□張晨

職業(yè)教育經(jīng)費保障機制建設(shè)的背景與挑戰(zhàn)

□張晨

編者按：由上海市教科院副院長馬樹超研究員主持的“職業(yè)教育經(jīng)費保障機制研究”，是國家發(fā)展改革委員會社會發(fā)展司招標的世界銀行贈款項目 “中國職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略及制度創(chuàng)新研究”的專項課題。項目研究歷時三年，最近通過專家評審，獲得來自世界銀行華盛頓總部的高級官員、來自國家發(fā)改委社發(fā)司和部分省市發(fā)改委的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、來自職業(yè)教育領(lǐng)域的研究學(xué)者和知名職業(yè)院校校長等專家們的肯定與好評。本刊分兩期集中發(fā)表該課題的系列研究成果。

近年來我國職業(yè)教育事業(yè)迅速發(fā)展，形成了以公共財政為主的職業(yè)教育經(jīng)費保障機制，這對職業(yè)教育的發(fā)展發(fā)揮了重要的支撐作用。但這種機制存在著經(jīng)費總量與辦學(xué)規(guī)模不匹配、生均投入與成本支出不匹配、舉辦者責(zé)任與義務(wù)不匹配的“三大不匹配”問題，未能改變職業(yè)教育在教育經(jīng)費分配中的弱勢格局。當前和今后一個時期，國家必須將建立和健全職業(yè)教育經(jīng)費投入政策放在突出的位置上。

職業(yè)教育；經(jīng)費投入；保障機制

近十年來，國家高度重視職業(yè)教育改革發(fā)展，并通過政策加以推動。2005年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確要求，“把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和教育工作的戰(zhàn)略重點”，“采取強有力措施，大力推動職業(yè)教育快速健康發(fā)展”；2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》進一步明確，“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署”，習(xí)近平總書記還就此作出重要指示，要求各級黨委和政府要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置。

在政策推動的同時，近五年，各級政府為大力發(fā)展職業(yè)教育投入近5000億元國家財政性教育經(jīng)費，初步形成了“以公共財政為主”的職業(yè)教育經(jīng)費保障機制。如果“用數(shù)據(jù)來說話”［1］，“十一五”期末（2010年），公共財政對中職和高職的經(jīng)費投入量分別是“十五”期末（2005年）的3.2倍和4.1倍，在職業(yè)教育經(jīng)費中的比重分別提高了17個和15個百分點，達到71.3%和46.8%。但同時數(shù)據(jù)也顯示，這種“以公共財政為主”的經(jīng)費保障機制，仍然未能解決2005年國務(wù)院《決定》中就提出的“從總體上看，職業(yè)教育仍然是我國教育事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展不平衡，投入不足”等問題，尚存在經(jīng)費總量與辦學(xué)規(guī)模、生均投入與培養(yǎng)成本、舉辦者責(zé)任與投入義務(wù)等“三大不匹配”現(xiàn)象，需要構(gòu)建起“政府履職引導(dǎo)為先、舉辦者投入與面向市場籌集經(jīng)費并重”的多元經(jīng)費保障機制。

一、背景：職業(yè)教育事業(yè)迅速發(fā)展，形成了以“公共財政為主”的職業(yè)教育經(jīng)費保障機制，并發(fā)揮了重要的支撐作用

通過對近10年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，可以明顯看到，近年來在國家的大力推動下，職業(yè)教育事業(yè)迅速發(fā)展，職業(yè)院校招生數(shù)量在高中教育階段和高等教育階段分別占據(jù)一半規(guī)模；與此同時，職業(yè)教育經(jīng)費投入也在不斷增長，形成了“以公共財政為主”的經(jīng)費保障機制，為職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展提供了保障。

（一）職業(yè)教育作為一種培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才的教育類型，目前在高中教育階段和高等教育階段招生中都已經(jīng)占據(jù)“半壁江山”，為實體經(jīng)濟的發(fā)展做出了突出貢獻。

最近10年，在政府主導(dǎo)下，我國職業(yè)教育事業(yè)得到了快速發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示［2］，2011年我國中等職業(yè)教育（包括普通中專、職業(yè)高中、技工學(xué)校和成人中專，簡稱中職，下同）招生規(guī)模為813.9萬人，是十年前的1.7倍（2002年為473.6萬人）；高等職業(yè)教育（高職高專，簡稱高職，下同）招生規(guī)模為324.9萬人，是十年前的2.0倍（2002年為161.7萬人）。尤其是最近5年來，職業(yè)教育招生規(guī)模在高中教育階段和高等教育階段分別占據(jù)“半壁江山”，與普通高中和普通本科大體相當。十年來，職業(yè)教育為經(jīng)濟社會建設(shè)輸送了7000多萬高素質(zhì)勞動者和技能型人才，其中，中職畢業(yè)生5049.4萬人，高職畢業(yè)生2112.4萬人，中職和高職畢業(yè)生人數(shù)是普通本科畢業(yè)生（1806.9萬人）的4倍。

（二）伴隨著職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模的擴張，職業(yè)教育經(jīng)費總量和生均經(jīng)費都保持增長，為職業(yè)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供了重要的保障，奠定了扎實的基礎(chǔ)。

自2005年國務(wù)院《決定》頒布以來，職業(yè)學(xué)校教育經(jīng)費持續(xù)增長。數(shù)據(jù)顯示（如無特別說明，本課題系列研究的經(jīng)費數(shù)據(jù)均取自 《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》［3］或據(jù)此計算所得），2010年全國高等職業(yè)學(xué)校（高職高專，下同）教育經(jīng)費收入總量達到1051.5億元，是2005年的2.8倍；中職學(xué)校教育經(jīng)費收入總量為1357.3億元，是2005年的2.4倍。

值得指出的是，在職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模迅速擴張的背景下，職業(yè)學(xué)校的生均教育經(jīng)費支出水平不但沒有下降，而且有明顯的提升。職業(yè)教育經(jīng)費的增長有力地支持了職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。以教育部門和其他部門辦學(xué)為例，2010年高職學(xué)校生均教育經(jīng)費支出13482.1元，是2005年的1.6倍，中職學(xué)校生均教育經(jīng)費支出8708.8元，是2005年的1.5倍以上。

（三）在我國職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費中，國家財政性教育經(jīng)費比重不斷上升，“以公共財政為主”的職業(yè)教育經(jīng)費保障機制正在形成。

在職業(yè)學(xué)校教育經(jīng)費持續(xù)增長的同時，國家財政性教育經(jīng)費所占的比重也在提升，高職院校從32.0%提高到46.8%，中職學(xué)校從54.0%提高到71.3%。這說明，國家做出“大力發(fā)展職業(yè)教育”的決定不是一句空話?！笆晃濉逼陂g，公共財政在職業(yè)教育尤其是中等職業(yè)教育的累計投入近5000億元，充分體現(xiàn)出“政府主導(dǎo)”的辦學(xué)格局。

而隨著公共財政投入力度的加大，我國職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費中的學(xué)雜費所占比重近年來則在逐年下降。中職教育學(xué)雜費比重從28.1%下降到20.4%，高職教育學(xué)雜費比重從47.8%下降到41.5%。目前，國家財政性教育經(jīng)費在職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費中的比重最大，呈現(xiàn)出政府作為主體投入的特征，已經(jīng)形成“以公共財政投入為主”的保障機制。

二、挑戰(zhàn)：依靠“以公共財政投入為主”的經(jīng)費保障機制存在“三大不匹配”問題，未能改變職業(yè)教育在教育經(jīng)費分配中的弱勢格局

通過對各級各類教育經(jīng)費和學(xué)生規(guī)模的比對分析，我們發(fā)現(xiàn)：一方面，“以公共財政為主”的職業(yè)教育經(jīng)費保障機制，支持了近年來我國職業(yè)教育事業(yè)的迅速發(fā)展；另一方面，“以公共財政為主”的經(jīng)費保障機制，仍未能夠改變職業(yè)教育在教育經(jīng)費分配中的弱勢格局。2005年國務(wù)院《決定》中所描述的“從總體上看，職業(yè)教育仍然是我國教育事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展不平衡，投入不足……”依舊是當前現(xiàn)狀的真實寫照。

（一）經(jīng)費總量與辦學(xué)規(guī)模不匹配。職業(yè)教育仍然是我國教育經(jīng)費分配中的薄弱環(huán)節(jié)，與2005年相比，其弱勢格局并未發(fā)生明顯改變。

職業(yè)教育作為一種以服務(wù)發(fā)展為宗旨、以促進就業(yè)為導(dǎo)向的教育類型，就目前辦學(xué)規(guī)?？?，高職院校在校生占高等教育階段普通本?？圃谛Ｉ娜种?，中職學(xué)校在校生占高中教育階段在校生的一半。根據(jù)教育部網(wǎng)站數(shù)據(jù)披露［4］，2010年，我國高等教育階段高職高專院校在校生735.7萬人，普通本科學(xué)校在校生1456.7萬人，普通本科辦學(xué)規(guī)模為高職高專的2.0倍；在高中階段，中職學(xué)校在校生2238.5萬人，普通高中為2427.3萬人，普通高中辦學(xué)規(guī)模是中職學(xué)校的1.1倍。

然而，與職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模不匹配的是，職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費在教育經(jīng)費總量中的比重明顯偏弱。2010年全國各級各類教育機構(gòu)19561.9億元的教育經(jīng)費收入總量中，高職高專1051.5億元，占5.4%（2005年為4.4%）；中職學(xué)校1357.3億元，占6.9%（2005年為6.8%）。同期，普通本科的經(jīng)費收入總量為4446.4億元，占22.7%（2005年為25.9%），是高職高專的4.2倍；普通高中的經(jīng)費收入總量為2003.4億元，占10.2%（2005年為7.9%），是中職學(xué)校的1.5倍。

同樣，在國家財政性教育經(jīng)費的分配格局中，職業(yè)教育也處于弱勢地位，而且與2005年相比變化不大。2010年，國家財政性教育經(jīng)費投入總量為14670.1億元，其中，高職高專為491.6億元，占3.4%（2005年為2.3%）；中職學(xué)校為968.3億元，占6.6%（2005年為6.0%）。同期，普通本科的國家財政性教育經(jīng)費投入總量為2410.2億元，占16.4% （2005年為18.8%），是高職高專的4.9倍；普通高中為1321.8億元，占9.0%（2005年為6.4%），是中職學(xué)校的1.4倍。

（二）生均投入與成本支出不匹配。近年來中職生均教育經(jīng)費低于普通高中，與職業(yè)教育實踐教學(xué)需要較高投入的成本規(guī)律相悖。

進一步分析生均經(jīng)費可以發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育在同級教育經(jīng)費分配中處于弱勢：在高等教育階段，2010年普通本科生均教育經(jīng)費為30524.2元，生均國家財政性教育經(jīng)費為16545.8元，分別是高職高專院校的2.1倍和2.5倍；普通高中生均教育經(jīng)費為8253.3元，生均國家財政性教育經(jīng)費為5445.6元，分別是中職學(xué)校的1.4倍和1.3倍。

強調(diào)實踐教學(xué)是職業(yè)教育的重要辦學(xué)特征。按照成本規(guī)律，職業(yè)教育需要相對較高的辦學(xué)經(jīng)費投入。事實上，2005年我國職業(yè)教育的生均教育經(jīng)費、國家財政性教育經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費分別為3554.4元、1920.2元和1674.1元，分別是普通高中的1.3倍、1.4倍和1.4倍。2006年，中職學(xué)校的生均經(jīng)費仍超過普通高中，分別為普通高中的1.2倍、1.3倍和1.3倍。

但是，自2007年起，這一趨勢卻發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。2005-2010年，我國中等職業(yè)教育生均國家財政性教育經(jīng)費增長了2.3倍；但與普通高中相比，中職學(xué)校的生均國家財政性教育經(jīng)費卻從原來普通高中的1.4倍下跌到0.8倍！這說明自2007年以來，公共財政在高中教育階段明顯向普通高中傾斜，有悖于成本規(guī)律。盡管2005年國務(wù)院《決定》明確要求“把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和教育工作的戰(zhàn)略重點”，但財政政策并沒有全面落實這一重要決定。

（三）舉辦者責(zé)任與義務(wù)不匹配。學(xué)費比重偏高，民辦和企業(yè)辦學(xué)舉辦者投入嚴重不足，是當前職業(yè)教育經(jīng)費保障機制中的突出問題。

盡管自2007年以來，學(xué)雜費在我國職業(yè)教育經(jīng)費收入總量中所占的比重總的趨勢是逐年下降，但是單就高等職業(yè)教育而言，多年來高職院校的學(xué)雜費比重卻仍然居高不下。2010年，普通本科院校學(xué)雜費占27.9%，高職高專學(xué)雜費占41.5%，中職學(xué)校學(xué)雜費占20.4%，普通高中學(xué)雜費占21.8%。國家財政性教育經(jīng)費投入不足且比重偏低，是造成高等職業(yè)教育學(xué)雜費比重始終較高的重要原因。

自2004年4月1日《民辦教育促進法實施條例》施行以來，我國民辦教育事業(yè)取得較大發(fā)展，尤其是2005年和2006年，民辦職業(yè)教育呈“井噴式”發(fā)展。以民辦高職為例，2005年新設(shè)民辦高職院校24所，是2004年的6倍，2006年又新設(shè)了18所。按照法律法規(guī)關(guān)于“民辦學(xué)校的設(shè)置標準參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標準執(zhí)行”等相關(guān)規(guī)定，民辦教育舉辦者在設(shè)立期間，集中履行了“出資義務(wù)”。

從總量上看，2010年全國高職高專院校共1246所，民辦高職占24.3%；中職學(xué)校13872所，民辦中職占28.7%以上。當年，民辦高職院校在校生占全國普通高校?？圃谛Ｉ倲?shù)的22.5%，民辦中職學(xué)校（民辦技工學(xué)校未納入統(tǒng)計）在校生占全國中職學(xué)校在校生總數(shù)的13.7%以上［5］。但是，民辦高職院校和民辦中職學(xué)校舉辦者的經(jīng)費投入僅占1.4%和1.0%。與辦學(xué)規(guī)模相比，民辦職業(yè)教育存在經(jīng)費投入總量嚴重不足的現(xiàn)象。

我國職業(yè)教育辦學(xué)由政府、企業(yè)和民辦三方構(gòu)成，在強調(diào)“政府主導(dǎo)”且職業(yè)教育“學(xué)雜費”仍居高不下的情況下，企業(yè)辦學(xué)和民辦教育舉辦者投入不足，已成為不容忽視的突出問題。2010年，我國中職和高職的企業(yè)辦學(xué)教育經(jīng)費總量是38.6億元和46.3億元，其中企業(yè)撥款比重分別為 16.9%和28.6%；民辦中職和高職的經(jīng)費總量為151.7億元和100.8億元，舉辦者投入占12.8%和9.6%。

2014年的國務(wù)院《決定》明確將“政府推動、市場引導(dǎo)”作為加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的基本原則，要求“發(fā)揮好政府?；?、促公平作用，著力營造制度環(huán)境、制定發(fā)展規(guī)劃、改善基本辦學(xué)條件、加強規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)等。充分發(fā)揮市場機制作用，引導(dǎo)社會力量參與辦學(xué)，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，激發(fā)學(xué)校發(fā)展活力，促進職業(yè)教育與社會需求緊密對接”，并對職業(yè)教育經(jīng)費的籌集、使用和保障等問題也提出了一系列新的要求。我們認為，當前和今后一個時期，必須將建立和健全職業(yè)教育經(jīng)費投入政策放在突出的位置上，增強職業(yè)教育吸引力，加強職業(yè)院?；A(chǔ)能力建設(shè)，建立健全政府推動、市場引導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與、社會支持的辦學(xué)機制。因此，迫切需要以改革的思路完善職業(yè)教育經(jīng)費保障機制——把以往政府主導(dǎo)下的“公共財政投入為主”，調(diào)整為政府引導(dǎo)下的“舉辦者投入問責(zé)”和“學(xué)校資助辦學(xué)面向市場籌資”的多元經(jīng)費保障機制。

［1］涂子沛.大數(shù)據(jù)［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012.

［2］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.統(tǒng)計數(shù)據(jù)［DB/OL］. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2012-12-15；中華人民共和國教育部.2002/2003年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/，2012-12-15.

［3］教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司. 2006-2011中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒［Z］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2006-2011.

［4］中華人民共和國教育部.2010年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)［DB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/，2012-12-15；中華人民共和國教育部.2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/，2012-12-15.

［5］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2011 ［DB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/，2012-12-15.

責(zé)任編輯肖稱萍

張晨（1973-），男，上海市教育科學(xué)研究院職業(yè)教育與成人教育研究所副所長，助理研究員。

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1001-7158（2015）04-0016-03