肖愛生

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村自治權(quán)利的沖突及化解

肖愛生

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的“過度干預(yù)”，以及村民自治組織的“附屬行政化”傾向是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系中普遍存在的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的根源是國家宏觀體制問題。化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村自治權(quán)利的沖突必須從改變壓力型的管理體制出發(fā)，正確區(qū)分“村務(wù)”與“政務(wù)”，處理好“行政權(quán)”與“自治權(quán)”的關(guān)系，完善修訂《村民委員會組織法》。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民自治；權(quán)力沖突；化解

村民自治制度確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間建立了一種新型的關(guān)系。但由于各種因素的影響，致使鄉(xiāng)村關(guān)系存在許多不相適應(yīng)的方面，有些地方甚至存在著嚴(yán)重的矛盾和沖突，不但制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展，而且不利于我國和諧鄉(xiāng)村社會的構(gòu)建。本文試圖對新時期以來的鄉(xiāng)村關(guān)系做一簡單梳理，并對今后二者關(guān)系的調(diào)適做些探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村自治權(quán)利的現(xiàn)行法律規(guī)制

在我國農(nóng)村，存在于基層管理體制中的一個根本性問題便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的關(guān)系問題?，F(xiàn)行《憲法》明確賦予村民自治組織相應(yīng)的法律地位，指出“村民委員會是基層群眾性自治組織”，從而確立了村民自治組織不同于國家基層政權(quán)機關(guān)的法律屬性，除此之外，還制定了“村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”的原則。

1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民委員會的關(guān)系，在其中的第三條做出了如下規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府給予村民委員會工作上的指導(dǎo)、支持和幫助。另外，村民委員會也要協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”［1］根據(jù)這項規(guī)定，我國農(nóng)村的基層權(quán)力表現(xiàn)為兩個形式:國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)利，在具體的運行中，它們相互作用，相互影響，不僅能夠推進基層民主政治的發(fā)展，還能夠促進社會民主的成長。此時，我國農(nóng)村的村民自治開始有了長足的發(fā)展，同時也表明國家在對農(nóng)村的管理方式上，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由國家機關(guān)的集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎尤罕姷淖晕夜芾怼?/p>

在1998年修訂后的《村民委員會組織法》第四條中明確規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，并增加了“屬于村民自治范圍內(nèi)的事項鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)”［2］的條款，這實質(zhì)上就是將村民委員會與過去的生產(chǎn)大隊相區(qū)別，村民委員會作為村民自治權(quán)的委托人，只是在自己的職權(quán)范圍內(nèi)帶領(lǐng)村民依法自治，不能夠代表國家實施行政管理；也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)或派出機構(gòu)，而只是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展相關(guān)的行政管理工作，卻不具有行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的關(guān)系已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)演變?yōu)橹笇?dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。

根據(jù)《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民自治的主要內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，村民自治的范圍及權(quán)利主要體現(xiàn)在涉及村民共同利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)等方面，如村級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、村民自治章程、村規(guī)民約的制定與修改、道路的修整和完善、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安等。村民委員會除了依法享有自治權(quán)之外還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。村民委員會由于在性質(zhì)上是基層群眾自治組織，只履行遵守、宣傳國家法律、法規(guī)和政府命令及指示的義務(wù)，并不具有執(zhí)法的權(quán)力，所以，村民委員會只能在涉及到村及村民的相關(guān)行政工作上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以協(xié)助。

《村民委員會組織法》就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的關(guān)系做出的規(guī)定，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治工作給予指導(dǎo)，可以歸納為五個方面:一是指導(dǎo)村民委員會換屆選舉，二是推進村民自治的制度化建設(shè)，三是完善村民自治工作各方面機制，四是加強對村民委員會干部的培訓(xùn)，促進村干部素質(zhì)和能力的提高，五是對村民委員會工作的指導(dǎo)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村自治權(quán)利沖突

當(dāng)前，我國已經(jīng)處在全面建成小康社會和全面深化改革的關(guān)鍵階段，各項工作量大面寬，千頭萬緒，而且現(xiàn)在小康社會建設(shè)的重點和難點都在農(nóng)村，特別是鄉(xiāng)村兩級。為了完成上級帶有“一票否決”性質(zhì)的任務(wù)，在實際生活中，基層政府與村自治組織的工作領(lǐng)域越來越出現(xiàn)相互交叉重疊的傾向，這是我們值得注意的。按照《村民委員會組織法》，鄉(xiāng)政府在履行職能時無權(quán)對村委會下達命令和任務(wù)，在實踐中這是不可能的。為了便于開展工作，在實踐中往往是基層政府領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村民委員會領(lǐng)導(dǎo)村民，這造成了鄉(xiāng)政府的“侵權(quán)”；村民委員會擔(dān)負(fù)著管理“公共事務(wù)”的責(zé)任，這就使自治權(quán)帶有了行政權(quán)的性質(zhì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“過度干預(yù)”村民自治和村自治組織“附屬行政化”問題同時存在。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“過度干預(yù)”村民自治

1.干預(yù)村民委員會選舉。在選舉前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于自身利益的考慮，往往會在村民主選舉前擬定候選人，并設(shè)法排擠其他候選人。對于村民進行輿論引導(dǎo)，引導(dǎo)一些候選人進行拉票。在選舉中，出現(xiàn)不按程序辦事，甚至在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳的現(xiàn)象，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過種種手段操縱選舉，讓他們認(rèn)為有能力的人當(dāng)選，甚至一些基層司法機關(guān)也加入到干預(yù)選舉的行為當(dāng)中。

2.干預(yù)民主決策。在當(dāng)前加快發(fā)展、扶貧攻堅、維穩(wěn)等任務(wù)日益加重的情況下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重新回到了計劃經(jīng)濟時期的管理方式，直接對村委會下達關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地買賣、發(fā)展集體經(jīng)濟、村務(wù)管理等方面的指令，這些指令往往沒有經(jīng)過村民的廣泛討論，所以在實踐中得不到村民的支持。比如本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)，村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)經(jīng)費的籌集等，村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案以及其他村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案等涉及村民利益的相關(guān)事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，但不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不同程度上干預(yù)以上事項，甚至村干部的工資待遇都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)定。

3.干預(yù)民主管理。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越俎代庖，直接、統(tǒng)一制定村民自治章程、村規(guī)民約等村民自己管理規(guī)則，甚至直接管理村級的財務(wù)、人事任免、公共物品提供等事項?，F(xiàn)在一些地方為了保證村級財務(wù)公開透明，實行村財鄉(xiāng)管的管理方式，實行村級財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理，雖然在一定程度上有助于減少村級財務(wù)混亂，但村民委員會管理村級財務(wù)的權(quán)利卻被侵犯了。除此之外，這樣的管理方法也不利于調(diào)動村干部和村民民主理財?shù)姆e極性，一旦出現(xiàn)不良債務(wù)，村里還傾向于將責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾。這樣對村級治理造成了很多負(fù)面影響:一是“鄉(xiāng)管村財”使村民委員會失去了對本村資金的使用、支配、收益權(quán)，從而導(dǎo)致村日常工作無法順利開展；二是“鄉(xiāng)管村財”也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵吞、挪用村級財產(chǎn)提供了便利條件。

4.干預(yù)民主監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替村民成為監(jiān)督村自治組織的主體，通過行政、司法等手段對村自治組織的工作進行考核和評價。同時無視村民監(jiān)督權(quán)，對村民實行監(jiān)督的權(quán)利不提供保障。馬克思·韋伯認(rèn)為，行為的利益取向受生理本能和社會傳統(tǒng)的因襲，也受非經(jīng)濟的、非常的事件和行為的制約，此外，也受到資源供給匱乏壓力所制約［3］。稅費改革后舉步維艱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也決定了類似的侵權(quán)越權(quán)現(xiàn)象愈演愈烈。

（二）村民委員會的“附屬行政化”與“過度自治化”

1.村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“附屬行政化”。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會具有兩大功能:一是實行村民自治，二是村民委員會有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展農(nóng)村工作。但在實際運行中，在經(jīng)歷了短暫的自治以后，從20世紀(jì)90年代開始，很多農(nóng)村村民委員會完全充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”，將其日常工作的重心放在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作上面，較少投入精力去思考如何發(fā)展本村經(jīng)濟及完善民主化進程。這個問題在當(dāng)前越來越突出，成為村民自治的主要障礙。

2.村民委員會的“過度自治化”。過度自治就是指村民自治超出了法律政策規(guī)定的范圍，村民委員會沒有在村民自治范圍內(nèi)行事，隨意增加村民的額外負(fù)擔(dān)或違法限制村民的自由權(quán)利等。在實際工作中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定不符合、不利于甚至有損本村利益的時候，村民委員會往往會不予配合。事實上不少的村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再是唯命是從，而是采取各種方式弱化或是抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預(yù)，由于《村民委員會組織法》已經(jīng)賦予了村民委員會自治權(quán)，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得將村民委員會視為其下屬機構(gòu)，對其隨意發(fā)號施令，所以這種行為在一定范圍內(nèi)是合法也是合理的。但是，也存在著少數(shù)村民委員會為尋求自身利益有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。除此之外，還有一些村民委員會認(rèn)為自己是村民的合法代理人，手中握有自治權(quán)，可以自行決定村內(nèi)事項，根本沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村自治權(quán)利沖突的化解

（一）改變壓力型體制，建立合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系

壓力體制是指在存在于嚴(yán)格的等級關(guān)系的組織內(nèi)，上一級的組織為了實現(xiàn)某種利益，要求下級組織不惜一切完成它所下達的目標(biāo)，盡管這些目標(biāo)有時是不現(xiàn)實的。在設(shè)定目標(biāo)時，上級往往將目標(biāo)量化分解為可以考察和衡量的一系列標(biāo)準(zhǔn)，并要求下級在一段時間內(nèi)完成。在壓力體制下，村民自治只能在各類政府任務(wù)的約束下進行，也就是說國家行政的體制性權(quán)力上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而功能性權(quán)力依然延伸至村級，使得村民自治不能真正地落到實處。政府壓力越大，村委會的行政傾向就越明顯。20世紀(jì)90年代中期以后，村民自治面臨的政府任務(wù)越來越多，稅費改革后村民自治組織承擔(dān)的任務(wù)從組織生產(chǎn)、執(zhí)行計劃生育政策、收取稅費轉(zhuǎn)變?yōu)楦佣鄻有缘墓补芾砼c服務(wù)活動，自治組織與基層政府的對立情緒日益嚴(yán)重。這些現(xiàn)象的根源是國家宏觀體制問題，是我國“強國家，弱社會”模式在基層社會的現(xiàn)實體現(xiàn)，任何單純的行政體制改革尚不足以解決現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系問題。因此，在一定條件下，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計上逐漸改變壓力型的管理體制，給予下級政府更多的自主權(quán)，發(fā)揮其主觀能動性。在鄉(xiāng)村一級，可以建立合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系。合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系相對于壓力型的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種新型的關(guān)系。它以培植村自治組織的政治、經(jīng)濟與文化的“自組織性”為出發(fā)點，通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的微觀政治、經(jīng)濟與文化功能，以及增強村民自治組織的治理能力，營造出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村自治組織的良性互動關(guān)系。要想建立穩(wěn)固的合作型鄉(xiāng)村關(guān)系，還要有綜合配套改革，在鄉(xiāng)一級建立與村民自治相配套的財政制度和官員考核、選任體制。

（二）明確區(qū)分“村務(wù)”與“政務(wù)”

明確區(qū)分村務(wù)和政務(wù)。廣義的村務(wù)是指所有與村民有關(guān)的事務(wù)，包括村莊內(nèi)部的事務(wù)以及與政府有關(guān)的事務(wù)，而狹義的村務(wù)則是指村莊內(nèi)部的事務(wù)，在這里的村務(wù)指狹義的村務(wù)。而政務(wù)則是與基層黨組織和政府有關(guān)的事務(wù)，例如在農(nóng)村宣傳貫徹黨的基本路線、方針和政策，執(zhí)行法律以及協(xié)助基層政府開展相關(guān)工作。村務(wù)僅與本村范圍內(nèi)的居民有關(guān)，因此具有地域性特征；村務(wù)范圍很廣，涉及到村委會選舉、集體財產(chǎn)管理、財務(wù)管理、宅基地劃分等瑣碎事項，因此具有復(fù)雜性特征；另外，村委會工作經(jīng)常面臨的是一些突發(fā)事件，因此村務(wù)還具有突然性的特征。而政務(wù)則表現(xiàn)為貫徹國家意志的過程，因此，強制性是政務(wù)最重要的特征。因為政務(wù)有了強制性這一特征，所以很多時候基層政府就以此為依據(jù)，任意安排村委會執(zhí)行一些本該由政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，許多村委會主任抱怨，“自家的田還沒耕，就去幫別人磨面”，本應(yīng)該由村委會處理的村務(wù)沒有處理好，反而將主要精力和時間投放到處理政務(wù)上。因此，必須明確的區(qū)分政務(wù)和村務(wù)，不僅要以法律形式確定下來，更要明確政府部門執(zhí)行政務(wù)的方式，以及對村委會的領(lǐng)導(dǎo)方式。更為重要的是要讓基層政府認(rèn)識到，村民自治制度是經(jīng)過法律確認(rèn)的，每一個人都無權(quán)干涉村民的自治權(quán)，必須要確保村民自治組織的獨立地位，只有如此村務(wù)和政務(wù)才能獨立地被執(zhí)行。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能概括地講就是充分調(diào)動鄉(xiāng)村群眾創(chuàng)造財富的積極性，依法保護農(nóng)民的合法權(quán)益。具體到實際行為就是:1.加強和完善服務(wù)措施，提供公共服務(wù)。2.強化監(jiān)督和法治職能。3.優(yōu)化鄉(xiāng)村社會環(huán)境，促進農(nóng)村社會發(fā)展。

（三）正確處理“行政權(quán)”與“自治權(quán)”的關(guān)系

盧梭曾說過:“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖中”［4］，盧梭認(rèn)為他所言的政治權(quán)威，在現(xiàn)實中是不存在的，而必須經(jīng)由我們所訂立的一個契約，社會秩序才能形成，我們每個人讓渡出一部分天然自由，轉(zhuǎn)讓為契約自由，我們能擁有和諧的整體，并且在其中生活。我們可以看出，村委會這一自治組織最初產(chǎn)生的原因也恰恰印證了盧梭的理論，它是在社會制度急速轉(zhuǎn)型、社會秩序極端敗壞的情況下，村民們自發(fā)而選擇的一種組織形式。他還闡述一個公正社會的政府必須由以下三個部分組成:第一，代表公共意志的主權(quán)者；第二，由主權(quán)者所授予的行政官員；第三，形成這一意志的公民群體。村民自治權(quán)是村民在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)，以社會契約的形式對村內(nèi)自治事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。雖然我們的鄉(xiāng)村治理狀況與盧梭所設(shè)想的政府并不完全相一致，但是我們必須意識到有一點共識就是村委會只是代理機構(gòu)，而非統(tǒng)治者。在鄉(xiāng)村自治中，村委會的權(quán)利不僅來自憲法的授予，更經(jīng)過法律而定性為自治性權(quán)利，村委會的權(quán)利來自村民的授權(quán)，而非來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織的授予。所以，村民自治權(quán)不是行政權(quán)，是一種必須對村民代表大會負(fù)責(zé)而不是僅僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的權(quán)利。明確了這一點，村民委員會就可以依法理直氣壯地行使自治權(quán)利，通過公證、公開、民主的選舉，真正選出能力素質(zhì)強、真心愿意為老百姓辦事、公道正派的村委會班子。特別重要和緊迫的是要努力提高村委會特別是西部落后地區(qū)村委會成員的能力和素質(zhì)，現(xiàn)在一些地區(qū)村委會成員能力很弱，不足以帶領(lǐng)群眾脫貧致富，所以造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)的問題，這種狀況應(yīng)盡快改變。在這樣的條件下，村民自治制度只會越走越光明，從而自下而上推動我國社會主義民主制度向前發(fā)展。

（四）重新修訂《村民委員會組織法》

及時修改和完善《村委會組織法》，使其具有與時俱進的品格。從《村委會組織法》的制定過程來看，它更像是一系列行政政策，而非一部完備的法律。例如《村委會組織法》只規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作指導(dǎo)、支持、幫助，但沒有明確規(guī)定在哪些事項了給予指導(dǎo)、幫助，如果指導(dǎo)、幫助的話應(yīng)該采取哪種形式，以及如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有履行應(yīng)有的責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果?！洞逦瘯M織法》不僅在規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)與村委會關(guān)系時候大而化之，在規(guī)定兩委關(guān)系時更是如此，這就導(dǎo)致實踐中的問題無法通過訴諸法律而妥善解決。要協(xié)調(diào)行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系，就必須對《村組法》的缺陷予以彌補，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的相互關(guān)系，不僅要做出定性規(guī)定，更要對其進行量化，使得這部法律在現(xiàn)實中更加具有可操作性和指導(dǎo)性，使得這部法律真正能夠為民所用，在行政權(quán)力對自治權(quán)構(gòu)成威脅時，村民們能夠以法律為武器維護自身權(quán)益。第一，要修改《村民委員會組織法》的現(xiàn)行結(jié)構(gòu)，建議將有關(guān)村民會議、村民代表會議的規(guī)定，各級國家機關(guān)與村民會議、村民委員會的關(guān)系，由村民自治法規(guī)定，因為這是村民自治權(quán)的憲法性問題，是涉及國家權(quán)力與社會權(quán)利配置的根本原則；第二，改革村民委員會任期的規(guī)定，村民委員會成員任期三年太短，而卻可以無限制連選連任，建議將村民委員會任期改為五年，連選連任改為不得超過兩屆；第三，規(guī)定監(jiān)督村民委員會的專門常設(shè)機構(gòu)，對村民委員會成員、村民小組成員的監(jiān)督機制，需要有相應(yīng)的規(guī)定。

［1］全國人大常委會.中華人民共和國村民委員會組織法（試行）［EB/ OL］.http://www.oklink.net/flfg/law/20123.htm.

［2］基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司.中華人民共和國村民委員會組織法［E］. http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000. htm.

［3］周賢日.村民自治與行政權(quán)的沖突［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.4.

［4］盧梭.社會契約論［M］.北京:商務(wù)印書館，2003.2.

D638

A

1009-6566（2015）05-0063-04

2015-09-10

肖愛生（1971—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校副編審，研究方向為農(nóng)村政策。