中共浙江省委黨校2015年春季領(lǐng)導干部進修一班第三課題組

舟山先行先試綜合行政執(zhí)法試點

中共浙江省委黨校2015年春季領(lǐng)導干部進修一班第三課題組

為深入推進依法行政、加快法治政府建設(shè)，日前，中共浙江省委黨校2015年春季領(lǐng)導干部進修一班第三課題組全體成員，通過對舟山市開展綜合行政執(zhí)法試點工作情況，采取實地考察、部門座談、查閱資料等形式，進行了為期一周的調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于舟山市綜合行政執(zhí)法試點中的主要做法及其對策建議。

基本情況

國務(wù)院批復的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“建立與舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的機構(gòu)精簡、職能綜合、結(jié)構(gòu)合理、運作高效的行政管理體制”。舟山市作為國家級新區(qū)，享有先行先試的政策優(yōu)勢，在城管執(zhí)法、市場監(jiān)管、海洋執(zhí)法等領(lǐng)域都進行了諸多有益的嘗試和探索。2014年7月，浙江省政府批復舟山市開展綜合行政執(zhí)法試點工作以來，全市迅速行動，精密組織實施，工作進展順利。舟山市在深化行政執(zhí)法體制改革特別是在推動綜合行政執(zhí)法試點中，對過去部門單一、各自為政、效率不高的行政執(zhí)法主體進行大刀闊斧的改革，敢于先行先試。

其主要特點：一是行動快。2014年7月底開始，按照省委省政府的總體部署，大膽突破，從強化職能、提高效能入手，打破常規(guī)，以“快刀斬亂麻”的工作作風，為打好這場執(zhí)法改革“攻堅戰(zhàn)”邁出了可喜的、堅實的第一步。二是思路新。舟山市面對新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，創(chuàng)新工作思路：一改過去單一部門執(zhí)法向新的綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)型；二改過去分散執(zhí)法向新的統(tǒng)籌執(zhí)法轉(zhuǎn)型；三改過去選擇性執(zhí)法向公正、公平、公開性執(zhí)法轉(zhuǎn)型。三是舉措多。主要是通過明確主體、整合職能、集中權(quán)限等舉措，著力推進綜合執(zhí)法試點工作，重點解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。通過減少行政執(zhí)法層級，對食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域加大基層執(zhí)法力量，初步形成了陸地、海上綜合執(zhí)法的新格局。

主要做法

開展城管執(zhí)法體制改革。一是從機構(gòu)設(shè)置著手。成立市綜合行政執(zhí)法局（增掛市綜合行政執(zhí)法支隊牌子），內(nèi)設(shè)辦公室、政策法規(guī)處、綜合協(xié)調(diào)處、督查信訪處等機構(gòu)，設(shè)置海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)執(zhí)法大隊、新城執(zhí)法大隊、普陀山執(zhí)法大隊3個派出機構(gòu)，分別承擔轄區(qū)內(nèi)的綜合行政執(zhí)法任務(wù)?？h（區(qū)）設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，掛縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法大隊牌子，分別為縣（區(qū)）政府工作部門，負責各自行政區(qū)域內(nèi)（市局直接管理區(qū)域除外）的綜合行政執(zhí)法工作?？h（區(qū)）環(huán)保局與其合署辦公，實行綜合執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法兩支隊伍力量統(tǒng)籌調(diào)配、資源共享。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，設(shè)立縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法局（縣〈區(qū)〉綜合行政執(zhí)法大隊）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊，掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法辦公室牌子。二是實行二級執(zhí)法體制，市綜合行政執(zhí)法局行使對縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法局的業(yè)務(wù)指導，市綜合行政執(zhí)法局與海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)執(zhí)法大隊、新城執(zhí)法大隊、普陀山執(zhí)法大隊等實行條塊結(jié)合、以塊為主的雙重管理體制，將主要執(zhí)法力量配置在基層一線，使執(zhí)法力量重心下沉。三是職能劃分管放結(jié)合。按照“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理”的理念，對相關(guān)行政處罰職能進行劃轉(zhuǎn)。率先在原城管執(zhí)法十大類354項執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，擴大到綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域十五大類533項執(zhí)法職能，新增五大類179項執(zhí)法職能。四是協(xié)作機制更加靈活。建立了綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度，及時研究協(xié)調(diào)綜合行政執(zhí)法工作中的重大疑難事項。五是執(zhí)法資源互惠共享。建立了視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)機制，公安部門和綜合行政執(zhí)法部門共享和調(diào)用各方監(jiān)控圖像信息，實現(xiàn)視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)信息資源整合共享。結(jié)合部門權(quán)力清單和責任清單工作，逐項明確了533項執(zhí)法職能的監(jiān)管職責。

推進市場監(jiān)管體制改革。舟山立足海島海洋實際和新區(qū)發(fā)展需求，整合精簡市、縣（區(qū)）兩級工作部門，在重點領(lǐng)域率先推進大部門制改革，采取了“先合后整、邊合邊整、持續(xù)優(yōu)化”的做法，整合資源配置，理順職責關(guān)系，提高行政效能。一是將市工商行政管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市食品藥品監(jiān)督管理局的職責整合，組建市市場監(jiān)督管理局，同時承擔市食品安全委員會的具體工作，掛市工商行政管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市食品藥品監(jiān)督管理局、市食品安全委員會辦公室牌子。市局內(nèi)設(shè)處室從原三部門共28個處室整減為22個，減少21.4%。二是實行垂直管理。根據(jù)新區(qū)總體規(guī)劃及經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)的總體布局，在全市6個重點功能區(qū)域設(shè)置了市場監(jiān)管分局，全市共設(shè)置9個基層市場監(jiān)管局、22個市場監(jiān)管所，在機構(gòu)改革的人員編制排定中，減少市級機構(gòu)編制數(shù)，增加基層派出機構(gòu)編制，充實基層一線執(zhí)法力量。三是建立聯(lián)席會議制度。通過由政府分管領(lǐng)導和法院、法制辦、市場監(jiān)管局、編委辦等部門參與的府院聯(lián)席會議，全市市場監(jiān)管機構(gòu)正式以自身名義對外執(zhí)法，不再以原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局名義對外開展工作。四是有效進行職能整合。市場監(jiān)管局成立后，主要在許可審批服務(wù)、舉報投訴處置、整體執(zhí)法、檢驗檢測四個方面整合提升執(zhí)法效果。

探索海洋綜合執(zhí)法體制改革。舟山是海洋大市，發(fā)展海洋經(jīng)濟是新區(qū)建設(shè)發(fā)展的主要方向。舟山市積極探索和創(chuàng)新海上行政執(zhí)法體制機制，整合海上行政執(zhí)法職能，逐步建立統(tǒng)一執(zhí)法主體。一是抽調(diào)市海洋與漁業(yè)局海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊、市港航管理局港航執(zhí)法支隊、市國土資源局國土資源監(jiān)察支隊、市水利水務(wù)圍墾局水政監(jiān)察支隊、市文廣新聞出版局文化市場綜合執(zhí)法支隊等市內(nèi)海上行政執(zhí)法部門的全部或部分執(zhí)法力量，組建海洋行政執(zhí)法聯(lián)合支隊，與海洋行政執(zhí)法局實行“兩塊牌子、一套班子”，負責組織實施緊密型海洋聯(lián)合執(zhí)法。二是明確聯(lián)合執(zhí)法的內(nèi)容，包括海洋與漁業(yè)部門的全部執(zhí)法職能，以及港航管理部門的航政、運政方面的全部和港政方面的部分執(zhí)法職能，國土資源部門的海域礦產(chǎn)資源開采的執(zhí)法職能，水利水務(wù)部門的有關(guān)灘涂圍墾的執(zhí)法職能，文廣新聞部門的海底文物保護的執(zhí)法職能，共計175項涉海行政執(zhí)法內(nèi)容。三是成立舟山市海洋聯(lián)合行政執(zhí)法工作領(lǐng)導小組，由分管副市長為組長，海洋與漁業(yè)、國土、水利、文廣、公安、邊防、海事等部門負責人為成員，負責協(xié)調(diào)解決緊密型海洋聯(lián)合執(zhí)法過程中出現(xiàn)的重大問題。四是聯(lián)合執(zhí)法。抽調(diào)相應(yīng)行政執(zhí)法人員入駐到市海洋行政執(zhí)法局（市海洋行政執(zhí)法聯(lián)合支隊）集中辦公，由市海洋行政執(zhí)法局（市海洋行政執(zhí)法聯(lián)合支隊）統(tǒng)一組織開展海洋行政執(zhí)法工作。五是各單位派駐人員的編制、工資關(guān)系仍在原單位，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到海洋行政執(zhí)法局（海洋行政執(zhí)法聯(lián)合支隊），日常工作由海洋行政執(zhí)法局（海洋行政執(zhí)法聯(lián)合支隊）統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，業(yè)務(wù)上受派出單位的指導，工作考核由海洋行政執(zhí)法局（海洋行政執(zhí)法聯(lián)合支隊）負責。

對策建議

建議省級層面有一個對口管理單位。目前缺乏統(tǒng)一的省級管理部門。難以提升城市綜合行政執(zhí)法層級，難以指導統(tǒng)一規(guī)范城市管理綜合行政執(zhí)法。特別是在綜合執(zhí)法領(lǐng)域全國沒有統(tǒng)一標準，浙江可以先行先試，率先成立“浙江省綜合執(zhí)法總局”。在調(diào)研中，市、區(qū)、鎮(zhèn)執(zhí)法人員都有這種期盼。

建議界定綜合執(zhí)法機關(guān)的職責范圍。在現(xiàn)階段，有關(guān)的法律法規(guī)對城市管理綜合執(zhí)法中行政主體的職責和權(quán)利未加以明確界定，導致了在執(zhí)法過程中，產(chǎn)生越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉與重疊、執(zhí)法活動混亂無序等現(xiàn)象。為了避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的職責交叉，可考慮按照以下四個標準衡量和取舍執(zhí)法事項的劃轉(zhuǎn)：一是執(zhí)法的專業(yè)程度，專業(yè)技術(shù)性強的執(zhí)法事項不適合劃轉(zhuǎn)；二是金融、海關(guān)、國稅等實行垂直管理部門的職責不能劃轉(zhuǎn)，屬于地方政府工作部門的職責則可以劃轉(zhuǎn)；三是是否屬于剩余職責，任何政府部門都有自己基本的、固有的職責，這種職責不能劃轉(zhuǎn)；四是是否屬于專屬執(zhí)法權(quán)（公安機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)）職責不能劃轉(zhuǎn)。

建議各部門建立執(zhí)法協(xié)作機制。在明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)和職責的基礎(chǔ)上，建立起全面而規(guī)范的公務(wù)合作制度，例如：規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等，加強相互之間的協(xié)調(diào)配合，及時解決共同面臨的問題。有關(guān)部門在城市管理領(lǐng)域中做出行政許可的，要加強后續(xù)管理，發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)及時告知城管執(zhí)法機關(guān)；城管執(zhí)法機關(guān)在進行查處之后要將處罰情況及時反饋給有關(guān)部門。在現(xiàn)行法律中，上述制度只有零散規(guī)定。因此，建立部門間規(guī)范的公務(wù)合作制度是建章立制、完善綜合執(zhí)法的一項重要任務(wù)。

建議加強執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)培訓。加強執(zhí)法人員的培訓。無論是城管執(zhí)法，還是市場監(jiān)管執(zhí)法工作都具有很強的特殊性和專業(yè)性，需要通過統(tǒng)一培訓，在執(zhí)法隊伍中貫徹依法行政理念，建立規(guī)范化的執(zhí)法流程，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。

建議推進海洋綜合執(zhí)法體制改革。舟山可作為試點率先啟動海洋綜合執(zhí)法改革，在整合市內(nèi)涉海單位行政執(zhí)法職責的同時，將海事部門的海上執(zhí)法職能一并下放整合到海洋綜合執(zhí)法局，將省海洋與漁業(yè)在舟山范圍內(nèi)的執(zhí)法職能實行屬地管理，并提請省政府發(fā)文授權(quán)，使海洋行政執(zhí)法局成為法律意義上的海洋執(zhí)法主體。

建議加強海上執(zhí)法力度與監(jiān)管力度。特別要加強對小型休閑船艇的管理。近年來，隨著旅游休閑船艇數(shù)量的興起，沿海地區(qū)私人擁有小型休閑船艇日益增加，全市據(jù)不完全統(tǒng)計有各式船艇200余艘，存在較大安全隱患。目前，類似的小型休閑船艇處于管理盲區(qū)，海南、青島等地已經(jīng)出臺了小型休閑船艇管理辦法。希望加以重視并盡早出臺相應(yīng)的管理辦法。

課題組成員：王飛躍（組長）方志剛盛長榮（執(zhí)筆）錢華徐煥鳳陳純躍鄭寧張環(huán)宙胡少云陳惠良成為杰