實(shí)踐走在理論的前面。當(dāng)前需要總結(jié)同德圍模式，設(shè)計(jì)出符合廣州市情、有效管用的“公咨委”運(yùn)行模式。進(jìn)一步推開(kāi)“公咨委”需要在運(yùn)行機(jī)制上加以規(guī)范，以確保其順利運(yùn)行。

（四）“公咨委”意見(jiàn)的約束力如何體現(xiàn)

“公咨委”的功能主要在于咨詢和監(jiān)督?！肮晌毙纬傻淖稍円庖?jiàn)雖然沒(méi)有法定效力，但不等于沒(méi)有任何約束力。政府必須對(duì)咨詢意見(jiàn)做出回應(yīng)，分別做出采納、部分采納、不予采納的回復(fù)。對(duì)于不予采納的，要說(shuō)明理由。要明確誰(shuí)負(fù)責(zé)向“公咨委”反饋意見(jiàn)，隔多久反饋意見(jiàn)，以何種形式反饋意見(jiàn)等。民生項(xiàng)目或公眾關(guān)注度高的項(xiàng)目，應(yīng)該把“公咨委”作為必經(jīng)程序，而不是選擇性程序。這是決策民主化的必然趨勢(shì)。賦予“公咨委”意見(jiàn)約束力是“公咨委”能否存在下去的重要基石。政府要善于在利益博弈中化解矛盾，就要認(rèn)可“公咨委”的價(jià)值。政府應(yīng)該認(rèn)真研究對(duì)待“公咨委”的意見(jiàn)，為進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)尋找交集。如“公咨委”和政府分歧較大，政府可補(bǔ)充調(diào)研、修改項(xiàng)目、暫不決策、延期再議。如分歧較大時(shí)政府仍不得不推行的項(xiàng)目，政府也應(yīng)該向“公咨委”和公眾充分說(shuō)明理由，爭(zhēng)取社會(huì)理解和支持。

（五）“公咨委”是否要經(jīng)過(guò)人大授權(quán)

“公咨委”是公民政治參與的一種新形式，其意見(jiàn)為政府決策提供參考，并沒(méi)有法定效力，所以并不需要經(jīng)過(guò)人大授權(quán)，只要政府的規(guī)范性文件認(rèn)可其存在、賦予其價(jià)值就可以。在實(shí)踐中可以逐步完善“公咨委”的運(yùn)作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政民良性互動(dòng)提供正能量。

四、成立“公咨委服務(wù)中心”進(jìn)行統(tǒng)籌

總的來(lái)看，“公咨委”主要有兩種可能模式：一是作為政府財(cái)政撥款成立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；二是由民辦非企業(yè)單位通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)責(zé)籌劃、運(yùn)作。

第一種模式突出了政府主導(dǎo)性，但社會(huì)信任度較低。作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“公咨委”，如果是參照公務(wù)員管理，則淹沒(méi)在行政體制當(dāng)中難有作為；如果當(dāng)作事業(yè)單位管理，體制內(nèi)的色彩太強(qiáng)，失去了獨(dú)立性，而且事業(yè)單位本身是過(guò)渡時(shí)期產(chǎn)物，是改革對(duì)象，“公咨委”不要在成立之初就為將來(lái)留下隱患。

第二種模式是成立一個(gè)“公咨委服務(wù)中心”，作為民辦非企業(yè)單位在民政部門登記。其優(yōu)勢(shì)在于凸顯了社會(huì)組織的獨(dú)立性，容易取信于民?！肮晌?wù)中心”通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，為政府某個(gè)項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)。通過(guò)項(xiàng)目管理，一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)購(gòu)買合同。政府不能預(yù)先規(guī)定服務(wù)的結(jié)果，“公咨委”為政府提供的只是一個(gè)咨詢服務(wù)的過(guò)程。

通過(guò)比較兩種模式，可以看出，第二種模式優(yōu)于第一種模式?！肮晌被顒?dòng)經(jīng)費(fèi)有保障，同時(shí)又不用像政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)那樣長(zhǎng)期財(cái)政供養(yǎng)，而且獨(dú)立性強(qiáng)，公眾信任度高。

在現(xiàn)有“公咨委”中，不同程度存在“政府色彩”濃厚的情況，獨(dú)立性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。如廣州市建委已成立的重大城建項(xiàng)目公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)，市政府為“公咨委”委員頒發(fā)聘書(shū)和委員證。市建委的重大城建項(xiàng)目“公咨委”是政府主導(dǎo)和推動(dòng)的，作為過(guò)渡時(shí)期的一種探索值得肯定，但久而久之，這種模式的弊端有可能出現(xiàn)：如“公咨委”的委員是政府聘請(qǐng)的，其代表政府還是代表公眾？獨(dú)立性如何體現(xiàn)？“公咨委”委員要不要發(fā)放交通費(fèi)和誤工費(fèi)，如果要，誰(shuí)來(lái)發(fā)？由政府直接發(fā)放顯然不合適?！肮晌钡漠a(chǎn)生方式及制度建設(shè)尚未明確，資金來(lái)源沒(méi)有最終確定，這將影響“公咨委”在其他領(lǐng)域的推開(kāi)以及“公咨委”職能的進(jìn)一步發(fā)揮，甚至可能引發(fā)群眾對(duì)“公咨委”公信力的質(zhì)疑。

因此，可嘗試成立一個(gè)獨(dú)立性強(qiáng)的社會(huì)組織，暫取名為“廣州公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)服務(wù)中心”，在民政局登記成立，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式獲得經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)有關(guān)“公咨委”的組建、管理、咨詢工作。政府推動(dòng)“公咨委服務(wù)中心”誕生后，扶上馬、送一程，就可以功成身退。

“公咨委服務(wù)中心”采取項(xiàng)目制運(yùn)作的方式?！肮晌笔窃凇肮晌?wù)中心”這個(gè)實(shí)體組織之下的各種服務(wù)項(xiàng)目的統(tǒng)稱?！肮晌?wù)中心”是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)負(fù)責(zé)人1—2名，干事若干名。干事作為項(xiàng)目經(jīng)理，統(tǒng)籌各有關(guān)“公咨委”的成立、運(yùn)轉(zhuǎn)及對(duì)外協(xié)調(diào)。項(xiàng)目經(jīng)理保持中立，不偏不倚，不對(duì)“公咨委”施加個(gè)人影響，不參與“公咨委”的內(nèi)部表決。為了避免“公咨委服務(wù)中心”被各種勢(shì)力操控，“公咨委服務(wù)中心”不能接受外部捐款。

市民關(guān)注政府工作天經(jīng)地義，政府要習(xí)慣在市民的監(jiān)督下推動(dòng)工作。有些地方政府推動(dòng)工作時(shí)忽視民意，哪怕是良好的動(dòng)機(jī)甚至是民生工程，最后遭到市民反對(duì)，工作陷入被動(dòng)，教訓(xùn)深刻。要么事前讓市民吵吵嘴，要么事后讓政府去維穩(wěn)，孰輕孰重，不難判斷。社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)博弈的時(shí)代，這是不能改變的事實(shí)。政府不要使自己成為博弈的一方，而是盡可能跳出博弈，成為仲裁的一方，這樣才能減少和社會(huì)的直接沖突?！肮晌边@種社會(huì)參與形式既滿足了公眾對(duì)公共事務(wù)的參與和利益表達(dá)，又可以很好地吸收群眾的智慧，兼顧各方利益，所提出的方案阻力少，易于被各方接受，幫助政府提高城市治理的水平。廣州作為改革開(kāi)放前沿地，探索成立“公咨委服務(wù)中心”，更好地發(fā)揮“公咨委”的功能，可以為探索大城市社會(huì)治理提供經(jīng)驗(yàn)。

［1］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014—9—22.

［2］葉小文、張峰.協(xié)商民主與現(xiàn)代國(guó)家治理高度契合［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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1003—8744（2015）02—0039—04

2015—2—21

敖帶芽（1973—），男，中共廣州市委黨校市情研究所所長(zhǎng)、教授，主要研究方向?yàn)檎挝幕c意識(shí)形態(tài)建設(shè)。