劉青峰，毛明明

（1.云南民族大學(xué)，云南昆明，650031；2.云南大學(xué)，云南昆明，650091）

公共教育權(quán)力分享的風(fēng)險防控研究*
——基于政府購買公共教育服務(wù)的理論視角

劉青峰1，毛明明2

（1.云南民族大學(xué)，云南昆明，650031；2.云南大學(xué)，云南昆明，650091）

政府購買公共教育服務(wù)正逐漸成為當(dāng)代政府改革的主流方向之一。它在利用市場和社會機(jī)制實現(xiàn)公共教育目的時，鑄就了政府、市場和社會的新型互賴關(guān)系，導(dǎo)致了非公共主體分享公共教育權(quán)力的結(jié)果。合理的公共教育權(quán)力分享有助于服務(wù)型政府的建構(gòu)，不當(dāng)?shù)墓步逃龣?quán)力分享會形成對于傳統(tǒng)官僚制下高度集中的政府教育行政權(quán)能和問責(zé)體系的解構(gòu)，導(dǎo)致政府治理面臨各種風(fēng)險。為此，必須推進(jìn)新型公共教育服務(wù)合作秩序的建構(gòu)，厘清政府購買公共教育服務(wù)中公共責(zé)任的邊界，強化公共教育服務(wù)外部購買中政府的戰(zhàn)略控制能力。

政府購買；公共教育服務(wù)；權(quán)力分享；風(fēng)險防控

20世紀(jì)80年代以來，為了有效解決公共教育服務(wù)供給長期存在的效率低下、質(zhì)量不高、覆蓋面較低、可及性較差，以及公眾回應(yīng)性不足等難題，世界各國政府開展了全面深入的實踐探索。政府購買公共教育服務(wù)，作為一種破解公共教育服務(wù)供給難題的新型治理工具，其實踐已經(jīng)在不同制度背景和發(fā)展階段的國家中深入開展，并取得了一般的合法性，成為革新、效率和有效治理的代名詞。近年來，中國各地出現(xiàn)了不少政府購買公共教育服務(wù)的案例。盡管中國的政府購買公共教育服務(wù)尚處于發(fā)展的初級階段，但已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地上升為革新中國教育以及推進(jìn)中國教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的主流方向之一。其邏輯起點源于公共教育服務(wù)提供中主體角色可分離以及政府與市場和社會的分工合作理念。政府購買公共教育服務(wù)是將政府通過民主政治過程確定公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢與市場或社會組織的配置資源和生產(chǎn)服務(wù)的優(yōu)勢相結(jié)合，實現(xiàn)三者的優(yōu)勢互補和有效合作。由于政府購買公共教育服務(wù)在利用市場機(jī)制和社會機(jī)制實現(xiàn)公共教育目的的同時，鑄就了新的相互依賴關(guān)系，帶來了公共教育權(quán)力的分享和政府邊界的模糊，重塑了政府的任務(wù)環(huán)境，在創(chuàng)造激勵的同時也帶來了新的成本、風(fēng)險和不確定性。在此背景下，社會公眾逐漸關(guān)注政府購買公共教育服務(wù)的正面積極效應(yīng)的詮釋和彰顯，并試圖預(yù)防和消除負(fù)面性影響。因此，公共討論開始聚焦于政府能否對公共教育服務(wù)的外部購買進(jìn)行有效管理，能否有效預(yù)防和控制購買過程中的多元風(fēng)險。基于此，風(fēng)險防控問題已經(jīng)日益上升為政府購買公共教育服務(wù)的核心問題。目前學(xué)術(shù)界對政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險防控研究缺乏強有力的解釋，過于依賴西方學(xué)者的分析視角，未形成研究政府購買公共教育服務(wù)風(fēng)險防控的本土化視角和路徑。因此，一個理論層面的探索中國語境下政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險防控研究，不僅有助于為公共教育部門決策者、理論工作者和一般讀者提供一個觀察風(fēng)險治理的理論視角；而且有利于維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府的動態(tài)建構(gòu)。

一、公共教育權(quán)力分享：政府購買公共教育服務(wù)的必然選擇

政府購買公共教育服務(wù)在突出了新公共管理運動所倡導(dǎo)的有效性、效率和經(jīng)濟(jì)性的價值時，并不應(yīng)該從本質(zhì)上忽視或放棄在公共教育服務(wù)上附帶的民主與法制的制度價值。風(fēng)險防控是確保在政府購買公共教育服務(wù)的背景下，公共教育權(quán)的基本政治和法律價值得以維護(hù)，避免政府購買公共教育服務(wù)行為可能帶來的對于政府治理的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險防控涉及公共教育權(quán)的基本運作方式。從公共教育權(quán)力的變遷過程看，政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險防控歷經(jīng)公共教育權(quán)力壟斷——公共教育權(quán)力分化與轉(zhuǎn)移——公共教育權(quán)力分享三個發(fā)展階段。

（一）教育的國家化和公共教育權(quán)力壟斷

人類教育史是一部教育權(quán)力紛爭史，其發(fā)展經(jīng)歷了從“私學(xué)”逐漸走向“公學(xué)”的歷程，與之伴隨的教育權(quán)力也從“自治性質(zhì)和私人性質(zhì)”走向了“公權(quán)性質(zhì)”。近代以來，隨著技術(shù)革命的興起，社會生產(chǎn)力得到迅速發(fā)展，人類社會的文明程度日益提高，教育對于國家發(fā)展的強大作用越來越突顯，與此同時提供公共教育服務(wù)也被看作是國家的一項極其重要的公共職責(zé)，國家擁有公共教育權(quán)成為必然。在強調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制集權(quán)的國家中，公共教育系統(tǒng)的運行機(jī)制和管理模式與國家體制相適應(yīng)。在公共教育的官僚科層體制下，公共教育權(quán)完全集中到政府手中。政府壟斷了教育領(lǐng)域的一切事務(wù)，排斥競爭，排斥市場和其他社會組織參與公共教育服務(wù)提供。盡管世界各國的制度背景、發(fā)展階段和發(fā)展水平存在很大差異，但是不論是集權(quán)制國家還是分權(quán)制國家，國家在教育領(lǐng)域占有霸主地位，教育的國家化和公共教育權(quán)力的政府壟斷卻是世界各國的共同現(xiàn)象和共享模式?！霸谶@個充滿矛盾和變遷的時代，‘教育的政治’被一些基本法則驅(qū)動著。強勢群體力圖建立各種民主制度和機(jī)構(gòu)來控制公立學(xué)校。”［1］

（二）政府購買公共教育服務(wù)背景下公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化

20世紀(jì)80年代以來，盛行新公共管理的西方發(fā)達(dá)國家在教育領(lǐng)域展開了一場聲勢浩大的變革，從管理模式的角度看就是普遍地采用了一種融入了更多市場精神的管理模式——政府購買公共教育服務(wù)。其實質(zhì)是逐步分解集權(quán)化的教育管理機(jī)構(gòu)，由一種分權(quán)體制取而代之［2］。中國教育領(lǐng)域的綜合改革尤其是政府購買公共教育服務(wù)項目的大范圍開展迎合了國際社會的這種改革潮流，逐步推進(jìn)和全面深化教育領(lǐng)域的分權(quán)化改革。

公共教育分權(quán)也即公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化，其實質(zhì)是解決政府在教育領(lǐng)域的“錯位”“、越位”和“缺位”問題，實現(xiàn)公共教育權(quán)力在政府、市場、社會之間的合理配置，形成權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)匹配、相互制衡的公共教育權(quán)力機(jī)制。從本質(zhì)上看，公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化，其實是轉(zhuǎn)型時期政治領(lǐng)域的權(quán)力轉(zhuǎn)移與分化在教育領(lǐng)域的充分體現(xiàn)。公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化是公共教育管理者為了化解自身危機(jī)和外部環(huán)境的壓力，將過于集中的公共教育權(quán)力在不同權(quán)力主體——政府、市場、社會和學(xué)校之間分化、轉(zhuǎn)移與重組，進(jìn)而形成政府依法問責(zé)、市場有限進(jìn)入和學(xué)校自我管理的新范式的過程［3］。

（三）政府購買公共教育服務(wù)背景下的公共教育權(quán)力分享

政府購買公共教育服務(wù)的核心理念是在公共教育服務(wù)供給領(lǐng)域中，引入市場和社會機(jī)制，打破政府壟斷地位，構(gòu)建政府、市場和社會多元合作的公共教育服務(wù)新秩序，實現(xiàn)公共教育服務(wù)供給主體間的角色重新配置和功能優(yōu)勢互補。為此，需要政府將過于集中的公共教育權(quán)力賦予市場和社會，通過公共教育權(quán)力的分享，使得市場和社會能夠獲得參與公共教育服務(wù)供給的機(jī)會、渠道、資源和能力，形成公私合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)公共教育服務(wù)的合作治理目標(biāo)。在政府購買公共教育服務(wù)過程中，公共教育權(quán)力分享是雙向的，不僅存在非政府部門對于公共教育權(quán)力的分享，同時存在政府部門對原來非管轄領(lǐng)域的介入。這里只討論前者對公共教育權(quán)力構(gòu)成“威脅”、挑戰(zhàn)政府作為唯一公共教育權(quán)力擁有者的方面。

首先，從分享公共教育權(quán)力的形態(tài)看：一方面公共教育服務(wù)承接主體可以取得界定清晰的公共教育權(quán)力。公共教育服務(wù)本身是以國家教育權(quán)力為依托而對利益和價值的再分配過程，當(dāng)非政府部門承擔(dān)了公共教育服務(wù)時，也就實際享有了對公共教育服務(wù)依法進(jìn)行配置和遞送的權(quán)力。例如，當(dāng)一些非營利性組織獲得了有關(guān)公共教育服務(wù)的政府購買合同后，它就按照自身情況采取適合的方式對公共教育服務(wù)消費者提供合同要求的公共教育服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量等。另一方面，公共教育服務(wù)承接主體也分享了界定不清楚的公共教育權(quán)力。界定公共教育服務(wù)的法律和政策總是不完全的，公共教育權(quán)力也并非總是以明確方式加以規(guī)定的。因此，公共教育服務(wù)的提供過程是對教育相關(guān)政策的理解、應(yīng)用和評估的過程，在多個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域都包含公共教育服務(wù)提供者對于服務(wù)內(nèi)容、方式、程度、成本和服務(wù)對象資格的判斷。這些判斷和相應(yīng)的決策中缺乏明確界定的部分，構(gòu)成了公共教育行政過程中的自由裁量，對公共教育服務(wù)消費者的利益形成實質(zhì)性影響。由于這些權(quán)力是在公共教育服務(wù)的實際操作過程中行使的，因此與公共教育服務(wù)提供本身無法分割。在政府購買公共教育服務(wù)背景下，承接主體既獲得了界定明確的公共教育權(quán)力，同時也獲取了這些界定不清晰的公共教育權(quán)力。

其次，從分享公共教育權(quán)力的形式看，包括法定授權(quán)、合同授權(quán)和默示授權(quán)。其一是法定授權(quán)。法定授權(quán)即以法律、政策和規(guī)定的方式，賦予非政府的組織或人員履行相關(guān)公共教育事務(wù)的資格，繼而這些主體可以在相關(guān)權(quán)力范圍內(nèi)與政府簽訂公共教育服務(wù)的購買合同。其二是合同授權(quán)。合同授權(quán)表示為個別授權(quán)，即簽訂公共教育服務(wù)購買合同的政府組織為承包人進(jìn)行授權(quán)。政府組織在法律允許的范圍內(nèi)，對其合作者進(jìn)行行政授權(quán)，這種授權(quán)可以是直接指明的，也可以是暗含在公共教育服務(wù)購買合同條款中的。例如，當(dāng)社會組織性質(zhì)的貧困家庭優(yōu)秀學(xué)生助課外輔導(dǎo)中心和政府簽訂協(xié)議時，前者通常在公共教育服務(wù)購買合同內(nèi)取得了政府對其進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和采取措施的授權(quán)。其三是默示授權(quán)。權(quán)力授予可以基于在購買關(guān)系締結(jié)后的默示行為，即政府的合作者為了達(dá)到一定目標(biāo)，公開地或者以政府必然知曉的方式行使某些未加以正式授權(quán)或者指定的公共教育權(quán)力，并且未得到政府的任何正式或非正式的反對。有些權(quán)力可能是實現(xiàn)公共教育服務(wù)購買目的所必須的，但也可能存在創(chuàng)新或者濫用的成分。公共教育服務(wù)購買事務(wù)越是復(fù)雜，則默示授權(quán)的范圍越大；在這個過程中政府可能是被動地甚至是不情愿地分享權(quán)力。與對不明確的公共教育權(quán)力的分享相對應(yīng)，默示授權(quán)在不同程度上存在幾乎所有的政府購買服務(wù)過程中，是權(quán)力分享中爭議的主要來源。

再次，從分享公共教育權(quán)力的內(nèi)容看，政府購買公共教育服務(wù)中涉及的公共教育權(quán)力分享的內(nèi)容正呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢，體現(xiàn)出一個漸進(jìn)和適應(yīng)的過程。其一是政府購買公共教育服務(wù)的范圍從經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域逐步進(jìn)入到政治領(lǐng)域。在涉及重大專項教育投入、重大教育建設(shè)項目、教育收費調(diào)整、招生考試等重大教育公共政策的制定過程中，越來越多的營利或非營利組織參與進(jìn)來，形成對于政府部門的支持、配合與監(jiān)督。其二是公共教育權(quán)力分享的內(nèi)容層次從執(zhí)行權(quán)逐步走向決策權(quán)。一是公共教育服務(wù)購買范圍逐步擴(kuò)大了，高層級政府所授予或聯(lián)合行使的權(quán)力，很多是決策權(quán)；二是購買程度加深，不僅僅局限在對已決策的事務(wù)的執(zhí)行，而且將賣方吸收到?jīng)Q策的過程中，尤其是當(dāng)決策高度專業(yè)化使得政府部門必須依賴賣方的專業(yè)知識時；三是在結(jié)果導(dǎo)向的驅(qū)使下，政府傾向于利用承接主體享有的靈活性和較少的程序約束，往往以默契方式將一些權(quán)力讓渡。其三是公共教育權(quán)力分享開始從邊緣性、服務(wù)性、咨詢性領(lǐng)域進(jìn)入到核心的、管制性和強制性的領(lǐng)域。從提供和整理信息到處理信息和提出建議，從提供咨詢到設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，從設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)到實施規(guī)制，從一般性公共教育服務(wù)到各種強制性公共教育服務(wù)，承接主體分享了很多公共教育部門的專屬權(quán)力。

總之，公共教育權(quán)力分享形式、范圍、內(nèi)容和程度的擴(kuò)張，反映出政府購買公共教育服務(wù)的發(fā)展對公共教育權(quán)力的價值、屬性和邊界造成的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，給公共教育權(quán)力的規(guī)范帶來了新的困境，同時也使得政府治理面臨多元風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

二、公共教育權(quán)力分享給政府治理帶來多元風(fēng)險和挑戰(zhàn)

政府購買公共教育服務(wù)對于現(xiàn)代行政秩序的基本挑戰(zhàn)在于政府購買行為會導(dǎo)致私人部門對公共教育權(quán)力的分享。公共教育服務(wù)是以國家教育權(quán)力和責(zé)任為基礎(chǔ)，存在管理、法律和政治三重基本價值的并重?；趯嵱眯枰恼徺I公共教育服務(wù)主要突出了新公共管理運動所倡導(dǎo)的價值，即對于有效性、效率和經(jīng)濟(jì)性的重視，一定程度上忽視甚至是侵蝕了公共教育服務(wù)供給中的政治和法律價值。在政府購買公共教育服務(wù)過程中，非公共主體常常不當(dāng)?shù)胤窒砹斯步逃龣?quán)力，形成對于傳統(tǒng)官僚制下高度集中的政府教育行政權(quán)能和問責(zé)體系的解構(gòu)，導(dǎo)致政府面臨多元治理風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

（一）不當(dāng)公共教育權(quán)力授予

在實際的政府購買公共教育服務(wù)過程中，受到多重壓力驅(qū)使的政府在短期利益支配下，可能忽視對于公共教育權(quán)力授予及其運作的必要管理，導(dǎo)致不當(dāng)公共教育權(quán)力授予，具體包括以下情況：第一，將不可分享的公共教育權(quán)力分享。例如將應(yīng)當(dāng)由政府壟斷的公共教育權(quán)力授予非政府部門的公共教育服務(wù)提供者。第二，將公共教育決策權(quán)力分享。例如，將政府部門的公共教育核心權(quán)力——決策權(quán)授予非政府部門的公共教育服務(wù)提供者。第三，將公共教育權(quán)力與缺乏資質(zhì)的公共教育服務(wù)提供者分享。當(dāng)政府與資質(zhì)較差的公共教育服務(wù)提供者分享公共教育權(quán)力時，只是用外部公共教育服務(wù)提供者的無能力代替了自身的無能力。第四，將公共教育權(quán)力與存在利益沖突的公共教育服務(wù)提供者分享。當(dāng)這種不利情況出現(xiàn)時，將無限增大政府部門有效監(jiān)管的成本。第五，放棄對公共教育服務(wù)提供者權(quán)力行使的監(jiān)督和控制。權(quán)力行使始終和權(quán)力監(jiān)督與控制相伴而行，但是在政府購買公共教育服務(wù)情況下，原有的公共教育權(quán)力監(jiān)控模式與私人部門的運行并不配套，其干預(yù)可能是緩慢和笨拙的。

（二）公共教育服務(wù)基本價值的損害

公共性是政府及其活動必須堅守的根本價值標(biāo)準(zhǔn)。政府的公共性是指“政府作為人民權(quán)力的委托者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公正政策。”［4］公共性使公共教育服務(wù)與其他形式的服務(wù)之間存在顯著差異。公共教育服務(wù)通常要求服務(wù)的非營利性、平等性、公平性、充足性和連續(xù)性，強調(diào)公民基本的受教育權(quán)利，旨在一定程度上考慮公共教育服務(wù)消費者的支付能力。在政府購買公共教育服務(wù)背景下，作為承接主體的私人企業(yè)、非營利性組織不可避免會試圖對公共教育服務(wù)的價值鏈進(jìn)行市場化的改造——這常常是吸引外部公共教育服務(wù)合作者參與的基礎(chǔ)——但這可能更會帶來挑肥揀瘦的選擇性策略，損害公共教育服務(wù)的公共性。此外，傳統(tǒng)的政府公共教育服務(wù)供給模式能夠在一定程度上保障公共教育服務(wù)供給的質(zhì)量。但是當(dāng)公共教育服務(wù)外包后，這些保障機(jī)制可能就失去效用了。另外在公共教育服務(wù)中的隱私保護(hù)、程序法定、公開透明等要求，在政府購買的情況下也可能被削弱和限制。

（三）政府空心化和高度外部依賴

政府購買公共教育服務(wù)可能造成政府的空心化和高度外部依賴。這是因為政府將原來由自己直接生產(chǎn)和提供的公共教育服務(wù)，通過與非政府部門簽訂合同等合作方式，交由私人部門而非公共部門來直接進(jìn)行生產(chǎn)和遞送，長期發(fā)展下去，可能導(dǎo)致政府對外部公共教育服務(wù)合作者的依賴性，當(dāng)這種依賴發(fā)展到高度水平時，就會出現(xiàn)政府的空心化。當(dāng)前，政府也可以采取一定措施，避免完全的對外依賴，例如通過一定的管理競爭，保留部分公共教育服務(wù)的提供能力。但是在行政改革、組織重組、技術(shù)革新、規(guī)模效應(yīng)等多種因素的影響下，有競爭的管理未必是可以實施的。在公共教育服務(wù)供給不完善的情況下，例如公共教育服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)目有限或者合作關(guān)系一旦建立就難以替換，空心化給政府實現(xiàn)公共教育目的帶來一系列障礙，包括：空心化形成教育服務(wù)市場對于政府的不對稱教育權(quán)力、導(dǎo)致政府的公共教育管理能力流失、使政府難以迅速有效地實施其政策意圖?？傊谡徺I公共教育服務(wù)過程中，對市場力量和社會力量的過度依賴會導(dǎo)致政府的空心化、公共權(quán)威的能級下降，以及缺乏約束的權(quán)力外部行使［5］。

（四）問責(zé)性的模糊與丟失

現(xiàn)代民主政治下，問責(zé)性體現(xiàn)了在權(quán)力授予之外，對于權(quán)力行使過程及其效果的正當(dāng)性要求。通過對官員或者政府機(jī)構(gòu)的行為及其后果問責(zé)，形成對官員的自由裁量權(quán)的必要限制，促其盡最大努力謹(jǐn)慎小心地實現(xiàn)其職權(quán)所服務(wù)的公共目的，同時也可以避免公共權(quán)威被不合法行為所濫用。作為對政府官員或機(jī)構(gòu)的行為的監(jiān)督、衡量和評價，尤其是對于不作為或不正當(dāng)行使權(quán)力的懲罰，問責(zé)制要求權(quán)力本身得到清晰界定。但是，作為公權(quán)力和私權(quán)力交接處和混合體的政府購買公共教育服務(wù)帶來了公法和私法的管轄范圍和方式的沖突，在公共教育權(quán)力分享下公私部門可能同時面臨問責(zé)性缺失的問題，而政府的公共權(quán)威與治理有效性也因此可能受到挑戰(zhàn)。政府部門可能在購買公共教育服務(wù)過程中逃避公共責(zé)任，減少對公民利益的保護(hù)，或者失去對委托出去的公共教育權(quán)力的有效控制。同時私人部門行動者可能以利己的或者有違公正適當(dāng)?shù)姆绞揭笳幕砻鈾?quán)，從而損害公共教育服務(wù)消費者的利益。在實際操作中，當(dāng)政府推行公共教育服務(wù)的外部購買時，常將其責(zé)任也一定程度上順帶“輸出”了。在政府購買公共教育服務(wù)中，一方面，由于第三方的加入，原來的政府行政問責(zé)可能轉(zhuǎn)化為公共教育服務(wù)承接主體的問責(zé)；另一方面，政府被問責(zé)的內(nèi)容逐漸被轉(zhuǎn)化為購買合同管理的問題，而不再是具體的公共教育服務(wù)生產(chǎn)過程。

在西方發(fā)達(dá)國家，對于政府購買公共教育服務(wù)過程中問責(zé)性問題的辯論主要停留在法律和理論的層面上，其實際的治理影響還不明顯。這一方面因為目前政府購買公共服務(wù)政策的發(fā)展程度還不足以動搖傳統(tǒng)公共行政的秩序，另一方面因為很難獲得一個經(jīng)驗的整體測量，以反映在多大程度上政府的公共責(zé)任被不當(dāng)“輸出”或者卸載掉。問責(zé)性存在于各種程序性的要求以及人們的觀念里，缺乏直接將其量化的客觀方式。相應(yīng)地，由此導(dǎo)致的問題也主要存在于政治和法律的爭辯中而缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、公共教育權(quán)力分享的風(fēng)險防控策略

政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險防控是政府一般風(fēng)險治理的延伸，其治理的需要和手段取決于一般風(fēng)險治理的形態(tài)，而這在具有不同政治經(jīng)濟(jì)和文化條件的國家，是有相當(dāng)差異的。對于政府來說，在政府購買公共教育服務(wù)席卷全世界的今天，外部購買本身已經(jīng)成為構(gòu)建公共服務(wù)型政府的符號和改革方向，因此風(fēng)險治理并非完全是對于消極后果的預(yù)防和消除，它同時也是對于積極效果的詮釋和宣示。筆者主要從公共教育權(quán)力分享的角度探討政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險及其防范。從長遠(yuǎn)看，政府購買公共教育服務(wù)的初期所帶來的革命性的正當(dāng)性效應(yīng)，必然逐漸回落；實際問題會逐漸出現(xiàn)和引起注意，此時常態(tài)化的風(fēng)險治理需要得到足夠的重視。政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險防控需要政府實施整體、系統(tǒng)、全面的風(fēng)險治理方案。這既包括對于公共教育權(quán)力觀念的塑造，也包括在具體時空中的風(fēng)險規(guī)避。解決政府購買公共教育服務(wù)所帶來的風(fēng)險和沖擊需要經(jīng)過長期實踐，在實踐中尋找到有效化解和防范風(fēng)險的制度安排。

（一）推進(jìn)新型公共教育服務(wù)合作秩序的建構(gòu)

對政府購買公共教育服務(wù)而言，構(gòu)建政府與其他服務(wù)提供主體之間的合作伙伴關(guān)系，形成多元合作的公共教育服務(wù)秩序是中國公共教育服務(wù)改革的目標(biāo)也是實現(xiàn)公共教育長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。我們必須清醒的認(rèn)識到，政府與其他公共教育服務(wù)提供主體間的合作伙伴關(guān)系以及合作秩序的建構(gòu)、維持將是一個循序漸進(jìn)的過程。政府應(yīng)該在教育政策層面上著力培養(yǎng)以結(jié)果為取向的公共教育服務(wù)合作秩序，應(yīng)明確政府購買公共教育服務(wù)不能損害公共教育服務(wù)的基本公共價值，以共同創(chuàng)造價值為目標(biāo)，盡量清楚地界定公共教育權(quán)的授權(quán)范圍和內(nèi)容，在確立公共教育服務(wù)生產(chǎn)者平等地位的同時，依據(jù)公共教育服務(wù)購買合同建立必要的監(jiān)督和控制機(jī)制。非政府部門的公共教育服務(wù)合作者，尤其是營利性企業(yè)，需要樹立社會責(zé)任的意識，自覺認(rèn)同公共教育服務(wù)的目標(biāo)并將其內(nèi)化于相關(guān)業(yè)務(wù)的使命和運營中，作為獲得利潤的前提。公共教育服務(wù)的消費者需要將注意力轉(zhuǎn)移到公共教育服務(wù)者的資格和能力上。這是一個社會認(rèn)同和利益分享格局的雙重培養(yǎng)過程，穩(wěn)定和富有建設(shè)性的公共教育服務(wù)合作秩序既需要共同的價值觀，也離不開規(guī)范利益的公共教育服務(wù)合作制度。

（二）厘清政府購買公共教育服務(wù)過程中公共責(zé)任的邊界

在公共教育權(quán)力分享前提條件下，公共行政的責(zé)任是著力界定公共教育服務(wù)領(lǐng)域，政府、市場和社會的公共責(zé)任歸屬的轉(zhuǎn)化與分擔(dān)，健全和完善公共教育權(quán)力分享的配套制度。在政府購買公共教育服務(wù)的技術(shù)層面上，強化問責(zé)制度的實施，問責(zé)方式要貼近事實、能夠靈活運用，建立懲治和預(yù)防腐敗的機(jī)制，防止購買過程中腐敗以及公共教育服務(wù)消費者權(quán)益損失的發(fā)生。在公共教育服務(wù)購買合同簽訂過程中，政府應(yīng)要求合同承包方承諾會對公共教育服務(wù)提供的績效擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。盡管當(dāng)合同承包方最終無力、無法履行其最初承諾時，政府仍需承擔(dān)最終責(zé)任。但是，這樣的公共責(zé)任轉(zhuǎn)化方式和風(fēng)險分擔(dān)方式，有助于保持問責(zé)性的總體平衡［6］。此外，公共責(zé)任還要求政府在購買公共教育服務(wù)過程中更加注重公平正義、公眾參與、互動溝通、回應(yīng)性等公共價值，這是后現(xiàn)代公共行政重塑政府行政價值的要求，也是現(xiàn)代政府應(yīng)堅守和承擔(dān)的基本責(zé)任。

（三）強化公共教育服務(wù)外部購買中政府的戰(zhàn)略控制能力

首先，對政府購買公共教育服務(wù)過程實施謹(jǐn)慎控制，提升政府的過程控制能力。結(jié)果導(dǎo)向并不單純排斥過程控制，有效的過程控制為實現(xiàn)預(yù)期結(jié)果提供了必要的保障和支持。政府在開展公共教育服務(wù)外部購買前，不僅需要認(rèn)真研究政府直接和單獨提供公共教育服務(wù)的情況下，公共教育權(quán)力運行所面臨的約束和限制，而且也需要認(rèn)真考察在政府購買公共教育服務(wù)后，實際的公共教育權(quán)力分享和責(zé)任分擔(dān)，依據(jù)公共教育服務(wù)外部購買前后的對比結(jié)果來設(shè)計過程控制的方案。在這種情況下，才可能使政府對公共教育服務(wù)購買過程實施的控制真正起到效果。在公共教育服務(wù)外部購買的過程控制中，政府要堅決貫徹落實透明、公開、參與、法治等原則，這是預(yù)防風(fēng)險的主要途徑。其次，宏觀控制政府購買公共教育服務(wù)的發(fā)展過程，提升政府的宏觀管理能力。風(fēng)險問題的嚴(yán)重性與政府購買公共教育服務(wù)的宏觀發(fā)展態(tài)勢直接相關(guān)。政府購買公共教育服務(wù)必然需要實現(xiàn)個別創(chuàng)新向普遍適用的轉(zhuǎn)化過程，但是該過程的無序性會形成政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險與漏洞。迅速的和跳躍式的政府購買公共教育服務(wù)的發(fā)展不僅會給社會公眾的心理帶來適應(yīng)性障礙，而且也會造成制度接軌與配套方面的困難。因此，政府在對公共教育服務(wù)外部購買模式進(jìn)一步推廣時，一定要考慮公共教育服務(wù)外部購買領(lǐng)域擴(kuò)展的次序、深化的速度以及對外部合作者的依賴性，且要對這些要素進(jìn)行宏觀的評估與控制。

四、結(jié)語

在政府購買公共教育服務(wù)過程中，政府向市場和社會賦權(quán)，形成權(quán)力分享和責(zé)任共擔(dān)格局已成為中國教育服務(wù)改革的基本邏輯。合理的公共教育權(quán)力分享，不僅極大地激發(fā)了市場和社會的活力，而且還鞏固了政府的聲望，重塑了政府的陽光形象，有效實現(xiàn)和維護(hù)了公共利益。但是，不恰當(dāng)?shù)墓步逃龣?quán)力分享則可能產(chǎn)生不當(dāng)公共教育權(quán)力授予、公共教育服務(wù)基本價值的損害、政府的空心化和高度外部依賴以及問責(zé)性的模糊與丟失等政府治理的風(fēng)險，且這些風(fēng)險在現(xiàn)實中時有發(fā)生，這都可能對政府的風(fēng)險治理產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

有效化解和防范政府購買公共教育服務(wù)所裹挾的多元風(fēng)險，需要政府實施整體的風(fēng)險治理方案。這既包括對于公共教育權(quán)力合法性觀念的塑造，也包括在具體時空中的風(fēng)險規(guī)避。解決政府購買公共教育服務(wù)所帶來的風(fēng)險和沖擊需要經(jīng)過長期實踐，在實踐中尋找到有效化解和防范風(fēng)險的制度安排。

［1］［美］約翰·E·丘伯，泰力·M·默.政治、市場和學(xué)校［M］.蔣衡等，譯.北京：教育科學(xué)出版社，2003.

［2］［英］杰夫.惠迪.教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場［M］.馬忠虎等，譯.北京：教育科學(xué)出版社，2003.

［3］劉淑華.教育分權(quán)內(nèi)涵再探［J］.高等教育研究，2011（6）.

［4］孫柏瑛.公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)［J］.中國行政管理，2001（1）.

［5］［美］唐納德.凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場［M］.孫迎春，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［6］［美］菲利普·庫珀．合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇［M］．竺乾威等，譯．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

（責(zé)任編輯陳文興）

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1671-0681（2015）06-0135-06

劉青峰（1986-），女，山西呂梁人，管理學(xué)博士，云南民族大學(xué)講師；毛明明（1987-），男，河南商丘人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2013級博士生。

2015-08-11

*本文系云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（QN2013062）；云南省教育廳科學(xué)研究基金項目（2013J079）的階段性成果。