王清+朱曦

[摘 要] 分析國(guó)際人權(quán)法對(duì)言論自由權(quán)限制的具體規(guī)范，概括網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的正當(dāng)性必須具備三個(gè)要件，即監(jiān)管的法律依據(jù)必須是法律，監(jiān)管必須符合比例原則，被監(jiān)管方應(yīng)有有效的救濟(jì)途徑。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)際法 網(wǎng)絡(luò)信息 監(jiān)管 正當(dāng)性

[中圖分類號(hào)] G230 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-5853 （2015） 01-0021-03

A Discourse on Requirements for Justification for Chinese Online Information Regulation from the International Human Rights Conventions perspective

Wang Qing Zhu Xi

（School of Information Management，Wuhan University， Wuhan， 430072 ）

[Abstract] This paper analyzes specific provisions of international human rights conventions on the restrictions on the right to freedom of speech， and summarizes three requirements for justification for online information regulative activities， i.e.， regulation should have legal basis provided by the laws， regulation should comply with the principle of proportionality， and the regulated parties should have effective remedies.

[Key words] International LawOnline information Regulation Justification

網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管，是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)秩序的規(guī)范以及互聯(lián)網(wǎng)信息流動(dòng)的一種行政監(jiān)管。正當(dāng)性是合法性的基礎(chǔ)和前提。網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管作為一種行政行為，其正當(dāng)性代表著社會(huì)公眾的認(rèn)同，更代表對(duì)自然公正、程序正義的追求。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，信息網(wǎng)絡(luò)化已成為全球發(fā)展趨勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)作為繼報(bào)紙、廣播、電視三大傳統(tǒng)媒體之后的新媒體，其開(kāi)放性、共享性、便捷性為推動(dòng)信息的自由流動(dòng)做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，隨之而來(lái)的網(wǎng)絡(luò)淫穢色情信息傳播、網(wǎng)絡(luò)欺詐、黑客攻擊、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)招募恐怖分子成員、網(wǎng)絡(luò)策反等危害活動(dòng)，嚴(yán)重威脅我國(guó)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和公民基本權(quán)利?？梢?jiàn)，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管具有現(xiàn)實(shí)需求性。

為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)秩序，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)，1994年至今，我國(guó)制定了不少法律法規(guī)和政策。有學(xué)者根據(jù)監(jiān)管強(qiáng)度或力度的不同，將近20年的時(shí)間分為弱監(jiān)管（1994年—1999年）、中監(jiān)管（2000年—2003年）、強(qiáng)監(jiān)管（2004年至今）三個(gè)階段[1]。但是，從中監(jiān)管階段至今，國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的指責(zé)從未間斷。中監(jiān)管時(shí)期的批評(píng)主要來(lái)自國(guó)外非政府組織、民間機(jī)構(gòu)及學(xué)者，如記者無(wú)國(guó)界組織（Reporters Sans Fronti€鑢es）、大赦國(guó)際（Amnesty International）以及自由之家（Freedom House）等。強(qiáng)監(jiān)管時(shí)期，前段時(shí)期的批評(píng)者依舊活躍，同時(shí)，一些外國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也開(kāi)始關(guān)注我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管，甚至公然指責(zé)。在發(fā)表批評(píng)言論的同時(shí)，一些西方的政治家、學(xué)者、民間學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等試圖將網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管與貿(mào)易障礙掛鉤，譴責(zé)我國(guó)政府的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管等同于設(shè)置針對(duì)外國(guó)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的進(jìn)入障礙，建議美國(guó)政府、歐盟向世界貿(mào)易組織貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)投訴中國(guó)政府。一時(shí)間，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管成為“眾矢之的”。

鑒于網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管主要涉及對(duì)言論自由權(quán)的限制，而言論自由權(quán)包含通過(guò)任何媒體尋求、傳遞和獲取信息與思想的自由，本文從分析國(guó)際人權(quán)法規(guī)定入手，分析我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管正當(dāng)性的國(guó)際法要件。我們認(rèn)為，在國(guó)際法視野下，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的正當(dāng)性至少滿足以下三個(gè)要件：第一，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的法律依據(jù)必須是法律層級(jí)的規(guī)范;第二，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管必須符合比例原則;第三，網(wǎng)絡(luò)信息被監(jiān)管方應(yīng)有有效的救濟(jì)途徑。

1 網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的法律依據(jù)必須是法律

首先，網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管是行政行為，監(jiān)管主體應(yīng)該遵循行政法定原則，“法無(wú)明文規(guī)定不得任意行政”，即網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管必須有明確的法律依據(jù)，此為行政法的基本原則。其次，由于網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是對(duì)某些人權(quán)，尤其是作為民主社會(huì)運(yùn)行基石的言論自由權(quán)的一種行政限制，其法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是效力層級(jí)較高的法律規(guī)范形式。對(duì)此，我國(guó)已批準(zhǔn)的和已簽署但尚未批準(zhǔn)的相關(guān)國(guó)際人權(quán)公約，如《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（中國(guó)已于1998年簽署但尚未批準(zhǔn)）均有相當(dāng)清楚的規(guī)定。

《世界人權(quán)宣言》是第一個(gè)系統(tǒng)規(guī)定尊重和保護(hù)基本人權(quán)的國(guó)際公法。該宣言涉及社會(huì)實(shí)踐、社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系的30個(gè)條文規(guī)定了所有人享有其規(guī)定的一切權(quán)利與自由。其中，與政府網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管實(shí)踐密切相關(guān)的是第19條規(guī)定的意見(jiàn)與表達(dá)自由權(quán)，該權(quán)利包括不受干涉的保留意見(jiàn)權(quán)和通過(guò)任何媒體尋求、獲得、傳遞信息與思想的權(quán)利。該宣言的大部分條款屬于授權(quán)性規(guī)范，但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，該宣言第29條卻是義務(wù)性規(guī)范，規(guī)定任何人在行使其權(quán)利與自由時(shí)，需受到法律規(guī)定的限制。其中，第29條第2款明確規(guī)定“人人在行使其權(quán)利和自由時(shí)，只受法律規(guī)定的限制”。可見(jiàn)，該條為各國(guó)限制包括意見(jiàn)與表達(dá)自由權(quán)在內(nèi)的全部人權(quán)的行使確立了限制的規(guī)范形式要件，即以“法律”對(duì)人權(quán)行使的限制予以明確規(guī)定，其他法律規(guī)范形式不得限制。

《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》是對(duì)《世界人權(quán)宣言》中有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利內(nèi)涵的擴(kuò)展，也是對(duì)《世界人權(quán)宣言》原則性要求的法律條文化。就該公約所保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的限制而言，與《世界人權(quán)宣言》一樣，該公約第4條明確規(guī)定了這些權(quán)利受“法律規(guī)定的與其性質(zhì)不相違背”的限制。

與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》一樣，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》亦是《世界人權(quán)宣言》內(nèi)容的法律化。該公約第18條第3款、第19條第3款均明確規(guī)定，公民享有的思想、信仰和宗教自由權(quán)，言論自由和信息自由權(quán)“僅僅”受到“法律規(guī)定的限制”。同時(shí)，該公約第20條規(guī)定，任何戰(zhàn)爭(zhēng)宣傳、任何構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力的民族、種族或宗教仇恨主張，應(yīng)以法律加以禁止。

可見(jiàn)，《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》均為限制相關(guān)權(quán)利確立了法律規(guī)范層級(jí)要件，即“法律”。此外，美洲、歐洲和非洲的區(qū)域性人權(quán)公約與國(guó)際人權(quán)公約一樣，為了保障人們的思想自由、良心自由、意見(jiàn)表達(dá)自由和宗教自由等人權(quán)，也對(duì)這些權(quán)利和自由的行使確立了“法律確定的限制”。

根據(jù)權(quán)威學(xué)者的解釋，“法律規(guī)定的”（determined by law; prescribed by law）這一術(shù)語(yǔ)意味著“限制必須被制定在正式意義上的、一般——抽象的立法機(jī)關(guān)法令中，或是同等的、非成文的普通法規(guī)范中，并且足夠具體地規(guī)定允許執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行的干預(yù)”[2] 。因此，在非普通法國(guó)家，“法律規(guī)定的”術(shù)語(yǔ)具有規(guī)范形式與規(guī)范內(nèi)容兩方面的內(nèi)涵。就規(guī)范形式而言，法律必須是立法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)通過(guò)的法律。就規(guī)范內(nèi)容而言，內(nèi)容必須足夠具體，對(duì)此，歐洲人權(quán)法院1979年的《星期日泰晤士報(bào)》訴英國(guó)案判決亦認(rèn)為，法律規(guī)范必須足夠精確，以使公民能夠因預(yù)計(jì)到可能的后果而控制其行為[3]。

2 網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管必須符合比例原則

德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·麥耶在其名著《德國(guó)行政法》一書(shū)中，闡述了行政權(quán)運(yùn)行的一條重要原理，即行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法，此為許多國(guó)家行政法上的比例原則。然而，學(xué)界對(duì)比例原則的內(nèi)涵卻并未取得一致。通說(shuō)認(rèn)為，比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則。適當(dāng)性原則要求手段有助于目的實(shí)現(xiàn)，必要性原則要求實(shí)現(xiàn)目的的手段所造成的權(quán)利侵害是最小程度的，而狹義比例原則是通過(guò)對(duì)手段負(fù)面影響的考量，要求目的本身的適當(dāng)、不過(guò)分。因此，比例原則的這三項(xiàng)子原則分別從“目的取向”“法律后果”“價(jià)值取向”上規(guī)范行政權(quán)力與其行使之間的比例關(guān)系。

由于國(guó)際人權(quán)法規(guī)范一般規(guī)定的是國(guó)家保護(hù)人權(quán)的義務(wù)，比例原則自然浸淫其間。

首先，在規(guī)定人權(quán)可以受到法律規(guī)定之限制的同時(shí)，國(guó)際人權(quán)法還明確規(guī)定了限制的目的，即比例原則中的適當(dāng)性原則?！妒澜缛藱?quán)宣言》第29條第2款規(guī)定：法律規(guī)定的限制，“僅僅出于保證對(duì)其他人的權(quán)利與自由予以應(yīng)有的承認(rèn)與尊重，且滿足民主社會(huì)的道德、公共秩序和公共福利的正當(dāng)要求之目的”;《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第4條規(guī)定的限制目的為“僅僅出于促進(jìn)民主社會(huì)的公共福利”?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第18條第3款規(guī)定了限制宗教或信仰自由的“保護(hù)公共安全、公共秩序、公共健康或公共道德，或者其他人的根本權(quán)利和自由”等5個(gè)目的，第19條第3款規(guī)定了限制表達(dá)自由的5個(gè)目的為“尊重其他人的權(quán)利或者聲譽(yù)”和“保護(hù)國(guó)家安全，或者公共秩序，或者公共健康或公共道德”。

其次，國(guó)際人權(quán)法還明確體現(xiàn)了限制的必要性原則。《世界人權(quán)宣言》第30條規(guī)定：“本宣言的任何內(nèi)容不可以解釋為國(guó)家、集團(tuán)或個(gè)人有權(quán)從事旨在破壞本宣言規(guī)定的權(quán)利和自由的任何活動(dòng)或行為”?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第4條中的“only in so far as”條件將限制限定在“僅僅在其與這些權(quán)利的性質(zhì)不相違背的程度內(nèi)”，該公約第5條第1款在完全復(fù)制《世界人權(quán)宣言》第30條內(nèi)容的同時(shí)還規(guī)定：“本公約的任何規(guī)定不得解釋為國(guó)家、集團(tuán)或個(gè)人有權(quán)從事旨在其限制的程度超過(guò)本公約所規(guī)定程度的任何活動(dòng)或行為”。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第19條第3款規(guī)定了限制必須是前述5個(gè)目的所“必要的”（necessary）。結(jié)合歐盟法院、歐洲人權(quán)法院和聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)相關(guān)司法審查判例，“必要的”一語(yǔ)的含義為：尊重人權(quán)和自由的實(shí)質(zhì)（essence），是必要的且真正符合所承認(rèn)的普遍利益或者保護(hù)其他人權(quán)利與自由所需要之目標(biāo)，政府行為不得超出為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的恰當(dāng)且必要的限度[4];限制必須有“緊迫的社會(huì)需要”[5];限制手段必須是限制性最小的[6];限制必須與所追求的目的相稱[7];在評(píng)估干涉的比例時(shí)，要考慮所施加懲罰的性質(zhì)與嚴(yán)重程度[8]。

因此，比例原則內(nèi)在地要求網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管方面的法律必須追求維護(hù)公共利益和保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益之目的，法律所規(guī)定的監(jiān)管措施必須與該等目的相稱，并最大程度地減少對(duì)言論自由權(quán)的干涉程度。即便監(jiān)管目的合法，若監(jiān)管措施與監(jiān)管目的不成比例，監(jiān)管將喪失合法性和正當(dāng)性。歐盟法院于2014年4月8日裁決歐盟第2006/24/EC號(hào)和第2002/58/EC號(hào)修訂指令關(guān)于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)保留的兩個(gè)指令無(wú)效，便是運(yùn)用比例原則的最新判例。該院認(rèn)為，雖然是為了實(shí)現(xiàn)打擊國(guó)際恐怖主義之合法目的，兩個(gè)指令卻沒(méi)有就涉案措施的范圍與應(yīng)用規(guī)定清楚且確切的規(guī)則，也沒(méi)有為通信數(shù)據(jù)被保留的個(gè)人提供有效防止其個(gè)人數(shù)據(jù)被濫用、被非法獲取和使用之風(fēng)險(xiǎn)的最低保障措施，從而違反了比例原則[9]。

3 網(wǎng)絡(luò)信息被監(jiān)管方應(yīng)有有效的救濟(jì)途徑

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第3條賦予締約國(guó)確保給予權(quán)利被侵犯方獲得有效救濟(jì)的義務(wù)，其中，侵權(quán)人包括官員，該等救濟(jì)應(yīng)由有權(quán)的司法、行政、立法機(jī)關(guān)或者該國(guó)法律所規(guī)定的其他有權(quán)機(jī)關(guān)，而且要增強(qiáng)司法救濟(jì)的可能性，并且確保該等救濟(jì)的可執(zhí)行性。

確保獲得有效救濟(jì)義務(wù)也是行政法一般原則和具體制度的要求。比如，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第6條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。因此，無(wú)論因政府監(jiān)管行為，還是因其他主體的監(jiān)管行為導(dǎo)致言論自由權(quán)受損一方，有權(quán)通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟、民事訴訟等途徑尋求救濟(jì)。

4 結(jié) 語(yǔ)

根據(jù)前述網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管正當(dāng)性的國(guó)際法要件，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管實(shí)踐尚需進(jìn)一步完善。惟其如此，方能既保證監(jiān)管的正當(dāng)性，又避免授人以柄。

就監(jiān)管依據(jù)必須是法律要件而言，除極少數(shù)是立法機(jī)關(guān)頒布的法律之外，中國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的現(xiàn)行法律絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)頒行的行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)范性文件，甚至還有地方性法規(guī)（比如，《徐州市計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》）。這種法律現(xiàn)狀不僅明顯有違監(jiān)管依據(jù)必須是法律之要件，而且也潛在地有悖于黨的十八屆四中全會(huì)確立的全面推進(jìn)“依法治國(guó)”戰(zhàn)略及其目的——形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。

就比例原則要件而言，中國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的現(xiàn)行法律不僅缺少監(jiān)管措施的范圍與應(yīng)用方面的明確規(guī)定，而且也缺少保障網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)的具體措施?？疾炷壳暗谋O(jiān)管實(shí)踐，至少國(guó)內(nèi)目前通行的屏蔽整個(gè)網(wǎng)站的監(jiān)管措施便有違反比例原則之嫌。在目的合法的前提下，似以采用替代性的、損害程度較小的過(guò)濾措施為宜。

就救濟(jì)要件而言，我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律應(yīng)改變重監(jiān)管而輕救濟(jì)的立法模式，以保障被監(jiān)管方獲得有效的救濟(jì)。

注 釋

[1]李永剛.我們的防火墻：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的表達(dá)與監(jiān)管[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2009：119-123，191-199

[2][奧]曼弗雷德·諾瓦克著;畢小青，孫世彥等譯.民權(quán)公約評(píng)注：聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（上）[M].上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003：348

[3]The Sunday Times v. United Kingdom[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.asp x？i=001-57584#

[4][9]Digital Rights Ireland Ltd （C-293/12） vMinister forCommunications， Marine and NaturalResources and Others and K rntnerLandesregierung （C-594/12） andOthers[OL].[2014-11-27].http：//curia.europa.eu/juris/doc ument/document.jsf docid=150642&doclang=EN /Pages/CCPR.aspx

[5] Handyside v. the United Kingdom[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx#

[6]UN Human Rights Committee.General Comment No. 27（1999）[OL].[2014-11-27].http：//www.equalrights trust.org/ertdocumentbank/general%20comment%2027.pdf

[7]Lingens v. Austria[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx？i=001-57523#

[8] S€黵ek v Turkey[OL].[2014-11-27].http：//hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx？i=001-58279#

（收稿日期：2014-12-01）