□丁旭光　黃克亮　吳瑞堅(jiān)　黃旭東（、中共廣州市委黨校，廣東　廣州　50070；、廣州南沙開發(fā)區(qū)政策研究室，廣東　廣州　550；、華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東　廣州　50006）

建立和完善廣州生態(tài)城市建設(shè)保障機(jī)制的思考

□丁旭光1黃克亮2吳瑞堅(jiān)3黃旭東4
（1、2中共廣州市委黨校，廣東廣州510070；3、廣州南沙開發(fā)區(qū)政策研究室，廣東廣州511450；4、華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州510006）

廣州正處于從快速拓展走向優(yōu)化提升的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在具體開發(fā)建設(shè)行為過程中如何妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，需要建立完善的制度保障。目前，廣州在部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、政策法規(guī)保障、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、投融資機(jī)制方面仍有待進(jìn)一步完善，為此，本文分析廣州生態(tài)城市保障制度存在的問題，提出劃定城市生態(tài)保護(hù)紅線、強(qiáng)化環(huán)境治理的監(jiān)管政策、引入環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制等對(duì)策建議。

生態(tài)文明；制度體系；廣州

制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)城市建設(shè)的根本保障，在生態(tài)城市建設(shè)過程中具有本源意義。近幾年來，廣州在構(gòu)筑“南國(guó)花城、生態(tài)綠城、嶺南水城”的富有嶺南特色生態(tài)城市的過程中，在建立與完善生態(tài)城市制度建設(shè)方面進(jìn)行了不少有益的嘗試。當(dāng)前廣州正處在從快速拓展走向優(yōu)化提升的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在具體開發(fā)建設(shè)行為過程中如何妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，需要建立更加完善的制度體系，保障廣州生態(tài)城市建設(shè)的順利推進(jìn)，促進(jìn)廣州新型城市化的發(fā)展。

一、制度建設(shè)是生態(tài)城市建設(shè)的重要保障

生態(tài)城市建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)與根本，制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)城市建設(shè)的根本保障，在生態(tài)城市建設(shè)過程中具有本源意義。制度管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局，在很大程度上決定著一個(gè)生態(tài)城市發(fā)展進(jìn)步的活力、實(shí)力、創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）通過制度建設(shè)才能把生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐

生態(tài)城市建設(shè)不僅要牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，更重要的是把理念落實(shí)在行動(dòng)上，理念與行動(dòng)之間的環(huán)節(jié)就是制度。制度是把尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念轉(zhuǎn)化為具體的制度，使生態(tài)城市建設(shè)的設(shè)想變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘木唧w規(guī)范并付諸實(shí)踐。沒有制度建設(shè)，生態(tài)城市建設(shè)就無法得到切實(shí)落實(shí)。

（二）通過制度建設(shè)才能處理好生態(tài)城市建設(shè)中的各種復(fù)雜關(guān)系

生態(tài)城市建設(shè)是否能夠順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于能否處理好城市社會(huì)中各種復(fù)雜的關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)是高度社會(huì)化的社會(huì)，生態(tài)城市建設(shè)是涉及社會(huì)發(fā)展的整體性問題，要靠整個(gè)社會(huì)的共同努力才能實(shí)現(xiàn)，但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展又是立足于每一個(gè)個(gè)體，他們的發(fā)展又是個(gè)體的行為。個(gè)體行為對(duì)于社會(huì)整體發(fā)展既可能是正效應(yīng)，也可能是負(fù)效應(yīng)，這里的正效應(yīng)或負(fù)效應(yīng)就是個(gè)體與整體之間的關(guān)系。只有協(xié)調(diào)好個(gè)體與社會(huì)整體的關(guān)系，生態(tài)城市建設(shè)才能落到實(shí)處。處理好各種復(fù)雜的關(guān)系，必須依靠制度，制度就是處理各種關(guān)系的規(guī)范。

（三）通過制度建設(shè)才能對(duì)個(gè)體的行為形成約束

由于在不同的個(gè)體之間、個(gè)體與社會(huì)之間的利益關(guān)系并不是始終一致的，一個(gè)個(gè)體的行為不僅會(huì)給自身的利益帶來直接的影響，同時(shí)也會(huì)給其他個(gè)體的利益帶來受益或受損的影響，對(duì)社會(huì)整體帶來的影響也是雙重的。這就要求個(gè)體的行為必須在不損害其他個(gè)體和社會(huì)利益的前提下才是允許的，否則就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，或者必須對(duì)由此造成的后果進(jìn)行賠償。這就需要對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行規(guī)范，通過一系列制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體行為的約束。

制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的根本和保障，建設(shè)高度的生態(tài)文明，必須以黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要論述為指針。十八屆三中全會(huì)在黨的十八大報(bào)告的基礎(chǔ)上，圍繞“建設(shè)美麗中國(guó)，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”進(jìn)行戰(zhàn)略部署。全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容，提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。把這些內(nèi)容綜合起來，總體上可分為三類：第一類是建立科學(xué)的決策和責(zé)任制度，這包括綜合評(píng)價(jià)、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制、空間規(guī)劃、責(zé)任追究、管理體制等，主要是針對(duì)各級(jí)決策者的。即要完善科學(xué)決策制度，提高對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。第二類是建立有效的執(zhí)行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補(bǔ)償、市場(chǎng)交易、執(zhí)法監(jiān)管、資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線等，主要是針對(duì)全社會(huì)各類當(dāng)事主體的。目的在于強(qiáng)化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。第三類是建立內(nèi)化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態(tài)意識(shí)、合理消費(fèi)、良好風(fēng)氣等，主要是針對(duì)全社會(huì)成員的。目的在于形成道德文化制度，提高全社會(huì)的生態(tài)文明自覺行動(dòng)能力。將生態(tài)價(jià)值觀納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績(jī)觀。強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，形成對(duì)保護(hù)環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度。

二、廣州建設(shè)生態(tài)城市在制度保障方面存在的主要問題

（一）缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)

當(dāng)前廣州的生態(tài)文明制度建設(shè)缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)。在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的各種法規(guī)中，分別涉及了能源安全、水安全、糧食安全、環(huán)境安全等內(nèi)容，但廣州有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法規(guī)大都從各自相對(duì)狹義的領(lǐng)域界定和規(guī)范，忽略了能源、水、糧食、環(huán)境和生態(tài)之間的相互關(guān)聯(lián)和依存。如有關(guān)森林、生物多樣性和濕地的法規(guī)中涉及的生態(tài)安全，只是狹義的生態(tài)安全；而生態(tài)城市的建設(shè)所要求的生態(tài)安全，是廣義的，涵蓋了水資源、飲用水安全、生態(tài)用地保護(hù)、污染控制等諸多方面，只有這樣，才能將生態(tài)城市建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面。如在廣州花城綠城建設(shè)項(xiàng)目中，森林的碳匯功能等在現(xiàn)行森林法中沒有得到相應(yīng)體現(xiàn)和落實(shí)，《廣州市公園條例》、《廣州市綠化條例》等法規(guī)沒有關(guān)于森林碳匯的詳細(xì)規(guī)定，不利于森林減碳功能的發(fā)揮。

（二）生態(tài)空間資源管控機(jī)制有待整合

生態(tài)空間資源管控要素眾多，涉及管理事權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)應(yīng)的管理工作涉及眾多部門的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，涉及各層次規(guī)劃、政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，涉及各部門已經(jīng)出臺(tái)的眾多保護(hù)界線的整合，涉及國(guó)家、省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）等政府層級(jí)的事權(quán)劃分等。如以流溪河的保護(hù)整治為例，流溪河是廣州唯一一條全流域都在廣州的河流，流域面積2300平方公里，約占廣州市土地面積的31%。流溪河流域是廣州市境內(nèi)水資源最豐沛的地區(qū)，也是重要的飲用水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，流溪河的保護(hù)和整治工作涉及市環(huán)保、國(guó)土、水務(wù)、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、城管、林業(yè)和園林、旅游等部門和港務(wù)、電力等單位以及流域的從化、花都、白云等區(qū)及流域各鎮(zhèn)（街）、村（居），要做好各部門及流域各區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）的職責(zé)分工，協(xié)調(diào)流溪河流域保護(hù)和管理的各項(xiàng)工作，難度不小。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍不健全

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要激勵(lì)機(jī)制，仍缺乏明確的市場(chǎng)機(jī)理。根據(jù)“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償，誰污染誰付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償原則，誰來付費(fèi)這個(gè)問題，其實(shí)是利益相關(guān)者之間的責(zé)任問題。因此，付費(fèi)的主體可以是政府，也可以是個(gè)體、企業(yè)或者某一區(qū)域。當(dāng)前，廣州的生態(tài)補(bǔ)償政策還沒有充分地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，支付方式也較為單一（以貨幣補(bǔ)償為主，項(xiàng)目補(bǔ)償較少）。另外，產(chǎn)權(quán)不夠明晰也制約了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。由于歷史原因，廣州市山林權(quán)證四至不明晰造成山林權(quán)屬糾紛多，隨著生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，對(duì)補(bǔ)償資金的分配爭(zhēng)議也越來越大，北部山區(qū)部分林農(nóng)由于分配不均感覺利益受損，不利于北部山區(qū)農(nóng)村的穩(wěn)定。

（四）投融資機(jī)制需盡快完善

過去幾年，不少地方政府也包括廣州通過融資平臺(tái)解決了相當(dāng)部分的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入（如廣州的“治水”，2008年至2010年廣州市治水耗資約486億元，資金來源主要依靠市水投集團(tuán)向銀同融資），但在2010 年6月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理的通知》等文件之后，融資受到嚴(yán)格限制，通過融資平臺(tái)籌措建設(shè)資金遇到了困難。從2013年3月起，市城投集團(tuán)和市水投集團(tuán)不再通過融資籌措非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目資金，兩個(gè)集團(tuán)的建設(shè)投資預(yù)算逐年縮減，導(dǎo)致我市籌措生態(tài)城市建設(shè)的巨額資金遇到困難。同時(shí)，因缺乏引導(dǎo)機(jī)制和優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)資金的進(jìn)入，加上生態(tài)城市建設(shè)屬于公益性項(xiàng)目，基本不盈利，對(duì)社會(huì)資金的吸引力也不大。當(dāng)前廣州繼“亞運(yùn)治水”后又吹響了治水的號(hào)角，新一輪治水資金如何籌措成為當(dāng)前水城建設(shè)的焦點(diǎn)問題，包括資金投入總額、財(cái)政投入與企業(yè)融資、社會(huì)投資各占多少比例等等。

三、建立和完善廣州生態(tài)城市建設(shè)保障機(jī)制的對(duì)策建議

中共廣州市委十屆五次全會(huì)提出要健全自然資源集約使用制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制和生態(tài)文明考核及責(zé)任追究機(jī)制等，為建設(shè)生態(tài)城市提供體制機(jī)制保障。

（一）劃定生態(tài)保護(hù)紅線

廣州將生態(tài)保護(hù)紅線稱為“基本生態(tài)控制線”，劃定基本生態(tài)控制線是建設(shè)生態(tài)城市的重要環(huán)節(jié)，為此必須做到：

1、建立明晰且有成效的監(jiān)督和管理體制。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理，涉及管理事權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜（涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間發(fā)展等多個(gè)維度），對(duì)應(yīng)的管理工作涉及眾多部門的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)（城管委、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)和園林、環(huán)保、電力、港口等部門），涉及各層次規(guī)劃、政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，涉及各部門已經(jīng)出臺(tái)的眾多保護(hù)界線的整合，涉及國(guó)家、省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）等政府層級(jí)的事權(quán)劃分。從廣州的實(shí)際情況來看，生態(tài)保護(hù)紅線的管理還涉及大量的線內(nèi)建設(shè)活動(dòng)的日常監(jiān)察工作，單純依托各類行政主管部門由上至下的管理并不能滿足需求，需要充分調(diào)動(dòng)全市11個(gè)區(qū)政府的積極性，明確市—區(qū)事權(quán)劃分，市政府、區(qū)政府分別作為維護(hù)全市跨區(qū)范圍、各區(qū)區(qū)域內(nèi)基本生態(tài)控制線完整的責(zé)任主體，確保生態(tài)城市建設(shè)的順利推進(jìn)。

2、完成生態(tài)保護(hù)紅線的立法工作。《廣州市基本生態(tài)控制線管理辦法》是廣州市落實(shí)十八屆三中全會(huì)和市委十屆五次全會(huì)提出的劃定生態(tài)保護(hù)紅線指示精神的重要舉措之一。為此，要盡快頒布實(shí)施《廣州市基本生態(tài)控制線管理辦法》，把對(duì)基本生態(tài)控制線的相關(guān)規(guī)定以法定的形式進(jìn)行強(qiáng)制性落實(shí)，并明確控制線內(nèi)不同管制分區(qū)及限建要求。基本生態(tài)控制線規(guī)劃為避免我市城市規(guī)模盲目擴(kuò)張和城市土地的粗放利用，有必要每三至五年完成一次基本生態(tài)控制線的系統(tǒng)性檢討更新，以保證基本生態(tài)控制線范圍界線以及城市綠地建設(shè)指標(biāo)得到保障。

（二）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

1、抓緊生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?。目前我?guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定大多是號(hào)召性、政策性層面的，而且政出多門，對(duì)新的生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方式缺乏有效的法律支持，因此，應(yīng)以法律形式，確定補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，形成完整統(tǒng)一的向社會(huì)公布的政策文件，避免生態(tài)補(bǔ)償制度的短期化。建議盡快實(shí)施《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償辦法》、《廣州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定》、《廣州市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》和《廣州市流域上下游生態(tài)補(bǔ)償互動(dòng)機(jī)制》等政策法規(guī)，進(jìn)一步完善我市生態(tài)補(bǔ)償政策。

2、適當(dāng)提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，積極爭(zhēng)取適當(dāng)擴(kuò)大廣州市林區(qū)鎮(zhèn)的生態(tài)公益林面積；另一方面，根據(jù)木材價(jià)格的漲幅，繼續(xù)適當(dāng)提高公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，根據(jù)《廣州市生態(tài)公益林條例》和《廣州市生態(tài)公益林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》的規(guī)定，增城、從化、花都等區(qū)應(yīng)該安排專項(xiàng)資金用于生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，建議上述各區(qū)在條件成熟的時(shí)候安排一定的配套資金，提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，以有利于公益林的管護(hù)。

3、完善流溪河流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。位于從化區(qū)的流溪河（上游）是廣州的飲用水備用水源，對(duì)維護(hù)廣州的水安全起到舉足輕重的作用。為此從化區(qū)關(guān)停位于該區(qū)北部（流溪河上游）及西部的能耗大、有污染的近百家企業(yè)，導(dǎo)致從化建設(shè)高端生態(tài)區(qū)面臨資金短缺的問題。鑒于此，市政府應(yīng)增加從化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金，建立穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制?！稄V州市流溪河流域保護(hù)條例》已于2014年6月1日開始實(shí)施，應(yīng)抓好監(jiān)督落實(shí)?！稐l例》規(guī)定，市政府應(yīng)設(shè)立流溪河流域生態(tài)補(bǔ)償資金，改善流溪河流域居民的生產(chǎn)、生活條件。應(yīng)加大對(duì)流溪河流域（特別是從化）的生態(tài)公益林補(bǔ)償、水污染防治、生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)、污水處理設(shè)施建設(shè)等方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立和完善流溪河流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）完善生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管政策

1、健全“河長(zhǎng)制”等水治理責(zé)任制度。建設(shè)生態(tài)水城，必須完善飲用水源保護(hù)機(jī)制，健全“河長(zhǎng)制”等河涌治理責(zé)任制度?？山梃b江浙等地的做法，在廣州新一輪治水工作中實(shí)施“河長(zhǎng)制”。把廣州現(xiàn)有的區(qū)一級(jí)“河長(zhǎng)”，擴(kuò)大到市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）四級(jí)“河長(zhǎng)制”?！昂娱L(zhǎng)”要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的河涌治理、維護(hù)、設(shè)施建設(shè)負(fù)總責(zé)，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，要將河涌治理“接上地氣”、落到實(shí)處，建議由市委書記、市長(zhǎng)及其他市領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任珠江廣州河段、流溪河以及廣佛跨界區(qū)域16條河涌等主要河流的河長(zhǎng)，而各區(qū)管轄內(nèi)的河涌則由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”。四級(jí)“河長(zhǎng)”分別負(fù)責(zé)市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）的水污染防治工作，對(duì)治水執(zhí)行不得力、措施不落實(shí)、效果不明顯的責(zé)任人要予以問責(zé)，對(duì)一年考核不合格的“河長(zhǎng)”進(jìn)行約談，連續(xù)兩年考核不合格的通報(bào)批評(píng)，連續(xù)三年考核不合格的，嚴(yán)格實(shí)行“一票否決”，兩年內(nèi)不得提拔。

2、探索建立生態(tài)環(huán)境精細(xì)化和網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、無縫對(duì)接、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，由市環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指導(dǎo)，以區(qū)、鎮(zhèn)（街）政府為責(zé)任主體，明確相關(guān)部門環(huán)境監(jiān)管職能，健全“四級(jí)管理、三級(jí)網(wǎng)格”的環(huán)境監(jiān)管體系。在廣州市11個(gè)區(qū)、135個(gè)街道、35個(gè)鎮(zhèn)建立“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。通過體系的建立和實(shí)施，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)無縫隙管理，促進(jìn)我市環(huán)境綠化美化及水治理工作的開展。

（四）探索生態(tài)城市建設(shè)的資金籌措機(jī)制

1、建立社會(huì)資金籌措機(jī)制。根據(jù)“誰投資，誰經(jīng)營(yíng)，誰收益”的原則，打破政府對(duì)公益事業(yè)的壟斷，大力發(fā)展招商引資，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)城市建設(shè)。要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行體制創(chuàng)新、項(xiàng)目開發(fā)創(chuàng)新，利用多渠道多形式的投資方式，充分吸引社會(huì)資金參與項(xiàng)目建設(shè)。以項(xiàng)目功能建設(shè)來引導(dǎo)資金投入，把資本投入獲取利潤(rùn)和項(xiàng)目建設(shè)形成的生態(tài)功能緊密結(jié)合起來。

在生態(tài)花城綠城建設(shè)方面，對(duì)廣州市的森林公園以及其它形式的生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)，可以轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目開發(fā)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、綠道、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，可采取出讓冠名權(quán)、廣告權(quán)的方式籌集社會(huì)資金。市政府以土地入股，企業(yè)投入建設(shè)資金，雙方按出資比例折股共同組建股份公司。政府以獲得項(xiàng)目的生態(tài)效益為主要目標(biāo)，公司從中獲取經(jīng)濟(jì)效益。政府還可以劃出一定地段供企業(yè)或個(gè)人營(yíng)造各類紀(jì)念林，其林木所有權(quán)、使用權(quán)歸營(yíng)造的個(gè)人和企業(yè)，在按照國(guó)家法規(guī)管理的前提下，造林者有使用權(quán)和管理權(quán)，并可轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的權(quán)益。同時(shí)，由各級(jí)政府綠化委員會(huì)統(tǒng)一接收和吸納國(guó)內(nèi)外非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人對(duì)林業(yè)和園林建設(shè)的捐贈(zèng)，拓寬社會(huì)參與途徑。

在生態(tài)水城建設(shè)方面，可由市水務(wù)局會(huì)同市水投集團(tuán)通過引入社會(huì)資金、發(fā)行企業(yè)債券等方式，解決生態(tài)水城建設(shè)中部分項(xiàng)目的資金需求，若屬于政府性債務(wù)的，由市水投集團(tuán)按程序報(bào)批。市水投集團(tuán)要做好我市新一輪治水資金籌集的主要工作，可將生態(tài)水城建設(shè)中的部分項(xiàng)目（花地生態(tài)城、海珠濕地公園二期、掛綠湖等），納入?yún)^(qū)域連片開發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃中安排解決，以確保生態(tài)水城建設(shè)中的部分項(xiàng)目能按計(jì)劃進(jìn)行。

2、建立多元化的投融資機(jī)制。以財(cái)政投入和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的手段，建立多元的投融資機(jī)制。一是直接融資。積極申請(qǐng)國(guó)家專項(xiàng)生態(tài)建設(shè)基金，建設(shè)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的我市生態(tài)城市建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目（如海珠生態(tài)城、增城掛綠新城）；積極申請(qǐng)世行、亞行和國(guó)內(nèi)各級(jí)各類銀行貸款融資，建設(shè)完善我市的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。二是間接融資。通過股票市場(chǎng)融資、BOT、TOT、PPP運(yùn)作融資、資本運(yùn)作融資等間接融資渠道，有效聚集生態(tài)城市建設(shè)資金。三是加強(qiáng)資金監(jiān)管。建立有效的生態(tài)城市建設(shè)資金?？顚Ｓ帽O(jiān)管制度，嚴(yán)格執(zhí)行投資問效及追蹤管理。

（五）探索生態(tài)城市建設(shè)的資產(chǎn)審計(jì)與責(zé)任追究制度

十八屆三中全會(huì)明確提出，要逐步開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和推行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，因此，生態(tài)城市建設(shè)，需要探索生態(tài)資產(chǎn)審計(jì)和責(zé)任追究等制度。

1、探索生態(tài)城市建設(shè)的資產(chǎn)審計(jì)制度。將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)是全新的舉措，此前只有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。引入自然資源資產(chǎn)的審計(jì)，勢(shì)必導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行重大決定時(shí)充分考慮生態(tài)因素，但自然資源和經(jīng)濟(jì)有所不同，如何量化評(píng)估自然資源資產(chǎn)，仍需要建立一套科學(xué)可行的計(jì)算方法。從目前生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)際情況來看，可先完善目標(biāo)責(zé)任制，把生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)分解為具體的年度目標(biāo)，實(shí)行年度考核和績(jī)效管理。落實(shí)責(zé)任，分工合作，確保責(zé)任、措施、投入“三到位”。圍繞目標(biāo)，因地制宜，結(jié)合功能定位，實(shí)施分類考核。各黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本部門、本單位工作負(fù)全部責(zé)任，形成一級(jí)抓一級(jí)，層層實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制的格局。

2、健全生態(tài)城市建設(shè)評(píng)估考核與責(zé)任追究制度。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。建議將現(xiàn)有的由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的市生態(tài)城市建設(shè)小組升格為廣州市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)（類似廣州市精神文明建設(shè)委員會(huì)），由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任主任、各有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人任委員，對(duì)生態(tài)城市建設(shè)工作進(jìn)行統(tǒng)一部署。成員單位主要由市直相關(guān)部門組成，包括建委、林業(yè)和園林、水務(wù)、規(guī)劃、財(cái)政、環(huán)保、國(guó)土、城管委等單位及各區(qū)政府部門負(fù)責(zé)人，委員會(huì)辦公室設(shè)在市建委，主要負(fù)責(zé)生態(tài)城市建設(shè)工作的組織和協(xié)調(diào)，確保人員、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)到位，推進(jìn)生態(tài)城市各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)。二是完善現(xiàn)行的黨政目標(biāo)考核方案。強(qiáng)化對(duì)生態(tài)城市建設(shè)各行動(dòng)工程實(shí)施情況的跟蹤考核，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)任期考核制，由市委組織部牽頭，會(huì)同市監(jiān)察局、市林業(yè)和園林局、市水務(wù)局、市環(huán)保局等部門研究制定生態(tài)城市建設(shè)實(shí)績(jī)考核制度，把生態(tài)城市建設(shè)成效作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容之一，并把考核結(jié)果作為干部任免獎(jiǎng)罰的重要依據(jù)之一，凡兩年未完成指標(biāo)考核的，一律不予提拔使用。

（六）形成生態(tài)城市建設(shè)的社會(huì)協(xié)同機(jī)制

作為廣州一項(xiàng)重大的民生工程，生態(tài)城市建設(shè)與廣大市民密切相關(guān)，需要社會(huì)和廣大市民共同參與、共同治理，形成生態(tài)城市建設(shè)的社會(huì)協(xié)同參與機(jī)制。

1、完善信息公開制度。生態(tài)城市的建設(shè)、規(guī)劃和管理全過程應(yīng)向社會(huì)組織和公眾開放，征求社會(huì)組織和公眾意見，鼓勵(lì)社會(huì)組織及市民參與項(xiàng)目全過程監(jiān)督（如廣州新一輪治水、“一主六副”的深隧建設(shè)等）。要及時(shí)公開生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染整治、企業(yè)環(huán)境行為等信息，利用我市新聞媒體發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮新聞?shì)浾摰膶?dǎo)向和監(jiān)督作用，曝光典型的破壞生態(tài)城市建設(shè)的違法行為。要完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾參與、環(huán)境質(zhì)量公報(bào)、企業(yè)環(huán)境行為公告等制度，及時(shí)發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況等信息。

2、健全社會(huì)參與機(jī)制。公眾利益訴求是城市可持續(xù)發(fā)展需要特別重視的內(nèi)容。生態(tài)城市建設(shè)中必須體現(xiàn)以人為本，從公眾利益最大化角度出發(fā)進(jìn)行決策。生態(tài)城市建設(shè)作為一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，在發(fā)揮政府的規(guī)劃建設(shè)、法律保障、政策支持及宏觀管理功能的同時(shí)，要充分發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)調(diào)引導(dǎo)、組織動(dòng)員、外部監(jiān)督和專業(yè)服務(wù)等功能，可以引進(jìn)更多的NGO參與生態(tài)城市建設(shè)，在監(jiān)督政府的同時(shí)，也能獲得更大程度的支持，切實(shí)把生態(tài)城市建設(shè)的“政府戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姂?zhàn)略”。

3、加強(qiáng)宣傳教育工作。強(qiáng)調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、共生共榮的生態(tài)理念，培育生態(tài)責(zé)任心，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)城市建設(shè)項(xiàng)目的尊重和自覺維護(hù)，對(duì)良好生態(tài)的珍惜和愛護(hù)，推動(dòng)人與自然和諧共處。

一是將生態(tài)城市項(xiàng)目打造成為生態(tài)文明教育示范基地。把嶺南花園、綠道工程、花文化工程、森林公園、人工湖等項(xiàng)目打造成為我市生態(tài)文明教育示范基地，增強(qiáng)市民生態(tài)意識(shí)，培養(yǎng)適應(yīng)生態(tài)文明和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的道德素質(zhì)。

二是充分發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體的引導(dǎo)作用。積極宣傳黨和國(guó)家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要決策，普及生態(tài)知識(shí)，樹立低碳意識(shí)，引導(dǎo)市民改變不良習(xí)慣，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境，形成共建生態(tài)城市的良好社會(huì)氛圍，不斷提高廣州生態(tài)城市文明建設(shè)的水平。

［1］朱坦.生態(tài)文明建設(shè)的制度保障［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013—9—12.

［2］黃克亮.構(gòu)建廣佛生態(tài)文明型都市圈的思考［J］.廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（4）.

［3］黃克亮.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下建設(shè)廣州美麗鄉(xiāng)村研究［J］.探求，2013，（3）.

［4］王永平、黃克亮等.創(chuàng)造幸福生活——新型城市化與幸福廣州［M］.廣州：廣東人民出版社，2013.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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1003—8744（2015）02—0020—07

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丁旭光（1963—），男，中共廣州市委黨校副校長(zhǎng)、博士、研究員，主要研究方向?yàn)槌鞘兄卫?；黃克亮（1965—），男，中共廣州市委黨校市情研究所副所長(zhǎng)、副研究員，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明；吳瑞堅(jiān)（1975—），男，廣州南沙開發(fā)區(qū)政策研究室戰(zhàn)略發(fā)展研究處處長(zhǎng)、副教授，主要研究方向?yàn)檎芾恚稽S旭東（1976—），男，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樵V訟法。