藍(lán) 旭

(成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都 610059)

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淺析公民參與立法

藍(lán) 旭

(成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都 610059)

作為國家立法、專家立法的有益補(bǔ)充，公民參與立法對(duì)推進(jìn)依法治國有重要意義，有助于提升公民法治意識(shí)，提高立法質(zhì)量和時(shí)效。而目前的法律法規(guī)對(duì)公民參與立法的范圍、流程、信息公開等還沒有詳細(xì)的規(guī)定，公民大多只是出于社會(huì)責(zé)任感而以個(gè)體身份參與立法，沒有相應(yīng)的法律保障和社會(huì)保障來支持和鼓勵(lì)他們。因此，各級(jí)立法或行政部門應(yīng)完善公民有序參與立法的法律規(guī)定，給予相關(guān)人員以物質(zhì)保障和精神保障，從而提高公民參與立法的能力。

公民；參與；立法

黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這是黨的中央全會(huì)首次以“依法治國”為題通過的重要文件，是今后很長一段時(shí)間我國法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。該文件中明確提出，要“拓寬公民有序參與立法途徑”，這無疑是對(duì)我國公民參與立法提出的更高要求，公民參與立法因此受到越來越多的關(guān)注。

一、公民參與立法的重要意義

公民參與立法過程，具體是指包括參與論證、聽證，提出立法建議項(xiàng)目，或者參與起草法律文本。法律與公民的生活息息相關(guān)，公民參與法律的制訂、實(shí)施、修訂等過程，是參與政治生活的一種形式，是主動(dòng)維護(hù)自身權(quán)利、履行公民義務(wù)的積極表現(xiàn)。具體來說，公民參與立法具有以下重要意義：

(一)公民參與立法是人民當(dāng)家作主的必然要求

我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，因此，在憲法的保障下，公民有權(quán)通過合法途徑，參與各項(xiàng)法律的制定。

(二)公民參與立法是提升公民意識(shí)有效途徑

一部依照立法程序形成、反映人民意志的法律，可以保證公民的合法權(quán)益，而作為受益一方的公民，按照自己的能力參與法律進(jìn)程，就可以與法律形成互動(dòng)，這樣法律從“誕生”初始就為公民熟悉、理解，從而為法律的執(zhí)行也打下良好的民意基礎(chǔ)，進(jìn)而形成全社會(huì)守法、信法的自覺意識(shí)，形成良好的社會(huì)法治氛圍。

(三)公民參與立法是公民監(jiān)督權(quán)的重要組成部分

根據(jù)憲法規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，但是當(dāng)前的立法存在立法不規(guī)范、部門利益立法化、立法碎片化、立法概念化等的弊端，民意表達(dá)渠道不夠暢通，甚至可能違反公共利益而盲目立法。因此，就有必要在現(xiàn)行體制下，拓寬公民有序參與立法的途徑，充分利用公民的智慧，收集匯總公民利益訴求，最大限度地增加立法的社會(huì)認(rèn)可度。學(xué)者俞可平就曾指出，公民參與是“民主政治的核心問題之一”，“是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件”[1]。

二、阻礙公民參與立法的因素

綜合來看，公民的參與立法活動(dòng)主要發(fā)生在立法規(guī)劃、立法起草階段；參與方式主要是書面提出意見和建議、聽證會(huì)等；參與的法律類型主要是關(guān)于社會(huì)民生的，例如社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)病防治等。雖然，公民已逐漸意識(shí)到自己在法治進(jìn)程中享有的權(quán)利，但是在我國，由于歷史原因，社會(huì)民眾始終認(rèn)為立法是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)職，因此大家對(duì)立法的關(guān)注和技術(shù)層面上的適應(yīng)都需要一個(gè)長期的過程，公民參與立法的熱情以及廣度和深度都還有極大的發(fā)展空間。加上社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)各種社會(huì)矛盾凸顯，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化發(fā)展不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致我國在公民參與立法方面仍有許多亟待解決的問題。

(一)公民參與立法的相關(guān)法律法規(guī)不夠細(xì)化

目前，《立法法》在公民參與方面的規(guī)定模糊籠統(tǒng)，主要體現(xiàn)在：對(duì)需聽證的法律未明確范圍，這樣就導(dǎo)致在具體執(zhí)行時(shí)會(huì)顯得隨意，不成系統(tǒng)；未明確參加聽證者發(fā)表的意見有無法律效力，采納與不采納的理由是否要公開和解釋。

(二)公民參與立法的主觀能力不夠

目前的立法傾向于聽取專家意見、機(jī)關(guān)意見，其他公民或組織在學(xué)術(shù)水平、意見權(quán)威程度、響應(yīng)人數(shù)等方面都顯得弱勢，這一方面跟非專業(yè)人士的“業(yè)余”水平有關(guān)，他們通常未經(jīng)過系統(tǒng)的法學(xué)、公共政策制定等方面的教育，一般是帶著“赤誠之心”和對(duì)民意的深切感知向立法機(jī)構(gòu)提出訴求，而一部法律在出臺(tái)之后，是否能夠在實(shí)際生活中得到有效實(shí)施，是否符合立法之初所設(shè)計(jì)的立法目標(biāo)，他們很少會(huì)自覺地去關(guān)心。因此，他們提出的意見可能會(huì)在科學(xué)性、系統(tǒng)性、全面性等方面顯得不足。

(三)公民參與立法的具體保障不多

公民出于對(duì)社會(huì)、國家的感情，出于對(duì)各種社會(huì)問題的感同身受，出于憂患意識(shí)和責(zé)任感，思考解決法律制度缺陷的方法，因此積極投入到國家的法制進(jìn)程，他們是立法事業(yè)中一群不可小視和值得尊敬的奉獻(xiàn)者。但是，他們?cè)趶氖逻@項(xiàng)“業(yè)余”事業(yè)時(shí)，可能會(huì)為周圍的異樣眼光所困擾。很多普通人認(rèn)為他們是自找苦吃或是自視甚高，認(rèn)為立法的事只屬于官員、律師等的專有議題，小老百姓說不上話等等。這種社會(huì)氛圍不利于正直的公民發(fā)揮參與立法的積極性。另外，參與立法的公民大多需要顧及本職工作，如果經(jīng)常請(qǐng)假參加聽證會(huì)等立法活動(dòng)，肯定會(huì)影響正常的工作、學(xué)習(xí)和生活，而對(duì)此其所在單位不一定理解，甚至?xí)J(rèn)為其對(duì)本職工作不夠?qū)Ｐ摹?/p>

三、確保公民參與立法的建議

基于上述問題，各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政部門、有志于立法事業(yè)的公民都應(yīng)先從自身角度出發(fā)，加強(qiáng)自身建設(shè)或能力，這樣才能形成立法合力。

(一)建立健全公民參與立法的相關(guān)法律體系

立法機(jī)關(guān)應(yīng)細(xì)化公民參與立法制度，使法律草案更明晰、可理解，這樣才能讓公民能看得懂，有意見可提；定期向社會(huì)公布立法規(guī)劃，明確立法的具體程序、時(shí)間期限，使公民有比較充足的時(shí)間累積和發(fā)表意見，以避免因時(shí)間倉促讓立法過程走過場；完善公眾立法意見的反饋機(jī)制，暢通公眾立法意見的反饋渠道，及時(shí)公開對(duì)意見的處理決定及理由，這樣公民才能心服口服，避免給公民一種他/她的意見可有可無的挫敗感。另外，為了避免公民參與立法的權(quán)利受到損害，立法機(jī)關(guān)應(yīng)建立救濟(jì)制度，只有當(dāng)參與權(quán)不被侵犯，公民才會(huì)帶著安全感充分行使參與權(quán)。參與權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)在憲法之外的行政法、訴訟法等部門法上進(jìn)一步具體化，通過憲法救濟(jì)、行政救濟(jì)、民事救濟(jì)等方式讓參與者無后顧之憂。

(二)立足公民立法能力，發(fā)揮群體立法作用

不同公民的能力有所不同，有志于為立法進(jìn)程付出的公民應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，努力在專業(yè)能力上向?qū)＜铱待R，多收集和傾聽周圍人群的心聲，通過實(shí)踐提煉出科學(xué)化、系統(tǒng)化、符合傳播規(guī)律的法律意見。一般來說，普通公民會(huì)對(duì)個(gè)人所得稅、養(yǎng)老保險(xiǎn)等與自己利益息息相關(guān)的領(lǐng)域的立法感興趣，而在科技、法律程序等專業(yè)領(lǐng)域則要注意調(diào)控公民參與立法的人數(shù)，因?yàn)橐话愎駥?duì)這些領(lǐng)域可能興趣不大，或者參與能力不足，過多參與將會(huì)影響立法質(zhì)量。

由于立法是個(gè)系統(tǒng)工程，需要花費(fèi)一定的時(shí)間和精力，靠公民的個(gè)人力量不是長久之計(jì)，因此目前有很多民間非營利機(jī)構(gòu)主動(dòng)介入、游說人大代表以改變立法進(jìn)程。例如，每當(dāng)全國兩會(huì)召開期間，這些“說客”積極與會(huì)場內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員互動(dòng)，以一種書寫與代言的方式建立聯(lián)結(jié)，讓他們的理念、訴求與心聲進(jìn)入國家議事殿堂，影響中央的決策與立法。這種方式比個(gè)人單干更容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。

在公民參與立法的重大作用得到立法機(jī)關(guān)承認(rèn)時(shí)，公民也應(yīng)避免走入一個(gè)誤區(qū)，即對(duì)立法的期待過高。眾所周知，我國的法律不可謂不夠，而是執(zhí)行得不規(guī)范、不到位甚至違反立法本意。每個(gè)時(shí)代都有自身的發(fā)展局限，如果不顧當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐臈l件，夸大立法的絕對(duì)價(jià)值，忙碌追求立法數(shù)量的增加，那樣可能會(huì)適得其反，使法律成為懸置的空文，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(三)給予參與立法的公民以法律保障和精神保障

參與立法的公民不管是個(gè)人，還是以群體的身份出現(xiàn)，都會(huì)發(fā)生一定的立法參與成本，而且一般這些個(gè)人和群體都是非專職的，單靠個(gè)人收入去承擔(dān)差旅費(fèi)、資料費(fèi)等支出不是長久之計(jì)。目前來看，主動(dòng)參與立法的公民一般教育水平較高，社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)，且愿意付出自己的時(shí)間和精力去與立法機(jī)構(gòu)打交道，他們是整個(gè)社會(huì)的財(cái)富，是公民意識(shí)的引領(lǐng)者和先行者，理應(yīng)讓社會(huì)以仰視的目光贊揚(yáng)他們。各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)該逐步通過各種形式給予他們物質(zhì)或精神鼓勵(lì)，以引導(dǎo)這股健康的公民力量持久地參與立法進(jìn)程，成為國家立法、專家立法之外的有益補(bǔ)充。

在具體實(shí)踐中，可借鑒有些地方實(shí)施的農(nóng)民工積分入戶政策、“善行”積分制、志愿者積分制等形式，建立公民參政積分體系，設(shè)立優(yōu)秀公民獎(jiǎng)，計(jì)算公民指數(shù)或公民積分，將其與公民的信用水平等掛鉤，讓積極參與立法的公民在社會(huì)保險(xiǎn)等方面享受到應(yīng)有的福利，從法治進(jìn)步中得到精神的慰藉和一定的物質(zhì)鼓勵(lì)，從而讓他們不吃虧。

四、結(jié)語

公民參與立法作為社會(huì)主義法治實(shí)踐體系的重要方面，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)政治環(huán)境的常態(tài)。立法機(jī)關(guān)作為立法信息的直接掌控者，應(yīng)從法律體系上回應(yīng)公民參與立法的愿望、訴求，引導(dǎo)各類公民提高在立法方面的“行為能力”，保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)，才能制定出更符合民情民意、執(zhí)行更加順暢的法律。作為普通公民，應(yīng)牢記這樣一個(gè)觀念，被動(dòng)地在享受別人爭取的權(quán)利，即對(duì)立法權(quán)利的陌生與麻木會(huì)將自己排除在法治社會(huì)外，享受不到法治帶給普通人的便利和回報(bào)。當(dāng)公民通過合法、合理手段使用立法權(quán)利時(shí)，公民對(duì)所形成的法律會(huì)更加信任、有親近感，那時(shí)將從骨子里體會(huì)到作為一個(gè)公民的尊嚴(yán)和喜悅、滿足，體會(huì)到法治的個(gè)人意義。

[1]劉煒. 公民參與立法10年變遷[N].民主與法制時(shí)報(bào), 2011-6-20(A01).

[2]李林. 民主立法與公眾參與[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=49068, 2010-05-05.

[3]莫紀(jì)宏. 明確社會(huì)主義法治體系的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào), 2014-10-27(A4).

The Analysis of Citizen’s Participation in Legislation

LAN Xu

(School of Marxism, Chengdu University of Technology, Chengdu，Sichuan 610059)

As a beneficial supplement to the national legislation, citizens’ participation in legislation is of great significance to advance the process governed by law. However, when it comes to citizens’ participation in legislation, so far there are no detailed rules. Most citizens participating in legislation in person are just out of social responsibility, there being no related legal protection and social security to support and encourage them. Therefore, legislative or administrative departments at all levels should improve the laws and provide more material and spiritual support for the relevant people in order to enhance citizens’ abilities of participating in legislation.

citizen; participating; legislation

2015-12-01

藍(lán) 旭(1987-)，女，四川宜賓人，成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院2013級(jí)思想政治教育專業(yè)在讀研究生。研究方向：思想政治教育。

D920.0

A

1008-8156(2015)04-0044-03

修回日期：2015-12-12