余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400 )

日本國立博物館行政法人化改革探析

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400 )

以日本國立博物館獨立行政法人化改革為考察對象，探討了日本國立博物館從政府部門的下屬機構(gòu)轉(zhuǎn)變成獨立行政法人的過程、主要內(nèi)容以及成效，剖析了博物館法人化改革的目的、運作模式和相關(guān)配套政策，以期為我國博物館法人治理結(jié)構(gòu)改革提供可以參考的經(jīng)驗和模式。

博物館；日本；獨立行政法人

20世紀90年代，日本政府推動行政改革，將那些國家沒有必要親自作為主體直接加以營運，又不能直接委托給民間或者必須讓一個主體加以壟斷才能營運的組織，轉(zhuǎn)變成獨立行政法人。[1]為此，日本政府制定了“促進中央政府等改革的方針”以確定獨立行政法人制度的框架，并擬定《獨立行政法人通則法》以規(guī)范獨立行政法人基本營運。準備就緒后，日本政府強行推動改革。2001年4月，東京國立博物館轉(zhuǎn)變成獨立行政法人。此后，奈良國立博物館、京都國立博物館相繼法人化，并與東京國立博物館聯(lián)合組成“獨立行政法人國立博物館”；九州島國立博物館2005年開館后也并入其中。2007年4月，“獨立行政法人國立博物館”與“獨立行政法人文化財研究所”合并成“獨立行政法人國立文化財機構(gòu)”（以下簡稱“文化財機構(gòu)”）。日本政府在推進機構(gòu)合并的同時，也推動法人化的系列改革。

一、決策運營和咨詢機構(gòu)

法人化改革首先要改變博物館的定位及其與政府之間的關(guān)系。改變博物館從屬于行政機關(guān)時，上級主管機關(guān)甚至連“筷子的上下動作”都要強行管理的行政組織營運方式。[2]政府將博物館（2007年后為文化財機構(gòu)，為行文方便，若無特別需要，以下統(tǒng)稱博物館）變成獨立行政法人，賦予其自主權(quán)，不再直接對博物館進行管理；并且將博物館的“規(guī)劃”職能與“實施”職能分開，由上級主管機關(guān)負責(zé)“規(guī)劃”，博物館負責(zé)“實施”[3]。博物館走上了自主運營的道路，為此強化行政首長的作用和外部人員參與管理，并成立了一系列新的組織。

（一）“役員會”

“役員會”負責(zé)審議中期計劃、編制預(yù)算等重要事項，成員有理事長、理事和監(jiān)事，實行首長負責(zé)制。理事長作為法定代表人，代表機構(gòu)全面統(tǒng)籌管理機構(gòu)業(yè)務(wù)，全面負責(zé)機構(gòu)的規(guī)劃、業(yè)務(wù)開展和人事管理，任命下屬機構(gòu)負責(zé)人（館長、所長）。理事根據(jù)理事長的規(guī)定輔佐其管理機構(gòu)業(yè)務(wù)。監(jiān)事則負責(zé)監(jiān)查機構(gòu)業(yè)務(wù)。

（二）運營委員會（Board of Special Advisors，即特別顧問委員會）

為了聽取外部人員對機構(gòu)業(yè)務(wù)運營相關(guān)重要事項的意見，博物館成立運營委員會，負責(zé)對博物館管理運營的重要事項進行審議，并向理事長提交建議。委員會的人數(shù)限定在20名以內(nèi)，其中既有大學(xué)校長、教授、美術(shù)館理事長、新聞社社長、文化教育協(xié)會的負責(zé)人等文化教育界人士，也有財團負責(zé)人和政府高官，以文化界人士為主。

（三）評議員會（Board of Trustees）

東京、京都、奈良、九州四家國立博物館分別成立了“評議員會”，對與本館運營相關(guān)的重要事項進行審議，并向館長提出建議。各館“評議員會”的成員在15名左右，其構(gòu)成與運營委員會相似，且運營委員會中的大部分成員可以分別在各館的“評議員會”成員名單中見到。

這些組織中，“役員會”是博物館的管理與統(tǒng)籌執(zhí)行機構(gòu)，行使管理職權(quán)；運營委員會和評議員會的職能相似，對博物館的重要事項進行審議，行使審議權(quán)。三者組成了博物館的決策運營和咨詢機構(gòu)。

二、目標績效管理與監(jiān)督評價機制

政府對博物館實行目標管理，主管部門文部科學(xué)省對博物館提出任務(wù)和目標要求，擬訂中期目標（五年為一期），審批博物館提交的中期計劃和年度計劃。中期目標確定了博物館在收藏、展覽、調(diào)查研究等各項業(yè)務(wù)和效率化運營、人事、財務(wù)等方面的目標。中期計劃規(guī)定了博物館的任務(wù)，需要達成的目標，為達成目標采取的措施，以及財務(wù)預(yù)算、資金收支計劃和結(jié)余資金主要用途，等等。年度計劃則進一步提出每年的細分計劃。為了保證目標能夠?qū)崿F(xiàn)，政府定期對博物館的運營情況進行績效評估。

為此，文部科學(xué)省和總務(wù)省均設(shè)立了“獨立行政法人評價委員會”，成員都由行政部門之外的有關(guān)專家擔(dān)任，主要有企業(yè)高管、大學(xué)教授、文化界名家、注冊會計師等。每年先由文部科學(xué)省的“獨立行政法人評價委員會”對博物館進行評估，評估涵蓋了機構(gòu)的所有活動，包括業(yè)務(wù)開展的效益和活動內(nèi)容質(zhì)量；總務(wù)省的“獨立行政法人評價委員會”主要對博物館的設(shè)立和主營業(yè)務(wù)變更進行審查，并對文部科學(xué)省的評估結(jié)果進行核查，其結(jié)論為最終結(jié)論。[2]評估結(jié)果是政府對博物館實施管理的主要依據(jù)，將對其事業(yè)發(fā)展、資源分配、人事變更和收入分配產(chǎn)生直接影響。如果評估結(jié)論認為博物館效益不佳，其必須進行有針對性的整改。[3]

為了與文部科學(xué)省和總務(wù)省設(shè)立的“獨立行政法人評價委員會”相對應(yīng)，博物館設(shè)立了“外部評價委員會”，由法人以外的人員組成，負責(zé)對國立博物館每年度、中期目標期間的業(yè)務(wù)實績進行評價。這樣，對博物館進行評價的就有總務(wù)省、文部科學(xué)省和法人自身三個評價機構(gòu)。而政府則從原先下達行政命令完成管理，轉(zhuǎn)變成目標績效管理。政府與博物館之間，從之前的從屬關(guān)系轉(zhuǎn)變成了類契約關(guān)系。[6]

此外，日本通過信息公開來達成對法人的監(jiān)督。其相關(guān)法律規(guī)定，凡是法人業(yè)務(wù)、理監(jiān)事任免、業(yè)務(wù)方法書、中期計劃、年度計劃、事業(yè)報告書、財務(wù)諸表、決算報告，以及理監(jiān)事及職員的報酬水平、工作條件等都應(yīng)當(dāng)積極公開信息。博物館專門設(shè)置了“情報公開室”，規(guī)定了公開室的開放日期和每天開放的時間，同時還在自己的網(wǎng)站上專門設(shè)置了“法人情報”一欄，將公開的信息放到網(wǎng)上。信息公開方便社會大眾對博物館進行監(jiān)督，也使得博物館業(yè)務(wù)運營必須公開化、透明化。

三、人事與財會改革

根據(jù)《獨立行政法人通則法》規(guī)定，理事長有權(quán)根據(jù)日本《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，并綜合自身的具體情況，以中期計劃時間為周期，自行決定本法人組織的役職員（除法人之長與監(jiān)事）設(shè)置及其職務(wù)遂行能力標準。同時規(guī)定，獨立行政法人有權(quán)自行決定公開招聘（公募）役職員。[5]這便賦予了獨立行政法人獨立的人事權(quán)，法人可以自主決定員工的規(guī)模?；谶@種精神，政府推動職員身份轉(zhuǎn)變。2006年開始，國立博物館的員工從公務(wù)員身份轉(zhuǎn)變成非公務(wù)員身份。[8]考慮到經(jīng)費和效率問題，博物館在編制方面推行遇缺不補的政策，只對一些非常重要的崗位進行補充，嚴格控制職員的數(shù)量。[9]

經(jīng)費方面，博物館的收入包括自我收入、經(jīng)營補助金（運營費交付金）、受托收入、設(shè)施整備補助金四個部分。自法人化之后，日本政府逐年減少“經(jīng)營補助金”，要求博物館必須不斷增加自我收入的資金。自我收入的資金，其英文譯為“Income from various activities”，意思即是從各種活動中取得的收入，主要是通過展覽門票、展場出租、紀念品銷售、餐廳經(jīng)營、會員及博物館之友年費、贊助等方式取得的。從歷年的資料看，自我收入部分大致占預(yù)算總額的10%。

經(jīng)費支出最主要是運營費，其來源為政府的“經(jīng)營補助金”和自己創(chuàng)收的經(jīng)費，支出到管理經(jīng)費（含人事費和一般管理費）和業(yè)務(wù)經(jīng)費（含調(diào)查研究費、情報公開費、研修費、國際研究合作費、展覽費、教育普及費等）兩個方面。經(jīng)費可以靈活支出，無須像以前那樣按項目分配、?？顚Ｓ?。但政府逐年減少了“經(jīng)營補助金”，博物館必須增加創(chuàng)收才能保證有足夠的運營經(jīng)費。[10]為了促使博物館努力創(chuàng)收，博物館每年結(jié)余的經(jīng)費在批準后可以轉(zhuǎn)入下一年度使用，但前提是結(jié)余必須超過上一年度，否則不能轉(zhuǎn)入下一年度，而是上繳政府財政。這便意味著博物館必須不斷加強創(chuàng)收的力度，否則努力創(chuàng)收的資金將無法自己使用。[11]

四、法人化的成效

法人化的這一系列改革，給博物館的業(yè)務(wù)經(jīng)營帶來了新的變化。

一是注重觀眾需求。法人化之后，觀眾的口碑和支持度成為了博物館維持生存和發(fā)展的重要因素。為了吸引觀眾并挖掘潛在的觀眾，博物館更加注重了解和研究觀眾的需求，并以此為基礎(chǔ)舉辦觀眾喜歡的展覽和各種各樣的活動。展覽一般在策劃時即會考慮觀眾的需求，選擇觀眾比較喜歡的主題，再配合博物館的研究內(nèi)容來進行。展覽呈現(xiàn)方面也處處以觀眾為中心，考慮觀眾的需求和感受。如東京國立博物館的展覽，在燈光設(shè)計、展示手法、展廳整體環(huán)境營造、文字說明等，都進行了改進。[12]

二是注重與企業(yè)的合作。由于政府削減經(jīng)費，法人必須積極拓展財源，努力尋求創(chuàng)收。這使得博物館比之前更加注重與企業(yè)和企業(yè)家的合作。博物館邀請企業(yè)家參與管理，請他們擔(dān)任運營委員會、外部評價委員會或評議員會的成員，甚至負責(zé)人。如資生堂株式會社名譽會長福原義春擔(dān)任過文化財機構(gòu)運營委員會的委員長[13]，東芝株式會社會長西田厚聰擔(dān)任過運營委員會的委員[14]，島津制作所株式會社董事長服部重彥擔(dān)任過京都國立博物館評議員會的委員[15]。博物館也重視與企業(yè)開展業(yè)務(wù)合作，在舉辦展覽或者活動時積極尋找企業(yè)贊助，借助媒體的平臺進行宣傳，通過博物館之友募集款項等。[16]這種努力，為博物館聚集了大量的社會資源，為博物館能從容地開展各項業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

三是活動更加多樣化。為了吸引觀眾、增加創(chuàng)收，并充分利用場館設(shè)施，博物館舉辦了各種各樣的活動。如親子活動、學(xué)生體驗活動、講座、演講會，甚至舞臺劇、單口相聲[10]、舞會、服裝秀、音樂會、爵士表演會等。展覽也不再僅僅是展覽，而是針對展覽綜合策劃，舉辦相關(guān)的活動。如東京國立博物館在2003年的新年，舉辦了“新年到博物館拜年”的系列活動。以當(dāng)年的生肖展覽為核心，舉辦耍猴戲、和太鼓合奏、獅子舞、和琴、室內(nèi)樂和大規(guī)模的插花展示。通過這些活動，博物館不僅吸引了大量的普通觀眾，也引起了眾多企業(yè)的關(guān)注，增強了創(chuàng)收能力。[18]

結(jié)語

日本博物館的法人化改革主要圍繞提高效率和效益來進行。希望通過自主化運營，既減少財政支出，又提高服務(wù)品質(zhì)。因此，日本政府改變了博物館的身份，重新定位了政府與博物館之間的關(guān)系。政府賦予了博物館相對獨立的地位，減少了對博物館運行的行政干預(yù)，也無須再事無巨細都要管理，而是提出目標并進行考核，具體的業(yè)務(wù)運營交給博物館的管理層。政府還在人事和財會等方面進行配套改革，促使博物館開源節(jié)流，以減輕財政的負擔(dān)。這一系列改革，使得博物館必須認真對待外界的評價，想方設(shè)法來滿足觀眾的需求；也必須重視效益和財務(wù)狀況，千方百計開源節(jié)流，與企業(yè)合作，尋求贊助。當(dāng)然，在博物館引入市場競爭機制，存在一切向“錢”看的危險，也存在重數(shù)量而忽視質(zhì)量的危險。同時，因為需要需求企業(yè)贊助，使得博物館面臨著商業(yè)化的入侵，如東京國立博物館門口來自企業(yè)的宣傳招牌林立，破壞了博物館的整體氛圍。這些問題的存在，使得人們對博物館界對法人化存在疑慮。但總體而言，法人化改革確實為政府節(jié)省了財政支出，也促進了博物館在某些業(yè)務(wù)方面的提升，改革的成效是明顯的。

[1]《獨立行政法人通則法》.

[2]藤本昌代：《關(guān)于確立獨立行政法人組織特征的課題——在迎接獨立法人通則法實施1周年之際》，獨立行政法人經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究所2002年專欄文章.

[3]宋新潮：《關(guān)于博物館理事會制度建設(shè)的若干思考》，《東南文化》，2014年第5期.

[4]金子啟明：《日本國立博物館獨立行政法人化以及諸問題》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[5]朱光明：《日本獨立行政法人化改革及其對中國的啟示》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2005年第2期。

[6]黃貞燕：《從「文化行政」時代到「公共文化事業(yè)」時代：以日本經(jīng)濟試論國立博物館行政法人化的意義與挑戰(zhàn)》，《博物館學(xué)季刊》，第18卷第4期，2004.10.

[7]陳偉：《日本獨立行政法人制度研究》，法學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位論文，2013年.

[8]井上洋一：《日本國立博物館的現(xiàn)狀和課題》，《博物館學(xué)研究》，2007年第2期.

[9]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[10]井上洋一：《日本國立博物館的現(xiàn)狀和課題》，《博物館學(xué)研究》，2007年第2期.

[11]金子啟明：《日本國立博物館獨立行政法人化以及諸問題》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008年10月.

[12]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[13]2010年度文化財概要.

[14]2010年度、2013年度文化財概要.

[15]2013年度文化財概要.

[16]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》[J]，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[17]金子啟明：《日本國立博物館獨立行政法人化以及諸問題》[J]，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[18]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》[J]，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

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