孫瓊歡

(寧波市社會(huì)主義學(xué)院，浙江寧波330200)

一、問(wèn)題的提出

社會(huì)治理創(chuàng)新必須以認(rèn)識(shí)社會(huì)管理領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為先決條件，并以實(shí)際解決這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為落腳點(diǎn)，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)治理的方式，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和培育社會(huì)來(lái)解決問(wèn)題從而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的健康運(yùn)作。在以往的對(duì)社會(huì)治理的研究中，眾多學(xué)者都認(rèn)同多元主體及相互協(xié)同在社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要作用，要求政府和各類(lèi)社會(huì)組織充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。

中國(guó)共產(chǎn)黨的組織體系由黨的中央組織、地方組織、基層組織三個(gè)基本層級(jí)構(gòu)成，黨組織在中國(guó)現(xiàn)有的政治體制中的獨(dú)特地位決定了其在社會(huì)治理創(chuàng)新中其發(fā)揮的獨(dú)到作用。從中國(guó)政治的整體構(gòu)架來(lái)看，“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)政治發(fā)展中最為重要的行動(dòng)者”［1］。黨的十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)管理體制中的黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，十八屆三中全會(huì)在提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，政黨在社會(huì)治理體制創(chuàng)新中的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)一步凸顯。綜合以往的研究，眾多學(xué)者對(duì)黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位達(dá)成共識(shí)，并且試圖構(gòu)建政黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新的體制機(jī)制。眾多學(xué)者充分研究了政黨社會(huì)管理屬性職能，認(rèn)為黨是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨是社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)指導(dǎo)者和組織者，黨是社會(huì)矛盾和問(wèn)題的主要化解者，黨是社會(huì)管理和服務(wù)的主體，黨是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。

綜觀以往學(xué)者的研究，主要存在以下不足。一是以往研究主要聚焦于黨組織在社會(huì)管理中定位及其治理功能，但缺少對(duì)黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中的行為邏輯及功能定位的研究。二是以往研究主要是定性研究和規(guī)范性研究，而對(duì)黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中尤其是在制度創(chuàng)新中的功能的案例式的實(shí)證研究則還有待于進(jìn)一步深化和豐富。三是以往研究更多的從國(guó)家主義視角來(lái)對(duì)政黨功能進(jìn)行演繹，是一種宏大話(huà)語(yǔ)的研究策略，但是缺少微觀敘事。因此，應(yīng)在以往研究的基礎(chǔ)上，力求實(shí)現(xiàn)如下具有邏輯關(guān)聯(lián)性的三個(gè)方面的突破。1.將選取典型的案例，以“事件——過(guò)程”作為分析方法，通過(guò)呈現(xiàn)整個(gè)以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為根本目標(biāo)的社會(huì)治理創(chuàng)新的過(guò)程，來(lái)透視黨組織在制度創(chuàng)新的行為、相應(yīng)功能及其借以運(yùn)作的機(jī)制。2.突破以往規(guī)范性研究的視角，從制度變遷理論作為分析框架，來(lái)研究黨組織的角色行為、內(nèi)在邏輯及功能定位。3.在社會(huì)從管理轉(zhuǎn)向治理的背景下，即在強(qiáng)調(diào)培育社會(huì)內(nèi)在治理機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我治理的背景下，更為深入思考黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中的定位和功能問(wèn)題。

二、基層黨組織的功能分析——基于典型案例分析

從制度主義視角來(lái)看，社會(huì)治理創(chuàng)新也即是從立足現(xiàn)有的社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，從而解決問(wèn)題，獲得治理收益的過(guò)程。而按照制度變遷理論的理解，所謂的制度創(chuàng)新即是在既定的憲法秩序和規(guī)范性行為準(zhǔn)則下，制度供給主體解決制度供給不足，從而擴(kuò)大制度供給的獲取潛在收益的行為。制度創(chuàng)新包括產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、組織制度創(chuàng)新、管理制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新等方面，既可以是根本性的制度變革，也可以是具體運(yùn)行的體制模式的轉(zhuǎn)換。從變遷的方式來(lái)分，可以分為誘制性的制度變遷和強(qiáng)制性的制度變遷。下面以寧波市在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新中的案例為解讀文本，運(yùn)用事件——過(guò)程的分析方法，在具體事件的展開(kāi)過(guò)程中尋找各內(nèi)在因素的相互邏輯。從若干事件所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，揭示黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中的行為邏輯、功能定位及此功能得以實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制，彌補(bǔ)以往研究對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新中的黨組織的結(jié)構(gòu)性的靜態(tài)性研究的不足。

(一)典型案例概述

浙江省寧?？h委和政府從群眾路線(xiàn)和依法治國(guó)的改革理念方針出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層治理存在的一系列影響基層社會(huì)秩序建構(gòu)、穩(wěn)定和發(fā)展中的一系列問(wèn)題，進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極探索，力求通過(guò)制度的頂層設(shè)計(jì)來(lái)治理問(wèn)題?？h委縣政府于2014年初出臺(tái)了《寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單36條》，探索和實(shí)踐了村級(jí)小微權(quán)力清單改革，將涉及到村級(jí)重大事項(xiàng)和村級(jí)事務(wù)的權(quán)力通過(guò)系統(tǒng)的消化、清理、歸納和總結(jié)，形成了簡(jiǎn)便易學(xué)、公開(kāi)透明的36條村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程序。改革方案固化了村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、集體資產(chǎn)資源處置及村級(jí)財(cái)務(wù)管理等19項(xiàng)村級(jí)小微公共權(quán)力事項(xiàng)，明確了村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配及村民需要村干部出具證明或加蓋印章等17項(xiàng)便民服務(wù)小微權(quán)力事項(xiàng)，每一項(xiàng)小微權(quán)力的行使均規(guī)定以明確的程序。村級(jí)治理權(quán)力清單為廣大村民基層群眾提供了參政議政監(jiān)政的制度化渠道和方式，變?cè)瓉?lái)的了傳統(tǒng)的人情治理模式為規(guī)則治理模式，實(shí)現(xiàn)了由選舉民主到治理民主的轉(zhuǎn)變。以寧海村級(jí)權(quán)力清單制度創(chuàng)新過(guò)程作為解讀文本，可從中發(fā)現(xiàn)黨組織的行為邏輯及其在基層治理創(chuàng)新中承擔(dān)的功能，并尋求更為合理的達(dá)致功能的體制機(jī)制。

(二)寧海制度創(chuàng)新的源起

寧海出臺(tái)《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》以探索建立村級(jí)小微權(quán)力清單的初衷，在于通過(guò)村莊權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作，來(lái)推進(jìn)對(duì)農(nóng)村各事項(xiàng)的貫徹落實(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村干部的權(quán)力監(jiān)督，減少其違規(guī)行為，減小農(nóng)村換屆選舉中的非規(guī)范性行為，降低農(nóng)村信訪量，緩解基層干群矛盾，提升村干部工作的專(zhuān)業(yè)化程度等等諸多村級(jí)選舉后村級(jí)治理存在的諸多問(wèn)題。通過(guò)自上而下的制度的頂層設(shè)計(jì)，破解在原有的體制中存在的自上而下監(jiān)督存在“管得著，看不見(jiàn)，看得見(jiàn)，管不著”的內(nèi)在痼疾，從而促使村莊治理運(yùn)作的規(guī)范化。也就是說(shuō)，寧海對(duì)村級(jí)權(quán)力清單的探索，是以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，獲得一系列治理收益的制度創(chuàng)新過(guò)程。

(三)寧海村級(jí)權(quán)力清單的制度創(chuàng)新過(guò)程

第一步，縣紀(jì)委倡議。面對(duì)原有培訓(xùn)不能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)新任村干部履職行為進(jìn)行規(guī)范的目的，信訪案件多等問(wèn)題，2014年2月份，縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)到岔路鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)詢(xún)問(wèn)岔路鎮(zhèn)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，能不能做個(gè)小冊(cè)子出來(lái)，讓村干部的權(quán)力和村務(wù)管理規(guī)范清晰明了，其文本表述通俗易懂，這樣一是可以時(shí)刻提醒村干部，減少事后監(jiān)督中問(wèn)題的發(fā)生率;二是也能讓老百姓更好地理解村干部的工作。當(dāng)時(shí)岔路鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就答應(yīng)了縣紀(jì)委去做這項(xiàng)工作。由此可以推定，岔路鎮(zhèn)的小微權(quán)力清單改革最初是在縣紀(jì)委的倡議下開(kāi)始的，是自一種自上而下的行為而不完全是鎮(zhèn)級(jí)政府的自發(fā)行為。而且對(duì)于該項(xiàng)制度創(chuàng)新所要達(dá)到的目標(biāo)，縣紀(jì)委也作了具體的要求，如:“鄉(xiāng)村干部，一項(xiàng)東西要推廣，必須要簡(jiǎn)便通俗易記，能夠達(dá)成共識(shí)”，“能不能弄個(gè)小冊(cè)子出來(lái)，讓老百姓能看得懂，村干部也能簡(jiǎn)單很快掌握的清單。”①調(diào)研訪談?dòng)涗??？h委縣政府還提出了此次改革的具體要求，即要在堅(jiān)持黨管干部的原則為前提，改變了原有自上而下人治監(jiān)管的制度辦法，建立自下而上和自上而下相結(jié)合的、群眾廣泛參與的、公開(kāi)透明的制度性解決辦法，在基層治理實(shí)踐中摸索出了一整套村級(jí)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度改革措施。

第二步，制度設(shè)計(jì)。寧?？h委專(zhuān)門(mén)安排力量，深入農(nóng)村基層第一線(xiàn)，廣泛聽(tīng)取干部群眾意見(jiàn)建議，收集和匯總了村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)60余項(xiàng)，其中涉及村級(jí)集體管理40余項(xiàng)，便民服務(wù)20余項(xiàng)。在權(quán)力事項(xiàng)的刪選和確認(rèn)過(guò)程中，縣委所指派工作會(huì)同組織、農(nóng)林、民政、國(guó)土、計(jì)生等20余個(gè)涉農(nóng)職能部門(mén)和強(qiáng)農(nóng)惠民單位，專(zhuān)題研究村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，本著簡(jiǎn)政放權(quán)、便民利民的原則，通過(guò)幾上幾下，上下聯(lián)動(dòng)的反復(fù)醞釀和協(xié)商，梳理出村級(jí)事務(wù)權(quán)力清單，匯編出臺(tái)了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》。

第三步，試點(diǎn)運(yùn)作。為了對(duì)該項(xiàng)制度創(chuàng)新的治理績(jī)效進(jìn)行有效驗(yàn)證，通過(guò)紀(jì)委指定和自主申報(bào)的辦法，選擇了岔路、力洋、越溪等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)開(kāi)展村干部權(quán)力認(rèn)定和“陽(yáng)光村務(wù)”試點(diǎn)工作。對(duì)梳理出來(lái)的36條村務(wù)工作的責(zé)任人以及運(yùn)行流程圖，全部上墻公布，讓群眾明白自己要辦的事“找誰(shuí)辦、怎么辦?”，除堅(jiān)持農(nóng)村黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)定期公開(kāi)之外，還決心做到經(jīng)常性工作定期公開(kāi)、階段性工作及時(shí)公開(kāi)、臨時(shí)性工作隨時(shí)公開(kāi)、制度性工作長(zhǎng)期公開(kāi)，其它村級(jí)重大事項(xiàng)根據(jù)需要同步公開(kāi)。與此同時(shí)，在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，縣政府積極探索網(wǎng)絡(luò)科技+傳統(tǒng)模式的村務(wù)公開(kāi)辦法，投資200余萬(wàn)元建成寧?！瓣?yáng)光村務(wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視公開(kāi)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三務(wù)”、“三資”管理網(wǎng)絡(luò)、電視渠道公開(kāi)，讓群眾通過(guò)家里電視或手機(jī)等方式就可查詢(xún)到村級(jí)事務(wù)辦理情況，真正實(shí)現(xiàn)“給群眾明白，還干部清白”。

第四步，制度全面推開(kāi)和評(píng)估。2014年6月年岔路、力洋、越溪等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)選擇各自選擇村莊進(jìn)行權(quán)力清單的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作結(jié)束后，根據(jù)試點(diǎn)所產(chǎn)生的績(jī)效，該項(xiàng)制度于2015年5月全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開(kāi)?？h紀(jì)委把所有的宣傳資料印發(fā)給全縣村干部和村民代表，共計(jì)發(fā)放12000余冊(cè)。基層黨政部門(mén)與村級(jí)組織共同努力，通過(guò)會(huì)議、家訪、漫畫(huà)、宣傳冊(cè)等方式使得從村官到村民廣泛了解這些小微權(quán)力事項(xiàng)及其行使程序。與此同時(shí)，縣委縣政府委托北大的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以課題的形式對(duì)該項(xiàng)社會(huì)治理創(chuàng)新模式的治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并在評(píng)估的基礎(chǔ)上，遵循專(zhuān)家的意見(jiàn)對(duì)該制度設(shè)計(jì)進(jìn)行進(jìn)一步的改良。

從剛才我們所描述的寧海村級(jí)權(quán)力清單的制度創(chuàng)新的過(guò)程來(lái)看，其變遷模式屬于強(qiáng)制度性的制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷一般是由外在的力量的導(dǎo)入，這種外在力量既可以是政府的權(quán)力、司法的權(quán)力，在中國(guó)政治的獨(dú)特背景下，也可以是政黨的力量。

(四)黨組織在制度創(chuàng)新中的角度及功能

執(zhí)政黨及其組織作為中國(guó)政治的重要行動(dòng)者，以其領(lǐng)導(dǎo)地位及對(duì)資源的整合能力，可以比其它性競(jìng)爭(zhēng)性組織以低得多的費(fèi)用進(jìn)行制度供給及導(dǎo)入，從而在制度創(chuàng)新中扮演了如下極其重要的角色。

一是制度創(chuàng)新的倡議者。正是為了解決村莊治理的現(xiàn)存的若干問(wèn)題，推進(jìn)村莊社會(huì)秩序的均衡，縣紀(jì)委要求鎮(zhèn)級(jí)政府探索村莊治理規(guī)范化的路徑。黨組織為何要主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決這一問(wèn)題。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的視角來(lái)看，黨組織承擔(dān)了作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”的功能。所謂“第一行動(dòng)集團(tuán)”是指那些能預(yù)見(jiàn)制度創(chuàng)新的收益，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新從而獲得這種潛在利益的直接行動(dòng)主體。這一行動(dòng)主體具有敢于冒風(fēng)險(xiǎn)的、有銳敏觀察力和強(qiáng)組織能力的特質(zhì)，是制度創(chuàng)新收益的發(fā)現(xiàn)者、制度的設(shè)計(jì)者和創(chuàng)新過(guò)程的推動(dòng)者。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新的終極動(dòng)力在于追求利益最大化，即一項(xiàng)制度安排是在預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期成本時(shí)才會(huì)被創(chuàng)新。就該案例而言，通過(guò)村級(jí)治理制度創(chuàng)新，獲得包括解決目前村莊中的治理問(wèn)題，制約現(xiàn)有村莊中過(guò)于集中的權(quán)力，提升政府政策的執(zhí)行力，并由此提升政黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)等創(chuàng)新收益，是黨組織推動(dòng)制度創(chuàng)新的動(dòng)力所在。與此同時(shí)，“對(duì)現(xiàn)有制度的改良和修改而不涉及體制的根本性變革”作為一種成本較低的制度變遷模式，就成為黨組織的理性選擇。

二是制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)者。黨組織明確創(chuàng)新的目的和要求，比如在案例一中，作為黨委工作部門(mén)的縣紀(jì)委明確創(chuàng)建權(quán)力清單的根本目標(biāo)，在于編制村干部各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的工作規(guī)范和流程，切實(shí)將小微權(quán)力裝進(jìn)“籠子”;在于“確保農(nóng)村小微權(quán)力運(yùn)行”一切工作有程序，一切程序有控制、一切控制有規(guī)范、一切規(guī)范有依據(jù);在于避免了權(quán)力暗箱操作、村干部說(shuō)了算的弊端;在于“在辦理便民服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，讓群眾一看流程圖就知道所辦事項(xiàng)的具體步驟，而且享有一次性告知、限時(shí)答復(fù)、按時(shí)辦結(jié)等權(quán)利。”與此同時(shí)，縣委還對(duì)整個(gè)創(chuàng)新的思路和工作進(jìn)行了明確的定位:一是在清單梳理上，要堅(jiān)持于法周延、于法有據(jù)。二是內(nèi)容設(shè)置上，要充分調(diào)動(dòng)群眾參與民主監(jiān)督管理的積極性。三是在工作推進(jìn)中，要注重因地制宜、循序漸進(jìn)。不僅如此，寧海縣委和政府還明確了36條村級(jí)權(quán)力清單設(shè)計(jì)過(guò)程中的整體原則，即堅(jiān)持村民自治原則，堅(jiān)持依法管理原則，堅(jiān)持便民利民原則，堅(jiān)持標(biāo)本兼治原則等等。

三是制度創(chuàng)新的主要推動(dòng)者?？h紀(jì)委作為黨委的一個(gè)重要工作部門(mén)，其在制度創(chuàng)新的推動(dòng)宣傳，創(chuàng)新成果的擴(kuò)延中所起作用的不可忽視。在此次村級(jí)權(quán)力清單的制度創(chuàng)新中，縣紀(jì)委會(huì)同了政府各個(gè)組織、農(nóng)林、民政、國(guó)土、計(jì)生等20余個(gè)涉農(nóng)職能部門(mén)和強(qiáng)農(nóng)惠民單位，并且運(yùn)用多種形式發(fā)動(dòng)宣傳了群眾，承擔(dān)了制度創(chuàng)新過(guò)程中的“第二行動(dòng)集團(tuán)”的功能。在制度學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，制度創(chuàng)新是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，是一種周而復(fù)始的從制度的非均衡到制度均衡的動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展過(guò)程。而正是黨組織敏銳地發(fā)現(xiàn)了制度創(chuàng)新將能獲得的收益，并成為設(shè)計(jì)制度創(chuàng)新根本方案和不斷擴(kuò)延制度創(chuàng)新的區(qū)域范圍和獨(dú)特功能的主要推動(dòng)者。

黨組織在制度創(chuàng)新中承擔(dān)“第一行動(dòng)集團(tuán)”有其現(xiàn)實(shí)上的合理性。一方面，黨組織基于在現(xiàn)有的政治體制構(gòu)架中的領(lǐng)導(dǎo)地位，有足夠的支付制度創(chuàng)新成本的能力。一項(xiàng)制度的創(chuàng)新成本主要由這幾部分構(gòu)成:規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施的費(fèi)用;清除舊制度的費(fèi)用;削除變革阻力的費(fèi)用等成本。而黨組織在整個(gè)政治體制中所處的獨(dú)特地位，決定了其擁有較強(qiáng)的整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)資源能力及由此帶來(lái)的較強(qiáng)的成本支付能力。另一方面，黨組織還可以會(huì)合各方主體協(xié)同進(jìn)行制度創(chuàng)新。在上述案例中，政府、村級(jí)自治組織、村民主體在縣紀(jì)委的倡導(dǎo)之下形成“第二行動(dòng)集團(tuán)”。所謂“第二行動(dòng)集團(tuán)”是指在制度創(chuàng)新過(guò)程中幫助“第一行動(dòng)集團(tuán)”獲得利益的組織和個(gè)人。“第二行動(dòng)集團(tuán)”既可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是民間組織和個(gè)人。在上述案例的創(chuàng)新中，在黨組織的協(xié)同下，形成了政府、村民等多元社會(huì)共同參與的社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程。

四是制度創(chuàng)新的評(píng)估者、改進(jìn)者和監(jiān)管者。在上述案例中，縣委采用第三方評(píng)估的形式對(duì)該項(xiàng)制度的治理績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估，并且在評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了改革，從而成為此項(xiàng)制度是否得以有效運(yùn)作的最終監(jiān)管者。黨組織充當(dāng)制度創(chuàng)新的評(píng)估者、改進(jìn)者和監(jiān)督者，有其一定的合理性。因?yàn)辄h組織推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新獲得的潛在的利益，因其對(duì)全民利益的代表性，而將歸全體社會(huì)成員共同所有，不歸個(gè)別成員或集團(tuán)成員所有，這種政治正當(dāng)性決定了其充當(dāng)制度創(chuàng)新的評(píng)估者、改進(jìn)者和監(jiān)督者的可能性。與此同時(shí)，在黨組織推進(jìn)制度創(chuàng)新的情況下，因其強(qiáng)制性，制度創(chuàng)新并不需要取得全體社會(huì)成員的一致同意，而不同意成員又沒(méi)有選擇退出制度創(chuàng)新安排的權(quán)利。這種強(qiáng)制性又為黨組織在制度創(chuàng)新中扮演改進(jìn)者和監(jiān)管者提供了保障。

三、正確定位基層黨組織的功能所要處理好的幾重關(guān)系

在治理現(xiàn)代化這一背景下談準(zhǔn)確把握黨組織在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能定位，是當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新中面臨的一個(gè)重大課題。治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的分權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)內(nèi)在治理機(jī)制度的培育和發(fā)揮作用的積極意義。治理與管理的區(qū)別之一，就在于強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與政黨的引導(dǎo)作用。由此，要更為清楚確切地定位黨組織在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能，還需把握好以下幾重關(guān)系。

(一)黨組織與政府間在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能定位關(guān)系

按照十八屆三中會(huì)《決定》要求，社會(huì)治理要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，使治理主體從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，這就承認(rèn)了政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位。那么政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與政府的主導(dǎo)地位在沒(méi)有明確的邊界界定的情況之下又如何正確處理呢?一是強(qiáng)調(diào)黨組織的意見(jiàn)綜合和表達(dá)的功能。意見(jiàn)表達(dá)和意見(jiàn)綜合是制度創(chuàng)新過(guò)程的開(kāi)端，也是制度創(chuàng)新的公共利益取向的重要保障。在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中，各級(jí)黨組織發(fā)揮著核心和主導(dǎo)作用。在意見(jiàn)表達(dá)中，黨組織要?jiǎng)?chuàng)造各種路徑，借助各種方式，讓人民群眾的意愿、意見(jiàn)和要求得以充分表達(dá)。這有利于黨組織在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新中獲得廣泛信息，改變?cè)瓉?lái)的信息不對(duì)稱(chēng)的狀況，是有進(jìn)行正確的信息綜合的基礎(chǔ)。在充分聽(tīng)取意見(jiàn)表達(dá)的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨還要以一定的方式進(jìn)行把各種的政治意見(jiàn)匯集起來(lái)，進(jìn)行意見(jiàn)的分析綜合，并使之成為進(jìn)行政策選擇的重要考量目標(biāo)，引領(lǐng)為立法機(jī)關(guān)和政府決策的基本方向。二是強(qiáng)調(diào)政府在具體事務(wù)治理運(yùn)作中的主導(dǎo)作用。政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、文化繁榮以及社會(huì)進(jìn)步的總體協(xié)調(diào)方面，是一種重要的主導(dǎo)力量，有著其他社會(huì)主體所無(wú)法替代的獨(dú)特地位和強(qiáng)大號(hào)召力。社會(huì)治理的制度創(chuàng)新中，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，通過(guò)政府掌握的各種國(guó)家機(jī)器和組織機(jī)構(gòu)，制定合理的制度，進(jìn)行科學(xué)的決策和落實(shí)。

(二)黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中的功能定位和法律規(guī)則的相互關(guān)系

從依法治國(guó)的維度講，一則社會(huì)治理應(yīng)該將法律作為社會(huì)治理的框架性準(zhǔn)則而不是一種單純的工具來(lái)對(duì)待。法治社會(huì)是推過(guò)社會(huì)治理創(chuàng)新所達(dá)到的社會(huì)規(guī)范和秩序的理想狀態(tài)。二則社會(huì)治理的過(guò)程和手段，乃至它的創(chuàng)新和推進(jìn)的過(guò)程也不能違背或者超越法治的要求。黨組織在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)程中應(yīng)該把合法性判斷作為思考問(wèn)題的前提。而該合法性判斷包含實(shí)質(zhì)的合法性和形式的合法性，即不但強(qiáng)調(diào)目的、權(quán)限、內(nèi)容的合法性，還強(qiáng)調(diào)程序、手段和結(jié)果的合法性和正當(dāng)性。

黨組織面臨著社會(huì)治理中的法律和規(guī)則問(wèn)題，基本可以分為二種情況，一是社會(huì)治理創(chuàng)新符合現(xiàn)有的法律規(guī)則體系，那么黨組織就應(yīng)該從現(xiàn)有的法律制度中尋找創(chuàng)新工具，從而獲得治理手段和資源。黨組織推動(dòng)下的社會(huì)治理創(chuàng)新并非是對(duì)以往制度的推倒重來(lái)，而是注意改革完善現(xiàn)有制度，注重法治方式的使用。二是當(dāng)社會(huì)治理創(chuàng)新所需要的手段和工具與現(xiàn)有的法律制度體系呈現(xiàn)某種張力的時(shí)候，即現(xiàn)有的法律制度無(wú)法提供現(xiàn)成的以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向而且處于不停變動(dòng)狀態(tài)的社會(huì)治理創(chuàng)新資源，黨組織只能通過(guò)既有制度框架推動(dòng)滯后的法律規(guī)則得以及時(shí)改進(jìn)與完善，來(lái)最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新，而不是任意突破法律的邊界。只有在法制框架下，通過(guò)這種良性的循環(huán)往復(fù)才能推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新與法治良性互動(dòng)發(fā)展。

(三)黨組織與其它社會(huì)多元主體在社會(huì)治理創(chuàng)新中的關(guān)系

就國(guó)家治理現(xiàn)代化視角而言，社會(huì)治理最終要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理格局，也就是政黨、政府主導(dǎo)加上社會(huì)自治的綜合模式。這種治理格局對(duì)社會(huì)協(xié)同、公眾參與的強(qiáng)調(diào)意味著政黨、政府與社會(huì)三者之間關(guān)系中，社會(huì)力量的重要性不斷得突現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)自治水平的提高也成為當(dāng)前治理的一個(gè)重要趨勢(shì)。因此，要大力培育發(fā)展包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)各類(lèi)社會(huì)組織，充分發(fā)揮他們提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。黨組織的功能應(yīng)該定位于不斷培育社會(huì)主體，發(fā)現(xiàn)和培育社會(huì)內(nèi)在的治理機(jī)制。其他治理主體參與的核心環(huán)節(jié)是與黨組織的互動(dòng)，通過(guò)互動(dòng)對(duì)治理方案和最終結(jié)果產(chǎn)生有實(shí)質(zhì)意義的影響。

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