□ 劉偉 LIU Wei

醫(yī)療廣告，是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫(yī)療機構(gòu)或醫(yī)療服務的廣告[1]。隨著醫(yī)療服務市場競爭的不斷加劇及廣告業(yè)的迅猛發(fā)展，醫(yī)療廣告的刊播載體日趨多樣化，既有廣播電視、報刊雜志等傳統(tǒng)新聞媒體，也有互聯(lián)網(wǎng)等新興媒介，以及派發(fā)、郵寄的印刷品廣告和張貼的戶外醫(yī)療廣告。與此同時，違法醫(yī)療廣告日益增多，誤導、欺騙了公眾，侵害了群眾的合法權(quán)益，已成為社會關注和群眾投訴的熱點問題。如何有效地治理違法醫(yī)療廣告，已成為刻不容緩的話題。

醫(yī)療廣告的現(xiàn)狀

1.結(jié)合2014年某省醫(yī)療廣告整治情況上看，一方面違法醫(yī)療廣告現(xiàn)象仍然突出。對省內(nèi)主流媒體發(fā)布的醫(yī)療廣告及網(wǎng)絡、戶外、街頭發(fā)放的醫(yī)療廣告進行監(jiān)測，共監(jiān)測到132家醫(yī)療機構(gòu)及92家非醫(yī)療機構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告3414條（次），其中817條（次）合格，合格率為23.93%，2597條（次）涉嫌違規(guī)，違規(guī)發(fā)布率為76.07%。涉嫌違規(guī)的醫(yī)療廣告中，無醫(yī)療廣告審查證明發(fā)布醫(yī)療廣告1000條（次），篡改醫(yī)療廣告審查證明發(fā)布醫(yī)療廣告1597條(次)。另一方面整治違法醫(yī)療廣告力度不斷加大。各地把查處違法醫(yī)療廣告納入醫(yī)療服務市場整頓一并實施，以密切部門配合、加強醫(yī)療廣告監(jiān)測、加大違法醫(yī)療廣告查處、強化宣傳教育等多種形式，多措并舉開展違法醫(yī)療廣告整治，對違法發(fā)布醫(yī)療廣告的機構(gòu)按照《醫(yī)療廣告管理辦法》予以處理，并以此為線索，加強醫(yī)療執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督檢查，嚴肅查處無證行醫(yī)、超范圍行醫(yī)、使用非衛(wèi)生技術人員行醫(yī)等各類違法行醫(yī)行為。

2.從違法醫(yī)療廣告的表現(xiàn)形式上看，其內(nèi)容雖各不相同，但本質(zhì)有共同之處，不論是未取得醫(yī)療廣告審查證明發(fā)布醫(yī)療廣告，或是篡改醫(yī)療廣告審查證明發(fā)布醫(yī)療廣告，其主要表現(xiàn)均是不尊重客觀事實、違反醫(yī)學科學原理，不負責任地吹噓、宣傳、夸大醫(yī)療效果，使廣告內(nèi)容名不副實。一是使用絕對化語言，“規(guī)模最大、醫(yī)療專家最多、醫(yī)療水平最高、服務質(zhì)量最優(yōu)、醫(yī)療設備最先進”等詞常常充斥其中，還有在一些治療乙肝、白癜風、精神病等疑難雜癥的廣告中，常常使用“根治”、“無任何副作用”、“永不復發(fā)”等語句，誤導患者。二是以企業(yè)形象、新聞報道、人物專訪、醫(yī)療講座、義診等形式變相發(fā)布廣告，使用醫(yī)生或者患者的名義“現(xiàn)身說法”，一味吹噓、夸大診療效果，以騙取患者的信任。三是宣傳治愈率、有效率，通過故意宣傳某些能夠引人誤解的專業(yè)術語或數(shù)據(jù)，給人造成錯覺，并以此做出錯誤的判斷。四是使用一些高科技術語，如“第七代AMP快速生化檢測儀三分鐘內(nèi)檢測上萬種病毒”，以及“基因”、“納米”等等，為虛假醫(yī)療廣告披上偽科學的外衣，并以“無效退款”、“保險公司承保”、“一個療程無效，終身免費治療”等引誘患者就醫(yī)。

3.違法醫(yī)療廣告危害嚴重，從眼前看受害的是患者，從長遠看是損害整個醫(yī)療服務市場，阻礙醫(yī)學科學的健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在一是欺騙患者，騙取錢財，延誤病情。不少患者由于聽信虛假宣傳，盲目擇醫(yī)，身心健康和生命財產(chǎn)安全都受到了嚴重的危害。二是違法醫(yī)療廣告粉飾了非法行醫(yī)人員，掩蓋了違法行醫(yī)事實。三是擾亂了醫(yī)療服務市場和廣告市場的秩序，造成相互間的惡性競爭，影響了衛(wèi)生行業(yè)的形象，敗壞了社會風氣。

違法醫(yī)療廣告的成因

1.近年來，隨著我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的不斷深入，民營資本大量流入醫(yī)療市場。但與公立醫(yī)療機構(gòu)相比，民營醫(yī)療機構(gòu)普遍存在社會知名度不高、群眾認知度低，占據(jù)的市場份額小等現(xiàn)狀，為追求利潤和生存，發(fā)布醫(yī)療廣告就成為其招攬病人的主要手段，在醫(yī)療廣告市場中占絕大多數(shù)。但這些民營醫(yī)療機構(gòu)法律意識淡薄，為擴大市場占有率，一味追求經(jīng)濟效益,千方百計地鉆法律的空子，甚至公然觸犯法律法規(guī)，篡改經(jīng)衛(wèi)生行政部門核準的醫(yī)療廣告審查證明內(nèi)容，或者未取得醫(yī)療廣告審查證明就擅自發(fā)布醫(yī)療廣告，他們在宣傳時，主要針對那些久治不愈的慢性病、多發(fā)病，抓住患者長期受到疾病折磨而急于治愈等心理，大肆宣傳夸大療效，甚至利用名人明星的知名度，以專題報道、人物專訪、健康資訊等形式來博取患者的眼球，引起患者的注意，從而達到招攬患者的目的。上海市連續(xù)5年對主流媒體醫(yī)療廣告的監(jiān)測也發(fā)現(xiàn)違法發(fā)布醫(yī)療廣告的機構(gòu)主要集中在民營醫(yī)療機構(gòu)[2]。

2.部分媒體自律性差。目前媒體參與市場競爭的程度越來越高，而廣告尤其是醫(yī)療廣告作為媒體經(jīng)濟效益主要來源，導致一些新聞媒體為完成經(jīng)營任務，盲目追求經(jīng)濟利益，對廣告把關不嚴，遷就廣告主及廣告代理公司的不正當要求，放低廣告審查標準，有些廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者為了能拉到廣告業(yè)務，甚至迎合廣告主的要求，置法律法規(guī)有關規(guī)定于不顧，未經(jīng)審批或不按審批內(nèi)容植入大量的虛假內(nèi)容，千方百計幫助其規(guī)避法律，在刊播醫(yī)療廣告時，“睜一只眼閉一只眼”，甚至根本不對廣告批準文號等有關證件進行審查，只要給錢，一切照刊照登，使得大量違法醫(yī)療廣告得以蒙混過關，一些廣告代理人甚至為醫(yī)療機構(gòu)策劃設計制作違法醫(yī)療廣告，使得違法醫(yī)療廣告屢禁不止。

3.廣告市場監(jiān)管不力。由于醫(yī)療廣告是多重管理，技術審查在衛(wèi)生行政部門，發(fā)布廣告在新聞媒體，監(jiān)管主體在工商行政部門，涉及工商、廣電、新聞出版、宣傳、衛(wèi)生等多個相關職能部門，一個環(huán)節(jié)跟不上，就會出現(xiàn)問題。目前的多部門監(jiān)管體系對充分發(fā)揮各方面共同參與監(jiān)管的作用不夠，未能形成最強合力，難以完全監(jiān)管到位。按照《醫(yī)療廣告管理辦法》的規(guī)定，醫(yī)療廣告證明由衛(wèi)生行政部門審查出具，由工商部門監(jiān)管，應該說分工明確。但在現(xiàn)實醫(yī)療廣告發(fā)布的過程中，衛(wèi)生部門審查出具《醫(yī)療廣告證明》的環(huán)節(jié)很嚴格，到媒體實際刊登刊播時卻靈活多變，花樣百出，有些媒體甚至根本就不要求醫(yī)療機構(gòu)提供《醫(yī)療廣告審查證明》一樣照播照登，衛(wèi)生行政部門因為對媒體沒有監(jiān)督處罰權(quán)管不了，而由于醫(yī)療廣告的特殊性，以及媒體的強勢地位，工商部門的監(jiān)管也顯得比較乏力。

4.一些患者醫(yī)學知識匱乏，識別違法醫(yī)療廣告的能力較低，自我保護意識不強，加之對醫(yī)療機構(gòu)的了解不多，醫(yī)療廣告成為他們獲取醫(yī)療信息的主要途徑。目前發(fā)布的違法醫(yī)療廣告，正是抓住了患者求醫(yī)治病心切這一心理，大肆宣傳診療效果和治愈率，有很大的誘惑力和欺騙性，且相當一部分廣告是針對疑難雜癥的，在當前醫(yī)療技術水平下，并沒有很好的治療方法或很容易復發(fā)，患者在正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)得不到有效地診治，往往“有病亂求醫(yī)”，最容易受到虛假醫(yī)療廣告的誤導而盲目就醫(yī)，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的群眾和外來進城務工人員，再加上這一群體往往法律意識淡薄，在生命健康和財產(chǎn)權(quán)益受到侵害之后，也無相應的維權(quán)意識，成為了違法醫(yī)療廣告滋生的土壤。

5.法律、法規(guī)滯后和不完善。目前醫(yī)療廣告監(jiān)管的法律法規(guī)，分散于《廣告法》、《反不正當競爭法》、《醫(yī)療廣告管理辦法》以及其他法律法規(guī)中，且對于執(zhí)法主體的規(guī)定、違法行為的認定以及相關責任的界定尚未明確，法律體系尚不完善?，F(xiàn)行衛(wèi)生行政部門監(jiān)管醫(yī)療廣告的法規(guī)只有《醫(yī)療廣告管理辦法》適用。該辦法規(guī)定，對未取得《醫(yī)療廣告審查證明》擅自發(fā)布醫(yī)療廣告的責令立即改正，給予警告處罰，無行政罰款條款，行政處罰力度輕，對當事人制約力差，警示作用不強[3]。對未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證發(fā)布醫(yī)療廣告的，按非法行醫(yī)處罰沒有法律依據(jù)和程序。且該辦法在無明確的上位法法律依據(jù)的情況下，以規(guī)章的形式設定醫(yī)療廣告審查的行政許可項目，超越法定權(quán)限設定責令停業(yè)整頓、吊銷有關診療科目、吊銷醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證三類行政處罰，存在行政敗訴風險[4]，其法律適用自頒布之日起就一直存在較大爭議，有待討論修訂。

應對策略

違法醫(yī)療廣告言過其實、混淆概念、誤導患者，影響了社會對醫(yī)療機構(gòu)的信任度，也損害了醫(yī)療行業(yè)的形象，社會深惡痛絕。從根本上杜絕違法醫(yī)療廣告，應從以下幾個方面入手。

1.強化對醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管，嚴查違法行醫(yī)行為。衛(wèi)生部門要發(fā)揮職能作用，加強對各類醫(yī)療機構(gòu)，尤其是民營醫(yī)院、門診部、個體診所的日常監(jiān)管，將醫(yī)療機構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告行為與醫(yī)療機構(gòu)日常監(jiān)督、校驗等行政監(jiān)管措施有效結(jié)合，以違法醫(yī)療廣告為線索，加強對醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督檢查，對無證行醫(yī)、超核準范圍從事診療活動、使用非衛(wèi)生技術人員行醫(yī)的，要堅決予以查處，同時把發(fā)布醫(yī)療廣告行為納入“不良執(zhí)業(yè)行為記分管理制度”，作為執(zhí)業(yè)校驗的一項重要指標。同時積極引導醫(yī)療機構(gòu)加強依法執(zhí)業(yè)教育，進一步提高行業(yè)自律意識，正確發(fā)布醫(yī)療信息，樹立良好的社會形象，維護良好的醫(yī)療服務秩序。

2.著力推進廣告發(fā)布行業(yè)自律。充分發(fā)揮廣告行業(yè)自律組織的作用，強化行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理，將行業(yè)內(nèi)部管理制度法律化、標準化，以達到規(guī)范廣告發(fā)布的目的。一是嚴格廣告審查制度是媒體行業(yè)自律的保證。要教育廣告審查員應當從社會責任感和職業(yè)道德的高度出發(fā)，嚴格履行審查義務，把好廣告審查關，從源頭杜絕虛假和違法廣告。二是廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者要自覺遵守法律法規(guī)的規(guī)定，嚴格按照相關證明文件，核實醫(yī)療廣告內(nèi)容，對內(nèi)容不實或者證明文件不全的醫(yī)療廣告，廣告經(jīng)營者不得提供設計、制作、代理服務。三是嚴格按照《廣告法》和《醫(yī)療廣告管理辦法》的規(guī)定發(fā)布醫(yī)療廣告，拒絕廣告主任何違法、違規(guī)要求。四是建立嚴格的內(nèi)部管理制度，明確廣告審查部門的責任。出現(xiàn)刊登、播發(fā)虛假違法醫(yī)療廣告的情況，應當堅決追究相關部門負責人和直接責任人的責任，并給予嚴厲的經(jīng)濟處罰和行政處理。

3.加大醫(yī)療廣告監(jiān)管，確保履職到位。加強對醫(yī)療廣告市場的監(jiān)督管理，是廣告業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，也是衛(wèi)生、工商、廣電、宣傳等行政管理部門的職責所在。而醫(yī)療廣告的發(fā)布是廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者三者的聯(lián)合行為，三者互惠互利，對任何一方監(jiān)管的缺位，都難以從根本上根治違法醫(yī)療廣告，必須嚴格履職，齊抓共管，綜合整治。一是建立部門聯(lián)動機制，加強各相關部門的聯(lián)系和協(xié)作，完善部門聯(lián)席會議制度，不定期通報廣告市場監(jiān)管中的動態(tài)信息，及時研究落實解決醫(yī)療廣告中重點難點問題的措施，做好醫(yī)療廣告事前審批和事后監(jiān)督的有效銜接，形成齊抓共管的工作機制。二是健全完善醫(yī)療廣告監(jiān)測、通報、查處等工作制度，加強對媒體發(fā)布醫(yī)療廣告的全程監(jiān)測，及時掌握違法醫(yī)療廣告的發(fā)布情況。三是把好醫(yī)療廣告事前審查準入關和事后監(jiān)督執(zhí)法關，切實做到違法必查，執(zhí)法必嚴，違法必究，依法嚴肅查處違法醫(yī)療廣告。四是進一步完善工作責任制考核，把醫(yī)療廣告整治查處與監(jiān)管人員的工作考核掛鉤，違法醫(yī)療廣告居高不下、查處不力的，要嚴肅追究有關人員的行政責任。

4.普及法律和醫(yī)學基本常識，面向社會加強廣告法律法規(guī)宣傳，及時向社會發(fā)布違法醫(yī)療廣告警示信息，集中曝光典型違法案例，提高群眾的自我保護意識和對違法醫(yī)療廣告的辨別能力，同時也要克服“病急亂投醫(yī)”的心理，引導人民群眾正確擇醫(yī)，不要輕信虛假違法醫(yī)療廣告，形成全社會對違法醫(yī)療廣告共同譴責、抵制、打擊的良好氛圍。同時暢通投訴舉報途徑，加強社會監(jiān)督，強化群眾的維權(quán)意識，當自身健康權(quán)益受到損害的時候，要敢于拿起法律武器，積極向有關部門投訴，維護自身的合法權(quán)益。

5.修訂現(xiàn)行監(jiān)管醫(yī)療廣告相關法律法規(guī)，增強可操作性，從法律的高度增加對廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者的行政處罰種類和額度。如修訂《廣告法》，進一步明確對醫(yī)療廣告市場負有監(jiān)管職能的各行政管理部門的職責、任務和權(quán)限，強化各部門的溝通和配合?！夺t(yī)療廣告管理辦法》應補充完善罰款、沒收違法所得等罰種，加大處罰力度，提升違法成本，以強化執(zhí)法效果。鑒于目前醫(yī)療廣告絕大多數(shù)均存在違法違規(guī)現(xiàn)象，筆者建議必要時以立法形式取消公眾媒體的醫(yī)療廣告，僅能在醫(yī)學專業(yè)雜志上進行宣傳，從源頭上徹底杜絕違法醫(yī)療廣告泛濫的局面。

1 中華人民共和國國家工商行政管理總局.中華人民共和國衛(wèi)生部令第26號.醫(yī)療廣告管理辦法[Z]．2006

2 朱亞捷，曹曉紅，畢宏達.《醫(yī)療廣告管理辦法》在醫(yī)療廣告監(jiān)管中的作用[J].醫(yī)院管理論壇，2011,28(9):58-59

3 高輝，趙強，劉瑞杰.違法醫(yī)療廣告監(jiān)督管理現(xiàn)狀及對策[J].中國公共衛(wèi)生管理，2014,30(5):726-727

4 張強，時福禮，陳娟.對一起違法發(fā)布醫(yī)療廣告行政處罰案的分析及思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2010,17(3):284-287