蔣科

摘 要：公司中經(jīng)國(guó)有股權(quán)支持當(dāng)選的董事及監(jiān)事，負(fù)有公法上特定的國(guó)資經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督職責(zé)，實(shí)質(zhì)為國(guó)家出資人公務(wù)代表。而作為公司的董監(jiān)事，其與公司為私法上的委任與代表關(guān)系，由此決定了其兼具公法人格與私法人格。因公私法調(diào)整的對(duì)象及側(cè)重的利益點(diǎn)不同，其雙重人格必然發(fā)生沖突。為解決其沖突并實(shí)現(xiàn)其平衡，立法應(yīng)確立國(guó)家出資人代表與公司經(jīng)理層的隔離機(jī)制，創(chuàng)設(shè)影子董事責(zé)任制度和國(guó)家民事賠償制度，并通過公司章程的規(guī)制來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家出資人代表;雙重人格;沖突;平衡

中圖分類號(hào)：D923 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A ? ?文章編號(hào)：1003-7217（2015）01-0135-05

在企業(yè)的語境中，所謂國(guó)家出資人代表，指的是由國(guó)資委等履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委）依法直接委派，或經(jīng)國(guó)有股權(quán)支持當(dāng)選的公司董監(jiān)事。作為國(guó)家出資人代表，其在國(guó)資管理體制上負(fù)有國(guó)資經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督的法定職責(zé)，須對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)并服從其指令;而作為公司的董監(jiān)事，其對(duì)公司負(fù)有忠實(shí)與勤勉義務(wù)，不得唯國(guó)資委指令行事。當(dāng)其執(zhí)行國(guó)資委指令而與公司及其他非國(guó)有股東利益不一致時(shí)，其公私法人格必然發(fā)生沖突。本文擬從國(guó)家出資人代表雙重人格的來源及其產(chǎn)生的雙重義務(wù)出發(fā)，分析其雙重人格帶來的沖突，并試圖通過合理的制度構(gòu)建，使其公私法上的法律人格得到有效平衡。

一、國(guó)家出資人代表雙重法律人格的來源

依公司法理論，公司的董監(jiān)事系公司股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)了全體股東的意志，并非某一股東的代言人或代表，故在此意義上，公司中無所謂出資人代表。然而，由于國(guó)家出資的特殊性，其國(guó)有股權(quán)代表往往須先經(jīng)國(guó)資委會(huì)同相關(guān)部門選拔，而后再經(jīng)公司選舉程序轉(zhuǎn)化為公司的董監(jiān)事，同時(shí)委以相應(yīng)的國(guó)資經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督職責(zé)。故其既受國(guó)資委委托，在企業(yè)中直接代表國(guó)資委（間接代表國(guó)家）履行特定的公務(wù)職責(zé)，又在外觀上總是以企業(yè)法人機(jī)關(guān)成員的面貌出現(xiàn)，由此兼具了公法人格與私法人格。

（一）國(guó)家出資人代表公法人格的權(quán)利（力）基礎(chǔ)

首先，國(guó)家出資人代表的公法人格源自于國(guó)有股權(quán)的公共性。眾所周知，企業(yè)的國(guó)家出資源自于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，而國(guó)有財(cái)產(chǎn)不可被量化到每一個(gè)國(guó)民，故只能由國(guó)家代表全民為著公共利益統(tǒng)一行使所有權(quán)。由于國(guó)家所有權(quán)在本質(zhì)上是一種公共所有權(quán)，于是由其轉(zhuǎn)化而來的國(guó)有股權(quán)也就延續(xù)了其公共性的本質(zhì)特征。如國(guó)有股權(quán)的具體主體無論是國(guó)資委還是其他政府部門或機(jī)構(gòu)，抑或是專設(shè)的國(guó)有資本投資公司，均只是國(guó)家作為出資人的一個(gè)“面具”，隱藏其后的真實(shí)主體為全民;國(guó)有股權(quán)的客體即由國(guó)家出資而形成的國(guó)有股份，其雖作為價(jià)值形態(tài)為公司資本的組成部分，但其所承載利益的歸屬實(shí)際亦為全民所有。國(guó)有股權(quán)的內(nèi)容也具公共性特征：如國(guó)有股東對(duì)其資產(chǎn)收益權(quán)不得放棄，對(duì)國(guó)有股份的轉(zhuǎn)讓須遵從相關(guān)行政法上的規(guī)定;國(guó)有股東參與公司重大決策權(quán)也受到相應(yīng)的公法性限制，如其對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃、公司年度財(cái)務(wù)預(yù)決算方案與利潤(rùn)分配方案等進(jìn)行表決，均當(dāng)遵從國(guó)家有關(guān)國(guó)有資本投資監(jiān)管及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等方面的規(guī)定;國(guó)有股東選擇企業(yè)管理者的出資人權(quán)利，則應(yīng)先按規(guī)定的條件及程序進(jìn)行考察，再按相應(yīng)的權(quán)限和程序予以任命。而在國(guó)有股權(quán)的目標(biāo)上，其不僅要考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要充分考慮其社會(huì)目標(biāo)，如對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行或引導(dǎo)，為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)等等?？傊?，國(guó)有股權(quán)基于其資產(chǎn)來源上的全民性，決定了其權(quán)利本質(zhì)上的公共性，而作為國(guó)資委委派或推選的國(guó)家出資人代表，其公法人格的權(quán)利基礎(chǔ)亦源于此。

其次，國(guó)家出資人代表的公法人格源自于其與國(guó)資委之間的行政委任與代表關(guān)系。在近現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家作為法律主體雖兼具公法人格與私法人格，但公法人格為其基本人格，而私法人格為其附屬人格^[1]。即使在民事領(lǐng)域國(guó)家以私法主體的身份出現(xiàn)，其公法人格也如影隨形隱藏其后，其私法主體資格僅具形式和手段性意義。國(guó)資委作為直接代表政府間接代表國(guó)家的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，從國(guó)家法人理論上看，其是國(guó)家法人機(jī)關(guān)政府的組成部分，與國(guó)家及其政府實(shí)為一體關(guān)系，國(guó)資委的行政屬性是其固生屬性無法褪除，此點(diǎn)也為現(xiàn)行行政性立法及實(shí)踐所證實(shí)。即便另設(shè)國(guó)有資本投資公司作為國(guó)有股權(quán)主體，由于其仍為政府或相關(guān)政府部門所設(shè)立，并承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)資經(jīng)營(yíng)政策性職能，實(shí)際類似于特殊的行政性公司。因此，由國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事，其實(shí)為在企業(yè)中代表國(guó)資委履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)的公務(wù)代表，其與國(guó)資委為一種職務(wù)上的代表關(guān)系。而且，從產(chǎn)生程序來看，其首先須經(jīng)國(guó)資委會(huì)同組織部門依內(nèi)部程序選拔，之后再經(jīng)公司選舉程序確認(rèn)，而其前置的內(nèi)部程序才是其得以任命的關(guān)鍵，公司的選舉程序只是例行公事，只要符合公司法上的原則性規(guī)定即可。故從第一步程序來講，實(shí)際是一種內(nèi)部行政行為，而只有到了第二步程序，才借由私法程序進(jìn)入公司法人機(jī)關(guān)成為公司的董監(jiān)事。因此，國(guó)資委與其代表人之間是一種行政上的委任與代表關(guān)系，其公法人格也來源于此。

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）2015年第1期2015年第1期（總第193期）蔣 科：國(guó)家出資人代表公私法人格的沖突與平衡

再次，國(guó)家出資人代表的公法人格源自于相關(guān)國(guó)資行政法上的規(guī)定。國(guó)家出資人代表是國(guó)家所有權(quán)與現(xiàn)代企業(yè)制度相結(jié)合的產(chǎn)物，是公私法交融的結(jié)果。其受國(guó)資委委托，在企業(yè)中履行特定的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)。如其當(dāng)依照《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》的規(guī)定，對(duì)企業(yè)的投資行為進(jìn)行監(jiān)督;依據(jù)《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》規(guī)定，對(duì)所在企業(yè)預(yù)算建議草案的編制及執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督;根據(jù)《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》的規(guī)定，國(guó)家出資人監(jiān)事代表應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)及其負(fù)責(zé)人行使業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)與財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán);依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》之規(guī)定，國(guó)家出資人董事代表在董事會(huì)決定重大事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)資委指示發(fā)表意見并行使表決權(quán)等等。此外，其還負(fù)有相關(guān)行政規(guī)章上的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)清產(chǎn)核資、評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定與登記、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等方面的職責(zé)。這些行政法上的規(guī)定是其公法人格的直接來源。

（二）國(guó)家出資人代表私法人格的權(quán)利（力）基礎(chǔ)

其一，國(guó)家出資人代表的私法人格源自于股權(quán)的私法性。股權(quán)是股東基于出資依法對(duì)公司享有的資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。其以資產(chǎn)收益權(quán)為核心，是股東的目的性權(quán)利;而參與公司重大決策和選擇管理者等是手段性權(quán)利，均圍繞資產(chǎn)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)而展開。公司作為營(yíng)利性的商事組織，是典型的私法人，以資產(chǎn)收益權(quán)為核心的股權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種私權(quán)。國(guó)有股權(quán)作為股權(quán)的一種，同樣具股權(quán)的一般特性，追求資產(chǎn)收益仍是其主要目標(biāo)，以此保持其與非國(guó)有股東利益目標(biāo)的一致，使國(guó)有資本與非國(guó)有資本的結(jié)合成為可能。作為公司董監(jiān)事的國(guó)家出資人代表，盡管承擔(dān)著前述特定的公法性職責(zé)，但其職責(zé)的履行在于保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)（包括營(yíng)利性目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)，以滿足公司所有股東資產(chǎn)收益最大化的要求。因此，國(guó)家出資人代表基于公司所有股東股權(quán)的同質(zhì)性即私法性，具備了與普通董監(jiān)事一樣的私法人格。

其二，國(guó)家出資人代表的私法人格源自于其與公司的委任與代表關(guān)系。如學(xué)者所言，董事雖經(jīng)股東大會(huì)選任，但它不是股東大會(huì)或股東的代理人或使用人，而是“公司的受任人”，董事并不直接對(duì)股東承擔(dān)義務(wù)，只是對(duì)公司承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，監(jiān)事亦然^[2]。公司作為法人實(shí)體，其自身不能獨(dú)立進(jìn)行意思表示及行為，須借由其法人機(jī)關(guān)之成員來實(shí)現(xiàn)。國(guó)家出資人董事代表進(jìn)入公司董事會(huì)后行使其表決權(quán)，從而形成公司的經(jīng)營(yíng)決策，對(duì)外也以公司的名義出現(xiàn)。同理，國(guó)家出資人監(jiān)事代表作為公司監(jiān)事會(huì)的成員，代表公司對(duì)董事及經(jīng)理行使監(jiān)督權(quán)，在特定情形下代表公司（如對(duì)董事的訴權(quán)）?？梢?，這種私法上的委任與代表關(guān)系是其私法人格的基礎(chǔ)。

其三，國(guó)家出資人代表的私法人格源自于其私法上的職能定位。無論是國(guó)家出資人董事代表享有的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，還是國(guó)家出資人監(jiān)事代表享有的公司業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，均源自于公司法即私法上的規(guī)定，其私法上的職能定位決定了其具私法人格。

二、國(guó)家出資人代表公私法人格的沖突

鑒于國(guó)家出資人代表系國(guó)資委代表國(guó)家委派到企業(yè)執(zhí)行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)的公職人員，故其應(yīng)接受國(guó)資委的監(jiān)管并服從其指令，對(duì)國(guó)資委（國(guó)家）負(fù)有忠誠(chéng)與勤勉履職義務(wù)。同時(shí)，我國(guó)《公司法》規(guī)定，公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，對(duì)公司負(fù)有忠實(shí)和勤勉義務(wù)。因此，國(guó)家出資人代表既當(dāng)忠誠(chéng)于國(guó)家并勤勉地履行其公務(wù)職責(zé)，又當(dāng)忠實(shí)于公司并勤勉履職以追求公司及所有股東的利益最大化，其既為公法上的義務(wù)主體，也為私法上的義務(wù)主體。 由于國(guó)家出資人代表集雙重身份于一身，其公私法身份追求的價(jià)值目標(biāo)及其產(chǎn)生的權(quán)利（力）義務(wù)又各有不同，其沖突不可避免。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是國(guó)家出資人代表公私法人格導(dǎo)致的目標(biāo)沖突。作為企業(yè)中的國(guó)家出資人代表，其職責(zé)所在要求其行為目標(biāo)取向是控制國(guó)資經(jīng)營(yíng)方向，防止國(guó)資流失，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)在追求利潤(rùn)的同時(shí)符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策及國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，為社會(huì)提供私企無力或不愿生產(chǎn)的公共產(chǎn)品與服務(wù)等非利潤(rùn)性目標(biāo)。而作為公司的董監(jiān)事，其目標(biāo)則在于控制公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并追求公司利潤(rùn)的最大化。當(dāng)公司的利潤(rùn)最大化目標(biāo)與國(guó)家出資人的公共性目標(biāo)不一致時(shí)，國(guó)家出資人代表的目標(biāo)導(dǎo)向也就發(fā)生了沖突。

二是國(guó)家出資人代表公私法人格導(dǎo)致的利益沖突。公司董監(jiān)事實(shí)際為企業(yè)的內(nèi)部人，而其潛在的官員身份與公司董監(jiān)事身份的重疊，實(shí)質(zhì)是出資人代表與公司經(jīng)營(yíng)者身份的重合，由此產(chǎn)生國(guó)家利益、公司利益與個(gè)人利益三者的沖突?！皺?quán)力就其本質(zhì)而言是邪惡的，不論其行使者是誰”^[3]。通常，國(guó)家出資人代表一旦進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部，就容易利用公司的獨(dú)立法人地位和合法的內(nèi)部授權(quán)機(jī)制來對(duì)抗國(guó)資委的監(jiān)管，從而出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象。尤其是當(dāng)前盛行的董事兼任經(jīng)理層的制度設(shè)計(jì)，使得公司決策層與執(zhí)行層高度重合，國(guó)家出資人董事代表的公務(wù)性行為湮滅在其經(jīng)營(yíng)性行為之中，受到公司法賦予的董事及經(jīng)理職權(quán)的“合法”控制。而其監(jiān)事代表人與董事代表人同為國(guó)資委委派的“官員”，二者一般級(jí)別相當(dāng)且有千絲萬縷的聯(lián)系，存在“一榮俱榮，一損俱損”的利益關(guān)聯(lián)，且實(shí)踐中董事兼經(jīng)理的職權(quán)配置使二者權(quán)力失衡，導(dǎo)致監(jiān)事難以有效監(jiān)督。尤其是在現(xiàn)行的董監(jiān)事代表人與公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效緊密相關(guān)的薪酬體制下，二者更容易形成利益同盟，甚至與非國(guó)有董監(jiān)事及經(jīng)理一道，共同侵蝕公司及所有股東的利益?？梢姡诂F(xiàn)行公司法確立的職權(quán)配置下，其公私法人格的重疊必然帶來相關(guān)利益之間的沖突。

三是國(guó)家出資人代表公私法人格導(dǎo)致的法律責(zé)任沖突。即其作為公職人員的法律責(zé)任與董監(jiān)事法律責(zé)任的沖突。國(guó)家出資人代表作為公職人員，其違法或不當(dāng)行使國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)當(dāng)負(fù)其行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任，但當(dāng)其基于國(guó)資委的行政命令而有違其董監(jiān)事之法定義務(wù)，需對(duì)公司、股東或債權(quán)人等承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)，究竟由誰承擔(dān)于法無據(jù)。而其幕后推手國(guó)資委則可借助其股東兼行政機(jī)構(gòu)的雙重身份，使相關(guān)受侵害主體無法找到被告。即使借助公司法追究國(guó)資委股東實(shí)際控制人的法律責(zé)任，由于我國(guó)尚未明確確立國(guó)家民事賠償制度，其民事責(zé)任也難以追究，國(guó)家出資人代表的民事責(zé)任實(shí)際虛化。

三、國(guó)家出資人代表公私法人格的平衡

國(guó)家出資人代表受國(guó)資委行政控制，難免在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中唯國(guó)資委指令行事，成為國(guó)資委利用行政權(quán)力謀取其個(gè)體股東利益的工具。為有效區(qū)隔國(guó)家出資人代表公權(quán)行為與私權(quán)行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家出資人與其他非國(guó)有股東利益的平衡，我們可以通過國(guó)家出資人代表公私法上職權(quán)的合理配置、完善追究其民事責(zé)任的保障機(jī)制并充分發(fā)揮公司章程的作用，有效解決其雙重人格帶來的利益及目標(biāo)沖突。

（一）確立國(guó)家出資人代表與經(jīng)理層的隔離機(jī)制

國(guó)家出資人代表的存在意義是在企業(yè)中執(zhí)行國(guó)家出資人意志（具體表現(xiàn)為相關(guān)國(guó)資立法），最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家出資的目的。具體而言，即通過企業(yè)的內(nèi)部參與，監(jiān)控國(guó)資經(jīng)營(yíng)方向并防止國(guó)資流失等。因此，其當(dāng)僅在公司決策性及監(jiān)督性機(jī)構(gòu)即董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中存在，而公司經(jīng)理層只限于公司事務(wù)的執(zhí)行，為公司具體之經(jīng)營(yíng)行為而非公務(wù)行為，故其不應(yīng)為國(guó)家出資人代表。如二者兼任，則可能導(dǎo)致國(guó)家利益與個(gè)人私利的混同，影響其公務(wù)廉潔性。有學(xué)者曾犀利地指出，對(duì)權(quán)力無限制的制度實(shí)際上就是無權(quán)力的制度^[4]。只有從公司內(nèi)部對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解，以權(quán)力來制約權(quán)力，才能有效地控制權(quán)力。就公司制國(guó)企而言，為防止權(quán)力濫用，必須遵循“分權(quán)制衡”原則，使國(guó)家出資人代表的公權(quán)即國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)限制在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中行使，從而形成其與私權(quán)即公司經(jīng)理執(zhí)行權(quán)的隔離機(jī)制。

從現(xiàn)實(shí)來看，確立該隔離機(jī)制也實(shí)屬必要。我國(guó)國(guó)企法人治理存在“權(quán)不外授，權(quán)不外行”的特點(diǎn)。由于國(guó)資委往往在企業(yè)中占控股地位，公司的決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本上都是國(guó)資委委派的人占據(jù)控制地位，其來源上的同一性及公司決策層與執(zhí)行層的高度重合又使公司內(nèi)部分權(quán)制衡難以實(shí)現(xiàn)，由此導(dǎo)致嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”。在私企，基于其股東的具體性及私利性，或許這樣的權(quán)力配置有利于股東直接參與公司經(jīng)營(yíng)決策并執(zhí)行，便于及時(shí)把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)并實(shí)現(xiàn)公司利潤(rùn)的最大化。但在國(guó)企，基于其股東的虛擬性及其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)公共性所要求的長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督并保障國(guó)資經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才是企業(yè)運(yùn)行的關(guān)鍵，追求利潤(rùn)最大化反而退居其次。因此，國(guó)家出資人代表僅在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中存在足矣。至于為提高公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效，則可通過外聘職業(yè)經(jīng)理人實(shí)現(xiàn)，其接受包括國(guó)家出資人董監(jiān)事代表在內(nèi)的董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督，只對(duì)公司負(fù)責(zé)，公司則根據(jù)其經(jīng)營(yíng)績(jī)效發(fā)放相應(yīng)的報(bào)酬。如此一來，公司經(jīng)理層的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為即與國(guó)家出資人代表的公務(wù)行為發(fā)生了隔離，二者無明顯的利益結(jié)合點(diǎn)，通過二者的有效搭配，即可實(shí)現(xiàn)國(guó)企公共性目標(biāo)與效益性目標(biāo)的統(tǒng)一。

（二）創(chuàng)設(shè)“影子董事”責(zé)任制度

企業(yè)中的國(guó)家出資人董事代表依照國(guó)資委意志行使表決權(quán)，當(dāng)其表決權(quán)行使有違對(duì)公司的忠實(shí)與勤勉義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。但作為公職人員，其基于行政指令所生之法律責(zé)任當(dāng)由其所屬行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，至多在其內(nèi)部承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而在我國(guó)的立法與實(shí)踐中，國(guó)資委的雙重身份使其難以成為行政或民事被告。若由董事個(gè)人承擔(dān)則有違責(zé)任自負(fù)及公平原則，且其難以有能力承擔(dān)。為使其違法行使表決權(quán)的法律責(zé)任落到實(shí)處，防止國(guó)資委利用行政影響干預(yù)其為公司整體利益的行為，應(yīng)當(dāng)引入“影子董事”責(zé)任制度。

“影子董事”一詞來源于英國(guó)《1985年公司法》第741條規(guī)定，它是指雖然不是公司董事，但能夠指揮董事按其意愿進(jìn)行公司決策或管理的人。影子董事構(gòu)成要件有四：（1）公司有選任的董事;（2）影子董事指示選任董事從事公司行為;（3）董事接受了指令;（4）公司董事習(xí)慣于接受影子董事的指令^[5]。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)資委委派的董事習(xí)慣于按照國(guó)資委的指示行事，其利用行政權(quán)力操縱著該類董事的行為，國(guó)資委實(shí)際類似于英國(guó)公司法上的“影子董事”。它是公司的股東，一般不直接參與公司的經(jīng)營(yíng)，但卻通過委派的董事間接控制著公司的行為;它不具備董事資格，但事實(shí)上操縱著公司董事會(huì)按照其意愿行事;它作為行政機(jī)構(gòu)兼出資人股東，有抽象的行政行為（如制定規(guī)章）和干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為，卻又無需對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任。正是由于國(guó)資委作為事實(shí)上的“影子董事”存在，才使得我國(guó)企業(yè)中的國(guó)家出資人代表的公私法人格無法保持平衡。當(dāng)然，在理論上國(guó)資委可以適用公司控制人責(zé)任制度，即當(dāng)股東由于自身行為擾亂和破壞其與公司所應(yīng)保持的分離狀態(tài)，致使其與公司人格及財(cái)產(chǎn)難以分辨時(shí)，股東將面臨個(gè)人責(zé)任的追究，至于其所享受的有限責(zé)任則可在所不問^[6]。國(guó)資委雖以控股股東身份對(duì)公司依法擁有控制權(quán)，但其通過公權(quán)力具體操縱公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的行為卻不屬于公司控制權(quán)的范疇。因此，“影子董事”責(zé)任制度有利于填補(bǔ)公司實(shí)際控制人責(zé)任制度的不足，為公司制國(guó)企中公權(quán)力和私權(quán)利的較量尋求了一個(gè)平衡點(diǎn)。因“影子董事”須承擔(dān)董事的義務(wù)和責(zé)任，國(guó)資委由此可能對(duì)公司承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，故可有效遏制其濫用行政權(quán)控制其國(guó)家出資人代表行使公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的沖動(dòng)，在一定程度上化解國(guó)家出資人代表雙重人格的沖突。

（三）建立國(guó)家民事賠償制度

如前所述，從國(guó)家法人理論上看，國(guó)資委作為法定的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，其與國(guó)家及其政府實(shí)為一體關(guān)系，相應(yīng)的其民事責(zé)任也當(dāng)以國(guó)家法人的財(cái)產(chǎn)（國(guó)庫(kù)）來承擔(dān)。而在現(xiàn)行國(guó)家賠償制度下，國(guó)家作為民事主體尚欠缺其承擔(dān)民事責(zé)任的保障機(jī)制，依現(xiàn)行國(guó)家行政賠償制度其又難以滿足該特殊性要求。從實(shí)踐來看，國(guó)資委實(shí)際控制著出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但基于其公私法身份的雙重性及其控制行為的間接性，卻未對(duì)自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，導(dǎo)致相關(guān)受侵權(quán)主體無法得到有效救濟(jì)?！皺?quán)力對(duì)象的合法權(quán)益受到權(quán)力行為人損害時(shí)，無論權(quán)力行為人有無過錯(cuò)，都由作為國(guó)家的權(quán)力主體承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任”^[7]。鑒于國(guó)資委的雙重身份，在一定情形下可能需承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，故有必要建立國(guó)家民事賠償制度使其責(zé)任落到實(shí)處，并明確以下內(nèi)容。

其一，應(yīng)明確國(guó)家民事賠償?shù)那疤崤c賠償主體。在國(guó)資委實(shí)際控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)公司、其他股東或債權(quán)人等第三人造成損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該損害承擔(dān)民事賠償責(zé)任。其前提條件是國(guó)資委實(shí)際控制了企業(yè)經(jīng)營(yíng)并造成了相應(yīng)的損失，而實(shí)際作出該具體損害行為的各級(jí)國(guó)資委即國(guó)家民事賠償主體。

其二，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家民事賠償?shù)脑瓌t與范圍。適用一般的民事賠償原則——過錯(cuò)責(zé)任原則。只有在國(guó)資委存在過錯(cuò)時(shí)才承擔(dān)該種賠償責(zé)任。至于舉證責(zé)任，依照“誰主張誰舉證”的原則，賠償請(qǐng)求人需證明損害已經(jīng)發(fā)生，并且該損害系由國(guó)資委的過錯(cuò)行為所引起。在因國(guó)資委利用其行政影響導(dǎo)致賠償請(qǐng)求人無法舉證時(shí)，可申請(qǐng)法院要求其承擔(dān)舉證責(zé)任。賠償范圍應(yīng)包括因國(guó)資委的過錯(cuò)行為所導(dǎo)致的所有損失，包括直接損失與間接損失，并根據(jù)其過錯(cuò)程度承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

其三，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家民事賠償程序與追償程序。我國(guó)的行政賠償和刑事賠償制度，一般要經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的前置決定程序，國(guó)資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的國(guó)家民事賠償可借鑒該種前置程序。被侵權(quán)主體應(yīng)先向國(guó)資委提出賠償請(qǐng)求，由其先行決定是否賠償以及賠償范圍，如果決定不賠償，再向法院提起國(guó)家民事賠償之訴。在國(guó)資委賠償了相應(yīng)損失后，須依相關(guān)規(guī)定向有故意或重大過失的國(guó)家出資人代表追償。

其四，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家民事賠償金的來源及支付。應(yīng)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中預(yù)先安排此費(fèi)用，一旦發(fā)生此類賠償，賠償費(fèi)用首先從其中支出。超出預(yù)算的，由國(guó)資委申請(qǐng)財(cái)政資金補(bǔ)足。賠償請(qǐng)求人憑生效的賠償決定書或判決書，向國(guó)資委申請(qǐng)支付。國(guó)資委當(dāng)自收到支付賠償金申請(qǐng)之日起規(guī)定期限內(nèi)支付，拒絕履行的可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

此外，為了有效平衡國(guó)家出資人代表公私法人格的沖突，除了上述幾個(gè)方面的立法完善外，還可充分發(fā)揮公司章程的規(guī)制作用。“從一個(gè)公司職能的角度來看，章程權(quán)力實(shí)質(zhì)上是自我治理的權(quán)力——追求公司的目的和規(guī)定公司內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力”^[8]。公司章程是公司的自治性規(guī)范，是公司的“憲法”。國(guó)資委完全可利用其股東身份（尤其在處控股地位時(shí)）通過股東大會(huì)行使其公司章程制定權(quán)，在章程中限定公司經(jīng)營(yíng)方向及范圍，從而使其符合國(guó)資經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，有效化解國(guó)家出資人代表追求的公共目標(biāo)與公司私利目標(biāo)之間的沖突。另通過章程規(guī)定企業(yè)中的國(guó)家出資人代表不得兼任經(jīng)理層，以區(qū)隔其公務(wù)行為與具體經(jīng)營(yíng)行為。總而言之，國(guó)資委可在符合公司法強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上，利用公司章程對(duì)公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)及公司內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行合理配置，使企業(yè)中的國(guó)家出資人代表公私法人格得到進(jìn)一步平衡。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

The Legal Personality of Conflict and Balance

on the Representatives of State Investors in Enterprise

JIANG Ke1，2

（1. Law Department， Hunan Police Academy， Changsha，Hunan 410138， China;

2. Law School， Hunan University， Changsha，Hunan 410082，China）

Abstract：The directors and supervisors who are elected by States stock holders have special responsibility on operating and supervising the national asset in enterprises. They are representatives of state investors in nature. As a board member or supervisor， there is a commitment relationship between the ones and the enterprise. The double status of the state investor representatives is the reason of public and civil personality. The dual personality is certainly the origins of contradiction because the interests and the regulated objects of the two statuses are different. To ease the contradiction and balance the interests， the legislator should build a mechanism of isolation between representatives and managers， create a shadow director liability， state civil compensation and through enterprise regulation to implement.

Key words：Representatives of state investors; Dual personality; Contradiction; Balance