楊學(xué)義+李茂林

摘 要：中國大學(xué)章程發(fā)展建設(shè)已有百年歷史，可以按時(shí)間順序劃分為四個(gè)發(fā)展階段。大學(xué)章程對落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)具有重要作用。真正落實(shí)大學(xué)章程中的高校辦學(xué)自主權(quán)，必須采取相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程;百年;辦學(xué)自主權(quán);作用;措施

大學(xué)章程作為大學(xué)與政府間的一種“契約”或“特許狀”存在，賦予大學(xué)得以合法辦學(xué)的權(quán)利和資質(zhì)。中國現(xiàn)代意義上的大學(xué)，是1898年清政府設(shè)立的京師大學(xué)堂。中國的大學(xué)章程，也就是從最早的《京師大學(xué)堂章程》開始算起，至今已有116年的歷史。大學(xué)章程有一定的歷史文化傳承性，現(xiàn)代中國大學(xué)章程一定是在大學(xué)文化歷經(jīng)長久積淀和發(fā)展的基礎(chǔ)上形成的。2011年7月，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》。2013年9月，教育部制定《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計(jì)劃（2013-2015年）》。2013年11月，教育部以官方文件（教育部令）的形式，正式頒布了中國人民大學(xué)、東南大學(xué)等六所高校的大學(xué)章程，表明我國大學(xué)章程建設(shè)的推進(jìn)力度在不斷加大。

高校辦學(xué)自主權(quán)是指大學(xué)在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行內(nèi)部事務(wù)管理的資格和能力。[1]如果從大學(xué)章程的角度出發(fā)，高校辦學(xué)自主權(quán)是指高等學(xué)校依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定， 根據(jù)自身的目標(biāo)定位和辦學(xué)特點(diǎn)， 以學(xué)術(shù)自由為主要內(nèi)容，由其章程所規(guī)定、效力只及于內(nèi)部成員的自主決策、自主實(shí)施、自主承擔(dān)責(zé)任的資格和能力。[2]大學(xué)章程對“高校辦學(xué)自主權(quán)”的確認(rèn)是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的前提。本文對自主權(quán)的理解既遵從于前者規(guī)定的內(nèi)容范疇，又傾向于從章程的角度出發(fā)來理解分析高校辦學(xué)自主權(quán)。

中國大學(xué)章程百年發(fā)展的歷史

1.清末—民國時(shí)期：章程奠基期

從19世紀(jì)末到1912年清政府滅亡，這一時(shí)期晚清政府內(nèi)憂外患，卻也是中國近代大學(xué)章程的發(fā)軔階段。在《京師大學(xué)堂章程》之后，1898年，《南洋公學(xué)章程》頒布;1901年，《山東大學(xué)章程》頒布。1904年，晚清政府頒布《奏定學(xué)堂章程》（即癸卯學(xué)制），這是中國近代由中央政府頒布并首次得到施行的全國性法定學(xué)制系統(tǒng)。[3]雖然該章程對所有教育階段的內(nèi)容都作了規(guī)定，并不只是針對大學(xué)的規(guī)定，也不是真正意義上的針對大學(xué)章程的法規(guī)條文，但它對后來大學(xué)章程的制定，仍然起到了一個(gè)很好的奠基作用。民國時(shí)期是近代高等教育發(fā)展和大學(xué)章程制定的起始階段和特殊時(shí)期。許美德認(rèn)為：只有民國前期（1911年～1927年），中國才真正開始致力于建立一種具有自治和學(xué)術(shù)自由精神的現(xiàn)代大學(xué)。[4]這一時(shí)期相繼出現(xiàn)了《東南大學(xué)組織大綱》《清華大學(xué)組織大綱》以及《北京大學(xué)章程》等，這些都是早期的中國大學(xué)章程。1922年誕生的《壬戌學(xué)制》是在清朝末年頒行的《壬寅癸卯學(xué)制》與民國初年頒行的《壬子癸丑學(xué)制》基礎(chǔ)上的一個(gè)批判與繼承，也是我國近代大學(xué)教育制度和教育法規(guī)體系的基礎(chǔ)。1928年，南京國民黨政府廢止了大學(xué)院制，恢復(fù)教育部，并陸續(xù)公布了《大學(xué)組織法》《大學(xué)規(guī)程》《?？茖W(xué)校規(guī)程》等法規(guī)。直至1949年，國民黨統(tǒng)治時(shí)期國內(nèi)動蕩不安，戰(zhàn)爭頻繁，政府大多時(shí)候無暇顧及高等教育，卻在客觀上為大學(xué)的進(jìn)步和發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)相對寬松的環(huán)境。當(dāng)時(shí)的西南聯(lián)大在自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)研究上，就保持了較高的自由和自治權(quán)利。

2.解放后—“文革”：曲折停滯期

新中國成立后，由于建國初期政治意識形態(tài)的統(tǒng)治需要，經(jīng)過“全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育體系”“全國院系調(diào)整”等重大事件，大學(xué)逐漸轉(zhuǎn)化為政府的附屬機(jī)構(gòu)，沒有獲得獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)和法律地位。政府始終以不同形式保持著強(qiáng)勁態(tài)勢，高等教育管理體制始終徘徊于權(quán)力集中與權(quán)力下放的博弈選擇之中。國家不僅計(jì)劃統(tǒng)一招生并包辦畢業(yè)分配，而且統(tǒng)一審批專業(yè)設(shè)置、統(tǒng)一設(shè)計(jì)課程設(shè)置、統(tǒng)一制定教學(xué)計(jì)劃、統(tǒng)一編寫教材甚至直接指定教材。這一時(shí)期的大學(xué)章程嚴(yán)重缺位，大學(xué)完全淪為政府的附庸單位，高校幾乎無大學(xué)章程可言。大學(xué)的自主權(quán)也完全埋沒在政府管制中。這種情景到了“文革”時(shí)期走向另外一個(gè)極端：高校陷入一個(gè)無序的混亂狀態(tài)，政治斗爭統(tǒng)治一切，高校的章程建設(shè)處于停滯和倒退的狀態(tài)，直到“文革”結(jié)束后才逐漸恢復(fù)正常。

3.改革開放——20世紀(jì)末：煥發(fā)生機(jī)期

改革開放以來，建立法治化的高等教育管理體制和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的呼聲越來越高。這一時(shí)期對大學(xué)章程的推進(jìn)主要體現(xiàn)在國家層面實(shí)施的一系列法律法規(guī)，尤其是對高校辦學(xué)自主權(quán)的逐漸下放。1979年12月，上海4所高校的領(lǐng)導(dǎo)：蘇步青、李國豪、劉佛年和鄧旭初在《人民日報(bào)》上發(fā)文，呼吁給高校一點(diǎn)自主權(quán)，首次出現(xiàn)“高校自主權(quán)”的提法。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對高校統(tǒng)得過死、管得過多，使高校缺乏應(yīng)有的活力，并提出在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，要堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。需要指出的是，盡管有這么多改革，但在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，政府在很大程度上依然通過各種行政手段對學(xué)校的辦學(xué)和內(nèi)部管理進(jìn)行直接干預(yù)，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)周期太長，落實(shí)難度非常大。高校對大學(xué)章程的真正關(guān)注和重視，開始于1995 年的《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）頒布之后。《教育法》規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備“章程”等基本條件，學(xué)校要“按照章程自主管理”。1998年8月，全國人大頒布《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》），使得高校的法人地位最終得以確立，維護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)從此有了明確的法律依據(jù)，大學(xué)章程的制定也開始有了可以遵照的上位法。

4.21世紀(jì)以來：蓬勃發(fā)展期

1999年12月，教育部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分袕?qiáng)調(diào)：“各級各類學(xué)校，特別是高等學(xué)校，要提高依法管理學(xué)校的意識，盡快制定、完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學(xué)?！蔽覈咝Ｕ鲁痰闹贫ǘ际窃谶@之后才開始大規(guī)模制定的。2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年》明確指出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！奔由想S之出臺的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，為我國大學(xué)章程建設(shè)指明了方向。所以，從某種意義上說，擁有正式章程的大學(xué)，其地位才能在法律上得到肯定。2013年1月，教育部出臺《關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》。2013年9月，教育部制定《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計(jì)劃（2013-2015年）》。明確了各個(gè)類型高校章程制定的具體步驟和先后順序安排，到2015年年底之前，所有的高校將完成大學(xué)章程的制定工作。2013年11月28日，教育部正式頒布了中國人民大學(xué)、東南大學(xué)等六所高校的大學(xué)章程。這種對大學(xué)章程制定工作的重視力度和嚴(yán)格要求是以前沒有過的。相信隨著這一步驟的加快，我國高校對大學(xué)章程的認(rèn)識和推動會不斷加強(qiáng)，我國高等教育邁上世界舞臺、參與世界高等教育合作與競爭的步伐也將加快。

大學(xué)章程對高校辦學(xué)自主權(quán)的重要作用

1.大學(xué)章程是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的法律基礎(chǔ)

制定大學(xué)章程，有助于高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范和落實(shí)。大學(xué)章程將法律賦予高校的自主權(quán)，結(jié)合本校的實(shí)際情況和發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)化為高校內(nèi)部規(guī)章制度，為高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)提供了法律基礎(chǔ)。大學(xué)章程是高校辦學(xué)自主權(quán)的制度保障，也是高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)限界定。在一定程度上，制定大學(xué)章程可以避免政府對高校管理“一放就亂、一收就死”的循環(huán)，為高校辦學(xué)自主權(quán)的真正落實(shí)奠定制度基礎(chǔ)。同時(shí)，一個(gè)社會的整體效率往往是源自基層的自主創(chuàng)新和探索，而未必是政府過多的政策和制度創(chuàng)新。[5]大學(xué)章程也是高校實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)容創(chuàng)新的主要形式，是高校自身探索大學(xué)自治的最好方式。

2.大學(xué)章程是高校辦學(xué)自主權(quán)的重要表現(xiàn)形式

從本質(zhì)上而言，高校辦學(xué)自主權(quán)主要表現(xiàn)在各個(gè)高校根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際而制定的大學(xué)章程。高校辦學(xué)自主權(quán)主要是通過大學(xué)章程來表現(xiàn)和落實(shí)的，大學(xué)章程是高校辦學(xué)自主權(quán)的重要表現(xiàn)形式。因?yàn)榇髮W(xué)章程是高校法人成立的基礎(chǔ)性條件，具有高于大學(xué)本身的法律效力。章程的意義在于將高校的法律權(quán)利與高校自主權(quán)融為一體，具有維系高校內(nèi)外制度紐帶的作用。章程上承國家法律法規(guī)，下啟大學(xué)內(nèi)部管理制度，是連接大學(xué)內(nèi)外制度的橋梁。雖然大學(xué)章程只對高校內(nèi)部成員具有約束力，但大學(xué)章程的合法性是經(jīng)過政府審批的，所以，政府也應(yīng)當(dāng)遵守大學(xué)章程。

3.大學(xué)章程是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障

大學(xué)章程是上承《教育法》《高等教育法》等國家法律法規(guī)，下啟大學(xué)內(nèi)部各種規(guī)章制度的總綱領(lǐng)，是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。高校辦學(xué)自主權(quán)不僅包括法律直接賦予高校的權(quán)利，最重要的是包括了大學(xué)章程中所規(guī)定的權(quán)利，而且大學(xué)最主要的自主權(quán)都是通過大學(xué)章程進(jìn)行落實(shí)的。大學(xué)章程的制定能夠使各所大學(xué)結(jié)合自身發(fā)展的實(shí)際需要，依據(jù)法律規(guī)定的大學(xué)權(quán)利，充分體現(xiàn)大學(xué)自己的辦學(xué)特點(diǎn)和辦學(xué)宗旨。而政府也由過去包辦大學(xué)的一切事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槔梅煞ㄒ?guī)以及大學(xué)章程來對大學(xué)進(jìn)行管理，由隨意性很大的“人治”向具有高度穩(wěn)定性的“法治”轉(zhuǎn)變。所以說，大學(xué)章程是高校法律權(quán)利的制度延伸，是高校辦學(xué)自主權(quán)存在的依據(jù)和保障。

落實(shí)章程中大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的相關(guān)措施

1.必須遵守章程中對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定

如前所述，大學(xué)章程就是一種契約，是界定大學(xué)與政府的合法權(quán)利，保障高校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。要以大學(xué)章程來約束政府、社會干預(yù)大學(xué)辦學(xué)活動的權(quán)力。同時(shí)，大學(xué)也要依照章程進(jìn)行辦學(xué)，運(yùn)用章程切實(shí)保護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)。從本質(zhì)上講，章程對高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定應(yīng)該是大學(xué)自身發(fā)展的需要，而不是外在的、強(qiáng)加的壓力而制定的。因此，必須將大學(xué)章程作為大學(xué)法治建設(shè)進(jìn)程的重要內(nèi)容，突顯高校辦學(xué)自主權(quán)的重要地位，而不是僅僅停留在口頭上或紙面上。合法有效的大學(xué)章程是經(jīng)過教育行政主管部門審批核準(zhǔn)的。因此，大學(xué)章程不僅要求大學(xué)自身要嚴(yán)格執(zhí)行章程規(guī)定的內(nèi)容，而且相關(guān)政府部門也不能超越大學(xué)章程的規(guī)定而直接對高校自主辦學(xué)的事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。

2.大學(xué)章程的制定必須細(xì)化高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容

高校辦學(xué)自主權(quán)一直是中國大學(xué)章程制定的出發(fā)點(diǎn)、重要內(nèi)容和保障目標(biāo)。大學(xué)章程作為學(xué)校的“基本法”和“憲法”，是學(xué)校實(shí)行自主管理、依法治校的法律基礎(chǔ)。自主權(quán)是大學(xué)章程界定的核心內(nèi)容。但目前很多高校對大學(xué)自主權(quán)的理解有偏差。很多高校在制定章程時(shí)，都將我國《高等教育法》中規(guī)定的七項(xiàng)權(quán)利等同于高校辦學(xué)自主權(quán)。實(shí)際上這七項(xiàng)權(quán)利只是國家立法機(jī)關(guān)對政府與高校權(quán)限的劃分。只有通過大學(xué)章程將這些法律權(quán)利細(xì)化，才能內(nèi)化為高校辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容。這也是大學(xué)制定特色章程、特色化辦學(xué)的關(guān)鍵所在。

3.以章程為依據(jù)監(jiān)督大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)

落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，既是推進(jìn)政府依法治教的現(xiàn)實(shí)需要，也是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、提高辦學(xué)水平和質(zhì)量的重要內(nèi)容。大學(xué)章程是監(jiān)督落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的依據(jù)。大學(xué)應(yīng)以章程為依據(jù)，高度重視學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和執(zhí)行事宜。中國大學(xué)章程的制定，百年來一直都是圍繞大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)展開，都是以獲得和保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)為根本目標(biāo)。如果有了切實(shí)可行的大學(xué)章程，就一定要將大學(xué)章程作為“大學(xué)憲法”，監(jiān)督高校辦學(xué)自主權(quán)的真正落實(shí)。只有以章程為依據(jù)，在源頭和執(zhí)行過程中對高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，才能夠促進(jìn)高校辦學(xué)自主權(quán)的真正落實(shí)。

世界一流大學(xué)的章程和制度設(shè)計(jì)，經(jīng)歷了數(shù)百年的不斷改革和完善后才相對成熟，“羅馬非一日建成”。[6]我國高校在大學(xué)章程建設(shè)的道路上，近年來才開始大規(guī)模推進(jìn)，需要探索的路子還很長，不可能期望一步到位。今年10月，教育部公布了北京大學(xué)等9所高校的大學(xué)章程，以此作為大學(xué)法制化進(jìn)程和中國大學(xué)法制化建設(shè)的重要步驟。這既是國家的統(tǒng)一意志和大學(xué)內(nèi)在發(fā)展的需要，更是中國現(xiàn)代大學(xué)落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的必然選擇。所有高校都要認(rèn)真制定大學(xué)章程，并由教育部統(tǒng)一公開發(fā)布，使大學(xué)章程能夠公開、公正地接受社會監(jiān)督。這對于大學(xué)章程的權(quán)威性，對于高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，對于政府在此過程中應(yīng)該承擔(dān)的角色定位，都具有全新的引導(dǎo)作用和重要意義。

本文系北京外國語大學(xué)校級課題一般項(xiàng)目“高等教育國際化背景下‘外、特、精內(nèi)涵研究”的研究成果

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（作者單位：北京外國語大學(xué)高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：于 洋]