郝國慶

（湖北省行政學(xué)院公共管理教研部，湖北武漢，43OO22）

城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整的偏差及優(yōu)化對策*
——以地級市為分析對象

郝國慶

（湖北省行政學(xué)院公共管理教研部，湖北武漢，43OO22）

隨著我國城市化、工業(yè)化程度的提升，行政區(qū)劃頻繁調(diào)整具有必然性和合理性。但是，由于受地方政府利益和體制等因素影響，行政區(qū)劃調(diào)整容易出現(xiàn)許多偏差，如價值標(biāo)準(zhǔn)不全面，運作方式不規(guī)范，目標(biāo)和效果有偏差等，地級市為中心的擴張就是典型代表。優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該堅持“綜合”、“平衡”、“科學(xué)”、“法制”、“平穩(wěn)”等基本標(biāo)準(zhǔn)，堅持整體利益至上，加強頂層設(shè)計；維護法律權(quán)威，依法規(guī)范管理；深化行政體制改革。

行政區(qū)劃；地級市；問題；對策

行政區(qū)劃調(diào)整與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程緊密伴隨，彼此影響、互相促進，行政區(qū)劃調(diào)整不僅是城市化、工業(yè)化的必然結(jié)果，反過來又往往成為地方政府加速城鎮(zhèn)化、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要推手和平臺。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化的中后期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高潮期，行政區(qū)劃調(diào)整頻繁具有必然性。首先，行政區(qū)劃調(diào)整是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度的提高，一些傳統(tǒng)型建制必然要轉(zhuǎn)型為城市型建制。如縣改市，不是簡單的名稱變化，而是建制功能的轉(zhuǎn)型，即建制背后的一系列內(nèi)涵變化，如政府職能重心變化（以農(nóng)業(yè)為中心轉(zhuǎn)向工商業(yè)為中心）、管理機構(gòu)變化（增加城市管理和服務(wù)的一系列機構(gòu)等）和管理方式的變化等，行政區(qū)劃調(diào)整有利于實現(xiàn)有針對性的管理和服務(wù)。其次，行政區(qū)劃調(diào)整是促進中國特色新型城鎮(zhèn)化的重要途徑?！熬C觀發(fā)達國家的發(fā)展軌跡，在城市化3O%-7O%的階段，行政區(qū)劃的調(diào)整最為頻繁。我國正處于城市化中期向中后期加速推進階段?！保?］行政區(qū)劃的合理調(diào)整是促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，有利于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！笆濉逼陂g，我國行政區(qū)劃調(diào)整的走向是“逐步健全和完善設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效、與城鎮(zhèn)化進程和國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及綜合配套改革相適應(yīng)的行政區(qū)劃體制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。［2］

但是，審視現(xiàn)實行政區(qū)劃調(diào)整，我們會發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)許多并不“優(yōu)化”的行為表現(xiàn)，甚至是明顯的價值偏差，不僅不利于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，而且還會引發(fā)新的更多問題。因而，如何實現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整的“優(yōu)化”就是迫切需要解決的新課題。黨的十八大報告和十八屆三中全會都提出了“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置”的重要命題。地級市是我國地方政府中的中間環(huán)節(jié)，也是城鎮(zhèn)化背景下行政區(qū)劃調(diào)整中最主要、最活躍、影響較大的核心內(nèi)容，本文以此為分析對象，具有代表性和現(xiàn)實意義。

一、以地級市為中心的行政區(qū)劃調(diào)整中的偏差表現(xiàn)

（一）價值標(biāo)準(zhǔn)不夠全面

從地方行政區(qū)劃調(diào)整的實際動因和目的看，行政區(qū)劃是否需要調(diào)整、是否值得調(diào)整主要取決于是否適應(yīng)和有利于地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。這樣的動因和標(biāo)準(zhǔn)并無錯誤，但卻不夠全面，因為行政區(qū)劃調(diào)整的價值標(biāo)準(zhǔn)遠非如此簡單。如果僅僅把城鎮(zhèn)化和工業(yè)化作為行政區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)和價值取向，人們就必然會贊同和大力支持地級市為中心的區(qū)劃調(diào)整。事實上這正是曾經(jīng)的主流觀點。然而，這必然引發(fā)我們的一些新的疑慮：今后行政區(qū)劃調(diào)整的最終結(jié)果就是多數(shù)縣和縣級市都要變成市轄區(qū)嗎？縣鄉(xiāng)就是落后地區(qū)的代名詞嗎？中國社會經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)就是消滅傳統(tǒng)鄉(xiāng)村嗎？各地都在大力發(fā)展工商業(yè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的依托何在？行政區(qū)劃調(diào)整涉及到多個領(lǐng)域，既是國家政治和行政管理的重要內(nèi)容，又與經(jīng)濟、地理以及歷史文化等密切相關(guān)。因而，對行政區(qū)劃調(diào)整需要堅持綜合標(biāo)準(zhǔn)，多視角審視。既要肯定現(xiàn)實調(diào)整的必然性合理性一面，還要重視實際調(diào)整中的偏差以及引發(fā)的新問題，一定要綜合考慮政治、管理、歷史、社會甚至生態(tài)等方面的價值標(biāo)準(zhǔn)。

一是政治標(biāo)準(zhǔn)方面的偏差。從中國傳統(tǒng)歷史看，行政區(qū)劃的首要價值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是政治性的。全面的政治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容體現(xiàn)在要依法規(guī)范設(shè)置和調(diào)整，保持中央權(quán)威；要注意行政區(qū)劃調(diào)整對國家政權(quán)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的影響，因為歷史上的許多行政區(qū)劃設(shè)置與變更都與社會政治穩(wěn)定有關(guān)；要保障當(dāng)?shù)毓裾螀⑴c的權(quán)利；尤其是要根據(jù)我國國情保障耕地、糧食等國家安全，等等。在此方面有許多值得注意的問題。最突出的是許多城市化運動中的圈地運動，攤大餅式擴張，土地空間擴張遠遠高于人口比例增長，導(dǎo)致土地浪費嚴重。在城市化速度放慢的情況下，許多城市還提出了要建設(shè)幾倍于現(xiàn)在規(guī)模的新城目標(biāo)。如杭州擬建的“大江東新城”面積超過六大老城區(qū)總和［3］。作為山城的湖北十堰市要建設(shè)成特大城市，規(guī)劃未來15年中心城市建設(shè)用地規(guī)模由52平方公里擴大到95平方公里，提出的口號是“眼前有山，胸中無山”，削山平地，向山要地。［4］在我國2OO多個地級市中，有183個城市正在規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市。還有的地方在行政區(qū)劃調(diào)整中不尊重地方民眾的意愿，強行推動區(qū)劃調(diào)整，結(jié)果引發(fā)社會沖突事件。例如某地級市在沒有做好溝通協(xié)調(diào)工作的情況下，急欲把所代管的縣級市變更為直管的區(qū)（撤市設(shè)區(qū)），結(jié)果引發(fā)了大批上訪群眾沖擊地級市政府并砸毀公物的令人震驚的群體事件。［5］

二是管理標(biāo)準(zhǔn)方面的偏差。行政區(qū)劃調(diào)整的價值目標(biāo)之一是簡政放權(quán)，理順地方政府之間的關(guān)系，實現(xiàn)政府的權(quán)責(zé)一致，尤其是要強化基層，促進城鄉(xiāng)一體化。而現(xiàn)行的地級市管縣（縣級市）體制，更有利于地級市發(fā)展，制約縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不利于新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化。目前的行政區(qū)劃調(diào)整的慣用做法就是地級市逐步侵奪周圍發(fā)展基礎(chǔ)比較好，或者有發(fā)展?jié)摿?、有發(fā)展資源的縣級行政區(qū)域。另外，過分把地級市做大做強，并不符合新型城鎮(zhèn)化的政策，發(fā)展過快、過大的許多地級市很快出現(xiàn)了“城市病”的征兆，如房價高漲、交通擁擠、環(huán)境變差、公共服務(wù)資源緊張等不良情況。

三是經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)方面的偏差。雖然當(dāng)前行政區(qū)劃調(diào)整的主要標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，但是這方面也不完整。加強地級市確實可提高經(jīng)濟效率，但是不利于縣域經(jīng)濟發(fā)展，不利于統(tǒng)籌兼顧和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；另外，政府靠征收土地、大興開發(fā)區(qū)來刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，也會導(dǎo)致政府在經(jīng)濟發(fā)展中的職能錯位、越位和缺位等問題，沒有真正尊重和發(fā)揮好市場的主體地位，埋藏下了地方財政債務(wù)隱患。許多城市的土地財政依賴程度非常高。例如，45個樓市限購城市中土地財政依賴度較高的（超過8O%）共13個城市，占比近三成，杭州、佛山、南京、長沙4個城市超過1OO%，杭州市的土地財政依賴度高達156.4%。［6］

此外，還有社會標(biāo)準(zhǔn)。行政區(qū)劃調(diào)整還要有利于社會治理，包括傳統(tǒng)優(yōu)良文化的傳承和保護。還有生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)田園式城市。因而，行政區(qū)劃調(diào)整需要綜合考慮，堅持多元標(biāo)準(zhǔn)和價值。最新的一些研究已經(jīng)開始提醒要注意行政區(qū)劃的政治和社會功能。［7］要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“互補論”標(biāo)準(zhǔn)，兼顧城市中心和縣級政府的獨立自主性；［8］行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)與其他政策措施配套運作，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順行政層級和管理幅度的關(guān)系。［9］

（二）運作方式的不規(guī)范

一是法治權(quán)威不夠。行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整的程序規(guī)范化問題比較突出?！扒拔覈男姓^(qū)劃調(diào)整過程中法律規(guī)范缺失，表現(xiàn)為憲法法律規(guī)定的不足、行政區(qū)劃調(diào)整程序中主體權(quán)限設(shè)置不合理、行政區(qū)劃調(diào)整后的糾紛解決機制欠缺等”。［1O］諸如，地級市管縣（縣級市）并沒有憲法和組織法方面的依據(jù)；大量的開發(fā)區(qū)實際上成為地方政府單位，基本上等同于一級行政建制單位，但是卻沒有權(quán)威性的法律。容易強調(diào)改革的創(chuàng)新性和實用性，而忽視法制的權(quán)威和程序的重要?！皼]有從戰(zhàn)略的高度思考行政區(qū)劃發(fā)展的方向，考慮眼前的經(jīng)濟利益多、從國家長治久安考慮少，就事論事考慮多、深入研究少，局部調(diào)整多、系統(tǒng)改革少，致使行政區(qū)劃工作存在一定盲目性、被動性和隨意性，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，朝令夕改、反復(fù)變更，不少地方數(shù)年一變甚至一年數(shù)改”。［11］

二是尊重客觀規(guī)律不夠。過分強調(diào)行政區(qū)劃調(diào)整的主觀能動性而忽視社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。社會經(jīng)濟發(fā)展是行政區(qū)劃調(diào)整的前因，是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，一般的規(guī)律是先有工業(yè)化，后有城鎮(zhèn)化，現(xiàn)有“市”后有“城”，隨后才是相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整。反過來，適當(dāng)超前變更建制、擴大行政職權(quán)、調(diào)整行政區(qū)域等也可以加速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展。社會經(jīng)濟發(fā)展與行政區(qū)劃調(diào)整是前因后果關(guān)系，雖然可以相互影響，但不可完全顛倒因果關(guān)系?，F(xiàn)實中的一些問題卻是過分強調(diào)后者的能動性，過分的人為操作和行政化手段，就會出現(xiàn)“有城無市”等虛假城市化現(xiàn)象。

三是民主參與不夠。容易強調(diào)政府的立場，而忽視社會群眾的利益和參與，社會參與和居民利益保護不夠?！靶姓^(qū)劃調(diào)整程序不公開、不透明、公眾參與程度低，不利于廣泛征詢社會大眾的意見、不利于提高方案的科學(xué)性、不利于保證公眾的知情權(quán)，從而帶來一系列問題，井影響到社會的穩(wěn)定”。［2］

（三）目的和實際效果的偏差

一是打破了地方政府間的利益均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。地級市對縣市的代管，不僅僅是大家都看到的制度變異：即由輻射變成了吸收，由反哺變成了剝削，由服務(wù)變成了管制，而且更重要的是造成了地方管理格局的偏差。改革開放的總體政策目標(biāo)應(yīng)該是簡政放權(quán)、減少管理層級、理順關(guān)系等，而行政區(qū)劃調(diào)整的實際走向確是更加集權(quán)（如市管縣、撤縣設(shè)區(qū)），加強了市縣之間的依附關(guān)系，加重了政府之間的職權(quán)不平衡（有權(quán)有利的事務(wù)向上收、麻煩的事務(wù)向下放），加劇了關(guān)系不順，加大了層級阻隔和摩擦。

二是導(dǎo)致城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化的偏差。以地級市為中心的行政區(qū)劃調(diào)整，在有利于大城市成長發(fā)展的同時，必然抑制了中小城市的發(fā)展空間，并不有利于有效縮小城鄉(xiāng)差距，這與促進城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)存在偏差。根據(jù)中國行政區(qū)劃簡冊統(tǒng)計，從1996年到2OO9年，我國的特大城市（人口2OO萬以上）由34個增加到122個，大城市（人口5O—1OO萬）由44個增加到118個，如此同時，中小城市卻減少了73個，結(jié)構(gòu)變化明顯不合理。新型城鎮(zhèn)化是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)一體化的核心在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。推進城鄉(xiāng)一體化和“四化同步”需要強化縣鄉(xiāng)政府的地位，擴大縣鄉(xiāng)的管理權(quán)，加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

二、偏差表象背后的實質(zhì)

這種行政區(qū)劃調(diào)整的表象是適應(yīng)并促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展。正如前面所述，不可置疑具有一定的歷史必然性、客觀合理性，具有積極意義和正面效應(yīng)。但是，我們必須進一步揭示其深層次的內(nèi)在動機和實質(zhì)，然后才能分析可能存在隱患和問題。地級市的主導(dǎo)地位和強勢擴張，除了一些名正言順的理由外，還有其隱蔽的目的：即利用自己的行政級別和地位與縣和縣級市積極爭奪各類對自身發(fā)展有用的資源，包括行政資源（審批權(quán)、財政權(quán)、人事權(quán)等）、經(jīng)濟資源（尤其是土地資源，成為城市政府主要依賴的經(jīng)濟開發(fā)資本，當(dāng)?shù)丶壥械耐恋貎渚o缺時就可能是新的區(qū)劃調(diào)整醞釀開始之初）、人力資源（包括房地產(chǎn)、商業(yè)消費）和做大做強地級市后（首先是人口和區(qū)域擴大的直接量變）吸引投資和爭取上級政策的形象資源。正如有的學(xué)者指出，“由于許多地級市的權(quán)限越來越限于所轄區(qū)，財政陷于緊張，這種情況下地級市開始進行‘反擊戰(zhàn)’，如限于在本省內(nèi)的運作即申請省級政府將與市區(qū)相鄰縣（市）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入市區(qū)（俗語為‘削肉式’），如進入中央層面運作即申請國務(wù)院將與市區(qū)相鄰的縣（市）整體劃入市區(qū)（俗語為‘剁肉式’），于是出現(xiàn)了全國各省相關(guān)地級市向中央申請整縣（市）改區(qū)的風(fēng)潮”。［11］

如果進一步分析行政區(qū)劃調(diào)整的誘因，大致有幾個方面：

其一，利益驅(qū)動是內(nèi)在動因。不同層級的地方政府都具有自身利益性，在其利益博弈中，級別高的政府往往更容易贏得主動。

其二，地方政府的績效考核指標(biāo)是外在壓力。在GDP主導(dǎo)績效考核標(biāo)準(zhǔn)下，工業(yè)化、城市化、財政收入等經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)成為首先追逐的目標(biāo)。中心城市與一般的縣鄉(xiāng)相比，更有利于GDP總量增長，是地方GDP的主要生產(chǎn)者?！疤貏e是在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進時期，更容易從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)、從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，存在著推動城鄉(xiāng)差距擴大的內(nèi)在動因”。［12］

其三，傳統(tǒng)行政集權(quán)體制是大環(huán)境。縣級政府及其地域內(nèi)居民對地級市的具有明顯自利性的行政區(qū)劃調(diào)整敢怒不敢言，既沒有平等的參與權(quán)利，也沒有有效反對和申訴的途徑。另外，缺乏法治權(quán)威，政府組織法建設(shè)滯后，都助長了行政區(qū)劃調(diào)整的過分頻繁和人為操控。

三、優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整的基本標(biāo)準(zhǔn)與對策

（一）基本標(biāo)準(zhǔn)

大量頻繁的行政區(qū)劃的調(diào)整肯定要遵循基本的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，如《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》就是現(xiàn)行的基本規(guī)則，本規(guī)定主要涉及的是有關(guān)不同層級行政建制的設(shè)立、撤銷、更名，以及行政區(qū)域調(diào)整等方面的政府權(quán)限規(guī)定，還有幾個基本原則（有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于行政管理，有利于民族團結(jié)，有利于鞏固國防的原則），而沒有闡述科學(xué)化、規(guī)范化的明確標(biāo)準(zhǔn)。有些標(biāo)準(zhǔn)分散在一些批復(fù)文件里或者在實際操作要求中。許多地方行政區(qū)劃調(diào)整的推動者的相關(guān)知識和認識理念不一定讓人樂觀。因而，我們需要對行政區(qū)劃調(diào)整的現(xiàn)實行為和各種現(xiàn)象進行全面考察和深入剖析，澄清一些模糊或者片面的看法，為優(yōu)化地方改革，尤其是為當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化熱背景下的區(qū)劃調(diào)整提供可資參考的理論指導(dǎo)和對策建議，明確行政區(qū)劃調(diào)整的若干指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以減少改革偏差，消除隱患。針對前面出現(xiàn)的問題，有必要強調(diào)以下幾個標(biāo)準(zhǔn)。

一是“綜合”標(biāo)準(zhǔn)。即需要強調(diào)行政區(qū)劃改革的政治、經(jīng)濟、管理、社會和歷史等多維標(biāo)準(zhǔn)和綜合價值，并堅持“四化同步”新理念。

二是“平衡”標(biāo)準(zhǔn)。即保持政府間利益的平衡，保持行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟功能與政治、社會管理功能之間的平衡，保持城市型建制與縣鄉(xiāng)一般建制的平衡，促進城鄉(xiāng)一體化。

三是“科學(xué)”標(biāo)準(zhǔn)。即堅持行政區(qū)劃設(shè)置與變更的社會歷史發(fā)展客觀規(guī)律，尊重歷史，符合前因后果，消除過分的行政化和人為隨意性；改革傳統(tǒng)集權(quán)控制體制模式，擴展地方自主權(quán)力，下放權(quán)力；打破行政壁壘，正確處理行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域之間的關(guān)系。

四是“法制”標(biāo)準(zhǔn)。即要符合憲法和組織法基本原則，并適時調(diào)整法律；要嚴格區(qū)劃調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，尤其是加強對非正式建制的規(guī)范管理；處理好依法行政與地方改革創(chuàng)新之間的關(guān)系。不論行政區(qū)劃如何調(diào)整，都必須遵循一定的法制程序，做到有法可依。

五是“平穩(wěn)”標(biāo)準(zhǔn)。即堅持中央權(quán)威和主導(dǎo)；鼓勵地方實踐，在好的是試點基礎(chǔ)上有條件推廣；漸進式推進行政區(qū)劃體制改革；擴大民主參與，廣納群言、廣集民智。

（二）若干對策

一是堅持整體利益至上，加強頂層設(shè)計。是充分發(fā)揮中心城市的作用，還是強縣擴權(quán)？是市管縣還是省管縣，孰對孰錯，孰優(yōu)孰劣？可能各有利弊，地方行政區(qū)劃調(diào)整可以側(cè)重不同的標(biāo)準(zhǔn)和目的，可以起到不同的效應(yīng)。在現(xiàn)實中通行的不是靠頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，不依靠法制規(guī)則和客觀規(guī)律，而是靠地方政府間的博弈和人為運作，這恰恰是最大的問題，容易引發(fā)改革前后不一、相互沖突、左右徘徊等問題。因而，必須發(fā)揮中央的主導(dǎo)地位，站在全國整體利益的高臺上綜合調(diào)控全國的行政區(qū)劃改革，避免地方政府之間的利益沖突。為此，國家主管部門必須重視和加強行政區(qū)劃的宏觀規(guī)劃，需要堅持一些基本原則，不留漏洞，不開口子，嚴格管理。適度加強對地級市擴張的約束，積極支持和保護縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃的健康發(fā)展。

二是維護法律權(quán)威，依法規(guī)范管理。維護《憲法》和《組織法》的威嚴，避免過頻過亂調(diào)整行為，并及時修改相關(guān)法律內(nèi)容?！缎姓^(qū)劃法》立法層級應(yīng)由全國人大制定，應(yīng)對省、自治區(qū)、直轄市的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立程序、變革程序以及其內(nèi)部可設(shè)立的層級制度進一步細化。應(yīng)該加大對開發(fā)區(qū)和各類特區(qū)的規(guī)范管理，有必要上升到組織法高度?？刂崎_發(fā)區(qū)、特區(qū)、新區(qū)的數(shù)量和空間擴張，嚴格設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

三是深化行政體制改革。地方之所以熱衷于在行政區(qū)劃上打主意、搞動作，實質(zhì)上是對深化行政體制改革的需求，是對調(diào)整職權(quán)、理順關(guān)系、減少管制的一種對策選擇。因此，應(yīng)該按照全面深化改革的要求，簡政放權(quán)，強化基層，擴大縣鄉(xiāng)政府與社會經(jīng)濟事務(wù)相適應(yīng)的管理權(quán)（如，財政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)等）；打破行政壁壘，充分發(fā)揮市場一體化的作用，突破行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域相捆綁的計劃經(jīng)濟體制慣性思維；優(yōu)化地方行政層級，其一是漸進式推進省管縣體制，其二是優(yōu)化城市政府內(nèi)部的層級。

［1］張道剛.行政區(qū)劃調(diào)整的背后［J］.決策，2O12，（9）.

［2］楊琳.行政區(qū)劃改革前路明晰“十二五”期間行政區(qū)劃改革將穩(wěn)妥前行［J］.瞭望新聞周刊，2O1O，（34）.

［3］杭州擬建“大江東新城”面積超過六大老城區(qū)總和，［EB/OL］.浙江在線，2OO9年O2月O5日.http：//zjnews.zjol.com.cn/ O5zjnews/system/2OO9/O2/O5/O15228864.shtml.

［4］眼前有山，胸中無山［N］.十堰日報，2O12.9.8（1）.

［5］梅軍，伍雁.大冶“8·6”事件始末［N］.楚天都市報，2OO6-O2-25.

［6］張宏偉.45個樓市限購城市土地財政依賴度分析報告［EB/ OL］.新浪房產(chǎn).http：//sz.house.sina.com.cn/news/2O14-O5-17/O8524147151.shtml.

［7］常黎.行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展［M］.科學(xué)出版社，2OO8.

［8］沈榮華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的省直管縣改革［J］.中國行政管理，2O12，（2）.

［9］王開泳.城鎮(zhèn)化進程中的行政區(qū)劃改革［J］.行政管理改革，2O13，（5）.

［1O］張壯.行政區(qū)劃調(diào)整的法律程序研究［D］.北京：中國政法大學(xué)，2O12.

［11］龔成培.從近年江蘇縣（市）改區(qū)看我國的行政區(qū)劃制度［J］，法制與社會，2O14，（6）.

［12］沈榮華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的省直管縣改革［J］.中國行政管理，2O12，（2）.

（責(zé)任編輯 劉強）

D632.9

A

1671-0681（2015）01-0129-04

郝國慶（1967-），男，湖北行政學(xué)院公共管理教研部副主任、副教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生。

2O14-O5-21

*本文為2O12-2O13年全國行政學(xué)院科研合作課題《新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的深化和創(chuàng)新問題研究》（課題編號：13HZKT198）的階段性成果。