何植民，熊小剛，李彥婭

農(nóng)村最低生活保障政策優(yōu)化研究*

何植民1，熊小剛2，李彥婭3

（江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，33OO13）

農(nóng)村最低生活保障政策自2OO7年在全國全面推行實施以來，已經(jīng)在經(jīng)濟、社會與文化等方面取得了十分顯著的效果。但隨著政策的深入實施以及政策環(huán)境的變動，出現(xiàn)了一系列亟待解決的問題，如離應(yīng)保盡保的政策目標尚有一定的差距、低保對象確定困難、保障的標準與水平不高、農(nóng)戶對政策的認知不夠、基層低保工作力量薄弱等。這些問題影響與制約著農(nóng)村低保政策效果的進一步發(fā)揮。因此，需要基于公共政策分析的視角，從政策主體、政策客體、政策目標、政策標準、政策工具和政策變動等方面的優(yōu)化，以期實現(xiàn)農(nóng)村低保政策的科學(xué)優(yōu)化，從而進一步提升其政策實施的綜合效果。

農(nóng)村;最低生活保障；政策優(yōu)化；公共政策分析

一、引言

公共政策的數(shù)量和質(zhì)量如何已成為衡量現(xiàn)代政府公共行政能力、水平和權(quán)能強弱的重要標準和尺度［1］。公共政策是一個動態(tài)過程，亙古不移和朝令夕改都非常規(guī)。有些公共政策因制定者思想認識水平局限或科學(xué)依據(jù)不足，與實際情況脫節(jié)，繼續(xù)執(zhí)行前必須先加以修正［2］，而政策修正即是政策的優(yōu)化?？傮w而言，政策環(huán)境的多變特性、政策主體的有限理性，以及政策目標的多元呈現(xiàn)導(dǎo)致的政策系統(tǒng)的復(fù)雜性將在很大程度上導(dǎo)致政策失效或政府失敗。因此，如何完善政策系統(tǒng)，提升政策效能，成為十分重要的現(xiàn)實問題。公共政策優(yōu)化，即是通過一系列的行動或作為提升公共政策民主化、科學(xué)化與合法化水平。公共政策的民主化、科學(xué)化和合法化是一個相互影響的系統(tǒng)。正如有的文獻指出的，公共政策的科學(xué)化要求嚴格按照民主、科學(xué)、合法的決策程序和方法，借助現(xiàn)代化的決策支持系統(tǒng)，選定最佳的決策方案［3］。也有研究者指出，公共政策優(yōu)化意味著公共政策方案的合理化、政策執(zhí)行的有效化、政策評估的客觀化和政策調(diào)整的理性化［4］。該研究者從評判標準角度構(gòu)建了公共政策優(yōu)化的理解維度。由于公共政策的優(yōu)化是一項系統(tǒng)工程，筆者認為，對公共政策優(yōu)化的分析不僅需要提出標準，也需要提出策略和方案。因此，對于公共政策優(yōu)化的具體維度而言，基于公共政策分析的視角，可以通過構(gòu)成與影響公共政策的核心要素如政策主體、政策客體、政策目標、政策標準、政策工具和政策變動的優(yōu)化以達成公共政策的最終優(yōu)化，使公共政策的效能、效率和效益達之最優(yōu)。

農(nóng)村最低生活保障政策作為黨和國家推動的一項確保農(nóng)村貧困人口生存和發(fā)展的基本公共政策。自2OO7年在全國全面實施以來，在經(jīng)濟、社會與文化等領(lǐng)域已經(jīng)取得了顯著的成效，如政府財政投入逐年增加，農(nóng)村低保的覆蓋率與救助標準逐年提高，有效解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，維護了社會公平與社會穩(wěn)定，促進了社會主義精神文明建設(shè)的發(fā)展等。但隨著政策的進一步實施以及政策環(huán)境的變動，農(nóng)村最低生活保障政策也面臨著一系列亟待解決的問題：離應(yīng)保盡保的政策目標尚有一定的差距、低保對象確定困難、保障的標準與水平不高、農(nóng)戶對政策的認知不夠、基層低保工作力量薄弱等。正如洪大用教授所指出，農(nóng)村最低生活保障主要存在由于需求滿足程度有限導(dǎo)致的隱形收入增加、救助管理難和貧困陷阱問題、由于平均救助與“懸崖效應(yīng)”，導(dǎo)致的社會效果不公平問題、由于制度設(shè)計導(dǎo)致的福利依賴問題、對社會規(guī)制效果不明顯問題以及社會融合效果不突出問題。正是由于這些問題的存在，制約著農(nóng)村最低生活政策效果的進一步發(fā)揮。鑒于農(nóng)村最低生活保障政策實施中存在的諸多問題，學(xué)界從創(chuàng)新政府救助理念，加大資金投入，建立和健全農(nóng)村低保工作的硬件與軟件設(shè)備，加強監(jiān)督管理與動態(tài)管理，完善農(nóng)村低保的配套政策等方面，提出了許多建設(shè)性的對策與建議，對改進或完善農(nóng)村低保政策具有重要的參考價值。然而，學(xué)界的這些建議與對策仍顯得較為零散，其系統(tǒng)性與完整性不夠。鮮有從公共政策分析的視角，對如何優(yōu)化農(nóng)村最低生活保障政策進行系統(tǒng)與完整的分析。因此，如何進一步優(yōu)化農(nóng)村最低生活保障政策，成為擺在我們面前的一項重要現(xiàn)實課題。

二、農(nóng)村最低生活保障政策的優(yōu)化路徑

為進一步提升農(nóng)村最低生活保障政策實施的綜合效果，本文以公共政策分析為視角，基于科學(xué)性、民主性、合法性等原則，結(jié)合公共政策優(yōu)化的相關(guān)理論及公共政策本身的特性分析，從農(nóng)村低保的政策主體、政策客體、政策目標、政策標準、政策工具和政策變動等方面的優(yōu)化進行多維度的分析，試圖對優(yōu)化農(nóng)村最低生活保障政策做進一步的理論與實踐探索。

（一）政策主體的優(yōu)化

公共政策主體的優(yōu)化一般包括政策制定主體、政策執(zhí)行主體和政策監(jiān)督主體的優(yōu)化等。公共政策在實施過程中，單靠政府某個部門主導(dǎo)，往往會造成部門利益化或政策壟斷化等問題，會制約政策制定的民主化、社會化和公平化。由此，政策制定主體的優(yōu)化是指由單一制定主體到多元制定主體，以及由政府性的制定主體到社會性的制定主體的優(yōu)化等。而在政策執(zhí)行中，往往由于執(zhí)行主體過多而導(dǎo)致政策無法執(zhí)行，或者執(zhí)行主體缺乏專門知識而導(dǎo)致政策歪曲執(zhí)行。因此，政策執(zhí)行主體的優(yōu)化包括政策執(zhí)行主體的專門化和專業(yè)化。另外，在政策實施中，有時政策實施因為缺乏監(jiān)督主體而導(dǎo)致了政策尋租、政策腐敗、政策糾紛或政策怨恨等。由此，政策監(jiān)督主體的優(yōu)化包括增加監(jiān)督主體，尤其是社會性或異質(zhì)性的政策監(jiān)督主體。

從最低生活保障政策的制定和實施看，其科學(xué)性、配套性和合理性需要多個部門的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，即社會保障部門、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生與計劃生育部門、民政部門等多個部門的合作。各個部門在惠農(nóng)、惠民政策等方面應(yīng)進行整合，避免因政策的碎片化導(dǎo)致的多重保障、重復(fù)保障；另一方面，現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策的執(zhí)行人員數(shù)量有限，大部分工作人員素質(zhì)偏低，低保工作的配套管理資金不足，工作隊伍不夠穩(wěn)定。而與此同時，低保工作冗繁復(fù)雜，程序較多，需要大量的工作人員，在縣級以上低保工作一般由民政部門工作人員分擔(dān)，但在鄉(xiāng)村一級一般都是由鄉(xiāng)村干部兼任或承擔(dān)相應(yīng)工作。低保工作人員匱乏，最低生活保障政策的有效性、專業(yè)性無法得到保障，村組干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對最低生活保障政策的理解也較為有限。因此，從政策優(yōu)化角度看，應(yīng)建立基于專業(yè)人員的最低生活保障政策執(zhí)行體系。從當(dāng)前的情況看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至部分較大的村社建立專職的社會保障專干隊伍并由社保專干從事農(nóng)村最低生活保障執(zhí)行工作有利于最低生活保障政策的有效實施，如信息的收集、評判的科學(xué)化、執(zhí)行的全面性等。因此，當(dāng)前急需充實低保工作人員隊伍，提高管理人員素質(zhì)。如盡量擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)村低保工作人員隊伍，并為他們的工作提供配套資金和物質(zhì)技術(shù)支持，使低保工作慢慢由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部兼職轉(zhuǎn)換為專人工作。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員的培訓(xùn)工作，增強工作人員的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的技術(shù)能力和工作效率。加強低保工作人員任命過程中的監(jiān)督，建立低保工作的信息公開制度和信息披露制度，避免低保工作過程中的腐敗現(xiàn)象，等等。農(nóng)村最低生活保障政策監(jiān)督主體的優(yōu)化關(guān)鍵在于建立健全完善的監(jiān)督機制，低保工作監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要依靠低保工作人員管理系統(tǒng)中層級監(jiān)督和工作人員的內(nèi)??；外部監(jiān)督主要是社會監(jiān)督，這包括村民監(jiān)督、媒體監(jiān)督。具體來說農(nóng)村低保監(jiān)督機制包括公示制度、聽證制度以及復(fù)議制度。公示制度是指在低保的各個關(guān)鍵流程中如保障標準劃定或調(diào)整、受保對象情況、低保資金流向等對相關(guān)信息的公開告示；聽證制度聽取低保申請相關(guān)利益人的申訴、建議制度；復(fù)議制度是低保申請人就有關(guān)低保事項向民政等部門提出再次審查的制度。

（二）政策客體的優(yōu)化

公共政策客體是政策實施的收益對象或受損對象。政策客體是否明確，是否契合政策目標，政策客體是否與政策直接關(guān)聯(lián)等是政策實施過程中必須考慮的問題。從政策優(yōu)化的角度看，政策客體的優(yōu)化也是政策優(yōu)化的重要內(nèi)容。公共政策客體的優(yōu)化一方面是指政策客體的明確化，包括把不屬于政策范圍的外圍群體或通過非常手段成為政策客體的對象剔除，也包括對具有合理、合法身份的政策主體進行更為明確的認定；另一方面則是指政策客體的彈性化，在考慮社會變遷、經(jīng)濟發(fā)展等因素背景下，政策客體會因為自身的、社會的原因而不再符合政策要求，或者某些新的對象成為政策規(guī)制的范疇等。

農(nóng)村最低生活保障政策惠及了農(nóng)村大量急需社會保障以維持自身生存和發(fā)展的困難群體或個體。然而，當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障政策的實施過程中，政策實際的收益或受損對象并不完全契合政策設(shè)計的初衷。一方面，由于地方財政資金的壓力，一些地方出現(xiàn)了不同程度的“以錢定人”供養(yǎng)模式，從而導(dǎo)致“應(yīng)保盡?！蹦繕酥荒芤曎Y金情況而“能保盡保”［5］，這使得最低生活保障制度沒有發(fā)揮全面性作用；另一方面，在最低生活保障政策執(zhí)行中，部分群體或個體基于村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣級干部的關(guān)系騙取最低生活保障的問題經(jīng)常出現(xiàn)，導(dǎo)致了“人情保”、“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象。在有些地方，最低生活保障政策成了村社干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處理征地拆遷、農(nóng)民糾紛以及社會事件的一種手段和策略；另外，部分地區(qū)由于政策設(shè)計及信息共享的局限，存在著一部分已經(jīng)死亡、遷出人員仍然享受最低生活保障，而另外特別需要的人群則無法享用，由此出現(xiàn)了農(nóng)村最低生活保障制度目標瞄準的偏差［6］。這些方面的問題都反映了當(dāng)前最低生活保障政策的政策對象存在著錯位、缺位等諸多問題。因此，需要考慮政策對象的范疇進行最低生活保障政策的優(yōu)化設(shè)計。一是建立最低生活保障對象的監(jiān)測機制，通過對騙取最低生活保障政策的對象的監(jiān)控，尤其是其經(jīng)濟、社會狀況的監(jiān)測，有效識別哪些人員屬于“低?！彬_取者；二是建立最低生活保障政策的退出機制，對于經(jīng)濟條件已經(jīng)改善，或部分人員已經(jīng)死亡的“低保”對象，進行及時的清理，避免最低生活保障政策的無效化。三是同時通過信息管理系統(tǒng)對受保對象進行分類，根據(jù)情況對他們采取專門的幫扶措施，鼓勵那些有勞動能力的低保對象通過技能培訓(xùn)或外出務(wù)工自力更生。

（三）政策目標的優(yōu)化

公共政策目標是制定和實施某項公共政策的出發(fā)點，政策目標是否明確、有效、具體，政策是否達到目標都是政策制定和實施必須考慮的問題。公共政策目標的優(yōu)化首先是指政策目標的剝離或確認，是將政策的核心目標和外圍目標進行區(qū)分，在達成核心目標的基礎(chǔ)上再考慮外圍目標，如果核心目標沒有實現(xiàn)就考慮外圍目標，則會導(dǎo)致政策背離其制定初衷。公共政策目標的優(yōu)化其次是指政策多元目標的配合和協(xié)調(diào)問題。一般而言，政策會具有經(jīng)濟、社會、政治甚至文化目標等，在某些政策的制定和實施中，某種目標會獲得較多的關(guān)注和考慮，而其他配套的目標則被忽視或拋棄。從政策制定和實施看，不同類型目標的協(xié)調(diào)和配套是政策實施必須考慮的問題，如某些政策如果突出了其經(jīng)濟目標，則應(yīng)該考慮政治目標和社會目標的強調(diào)和強化問題。

當(dāng)前最低生活保障政策的政策目標并不十分清晰。在某些地方，最低生活保障政策逐漸變成了發(fā)展型而不是保障型的政策，某些政府人員以及學(xué)界研究者也呼吁將最低生活保障政策的標準、范圍提高，并將保障型政策變成發(fā)展型政策，這實際上使得最低生活保障政策偏離其核心目標。農(nóng)村最低生活保障政策是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標的社會救助制度，是社會救助制度中最基礎(chǔ)的部分［7］，是第一層安全網(wǎng)和“兜底”性制度［8］。最低生活保障政策其設(shè)計初衷是保障那些生活特別困難，生存面臨困難的農(nóng)村困難人員。因此，農(nóng)村最低生活保障政策不應(yīng)偏離其核心目標。對于將農(nóng)戶從“輸血者”變成“造血者”，以及農(nóng)戶的持續(xù)發(fā)展等問題，可以通過設(shè)立其他類型的保障和發(fā)展政策，而不需要將所有的功能都寄托于最低生活保障政策。另外，在經(jīng)濟、社會、文化等諸多目標的考量中，當(dāng)前，無論是最低生活保障的執(zhí)行力量，還是最低生活保障政策的受益者，往往只看到了該政策的經(jīng)濟層面的要素和功能，而忽視了對其政治性功能的關(guān)注和強調(diào)，最低生活保障政策的受益對象或受損對象往往變成了利益的紛爭或再分配。而對于國家、政黨在設(shè)計政策中的考慮則日益忽視，該政策雖然取得了保障農(nóng)民生活的功能，但卻未能強化群眾對國家、對政黨及其實施政策的認可，反而因為騙取保障、錯位保障等問題而導(dǎo)致了部分群眾對國家、政黨以及官員的反感。即在某些地方的最低生活保障政策的實施中，不是強化而是弱化了政治認同。因此，一方面需要通過最低生活保障政策的科學(xué)設(shè)計和實施，確保其公平性；另一方面在最低生活保障政策的宣傳中應(yīng)注意對國家、政黨政治關(guān)懷的敘事，從而使得最低生活保障政策的受益者提升國家認同和政黨認同。

（四）政策標準的優(yōu)化

公共政策標準是指政策在制定和實施過程中所考慮的判斷哪些群體屬于政策規(guī)制范疇，哪些不屬于政策規(guī)制范疇，哪些群體是政策執(zhí)行和監(jiān)督主體，哪些不屬于政策執(zhí)行和監(jiān)督主體，以及在社會變化情景中政策的內(nèi)容標準是否提高或降低等問題。因此，公共政策標準的優(yōu)化首先是指政策門檻的明確化，即通過一個或系列明確化的指標以便能夠科學(xué)、有效的判斷政策的客體或?qū)ο螅黄浯问钦邇?nèi)容的彈性化，指在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，政策的含金量是否需要不斷調(diào)整；再次是政策退出的靈活化，在作為政策客體的一系列群體或個體中，應(yīng)考慮其經(jīng)濟、社會狀況的變動而提前或滯后退出政策的范疇。

農(nóng)村最低生活保障政策實施標準的不明確使得其執(zhí)行和實施面臨著一系列的問題。首先，雖然最低生活保障制度正在逐步從定性方法的甄別機制向定量方法的人員篩選機制轉(zhuǎn)換，從以身份、地位和收入為主的測量維度向以收入和財產(chǎn)為測量維度的標準轉(zhuǎn)換［9］。但在最低生活保障政策操作過程中，諸如生活常年困難、農(nóng)戶年均收入如何計算等最低生活保障政策享受標準或條件的不明確［1O］，使得不少人員可以通過私人關(guān)系獲得最低生活保障。而明確的準入條件，如經(jīng)濟收入、家庭成員、社會關(guān)系等的明確限定可以使得最低生活保障的對象更加明確化。其次，農(nóng)村最低生活保障政策保障水平的標準也是當(dāng)前被諸多人士熱議的問題，一方面，農(nóng)村最低生活保障政策的保障水平與城市低保政策差距較大，在救助標準、覆蓋面、制度的成熟度等方面較之城市最低生活保障制度還有一些差距［11］；另一方面，農(nóng)村最低生活保障政策未與經(jīng)濟、社會發(fā)展水平直接關(guān)聯(lián)，越來越多的人已注意到當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障面過窄，保障力度較弱，保障水平較低等。在此情況下，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及城市生活保障政策的變化調(diào)整農(nóng)村最低生活保障政策的保障水平。再次，在明確進入標準的基礎(chǔ)上，應(yīng)強化對農(nóng)村最低生活保障政策退出標準的制定和宣傳，即隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及部分最低生活保障人員自身條件的變化，會逐漸出現(xiàn)不再符合最低生活保障政策的狀況和趨勢。因此，不應(yīng)將最低生活保障政策固定化，而應(yīng)根據(jù)最低生活保障對象的變化及時調(diào)整低保對象的范圍、名單。只要收入水平超過“低?！本€，就可以終止補助，并且每個受助對象得到的補助金額存在差異［12］。

（五）政策工具的優(yōu)化

公共政策工具是政策實施所必須依賴的因素，政策工具包括政策實施的信息工具，政策實施的語言工具和政策實施的操作工具等。從公共政策制定和實施看，某些政策在出臺時較多考慮政策制定和實施主體的便利而忽視了政策客體或?qū)ο笫欠窬哂惺褂煤徒蛹{公共政策的能力。因此，在政策調(diào)整過程中，要基于政策對象的特點調(diào)整、充實政策工具，提升政策工具的便利性、科學(xué)性和實用性以及政策工具的可理解性、可接受性等。例如，充分使用政策對策能夠理解和接受的信息和宣傳工具推動政策實施。

政策工具是制定和實施公共政策的重要條件和保障。合理、科學(xué)、簡潔、有效的政策工具是保障公共政策執(zhí)行的重要因素。從農(nóng)村最低生活保障政策的實施看，一是要強化信息工具的運用。即在最低生活保障的信息錄入、信息查詢以及多個部門的信息聯(lián)通、信息共享等方面應(yīng)該加大力度，以通過較為全面的排查和監(jiān)控實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，而剝離那些不屬于最低保障范圍的個人或群體。二是增強政策工具的簡潔性和可接納性。農(nóng)村最低生活保障政策的針對對象往往是農(nóng)村的“老弱病殘”等人員。這些人的文化水平、政策理解能力等受到自身素養(yǎng)和知識水平的限制，繁瑣的政策表格、復(fù)雜的政策用語、大量的政策記錄是農(nóng)村最低生活保障政策所無法進行的。由此，不少地方出現(xiàn)了由村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“代勞”的問題。在此過程中，村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也具有了尋租等空間。因此，在保證政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)上，需要簡化面向“低?！睂ο蟮恼呶谋镜膬?nèi)容，以及建立適合于“低?！睂ο笫褂玫恼吖ぞ摺Ｈ菑娀咝麄鞴ぞ叩氖褂?。當(dāng)前，一些地方的最低生活保障政策往往通過網(wǎng)絡(luò)宣傳，在網(wǎng)絡(luò)宣傳無效的情況下，往往由村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等代為宣傳，這種基于中介人的宣傳往往會帶來宣傳扭曲的問題。因此，在最低生活保障政策的宣傳中，應(yīng)加大電視、廣播、簡明海報等的運用力度，尤其是通過地方性電視和廣播平臺的宣傳，促使更多的農(nóng)村民眾熟悉和理解最低生活保障政策的實質(zhì)內(nèi)涵。

（六）政策變動的優(yōu)化

從當(dāng)前各種公共政策的制定和實施看，政策較少考慮基于經(jīng)濟、社會等環(huán)境的變動問題，而當(dāng)前不斷變動的社會形勢和社會風(fēng)險需要考慮政策變動問題。政策變動一是指基于天災(zāi)人禍的政策變動，如某個地區(qū)發(fā)生了災(zāi)難等，則需要考慮是否增加政策的供給、配套等；二是指基于國家財政的政策變動，指公共政策的供給要考慮國家的財政能力問題。在國家財政能力提升時，應(yīng)擴大政策的含金量，而在國家財政能力發(fā)生危機或困難時，則需要降低政策的標準；三是指基于就業(yè)形勢的政策變動。某些公共政策的制定與實施與社會就業(yè)形勢緊密關(guān)聯(lián)，當(dāng)就業(yè)形勢發(fā)生變化時，公共政策也需要做出相應(yīng)的反映。

當(dāng)前，社會的發(fā)展使得社會的風(fēng)險程度不斷提升，社會災(zāi)難性因素不斷增多，某些特定地區(qū)或空間的災(zāi)難性事件的發(fā)生會導(dǎo)致部分民眾出現(xiàn)暫時性的困境。在最低生活保障政策的變革中，應(yīng)考慮社會風(fēng)險和社會災(zāi)難等因素，增加最低生活保障政策的彈性指標。某些地方一旦出現(xiàn)災(zāi)難，則加大“低?！闭叩膶嵤┝Χ龋黾印暗捅！钡闹笜?，使遭受災(zāi)難的人員能夠在困難時期內(nèi)享受到低保政策的惠濟。另外，在社會發(fā)展過程中，國家的公共財政狀況以及社會的就業(yè)形勢也不斷變動。因此，應(yīng)在最低生活保障政策的實施中考慮財政和就業(yè)的變化，建立“低?！闭叩膹椥詷藴驶驒C制，一旦國家財政發(fā)生余額，或者就業(yè)形勢發(fā)生較為明顯的變化，應(yīng)啟動最低生活保障政策的響應(yīng)力度，推動農(nóng)村最低生活保障政策發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。正如研究者指出的，我國農(nóng)村最低生活保障制度的救助手段、內(nèi)容等會隨著農(nóng)村貧困形勢和社會政策的發(fā)展而發(fā)生變化，并且最低生活保障政策的內(nèi)涵、測度指標等也會隨著我國農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展而變革［13］。

三、結(jié)語

農(nóng)村最低生活保障政策作為我國農(nóng)村社會保障的重要基石與核心政策之一，在保障農(nóng)村貧困群眾的基本生活與維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展等方面發(fā)揮了重大的作用。然而，隨著政策的進一步實施與社會經(jīng)濟形勢的變化，農(nóng)村低保政策的不適應(yīng)之處或政策實踐中衍生的問題也逐漸表現(xiàn)出來，制約與影響著政策的實施效果?；诠舱叻治龅囊暯牵瑥恼咧黧w、政策客體、政策目標、政策標準、政策工具和政策變動等方面的優(yōu)化，對農(nóng)村最低生活保障政策的優(yōu)化進行了多角度與多層面的分析。同時，我們必須認識到，農(nóng)村最低生活保障作為農(nóng)村社會的一項基本公共政策，不僅具有執(zhí)行上的層級性與地方場域性，同時具有多目標的政策屬性。因此，如何完善農(nóng)村低保的頂層設(shè)計，如何準確把握農(nóng)村低保戶的政策需求，如何通過層級性治理與多屬性治理以確保農(nóng)村低保政策的有效貫徹與落實，如何通過科學(xué)的政策評估為農(nóng)村低保政策的完善提供理性的判斷依據(jù)等問題，仍需要我們做進一步探討。因為這些問題的解決，對于增強農(nóng)村低保政策的適應(yīng)性，提高政策執(zhí)行的有效性，最終提升政策實施的綜合效果，有非常重要的關(guān)系。

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［5］郭劍平.我國農(nóng)村最低生活保障制度的實施現(xiàn)狀與路徑選擇［J］. 河南社會科學(xué),2013，（2）.

［6］李艷軍.農(nóng)村最低生活保障目標瞄準研究——基于代理財富審查（PMT）的方法［J］. 經(jīng)濟問題，2013，（2）.

［7］孫健夫，付云飛. 農(nóng)村最低生活保障制度運行成效與問題［J］.領(lǐng)導(dǎo)之友，2013，（4）.

［8］何暉，鄧大松.中國農(nóng)村最低生活保障制度運行績效評價——基于中國31個省區(qū)的AH法研究［J］.江西社會科學(xué)，2010，（11）.

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［10］黃瑞芹.民族貧困地區(qū)農(nóng)村最低生活保障目標瞄準效率研究——基于兩個貧困民族自治縣的農(nóng)戶調(diào)查［J］. 江漢論壇, 2013，（3）.

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［12］張乃亭. 完善農(nóng)村最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)研究［J］.山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，（2）.

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（責(zé)任編輯 陳文興）

C913.7

A

1671-0681（2015）01-0136-05

何植民（1978-），男，湖南道縣人，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師；熊小剛（1982-），男，江西高安人，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師；李彥婭（1982-），女，湖南宜章人，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士。

2O14-O5-15

國家社會科學(xué)青年基金項目“農(nóng)村最低生活保障政策實施績效評價及優(yōu)化研究”（項目編號：12CSHO88）的階段性成果。