何亞群，葉芬梅，王珊珊

(1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044;2.福建省氣象服務(wù)中心，福州 350001)

一、引 言

公共氣象服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分，也是氣象事業(yè)公益性的具體體現(xiàn)，涉及廣大社會公眾的共同利益，因此，公益性是其本質(zhì)屬性。隨著全球結(jié)社以及公民社會的興起，非營利組織參與公共事務(wù)已成為社會參與的重要形式，在世界各國的社會實踐中扮演著越來越重要的角色。

2014年5月，中國氣象局發(fā)布《中共中國氣象局黨組關(guān)于全面深化氣象改革的意見》，該文件指出:“必須鞏固和加強(qiáng)公共氣象服務(wù)，構(gòu)建政府部門主導(dǎo)、市場資源配置、社會力量參與的氣象服務(wù)新格局，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活日益增長的氣象服務(wù)需求?！雹僦袊鴼庀缶?《中共中國氣象局黨組關(guān)于全面深化氣象改革的意見》，中國氣象報，2014年5月27日?？梢姡瑯?gòu)建多元化公共氣象服務(wù)模式已成為我國氣象服務(wù)體制改革的重要內(nèi)容，非營利組織的公共參與必將為我國公共氣象服務(wù)的新格局注入強(qiáng)勁的生命力。加強(qiáng)非營利視角下的公共氣象服務(wù)參與研究，對于提高我國公共氣象服務(wù)水平、構(gòu)建多元化的公共氣象服務(wù)模式具有重要意義。

二、非營利組織參與公共氣象服務(wù)的價值

非營利組織參與公共氣象服務(wù)是指不以營利為目的的社會組織出于對公共氣象服務(wù)事業(yè)的關(guān)心，自愿貢獻(xiàn)時間、精力、知識和技能等，開展志愿性的公共氣象服務(wù)的活動或行為，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性等特征?；趯傩?、內(nèi)容、對象、手段的不同，公共氣象服務(wù)可分為不同的類型。根據(jù)非營利組織的特點、能力，社會組織參與公共氣象服務(wù)的發(fā)展方向等因素，目前，我國主要在氣象信息服務(wù)、防雷技術(shù)服務(wù)、氣象專用技術(shù)保障、氣象防災(zāi)減災(zāi)等方面積極探索非營利組織的參與模式。公共氣象服務(wù)的志愿性參與對于拓寬公共氣象服務(wù)的供給渠道，滿足社會對公共氣象服務(wù)的多元化需求，降低公共氣象服務(wù)的供給成本，培育公民的公共精神、志愿精神和參與精神，普及氣象科學(xué)知識，提升氣象科學(xué)素養(yǎng)等方面具有重要的價值和意義。

(一)拓寬公共氣象服務(wù)的供給渠道

在我國氣象事業(yè)中，公共氣象服務(wù)是基礎(chǔ)性、技術(shù)性的社會公益活動，長期以來由氣象部門代表國家意志組織實施。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治治理模式的變化，多元化治理主體參與政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)已成為社會發(fā)展的必然趨勢。此外，社會公眾的價值觀念、經(jīng)濟(jì)利益和階層分化呈現(xiàn)多樣化的趨勢，這種分化使公眾對公共氣象服務(wù)在種類和內(nèi)容方面的要求不斷增加，在這種情況下，服務(wù)需求和供給能力需要實現(xiàn)新的動態(tài)平衡?！肮膭畎l(fā)展氣象社會組織，支持社會資源和力量參與公共氣象服務(wù)，適合由氣象社會組織提供的公共氣象服務(wù)事項，交由氣象社會組織承擔(dān)。”①中國氣象局:《中共中國氣象局黨組關(guān)于全面深化氣象改革的意見》，中國氣象報，2014年5月27日。非營利組織作為氣象社會組織的重要組成部分，通過不同的方式積極參與公共氣象服務(wù)事業(yè)，可以滿足社會對公共氣象服務(wù)的多元化需求，有效拓寬公共氣象服務(wù)的供給渠道，提高公共氣象服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量，促進(jìn)公共氣象服務(wù)健康快速發(fā)展。

(二)降低公共氣象服務(wù)的供給成本，提高服務(wù)效率

非營利組織具有非營利性和社會公益性，主要依靠政府撥款和社會捐助等方式籌措資金，提供社會公共服務(wù)。不以營利為目的的原則決定了他們能以最低的社會成本提供公益性的公共氣象服務(wù)，無形中直接降低了公共氣象服務(wù)的供給成本。另外，非營利組織參與公共氣象服務(wù)，使公共氣象服務(wù)供給的多樣化變得可能，無形中加劇了公共氣象服務(wù)的社會競爭，各供給主體基于市場需求的有限性和市場供給的多元性，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足社會對公共氣象服務(wù)的多種需求?！肮卜?wù)供給主體多元發(fā)展本身就是一種競爭機(jī)制，可以在公共部門、私人部門以及其內(nèi)部和相互間建立競爭機(jī)制”，②鄭曉燕:《完善公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展的保障機(jī)制》，湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013年第2期，第67－68頁。間接地降低了公共氣象服務(wù)的供給成本，提高了供給效率。

(三)培育公民的公共精神、志愿精神和參與精神

上海大學(xué)副校長李友梅教授曾指出，培育公共精神是社會建設(shè)的重要任務(wù)。他認(rèn)為，公共性是激發(fā)公眾參與意識，培育公平正義的社會價值，提升社會自我協(xié)調(diào)和自我管理能力的基礎(chǔ)。③李友梅:《培育公共精神是社會建設(shè)的重要任務(wù)》，2014年7月10日，http://theory.people.com.cn/n/2014/0710/c40531_25264503.html，2015年8 月20日。公共精神是多層次、多主體參與社會治理的體現(xiàn)和基礎(chǔ)。志愿精神是對生命、社會和人類的積極態(tài)度，具有互助和自助、慈善和為人民服務(wù)、獨立和自治、參與等基本特征?！爸驹妇袷且环N社會資本，能夠推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率。”①《論志愿精神》，2004年3月25日，http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2005－06/21/content_5895644.htm，2015年8月20日。參與精神是公共精神和志愿精神的延伸，三者共同發(fā)揮著喚醒公民意識、塑造公民文化的社會功效。非營利組織參與公共氣象服務(wù)，本身就是公共精神、志愿精神和參與精神的體現(xiàn)。在參與的互動過程中，有利于促進(jìn)現(xiàn)代公民社會的發(fā)育和成長，達(dá)到善治的社會治理目標(biāo)。

(四)普及氣象科學(xué)知識，提升氣象科學(xué)素養(yǎng)

非營利組織參與公共氣象服務(wù)，一方面，可以使更多的公民直接參與氣象科普活動，擴(kuò)大氣象科學(xué)、防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)對氣候變化等氣象知識的受眾面，增強(qiáng)社會影響力，從而提升整個社會的氣象科學(xué)素養(yǎng)。另一方面，結(jié)合國家氣象知識的普及活動，非營利組織通過公益性的活動，面向在校學(xué)生、城鄉(xiāng)居民、企事業(yè)單位職工等特定群體，以“世界氣象日”“防災(zāi)減災(zāi)日”“氣象夏令營”“校園氣象站”等形式開展氣象科普活動，提升社會各群體對氣象科學(xué)知識的理解和應(yīng)用能力。

三、我國非營利組織參與公共氣象服務(wù)的困境

與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國的公民社會總體上還比較落后，發(fā)育較為緩慢。因此，我國非營利組織參與公共氣象服務(wù)，可以發(fā)揮重大作用，例如，壯大公共氣象服務(wù)的力量，緩解公共氣象服務(wù)的供需矛盾，提供多樣化的公共氣象服務(wù)等。另外，我國非營利組織在公共氣象服務(wù)方面依然存在一些突出的問題，面臨一定的困境。例如，政府與非營利組織之間的合作機(jī)制有待改進(jìn)，氣象知識相對匱乏，業(yè)務(wù)技能不熟練，有關(guān)公共氣象服務(wù)的法律法規(guī)不完善等。

(一)政府與非營利組織之間的合作機(jī)制有待改進(jìn)

作為公共氣象服務(wù)多元化主體的重要組成部分，非營利組織在氣象公共服務(wù)的供給中非常重要。但是，政府在整個公共氣象服務(wù)供給中仍處于主體地位，公共氣象服務(wù)的供給是一種政府主導(dǎo)型供給。因此，非政府組織的公共氣象供給行為存在很大的局限性，非政府組織與政府之間的合作是一種政府意志主導(dǎo)下的合作。當(dāng)非政府組織的行為及其結(jié)果符合政府意志時，能在較大范圍和程度上得到政府的支持;當(dāng)非政府組織的行為及其結(jié)果不符合政府意志時，得到政府支持的范圍和程度則非常有限?！耙驗榉钦M織行為的客觀結(jié)果與政府的主觀愿望是一致的，政府才會向非政府組織讓渡部分權(quán)力?！雹跅罱ㄓ?《近十年我國關(guān)于非政府組織問題的研究綜述》，國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2008年第1期，第39頁。

政府與非政府組織的合作既不平等，又不充分。這種合作機(jī)制既不利于非政府組織的發(fā)育發(fā)展，也不利于減輕政府在公共氣象服務(wù)供給方面的成本和負(fù)擔(dān)。

(二)非營利組織參與公共氣象服務(wù)的業(yè)務(wù)技能有待加強(qiáng)

盡管非政府組織在公共氣象服務(wù)供給中具有一定的價值，但由于自身存在局限性，其作用還十分有限。政府對非政府組織參與公共氣象服務(wù)的能力信任度不高，很大程度上也是因為非政府組織自身存在不足和缺陷。

公共氣象服務(wù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要豐富的氣象業(yè)務(wù)知識和熟練的操作技能。目前，我國現(xiàn)有的氣象人才，除了在科研院所和高校從事相關(guān)的科研和教學(xué)工作外，基本上都加入了各級氣象業(yè)務(wù)部門，從事專門的氣象工作。非營利組織往往缺乏穩(wěn)定的資金來源，吸納專業(yè)人才的能力十分有限，大部分成員并不具備系統(tǒng)的氣象業(yè)務(wù)知識，能力不足在很大程度上影響了參與公共氣象服務(wù)的深度和效果，這也是導(dǎo)致非政府組織在提供公共氣象服務(wù)時公信力較低的重要原因之一。此外，由于合作機(jī)制不健全，氣象實時觀測資料等原始信息在傳遞、使用過程中受到限制，非營利組織所提供的公共氣象服務(wù)在及時性、準(zhǔn)確性等方面受到較大影響，不利于非營利組織提高公共氣象服務(wù)能力。

(三)非營利組織參與公共氣象服務(wù)的相關(guān)法律有待完善

“應(yīng)通過法律權(quán)力和義務(wù)的確定為公眾參與公共事務(wù)提供依據(jù)”。①Lee M，Armeni C，Cendra J，Chaytor S，Lock S，Maslin M，Redgwell C，Rydin Y，“Public Participation and Climate Change Infrastructure，”Journal of Environmental Law，vol.25，no.1(2013.01)，p.33.當(dāng)前，我國非營利組織參與公共氣象服務(wù)的法律體系尚不完善，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，我國有關(guān)非營利組織的法律還不夠完善。除了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和《中華人民共和國紅十字法》是由全國人大常委會制定的法律，其他法律性文件只是行政法規(guī)?，F(xiàn)有法律過分關(guān)注非營利組織的程序性要求，對其實體性權(quán)利缺乏充分認(rèn)定。第二，我國關(guān)于公共氣象服務(wù)的立法工作有待加強(qiáng)。目前，我國的氣象法為公共氣象服務(wù)提供了法律依據(jù)和法律保障，但領(lǐng)域較窄，層次較低，可操作性不強(qiáng)。第三，有關(guān)非營利組織參與公共氣象服務(wù)的法規(guī)亟待出臺。國家鼓勵社會組織參與公共氣象服務(wù)，并對社會組織參與公共氣象服務(wù)的領(lǐng)域有所規(guī)定。但非營利組織如何參與、參與過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系劃分等問題，亟待法律予以明確。

四、提高非營利組織參與公共氣象服務(wù)能力的路徑

為了充分發(fā)揮非營利組織在公共氣象服務(wù)中的作用，有必要加強(qiáng)非營利組織的服務(wù)能力建設(shè)。例如，實現(xiàn)非營利組織和政府力量在公共氣象服務(wù)中的有機(jī)耦合，加強(qiáng)非營利組織在公共氣象服務(wù)知識和技能方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)非營利組織參與公共氣象服務(wù)時的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)，培育公共氣象服務(wù)的志愿精神和參與意識。

(一)實現(xiàn)非營利組織和政府力量在公共氣象服務(wù)中的有機(jī)耦合

非營利組織和政府都是公共氣象服務(wù)的供給主體，但是，非營利組織提供的公共氣象服務(wù)是政府供給的一種補(bǔ)充形式。為提高供給效率，應(yīng)促使二者在公共氣象服務(wù)中實現(xiàn)有機(jī)耦合。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性地位，在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮非政府組織的比較優(yōu)勢，拓寬供給渠道。非營利組織和政府在公共氣象服務(wù)中應(yīng)加強(qiáng)溝通合作，實現(xiàn)有機(jī)耦合。

首先，政府應(yīng)根據(jù)自身需要和非營利組織的優(yōu)勢，明確各自提供服務(wù)的邊界和范圍，國家“優(yōu)先發(fā)展氣象信息服務(wù)、防雷技術(shù)服務(wù)、氣象專用技術(shù)保障等領(lǐng)域的氣象社會組織?！雹谥袊鴼庀缶?《中共中國氣象局黨組關(guān)于全面深化氣象改革的意見》，中國氣象報，2014年5月27日。其次，政府應(yīng)從人權(quán)、財權(quán)上給予非營利組織相應(yīng)的獨立性，避免過分干預(yù)，鼓勵其自主發(fā)揮作用。再次，在政府和非營利組織間建立有效的信息交流平臺，充分實現(xiàn)氣象基本觀測資料等原始信息的實時共享。既可以讓非營利組織掌握最新的氣象信息，開展有效的公共氣象服務(wù)，也可以使非營利組織及時了解政府的政策以及服務(wù)的相關(guān)信息。同時，還能加深政府對非營利組織活動內(nèi)容的了解，便于指導(dǎo)和監(jiān)督。

(二)提高非營利組織參與公共氣象服務(wù)的業(yè)務(wù)技能

服務(wù)能力的提高和完善有賴于業(yè)務(wù)水平和專業(yè)技能的提升。加強(qiáng)非營利組織參與公共氣象服務(wù)能力建設(shè)，關(guān)鍵在于組織的成員具備應(yīng)有的能力。因此，致力于公共氣象服務(wù)的非營利組織的成員，不但要具備熱心公益的志愿精神，還要具備相應(yīng)的氣象業(yè)務(wù)知識和技能，不斷提高專業(yè)化水平。

非營利組織可發(fā)揮在人力資源方面的靈活性優(yōu)勢:一方面，借鑒企事業(yè)單位的人才聘任制度，為職工提供職稱、福利、社會保障、發(fā)展空間等方面的待遇，吸引優(yōu)秀人才，建立穩(wěn)定的專業(yè)化隊伍;另一方面，為成員提供技能培訓(xùn)，與相近地市的氣象業(yè)務(wù)部門建立聯(lián)系，定期進(jìn)行業(yè)務(wù)方面的現(xiàn)場觀摩和培訓(xùn)，借助高校和科研院所的優(yōu)勢資源，吸引優(yōu)秀氣象人才，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。此外，建立非營利組織內(nèi)部的專業(yè)評估機(jī)制，定期對成員進(jìn)行業(yè)務(wù)評估，激勵成員主動提高自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能。當(dāng)然，非營利組織在吸引人才、建設(shè)專業(yè)化隊伍等方面，很大程度上依靠該組織的綜合經(jīng)濟(jì)實力和社會認(rèn)可度。

(三)加強(qiáng)非營利組織參與公共氣象服務(wù)時的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)

現(xiàn)階段，我國非營利組織參與公共氣象服務(wù)的條件已趨于成熟。隨著公共管理事業(yè)的不斷發(fā)展，我國應(yīng)建立一整套相關(guān)的法律體系，明確非營利組織的法律地位，準(zhǔn)確界定非營利組織與政府在公共氣象服務(wù)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范非營利組織參與公共氣象服務(wù)的內(nèi)容、范圍、程序，為我國非營利組織高效、有序地參與公共氣象服務(wù)提供必要的法律支持。同時，這有利于防止非營利組織的權(quán)益受到侵害，能夠依法化解政府與非營利組織的矛盾。

第一，建立明確的非營利組織法律體系?！耙环矫?，進(jìn)一步完善非營利組織登記管理的專項法規(guī)體系，包括非營利組織的設(shè)置程序、權(quán)利能力、行為能力、活動章程、組織機(jī)構(gòu)等等;另一方面，進(jìn)一步完善非營利組織地位的法律體系。包括了非營利組織與政府、企業(yè)和其他社會組織之間的關(guān)系問題。”①周雅麗:《我國非政府組織參與公共危機(jī)管理研究》，碩士學(xué)位論文，湖南大學(xué)，2010年，第36頁。通過種種措施保障非營利組織在提供公共氣象服務(wù)中的獨立性，保證其合法權(quán)益不受侵犯。第二，加強(qiáng)公共氣象服務(wù)立法工作。“氣象法屬于社會公益法范疇，公共氣象服務(wù)涉及的社會領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是多方位的。公共氣象服務(wù)不能單純涉及氣象工作，還應(yīng)當(dāng)包含能源、地質(zhì)、大氣、環(huán)境以及清潔生產(chǎn)等方面的問題?，F(xiàn)行氣象法體系較為單一，應(yīng)在多方面加強(qiáng)立法，以此構(gòu)建和完善氣象法體系，保障公共氣象服務(wù)的順利進(jìn)行?！雹诮挂?《公共氣象服務(wù)體系法律保障的建構(gòu)》，求索，2008年第7期，第155頁。此外，提高公共氣象服務(wù)的立法層次，確保公共氣象服務(wù)的規(guī)范化，公共氣象服務(wù)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化，保證執(zhí)法效力。第三，在立法時，要體現(xiàn)對非營利組織在財務(wù)收支等方面的有效監(jiān)督。

(四)培育公共氣象服務(wù)的志愿精神和參與意識

志愿性是非營利組織的基本特征，是為了謀求社會公平和正義，維護(hù)社會整體利益而開展公益性活動，是一種道義性的組織力量。社會成員參與非營利組織，依靠的是強(qiáng)烈的社會責(zé)任感和使命感，而非社會的強(qiáng)制或利益的誘惑。公共氣象服務(wù)關(guān)系到全社會每個人的切身利益，與人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，參與公共氣象服務(wù)是每個社會人義不容辭的責(zé)任。提高公共氣象服務(wù)的能力和公信力，在很大程度上依賴于公民的主體意識、參與意識和服務(wù)意識。因此，應(yīng)從國家、區(qū)域、社區(qū)等不同層次，積極宣傳，著重培育以責(zé)任心、使命感為核心的志愿精神和參與意識。此外，要以不同的方式宣傳我國的非營利組織，提高其社會公信力，鼓勵公民特別是具有氣象業(yè)務(wù)知識和專業(yè)背景的高層次人才，積極加入非營利組織，從事公共氣象服務(wù)，最大限度地整合社會資源，以志愿文化引領(lǐng)志愿參與，提高公共氣象服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。

五、結(jié) 語

政府公共服務(wù)供給模式的多元化轉(zhuǎn)變，為非營利組織參與公共氣象服務(wù)提供了廣闊的空間。非營利組織“以低成本、高效率、靈活多變的優(yōu)勢，成為參與公共服務(wù)供給、解決公共服務(wù)需求的一種新制度安排和提供機(jī)制”。③車峰:《我國公共服務(wù)領(lǐng)域政府與NGO合作機(jī)制研究》，博士學(xué)位論文，中央民族大學(xué)，2012年，第1頁?！坝行У墓妳⑴c能夠使各方獲益，激發(fā)公眾持久的參與熱情，重塑公共氣象服務(wù)部門與公眾之間的伙伴關(guān)系，促進(jìn)社會管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展?！雹苋A興夏，蘇向榮:《論公眾參與公共氣象服務(wù)的重要意義》，閱江學(xué)刊，2013年第6期，第65頁。加強(qiáng)政府與非政府組織在公共氣象服務(wù)領(lǐng)域的合作，對于進(jìn)一步完善公共氣象服務(wù)供給體系，提高公共氣象服務(wù)的質(zhì)量和水平，形成良性的公共氣象服務(wù)治理結(jié)構(gòu)，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。