黃賽俐

(莆田學(xué)院基礎(chǔ)教育學(xué)院，福建　莆田　351200)

?

農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新改革的對策思考

黃賽俐

(莆田學(xué)院基礎(chǔ)教育學(xué)院，福建莆田351200)

摘要：我國農(nóng)業(yè)行政管理體系經(jīng)過歷次改革已不斷轉(zhuǎn)變職能，完善結(jié)構(gòu)，已基本適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展要求，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展還存在一些不相適應(yīng)的地方。在分析完善農(nóng)業(yè)行政管理體制的必要性的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)管理體制存在的問題，提出了推進農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新改革的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)行政管理；體制改革；對策

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會正處于深刻變革和全面轉(zhuǎn)型的階段，其中“三農(nóng)”問題仍是中國現(xiàn)代化需要解決的突出問題，2007-2013年的中央“一號文件”都對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提出了要求。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，如何構(gòu)建一個適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)群，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體制相適應(yīng)，突破生產(chǎn)力發(fā)展體制性障礙的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行政管理體制，強化政府宏觀調(diào)控和管理的要求，是關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的一個關(guān)鍵問題。

農(nóng)業(yè)行政管理體制改革主要指的是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，以憲法和法律為依據(jù)，優(yōu)化涉農(nóng)組織機構(gòu)、涉農(nóng)管理機構(gòu)的職能設(shè)置，處理好行政部門、市場、社會組織之間的關(guān)系、行政組織內(nèi)部的職責(zé)劃分，避免交叉重復(fù)；提高管理方式和管理手段，根據(jù)不同的社會發(fā)展階段，綜合采用行政、經(jīng)濟、法律、教育宣傳等多種手段；完善各種制度的規(guī)定與實施，健全實施效果的評價機制，改革的目的是建立高效的基層行政管理體制和完善配套的服務(wù)城鄉(xiāng)的公共財政方面的制度。因此，當(dāng)前推行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革有著非常重要的戰(zhàn)略意義。

1　完善農(nóng)業(yè)行政管理體制的必要性

1.1　推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必要保障

“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系國家全局的重點問題。近年來我國農(nóng)業(yè)行政管理體制改革取得了重要進步，初步建立了新時期的強農(nóng)惠農(nóng)政策體系，做出了取消農(nóng)業(yè)稅、精簡機構(gòu)和人員、減輕財政壓力、建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制、加強基層政權(quán)建設(shè)等一系列戰(zhàn)略決策。但不可否認的是隨著城鄉(xiāng)收入差距的不斷加大，農(nóng)村上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的矛盾日益凸顯。雖然分稅制政策為縣級財政帶來了一定的穩(wěn)定收入，但是也無法滿足地方財政的支出，而農(nóng)業(yè)稅的減免與停止征收也為大多數(shù)農(nóng)業(yè)縣帶來了一定的財政困難?？h域農(nóng)業(yè)行政管理依然是農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的重中之重。處理好縣域農(nóng)業(yè)行政管理問題，就是處理好農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、信息、融資、農(nóng)民技術(shù)推廣、培訓(xùn)、文化教育等方方面面的民生問題，就是協(xié)調(diào)好農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展，這不僅關(guān)系到黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹實施，也關(guān)系到全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

1.2　促進國民經(jīng)濟發(fā)展的需要

我國作為世界上最大的農(nóng)業(yè)國，目前農(nóng)業(yè)正處于向工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性行業(yè)不僅提供了最基本的生存資料，也提供了部分輕工業(yè)品的基礎(chǔ)原料，同時還為國家發(fā)展提供了資本積累、外匯儲備及第三產(chǎn)業(yè)和工業(yè)發(fā)展所需的勞動力。目前，我國的農(nóng)業(yè)行政管理體制存在一些制約生產(chǎn)力發(fā)展的問題。要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高糧食自給率，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，就必須推進農(nóng)業(yè)行政管理體制改革，從客觀上解決制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的問題。

1.3　深化體制改革的客觀要求

深化體制改革是時代發(fā)展的客觀要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求農(nóng)業(yè)管理體制必須加強宏觀管理的職能，包括拓寬管理范圍，強化管理職能和手段，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展和延伸，全方位管理農(nóng)村綜合發(fā)展等，這就需要對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)管理體制進行改革，特別是縣鄉(xiāng)行政體制改革的深化。當(dāng)前我國經(jīng)濟宏觀調(diào)控體系正逐步建立，產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度、財稅制度、金融體制、物價體制、社會保障體制等都不斷朝縱深發(fā)展。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑需要為經(jīng)濟基礎(chǔ)提供保障，目前我國的行政體制改革越來越滯后于經(jīng)濟體制的改革，因此我國的行政管理體制改革包括農(nóng)業(yè)行政管理體制改革都顯得迫在眉睫。此外，轉(zhuǎn)變政府行政管理職能，提高政府的行政服務(wù)能力，加快推進政府行政管理體制改革也是推進我國政治體制改革的先決條件。

2　我國農(nóng)業(yè)行政管理體制的現(xiàn)狀與問題

2.1　我國農(nóng)業(yè)行政管理體制的現(xiàn)狀

2.1.1組織機構(gòu)與運作機制2012年國務(wù)院機構(gòu)改革方案執(zhí)行后，目前我國參與農(nóng)業(yè)行政管理的機構(gòu)包括主管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)部及其下屬的辦公廳、獸醫(yī)局、科教基金會、農(nóng)研中心、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心等多個直屬機構(gòu)共18個業(yè)務(wù)司局，以及其他相關(guān)涉農(nóng)部門，包括國家發(fā)展與改革委員會下屬的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟司、財政部下屬的農(nóng)業(yè)司、國家糧食局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、商務(wù)部、國家環(huán)境保護部等。農(nóng)業(yè)行政管理職能主要包括農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控管理、制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、推進市場體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)市場監(jiān)管、農(nóng)村社會管理、農(nóng)村公共服務(wù)等職能。農(nóng)業(yè)部與其他涉農(nóng)部門之間，凡是職能范圍內(nèi)的涉農(nóng)工作由涉農(nóng)部門承擔(dān)，尚未明確分工或存在重大政策或管理方式變動的須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，涉及多個部門的事項，由主事部門牽頭，幾個部門聯(lián)合行動。中央與地方農(nóng)業(yè)部門運作之間機構(gòu)為對口設(shè)置，中央負責(zé)全局性、戰(zhàn)略性政策制定、發(fā)展統(tǒng)籌，地方則針對各自的發(fā)展做出具體事項安排[1]。

2.1.2體制改革取得的成效為適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，經(jīng)過若干次改革，我國逐步形成組織結(jié)構(gòu)合理、管理范圍寬泛、管理理念先進、調(diào)控手段和方式多樣化的農(nóng)業(yè)行政管理體制。(1)組織結(jié)構(gòu)合理。目前，我國農(nóng)業(yè)部下設(shè)17個司局，涵蓋政策法律制定與調(diào)控、產(chǎn)業(yè)科技研究與協(xié)調(diào)、生態(tài)保護、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗與監(jiān)督等相關(guān)職能，基本涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村發(fā)展的各個領(lǐng)域，形成專業(yè)農(nóng)業(yè)行政部門與綜合農(nóng)業(yè)行政部門，地方農(nóng)業(yè)行政管理與中央農(nóng)業(yè)行政管理相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)管理體系，為農(nóng)業(yè)管理提供良好的組織基礎(chǔ)。(2)管理范圍寬泛。農(nóng)業(yè)行政管理體制的管理范圍主要集中在為微觀經(jīng)濟主體創(chuàng)造公平、正義的市場環(huán)境與公共產(chǎn)品的提供。但在黨的十六大后，黨和政府逐步通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展解決農(nóng)業(yè)問題。農(nóng)業(yè)行政管理體制管理范圍也因此擴張到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)戶生產(chǎn)與環(huán)境保護等多個方面。(3)管理理念先進。自黨的十七屆三中全會提出建立智能明確、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)行政管理體制以來，我國農(nóng)業(yè)行政管理體制向著市場化、開放化、公開化的方向轉(zhuǎn)變。目前，我國農(nóng)業(yè)行政管理理念與計劃時代相比，政府更多的通過宏觀調(diào)控的手段對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進行調(diào)節(jié)，管理方式也從直接管理、靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、動態(tài)管理，相關(guān)管理信息通過各種媒介予以公開。(4)調(diào)控手段和方式多樣化。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)行政管理法制化發(fā)展加快，農(nóng)業(yè)法律體系進一步完善。同時，如信貸、稅收等經(jīng)濟調(diào)控方式也得到廣泛應(yīng)用。我國農(nóng)業(yè)行政管理形成了法律、行政、經(jīng)濟等多元化管理體系，明顯提高了農(nóng)業(yè)的綜合調(diào)控能力。

2.2　我國農(nóng)業(yè)行政管理體制存在的問題

2.2.1農(nóng)業(yè)主管部門調(diào)控手段不足我國農(nóng)業(yè)行政管理體制自建國以來已發(fā)生了很大的變化，但就總體而言，宏觀調(diào)控手段還略顯不足，主要表現(xiàn)在調(diào)控手段與調(diào)控范圍兩個方面。通常，政府調(diào)控手段包括了行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段三種，但當(dāng)前農(nóng)業(yè)主管部門則多采用行政的手段，經(jīng)濟手段、法律手段有所欠缺。實際上，相較于經(jīng)濟手段，命令式的行政手段作為計劃經(jīng)濟遺留的產(chǎn)物已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，如2010年我國糧食價格上漲導(dǎo)致物價上漲，國家發(fā)改委出臺了一系列限價限購政策，試圖通過減少供給以調(diào)低價格，但實際上由于原材料市場的短缺反而導(dǎo)致了價格的攀升[2]。因此，在市場經(jīng)濟國家中，更常用的是采用經(jīng)濟手段進行調(diào)控，其中財政貼息、轉(zhuǎn)移補貼等財政政策比貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策使用率更大。此外，行政執(zhí)法手段與形式的不足，也導(dǎo)致行政命令的隨意性，更多地受到人為主觀因素的影響。在調(diào)控范圍上，由于我國長期的經(jīng)濟政策首要目標(biāo)是發(fā)展生產(chǎn)、保障供給，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)調(diào)控范圍多局限在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，集中在生產(chǎn)能力建設(shè)方面，對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化缺乏相應(yīng)的調(diào)控手段，這已不再適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化、國際化、可持續(xù)化的發(fā)展要求。

2.2.2行政機構(gòu)設(shè)置不合理目前，我國農(nóng)業(yè)機構(gòu)體系設(shè)置與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展要求存在著不適應(yīng)。首先，在職能劃分上依然保持著計劃經(jīng)濟時代的特點，按照產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后對職能進行了劃分，涉及了除農(nóng)業(yè)部外的多個部門，各自承擔(dān)了部分的管理職能與具體任務(wù)，這種通過人為分割的分段式管理，使得政府的協(xié)調(diào)面和協(xié)調(diào)難度大，易出現(xiàn)部門間的互相推諉、競相爭冠，從而使得行政效率低下，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理理念不符，容易造成管理真空行業(yè)壟斷并存等多種問題。其次，中央與地方政府在機構(gòu)設(shè)置上存在雷同、同構(gòu)現(xiàn)象，這種齊抓共管的農(nóng)業(yè)管理體系，忽視了地方的實際需求，不利于地方特色農(nóng)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也容易造成地方對中央政策的不配合，增加了統(tǒng)一調(diào)控和綜合平衡的難度[3]。再者，政府管理職能存在越位、錯位問題，過分行政干預(yù)市場的資源配置，如某些地方政府在制定農(nóng)村規(guī)劃時規(guī)劃該地區(qū)應(yīng)種植多少畝果樹、養(yǎng)殖多少頭生豬等，既違反了WTO規(guī)則造成貿(mào)易扭曲，也使得農(nóng)業(yè)資源得不到有效配置，不適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要。最后，農(nóng)業(yè)基層行政管理組織過于薄弱，作為執(zhí)行層而言，其執(zhí)行力差、運轉(zhuǎn)效率低[4]。

2.2.3農(nóng)業(yè)行政管理法制化程度低在我國農(nóng)業(yè)行政管理中，法律意識較為淡薄。較差的執(zhí)法意識降低了法律在農(nóng)村工作中的權(quán)威性，使得農(nóng)業(yè)人員缺乏對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法必要性的認識。在農(nóng)業(yè)行政機關(guān)中，傳統(tǒng)的倫理型行政文化導(dǎo)致了任人唯親、人情風(fēng)盛行的管理模式，踐踏了法治化行政管理體系中本應(yīng)有的動力機制和糾錯機制。傳統(tǒng)的“官本位”思想，又嚴重導(dǎo)致了政府的行政行為違反法制化程序規(guī)定，將行政行為凌駕于法律之上，增大權(quán)力尋租空間，出現(xiàn)權(quán)力腐敗、貪贓枉法現(xiàn)象出現(xiàn)。

3　推進我國農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新的對策建議

3.1　轉(zhuǎn)變政府職能

受傳統(tǒng)歷史觀念的影響，我國長期處于中央集權(quán)的政治組織形式下，使得我國構(gòu)建的政府管理體制過分強調(diào)管制的職能。在新形勢下，農(nóng)業(yè)行政管理體制改革需要進一步弱化政府的管制職能，增強政府的服務(wù)職能、調(diào)控職能。

3.1.1增強服務(wù)職能提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)硬件力度，進一步加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，努力在西部地區(qū)或是偏遠城鎮(zhèn)，規(guī)劃建設(shè)一批道路、電網(wǎng)、供水、排水及環(huán)保等項目，幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾解決種植、用水、用電、運輸?shù)认嚓P(guān)問題。著力提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)軟件水平，加大對農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)、科研人員農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、科研技術(shù)轉(zhuǎn)化的扶持力度。爭取早日解決種田農(nóng)民不懂技術(shù)、不懂市場、不懂經(jīng)營等制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的瓶頸問題[5]。

3.1.2增強市場調(diào)控職能這幾年，“蒜你狠”、“姜你軍”、“豆你玩”等輿論媒體新名詞，不斷沖擊人們的視線。我國農(nóng)產(chǎn)品市場因農(nóng)產(chǎn)品壟斷而哄抬價格的事情屢次發(fā)生。這也從側(cè)面反映出，目前農(nóng)業(yè)行政管理體制中，市場調(diào)控職能的缺失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受到天氣、時節(jié)、人力等因素的制約，很大程度增大了市場調(diào)控的盲目性。農(nóng)業(yè)職能部門要積極運用手中職權(quán)，加大對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控力度。增加農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)信息的公開程度，打破因信息掌握不對等而造成的投機壟斷事件。維護消費者與種植農(nóng)戶的基本權(quán)益，保證農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定、健康發(fā)展。

3.1.3增強市場監(jiān)管職能農(nóng)業(yè)行政管理部門應(yīng)當(dāng)明確政府與市場間的邊界范圍。保持政府與市場間的培育、引導(dǎo)和監(jiān)管關(guān)系。通過制定合理的市場規(guī)則，維護市場秩序，保證市場的公平、公正、公開；通過政策傾斜、價格杠桿等措施指導(dǎo)市場需求，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；采取法律手段規(guī)范市場運行，堅決懲處市場中違法亂紀行為，確保市場健康發(fā)展。

3.2　權(quán)力向地方轉(zhuǎn)移

隨著社會的發(fā)展，行政組織結(jié)構(gòu)正從金字塔型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄叫?。對于我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)行政體制來說，要給予基層組織更多的權(quán)利。給予地方政府尤其是基層政府更多的財政權(quán)利與管理項目能更好的調(diào)動地方政府的積極性，能有效保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，確保地方政府有足夠的財力履行自己的職責(zé)，使地方政府更好的發(fā)揮信息優(yōu)勢與成本優(yōu)勢，也確保中央政府的政令暢通。

3.3　行政法制化

自十八屆四中全會以來，依法治國、依法行政被中央至地方的各級政府提高到一個新的高度。政府行政法制化，是今后中國政治體制改革最基本的方向。對于農(nóng)業(yè)行政管理體制而言，一是明確職責(zé)法定。農(nóng)業(yè)管理部門的職責(zé)都是法律賦予的，超出法定范圍的，沒有權(quán)利要求農(nóng)民履行。二是規(guī)范權(quán)力范圍。農(nóng)業(yè)行政管理部門既要依照法律履行自身職責(zé)與義務(wù)，又不能超出法律規(guī)定范圍，亂作為，過度行政，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。三是行政程序正當(dāng)。農(nóng)業(yè)行政管理機關(guān)要在履行行政職權(quán)的過程中應(yīng)當(dāng)遵守適當(dāng)?shù)姆椒ㄅc步驟。只有程序合法，才能保證政府行政結(jié)果的正義性，才能壓縮腐敗空間，減小權(quán)利尋租的可能[6]。

參考文獻：

[1] 李庚. 我國農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新研究[D]. 楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014.

[2] 梁田庚. 我國農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新研究[D]. 福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2006.

[3] 嵇雷. 縣域農(nóng)業(yè)行政管理體制改革問題探索[D]. 南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

[4] 王永春. 世貿(mào)組織框架下我國農(nóng)業(yè)行政管理體系改革研究[D]. 北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2004.

[5] 冀名峰. 我國農(nóng)業(yè)管理體制的現(xiàn)狀與弊端[J]. 調(diào)研世界，2003(6)：14-16，29.

[6] 邱天朝. 關(guān)于完善農(nóng)業(yè)行政管理體制的幾點建議[J]. 中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2009(19)：13-14.

The Countermeasure on Innovation Reform of Agricultural Administration System

HUANG Sai-li

(CollegeofBasicEducation,PutianUniversity,Putian,Fujian351200,China)

Abstract:Agricultural administration system adapts to the development demand of agriculture and rural economy in China by changing its functions and perfecting its frame after all previous reform. But there are some places that do not suit the development of modern agriculture. Based on the analysis of the necessity of perfecting the agricultural administration system and aimed at the problems of current agricultural administration system, this paper put forward the countermeasures and suggestions to promote the reform of agricultural administration system.

Key words:agricultural administration; structural reform; countermeasures

作者簡介：黃賽俐(1968-)，女，講師，研究方向：高校行政管理. E-mail:hsl8588216@163.com

收稿日期：2015-03-22

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2015.02.011

中圖分類號：F323；D630

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1637-5617(2015)02-0051-04