●陳偉

論撤銷受欺騙事業(yè)法人登記

●陳偉

當前，事業(yè)單位管理邁入法治化新階段，一批新的法律難題也隨之浮出了水面?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》（簡稱《實施細則》）第72條規(guī)定：“申請人以欺騙、賄賂等不正當手段被核準登記的，登記管理機關應當依法予以撤銷登記……”，如何認識該條規(guī)定的撤銷受欺騙事業(yè)法人登記行為，就是其中的一個難題。

一、撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的定性

（一）關于撤銷行為性質的三種學說

關于撤銷行為的性質，理論上有三種不同的主張。臺灣地區(qū)學者普遍認為，“所謂撤銷，指行政機關對（自始）違法行政處分的廢棄”，“理由主要在依法行政原則的要求，因撤銷違法行政處分，正可以改正錯誤，恢復適法狀態(tài)”。①徐宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法學》，中國法制出版社2000年版，第687頁。根據這種主張，撤銷是行政機關的自我糾錯行為。內地有學者認為，撤銷行為屬于行政處罰，“行政法上之撤銷行為是行政機關依法強制撤銷行政相對人的特別認許或者取消行政相對人的特別資格的一種行政處罰形式；就內容上而言，撤銷有兩個方面的外延，即撤銷特別認許或取消特定資格，撤銷特別認許又包括撤銷機構設置、撤銷特殊標志、撤銷登記和撤銷文書四種類型。”②李孝猛：《行政許可撤銷行為的法律屬性》，載《華東政法學院學報》2005年第3期。以上是李孝猛先生對何建貴先生主要觀點的概括。參見何建貴：《行政處罰法律問題研究》，中國法制出版社1996年版，第168～170頁。內地也有學者認為，撤銷行為既有可能是行政處罰，也有可能是行政自我糾錯，具體應視個案情況而定，以撤銷行政許可為例，行政許可……在性質上比較復雜，有可能屬于行政處罰，也可能是對錯誤行政許可的糾正，屬于對行政許可進行監(jiān)督的范疇。③應松年、楊解君主編：《行政許可法的理論與制度解讀》，北京大學出版社2004年版，第144頁。

（二）撤銷行為性質的判斷標準

正確判斷撤銷的性質，必須立足處罰和糾錯的區(qū)別。行政處罰是通過直接減損相對人的權益，達到對其違法行為進行懲戒的目的，行政自我糾錯是對本機關的違法決定進行糾正。由此，撤銷是行政處罰還是行政自我糾錯，取決于撤銷的對象。如果是特別認許或特別資格，就是行政處罰，這與第二種觀點一致；如果是行政行為，就是行政自我糾錯，這與第一種觀點一致。自我糾錯與處罰的對象不同，二者的區(qū)別似乎是簡單的，但自我糾錯也難免影響相對人的重大權益，這是二者區(qū)別上的最大困難。本文認為，自我糾錯雖難免影響相對人的重大權益，但這種重大權益與違法行政行為具有一體性，是欲糾正的違法行政行為產生的法律效果，是基于違法行政行為取得的權益，相反，行政處罰與其可能影響的相對人的重大權益之間，并不存在上述邏輯關系。換言之，自我糾錯并不具備行政處罰的懲戒性。

（三）撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的性質

判斷撤銷受欺騙事業(yè)法人登記屬于行政處罰，還是屬于行政機關自我糾錯，關鍵在于把握撤銷的對象，如果針對的是違法行政行為，則屬于行政機關的自我糾錯，如果針對的是相對人的特定權益，則屬于行政處罰。撤銷受欺騙事業(yè)法人登記，是在事業(yè)單位本不具備登記條件，但通過提交虛假的出資證明材料欺騙手段，導致事業(yè)單位登記管理機構作出錯誤登記的情況下，對錯誤的核準登記行為的自我糾正，不是對申請人欺騙行為的行政處罰。事業(yè)法人登記是依申請的行政行為，針對受欺騙的事業(yè)法人登記行為，不僅登記主管機關有過錯，申請人也有欺騙的違法行為。撤銷受欺騙事業(yè)法人登記，不代表可以免除申請人的責任。對此，《實施細則》第72條也作了明確規(guī)定，“被撤銷的登記屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在三年內不得再次申請；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！边@個條款屬于處罰條款，它與撤銷糾錯條款結合起來，形成一個有機的處理機制。

（四）對受欺騙的事業(yè)法人登記可以撤銷

哪些行政行為可以撤銷，是行政自我糾錯的核心要素，對受欺騙的事業(yè)法人登記能否適用撤銷進行糾錯，決定著撤銷受欺騙事業(yè)單位法人登記本身的正當性。通說認為，可以導致撤銷糾錯的違法行為，“并不是重大和明顯的違法，也不是明顯的表示錯誤和明顯輕微的瑕疵?！雹苋~必豐：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第181頁。具有重大和明顯違法情形的，依法應被確認無效，具有明顯輕微瑕疵的，可以補正，對具有明顯表示錯誤的，可以予以更正或解釋。⑤關于對違法行政行為的補正和解釋，現有法律規(guī)定上少有涉及，《山東省行政程序規(guī)定》是少數作出規(guī)定的立法之一。該法第129條規(guī)定：“行政決定有下列情形之一的，應當以書面形式補正或者更正：（一）未說明理由，但是未對公民、法人和其他組織的合法權益產生不利影響的；（二）程序存在輕微瑕疵，但是未侵犯公民、法人和其他組織合法權益的；（三）文字表述錯誤或者計算錯誤的；（四）未載明作出日期的；（五）需要補正或者更正的其他情形?！?。此外，該法第131、133、134條，還分別對確認違法、確認無效、撤銷的情形作出明確規(guī)定。雖對何謂“不是重大和明顯的違法”，理論和規(guī)定上很少作出解釋，但通說認為，對于因相對人采取欺騙、賄賂等不正當手段，導致作出的授益性行政違法行為，屬于應當撤銷行列。⑥《中華人民共和國行政許可法》第89條第2款規(guī)定，“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！币驗檫@樣做，既符合“有錯必糾”的行政法原理，也符合“任何人不得從自己的不當行為中受益”的正義理念。受欺騙事業(yè)法人登記行為，屬于授益性行政行為，且是因相對人采取欺騙手段導致作出的，在可以撤銷糾錯的行為范圍之內。

二、撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的實體規(guī)則

（一）關于撤銷的除斥期間

除斥期間，是“法律規(guī)定或當事人約定的某種權利預定的存續(xù)期間，該期間屆滿，則權利當然消失?！雹呤泛泼鳎骸墩摮馄陂g》，載《法學雜志》2004年第4期。設立除斥期間制度，是基于法的安定性的考慮，它適用于形成權。登記主管撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的權力，與行政處罰權一樣，都可以改變現有的法律關系，具有形成權的性質，都要受到除斥期間制度的約束。⑧陳新民指出，從行政機關知曉行政行為違法時起，經過一定的時間沒有行使撤銷權，便表示行政機關放棄行使撤銷權，以后任何行政機關都不能撤銷該行為。行政機關明知有違法而不積極的撤銷，因此不能責怪相對人為“行政不當得利”。參見陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第171～172頁；王太高：《行政許可撤銷制度研究》，載《法治研究》2012年第1期。由此可見，撤銷受欺騙事業(yè)單位法人登記，在性質上不是行政處罰行為，所以不適用行政處罰兩年除斥期間制度的約束。關于撤銷糾錯的除斥期間，大陸地區(qū)立法上沒有明確的規(guī)定，臺灣地區(qū)和德國規(guī)定了兩種不同模式。德國《聯邦行政程序法》第48條規(guī)定，撤銷應自獲知行政行為違法1年之內起作出，但相對人系基于欺詐、脅迫或賄賂而獲得授益處分的除外；臺灣地區(qū)《行政程序法》第117條規(guī)定，撤銷應自獲悉撤銷原因之日起2年內實施。

（二）關于撤銷的溯及力

關于撤銷決定的效力，現行立法并未作出明確規(guī)定，內地學者通常主張，“撤銷是指已生效的行政決定引起存在違法事由而被有權機關按照法定程序消滅其效力?！雹岱绞罉s：《行政決定》，載應松年主編《當代中國行政法》，中國方正出版社2010年版，第691頁。被撤銷的行政行為視為自始不具有法律效力，權利義務關系被恢復到行政行為沒有作出前的狀態(tài)。比如針對行政許可，就有學者提出，“行政許可之撤銷的法律效果是行政相對人在撤銷前因行政許可行為所形成的法律上的利害關系自始無效?！雹饫钚⒚停骸靶姓S可撤銷行為的法律屬性”，載《華東政法學院學報》2005年第3期。但臺灣地區(qū)學者普遍認為，撤銷糾錯的溯及效力問題，涉及法律秩序的安定性，涉及第三人信賴利益的保護，撤銷以溯及既往為原則，被撤銷的行政行為視為自始不具有法律效力，權利義務關系被恢復到行政行為沒有作出前的狀態(tài)，但為維護公益或避免利益人財產上之損失，撤銷機關得另定失去效力之日期。?參見葉必豐：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第181頁；吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第256頁；徐宗力：《行政處分》，載翁岳生編《行政法學》，中國法制出版社2000年版，第692頁?！兜聡摪钚姓绦蚍ā返?8條第（一）項也概括規(guī)定，“使其溯及既往或向將來失效。”

（三）結論

由此可見，撤銷受欺騙事業(yè)法人登記，應當在知悉撤銷原因的合理期間內作出決定。為鼓勵行政機關主動糾錯的考慮，參考臺灣地區(qū)和德國的立法例，這個時間以2年為宜。另外，撤銷的效力以溯及既往為原則，以不溯及既往為例外。根據公共利益和保護第三人信賴利益的考慮，事業(yè)單位登記管理機構在撤銷決定中，可以明確表示該撤銷決定的效力不溯及既往。

三、撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的立法規(guī)制

（一）《實施細則》不屬于黨內法規(guī)的范疇

《實施細則》是經《中央機構編制委員會辦公室關于批轉〈事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則〉的通知》（中央編辦發(fā)[2005]15號）頒布實施的，具體內容為：各省、自治區(qū)、直轄市編辦、新疆建設兵團編辦：中央編辦同意國家事業(yè)單位登記管理局制定的《實施細則》，現轉發(fā)給你，請認真貫徹執(zhí)行”。很多同志據此認為，《實施細則》屬于黨內法規(guī)，不能作為行政執(zhí)法的依據。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內法規(guī)是指“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱?！?肖金明：《論通過黨內法治推進黨內治理》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2015年第4期。由此可見，黨內法規(guī)是由是黨的組織制定的，規(guī)范的是黨組織及其黨員的活動。如果制定主體不是黨的組織，就不是黨內法規(guī)。具體到《實施細則》上，該細則雖是由中央編辦公布的，但中央編辦在公布文件中明確指出，其制定主體是國家事業(yè)單位登記管理局，中央編辦在其中發(fā)揮的作用，只是依據批轉類公文的行文規(guī)則，通過自身權威，將事業(yè)單位登記主管部門制定的文件，批轉到黨內編制機構予以遵照執(zhí)行，并不是《實施細則》的制定主體?！秾嵤┘殑t》是行政機關制定的，不屬于黨內法規(guī)的范疇，屬于行政法規(guī)的范疇。

（二）撤銷糾錯不需要法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定

法無明文規(guī)定不處罰，對于處罰的行為、種類和幅度，必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確規(guī)定。撤銷糾錯雖然也會對相對人的權益造成影響，但學界通常認為，通過撤銷進行自我糾錯，并不需要法律、法規(guī)或規(guī)章的明確授權。因為有錯必糾是依法行政的必然要求，而作出撤銷決定的目的，在于糾正違法的行政行為，“在于恢復合法的狀態(tài)，此正合乎依法行政原則的要求，故倘另要求須有法律明確授權使得為之，眼睜睜看違法狀態(tài)的持續(xù)，反是對依法行政原則的誤解?！?前引①，第688頁。

（三）《實施細則》有權規(guī)定撤銷受欺騙事業(yè)法人登記

《實施細則》是行政機關制定的行政法規(guī)范，但不是法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，只具有其他規(guī)范性文件的效力。主要理由是：第一，從立法權限制來看，國家事業(yè)單位登記管理局無權制定法律或行政法規(guī)，在幾次法規(guī)清理的過程中，國務院也未將其作為行政法規(guī)對待；第二，從《立法法》規(guī)定的制定程序來看，制定部門規(guī)章須以部門首長令的方式予以公布，《實施細則》沒有履行這方面的程序，而是由中央編辦通過批轉通知的方式公布實施，所以該細則不是部門規(guī)章；?前引①，第688頁。第三，《立法法》對其他規(guī)范性文件的制定程序未作嚴格規(guī)定，從這個角度來看，《實施細則》由中央編辦頒布實施，并不違反其他規(guī)范性文件的制定程序。綜上所述，撤銷受欺騙事業(yè)法人登記，不需要法律、法規(guī)和規(guī)章的明確規(guī)定?！秾嵤┘殑t》屬于行政法規(guī)的范疇，雖然只具有其他規(guī)范性文件的地位，仍然有權規(guī)定撤銷受欺騙事業(yè)法人登記。

四、撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的法律適用

《實施細則》有權規(guī)定撤銷受欺騙事業(yè)法人登記，可以作為撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的法律依據。除此之外，法律適用上還涉及其他兩個問題：

（一）《實施細則》關于撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的規(guī)定能否溯及既往

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（簡稱《暫行條例》）頒布是在1985年，修改是在2014年，修改前后都沒有撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的規(guī)定?！秾嵤┘殑t》公布是在2005年，《實施細則》頒布前，已經存在受欺騙事業(yè)法人登記，但卻不存在撤銷的法律規(guī)定。對這類情形是否應當適用從舊兼從輕原則，在當時沒有撤銷條款的情形下，能否賦予《實施細則》第72條溯及既往的效力？

有的同志認為，“從舊兼從輕”是法律適用的一般原則，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政為作出在新法施行以后，實體問題適用舊法規(guī)定，但適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。實體法“從舊兼從輕”是法律適用的一般原則，但也存在例外。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要通知》（法〔2004〕96號）規(guī)定，在法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的，以及按照行政行為的性質應當適用新法的實體規(guī)定的兩種情況下，實體法律適用不受“從舊兼從輕”原則的拘束，應當適用“從新”原則。

行政糾錯的法律適用有兩方面：第一，行政行為違法性的判斷，要適用“從舊”原則，適用行為時的法律，這是依法行政原則的要求；第二，糾錯方式的選擇問題，要適用“從新”原則，依據作糾錯決定時的法律。糾錯條款解決的是糾錯方式的問題，應該適用“從新”為原則。比如，行政行為作出之時，新修改的《行政訴訟法》尚未實施，起訴后修改后的法律生效了，裁判結果的確定就要以修改后的為準。選擇糾錯方式要適用“從新原則”，是由撤銷糾錯的性質決定的。撤銷糾錯的前提，是行政行為的違法性已經鑄成，其對合法法律秩序的損害已經造成，對違法行政行為進行糾錯，就要盡可能減少二次傷害，避免糾錯決定對現實法律關系造成新的傷害。從這個角度上將，糾錯適用以“從新”為原則，有利于更好的保護現有的法律關系，維護法律秩序的穩(wěn)定性。

此外，適用“從舊兼從輕”原則，要以新舊法交替為時空背景?！秾嵤┘殑t》第72條的適用不涉及新舊法交替的問題，從名稱上就可以看出來，《實施細則》是對《暫行條例》的解釋，是由國家事業(yè)單位登記管理局制定，“行政主管機關就行政法規(guī)所為之釋示，系闡明法規(guī)之愿意，原則上應自法規(guī)生效之日起有其適用?！?陳秀清：《依法行政與法律的適用》，載翁岳生編：《行政法學》，中國法制出版社2000年版，第246頁?！秾嵤┘殑t》第72條的規(guī)定，對其頒布之前的行為，自然具有溯及效力，可以溯及到《暫行條例》生效的時間。

（二）撤銷受欺騙事業(yè)法人登記的程序漏洞如何補充

近年來，行政法上日益重視類推適用。通說認為，類推適用與依法行政原則并不必然沖突，法律保留原則也未完全排斥類推適用。類推適用是一種重要的漏洞補充方法，“系指將法律上的明文規(guī)定，適用到不是該法律規(guī)定所直接規(guī)范的事項，但其法律上的重要特征與法律所明文規(guī)定者相同的案型?！?參見單衛(wèi)東、江厚良：《民法規(guī)范在行政審判中的類推適用》，載《人民司法》2012年第23期關于行政法上類推適用的范圍，通說認為，在“法無明文規(guī)定即為禁止的事項”之外，比如行政處罰、行政強制、行政許可等事項之外，都可以采用類推方法補充法律漏洞。此外，行政法上的類推，既適用于同類行政法規(guī)定，也適用于民事法律規(guī)定。?參見單衛(wèi)東、江厚良：《民法規(guī)范在行政審判中的類推適用》，載《人民司法》2012年第23期鑒于撤銷糾錯以及行政程序?程序不屬于“法無明文規(guī)定即為禁止的事項”，“基于行政程序的作繭自縛效應，為妥當行政，行政機關在相關行政程序規(guī)則不完善時，得類推適用其他較為完善的行政程序規(guī)則，在無行政程序法規(guī)范可供類推適用時，亦可類推適用相關的民法規(guī)范，如送達、期限、時效等規(guī)定。”參見周公法：《論行政法領域的類推適用》，載《行政法學研究》2012年第3期。都不屬于“法無明文規(guī)定即為禁止”的事項，在法律對撤銷糾錯程序未作明確規(guī)定的情況下，應當類推適用《行政處罰法》關于重大處罰決定的程序規(guī)定，特別是要賦予事業(yè)單位聽證的權利，并交代復議和訴訟的權利，但最后的決定不能表述為“行政處罰”決定，可以表述為“撤銷決定”或“處理決定”。

（作者單位：濟南市中級人民法院）

責任編校：劉崢