杜莖深，羅 平

（1. 深圳市數(shù)字城市工程研究中心， 廣東 深圳 518034；2. 國(guó)土資源部城市土地資源監(jiān)測(cè)與仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 廣東 深圳 518034）

論基于物權(quán)路徑引入發(fā)展權(quán)之不可行性

杜莖深，羅 平

（1. 深圳市數(shù)字城市工程研究中心， 廣東 深圳 518034；2. 國(guó)土資源部城市土地資源監(jiān)測(cè)與仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 廣東 深圳 518034）

研究目的：通過(guò)比較分析，揭示基于物權(quán)路徑引入發(fā)展權(quán)之不可行性，以期為發(fā)展權(quán)本土化研究路徑的改進(jìn)提供思路。研究方法：比較分析法，文獻(xiàn)分析法。研究結(jié)果：在立法技術(shù)層面，根植于產(chǎn)權(quán)范式的發(fā)展權(quán)，不具備物權(quán)客體之要件，并與物權(quán)法定和所有權(quán)單一性原則相沖突。在法律邏輯層面，TDR實(shí)施的個(gè)案性與物權(quán)的對(duì)世性相矛盾，所引證的雙重所有權(quán)理論和英國(guó)發(fā)展權(quán)國(guó)有化的規(guī)定失之于偏頗，土地用途管制是國(guó)家行使規(guī)劃?rùn)?quán)而非發(fā)展權(quán)的結(jié)果，試圖藉由地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)發(fā)展權(quán)的思路也不符合《立法法》之規(guī)定。研究結(jié)論：基于物權(quán)路徑引入發(fā)展權(quán)是不可行的，未來(lái)應(yīng)拋棄“機(jī)械式”移植觀，沿著準(zhǔn)物權(quán)和提高管制效率的方向，探索引入發(fā)展權(quán)的可能路徑與方案。

土地法學(xué)；發(fā)展權(quán)；評(píng)論；物權(quán)；產(chǎn)權(quán)

1 引言

作為一種激勵(lì)性規(guī)劃，發(fā)展權(quán)始于分區(qū)規(guī)劃問(wèn)題。作為政府行使警察權(quán)的一種方式，分區(qū)規(guī)劃的正當(dāng)性在于排除土地所有權(quán)之不當(dāng)妨礙，盡管同時(shí)也導(dǎo)致了一種被稱為暴利—暴損的困境，但無(wú)需因財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值減損承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。響應(yīng)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)動(dòng)，以憲政和公平為價(jià)值取向的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）應(yīng)運(yùn)而生。作為一種非財(cái)政補(bǔ)償手段，TDR項(xiàng)目藉由宗地間的發(fā)展權(quán)交易，既間接補(bǔ)償了開(kāi)發(fā)受限區(qū)土地所有者的經(jīng)濟(jì)損失，也因受補(bǔ)償之所有者失去相應(yīng)發(fā)展權(quán)，農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)和開(kāi)放空間等得到永久保護(hù)。自1968年紐約首次引入密度轉(zhuǎn)移機(jī)制以來(lái)，TDR得益于法院的合憲性判決①Penn CentralTransp. Co. v. NewYorkCity, 438 U. S. 104（1978）.而大行其道。截止到2007年，美國(guó)約有181個(gè)TDR項(xiàng)目在33個(gè)州實(shí)施，受保護(hù)的農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)和開(kāi)放空間等多達(dá)30多萬(wàn)英畝[1]。近年來(lái)，歐洲部分國(guó)家也開(kāi)始研究和試圖引入這一政策工具[2]。

鑒于中國(guó)快速工業(yè)化和城市化階段耕地?cái)?shù)量急劇減少，農(nóng)民土地權(quán)益受損之境況，國(guó)外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)務(wù)與理論引發(fā)了中國(guó)學(xué)者將發(fā)展權(quán)引入中國(guó)的濃厚興趣。當(dāng)前，一種應(yīng)者如云的觀點(diǎn)認(rèn)為發(fā)展權(quán)在國(guó)外是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，若需在中國(guó)“安家”，則理應(yīng)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)植入中國(guó)財(cái)產(chǎn)法律體系，甚至明確主張將其作為一種用益物權(quán)在物權(quán)法中明文增列[3-6]。論證的邏輯起點(diǎn)是所有權(quán)權(quán)能的可分離性，認(rèn)為20世紀(jì)以來(lái)各國(guó)城市化加速推進(jìn)和土地大規(guī)模立體開(kāi)發(fā)是發(fā)展權(quán)與所有權(quán)分離的條件，中國(guó)也應(yīng)適應(yīng)該趨勢(shì)，設(shè)置發(fā)展權(quán)以規(guī)范空間維度的土地開(kāi)發(fā)關(guān)系。該觀點(diǎn)通常主張通過(guò)修改《物權(quán)法》或《土地管理法》來(lái)增設(shè)發(fā)展權(quán)，規(guī)定發(fā)展權(quán)歸屬、運(yùn)行規(guī)則與技術(shù)，并提出了國(guó)有發(fā)展權(quán)有償出讓、無(wú)償授予和市場(chǎng)交易等三種運(yùn)行模式。

這一主張是否合理可行呢？當(dāng)前，中央提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。回答該問(wèn)題，事關(guān)立法路徑選擇與立法資源配置，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從立法技術(shù)和法律邏輯兩個(gè)層面論證基于物權(quán)路徑引入發(fā)展權(quán)之不可行性。

2 立法技術(shù)層面之不可行性

2.1 關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)立法的兩個(gè)基本范式

當(dāng)前，各國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)立法主要有兩個(gè)基本范式：產(chǎn)權(quán)范式與物權(quán)范式。

英美法系財(cái)產(chǎn)法是一個(gè)與合同法、侵權(quán)行為法等并列的法律部門。財(cái)產(chǎn)權(quán)立法奉行產(chǎn)權(quán)范式，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)即產(chǎn)權(quán)，是一束具有潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利。至于哪些權(quán)利組成權(quán)利束，可以根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)給出不同答案。按照權(quán)利性質(zhì)，通常認(rèn)為至少包括排他權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、占有使用權(quán)[7]。事實(shí)上，任何人都不可能完全窮盡權(quán)利內(nèi)容，因?yàn)樵诶碚撋贤耆梢愿鶕?jù)需要得由權(quán)利人通過(guò)合同自由創(chuàng)設(shè)。這種將財(cái)產(chǎn)定義為權(quán)利集合體的觀點(diǎn)實(shí)際上承認(rèn)了權(quán)利束中各項(xiàng)權(quán)利的潛在獨(dú)立性，以及存在分離出來(lái)獨(dú)立讓渡和流轉(zhuǎn)的可能性。因此，權(quán)利束是一個(gè)“總量”概念，是對(duì)財(cái)產(chǎn)的概括式而非列舉式定義。這種特殊的財(cái)產(chǎn)法構(gòu)造發(fā)端于11世紀(jì)的功臣封地制度。由于層層分封，逐漸形成了“一物多權(quán)”及普通法所有權(quán)和衡平法所有權(quán)并存的“雙重所有權(quán)”格局。法院則依擬制方式，類推過(guò)去法律關(guān)系，藉由比較定優(yōu)劣來(lái)裁決爭(zhēng)議[8]。可見(jiàn)，構(gòu)建于權(quán)利與物分離之上的英美法系財(cái)產(chǎn)法，不強(qiáng)調(diào)立法完整性與邏輯性，將一切能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的對(duì)象解釋為“財(cái)產(chǎn)”，納入財(cái)產(chǎn)法范圍。

大陸法系以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)兩分法，以物權(quán)、債權(quán)二元結(jié)構(gòu)為支柱，構(gòu)建了調(diào)整物之靜態(tài)占有與動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)關(guān)系的完整財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系。其中，物權(quán)是特定主體對(duì)于特定物的特定支配權(quán)[9]。債權(quán)法調(diào)整物之動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)關(guān)系，但不得違反物權(quán)法關(guān)于物之靜態(tài)占有關(guān)系的強(qiáng)制性規(guī)定。換言之，大陸法系的物權(quán)法滲透到債權(quán)法之中，債權(quán)法成為物權(quán)轉(zhuǎn)移的前提和手段[10]。這一財(cái)產(chǎn)法構(gòu)造是理性主義邏輯下的潘德克頓法學(xué)產(chǎn)物。潘德克頓法學(xué)通過(guò)“提取公因式”的辦法抽象出一般概念，然后由總分概念的層層演繹使得法典成為一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的嚴(yán)密邏輯體系，再藉由三段論式的法律適用達(dá)到“只聽(tīng)從抽象概念那種臆想的邏輯必然性的計(jì)算過(guò)程”。沿著這一路徑，形成了以絕對(duì)所有權(quán)為中心，以用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)和占有為基本內(nèi)容的物權(quán)體系，法律上舍棄了“財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念。

可見(jiàn)，兩大法系關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法技術(shù)存在顯著差異。論證基于物權(quán)路徑引入發(fā)展權(quán)可行與否的問(wèn)題可等價(jià)轉(zhuǎn)換為發(fā)展權(quán)在大陸法系可否表達(dá)為物權(quán)的問(wèn)題。不過(guò)，部分學(xué)者沒(méi)有言明發(fā)展權(quán)具體是什么性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但從論證的內(nèi)在邏輯可得出發(fā)展權(quán)是物權(quán)的判斷。

2.2 不可行性之一：發(fā)展權(quán)的客體非有體物

從國(guó)外實(shí)務(wù)看，發(fā)展權(quán)是指在分區(qū)規(guī)劃或地方法律許可范圍內(nèi)，權(quán)利人得于其所有的土地上建筑或開(kāi)發(fā)的權(quán)利。作為一抽象概念，發(fā)展權(quán)通常藉由戶數(shù)密度和容積率予以度量[11]。在邏輯上，只要能表征土地開(kāi)發(fā)的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，均可為發(fā)展權(quán)的度量形式或客體。紐約州城鎮(zhèn)法（Town Law）第261（a）條規(guī)定“發(fā)展權(quán)可以土地面積、建筑面積、容積率、密度、高度限制或任何可以合理和一致方式有效衡量發(fā)展權(quán)價(jià)值的其他標(biāo)準(zhǔn)予以量化和分配”。而建筑面積、容積率、密度、高度限制等均為開(kāi)發(fā)容量管制的技術(shù)指標(biāo)。因此，本文引入“開(kāi)發(fā)容量”作為上位概念，以此表征土地權(quán)利人開(kāi)發(fā)土地的空間限制與自由限度。那么，開(kāi)發(fā)容量是否可為大陸法系的“物”呢？

在大陸法系，物權(quán)客體必須是有體物，且滿足特定性與獨(dú)立性兩大要件[12]：一是特定性。物權(quán)是對(duì)物的直接支配權(quán)，決定物權(quán)客體必須是現(xiàn)實(shí)存在的、具體確定的物，而非抽象存在的物。這樣才能使法律關(guān)系明確，并便于公示和保障交易安全。為此，羅馬法上有“所有權(quán)不得未確定”之法諺，德國(guó)民法也有“物權(quán)標(biāo)的特定性原則”；二是獨(dú)立性。依社會(huì)經(jīng)濟(jì)或法律觀念得以單獨(dú)的、個(gè)別的、以一“完整”之物存在。判斷標(biāo)準(zhǔn)以能否獨(dú)立滿足人們生活需要為準(zhǔn)。蓋因物之一部分不僅難以實(shí)現(xiàn)直接支配的實(shí)際利益，還難以公示歸屬。

開(kāi)發(fā)容量是否滿足物之特定性與獨(dú)立性要件無(wú)不疑義。首先就特定性而言，作為數(shù)量管制的產(chǎn)物，開(kāi)發(fā)容量受地上建筑形態(tài)之影響，其具體呈現(xiàn)的空間形態(tài)各異。亦即，在未建筑之前，土地之上的開(kāi)發(fā)容量?jī)H有數(shù)量之特定，而無(wú)空間形態(tài)之特定，更無(wú)法對(duì)其空間進(jìn)行排他性之支配；其次就獨(dú)立性而言，未利用之開(kāi)發(fā)容量必須與土地相結(jié)合才有利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一旦與土地相分離，其本身無(wú)任何利用價(jià)值或獨(dú)立發(fā)揮功能之可能性。亦即，權(quán)利人對(duì)開(kāi)發(fā)容量之利用須依附于土地支撐存在。可見(jiàn)，開(kāi)發(fā)容量并不能單獨(dú)滿足人們的生活需要，作為土地之一部分，不足以成為“一物”。

《物權(quán)法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱物，包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”。若認(rèn)為發(fā)展權(quán)是物權(quán)，那么作為發(fā)展權(quán)客體之開(kāi)發(fā)容量到底是動(dòng)產(chǎn)還是不動(dòng)產(chǎn)呢？在英美法系，不動(dòng)產(chǎn)（Real Property）是指土地和地上附著物，以及不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)中所內(nèi)含的利益、收益和權(quán)利。據(jù)此，美國(guó)法院通常認(rèn)為TDR是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利[13]。在Mitsui Fudosan案①M(fèi)itsui Fudosan v. County of Los Angeles, 268 Cal. Rptr. 356, 357-359 （Ct. App. 1990）.中，法院認(rèn)為TDR是源于土地權(quán)利束的部分權(quán)益，因而構(gòu)成一個(gè)可征稅的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益。Collier縣將發(fā)展權(quán)視為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利中的數(shù)項(xiàng)權(quán)益之和（interests）。Dade縣則將可分離使用權(quán)（Severable Use Rights）定義為“法律所許可的針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)利”。但是，TDR與慣常的不動(dòng)產(chǎn)交易存在質(zhì)的區(qū)別，即前者導(dǎo)致開(kāi)發(fā)容量發(fā)生了位移。這一特征顯然不符合大陸法系關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的定義。德國(guó)民法典的不動(dòng)產(chǎn)用語(yǔ)是“Unbewegliche Sache”，意為“不可移動(dòng)之物”。中國(guó)民事立法沿襲這一傳統(tǒng)，將不動(dòng)產(chǎn)界定為土地、建筑物以及添附于其上的物[9]?？梢?jiàn)，兩大法系在不動(dòng)產(chǎn)界定上存在重大差異：英美法系側(cè)重于財(cái)產(chǎn)，大陸法系側(cè)重于物。若將開(kāi)發(fā)容量定義為動(dòng)產(chǎn)，則不符合大陸法系關(guān)于動(dòng)產(chǎn)的傳統(tǒng)界定，亦與動(dòng)產(chǎn)物權(quán)慣有的公示與保護(hù)方式不兼容。

綜上，發(fā)展權(quán)客體不滿足物之特定性與獨(dú)立性要件，非物權(quán)法所承認(rèn)的“物”。事實(shí)上，發(fā)展權(quán)僅為一種觀念之存在，是政府根據(jù)需要人為創(chuàng)設(shè)出來(lái)的一種權(quán)益類型，若非詳盡界定權(quán)利內(nèi)容（如衡量權(quán)利大小標(biāo)準(zhǔn)、分配比例和轉(zhuǎn)移比率等），則無(wú)法具體化為交易對(duì)象。

2.3 不可行性之二：產(chǎn)權(quán)的自由創(chuàng)設(shè)性與物權(quán)法定性之矛盾

權(quán)利創(chuàng)設(shè)方式是兩大范式的一個(gè)重要區(qū)別。產(chǎn)權(quán)范式下，當(dāng)事人可以通過(guò)合同法自由創(chuàng)設(shè)權(quán)利。英美法系的合同法對(duì)當(dāng)事人之間基于物而創(chuàng)設(shè)的關(guān)系幾乎不加任何限制，只有當(dāng)這些關(guān)系涉及取得物的其他人時(shí)，才可能成為財(cái)產(chǎn)法的內(nèi)容?！叭绻贤瑒?chuàng)設(shè)的權(quán)利可以轉(zhuǎn)讓，法律就將其作為一種財(cái)產(chǎn)來(lái)對(duì)待”[14]。由合同創(chuàng)設(shè)的新財(cái)產(chǎn)權(quán)受到財(cái)產(chǎn)法的同等保護(hù)。這樣，“財(cái)產(chǎn)”的種類與內(nèi)容可以無(wú)限擴(kuò)充，迎合了“權(quán)利爆炸”的時(shí)代需要，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性。例如，當(dāng)?shù)V藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯時(shí)，權(quán)利人可以創(chuàng)設(shè)一個(gè)采礦權(quán)，作為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給他人。取水權(quán)、空間權(quán)、發(fā)展權(quán)等均沿著這一邏輯產(chǎn)生。

但是，大陸法系的物權(quán)范式則嚴(yán)格實(shí)行法定主義，即物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律直接規(guī)定，不得由當(dāng)事人基于自由意志而協(xié)商創(chuàng)設(shè)。《物權(quán)法》第5條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。例如，用益物權(quán)僅有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)，用益物權(quán)人具有占有、使用、收益的權(quán)能。中國(guó)集體土地所有權(quán)人不能創(chuàng)設(shè)一個(gè)具有處分權(quán)能的農(nóng)地使用權(quán)。違反這一原則，將存在三個(gè)法律后果[9]：一是不認(rèn)可為物權(quán)；二是無(wú)物權(quán)效力；三是無(wú)效物權(quán)行為轉(zhuǎn)換為其他有效法律行為。

可見(jiàn)，發(fā)展權(quán)在產(chǎn)權(quán)范式和物權(quán)范式架構(gòu)下存在截然不同的創(chuàng)設(shè)邏輯。目前，發(fā)展權(quán)并不在《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)種類之列，且由于不滿足物之特定性和獨(dú)立性要求，未來(lái)也難以在修改《物權(quán)法》時(shí)納入。因此，寄希望于參照產(chǎn)權(quán)范式邏輯，創(chuàng)設(shè)一個(gè)所謂的農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其交易的市場(chǎng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)等目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。

2.4 不可行性之三：權(quán)利束的可分割性與所有權(quán)單一性之矛盾

關(guān)于所有權(quán)的觀念是兩大范式區(qū)別的關(guān)鍵所在。產(chǎn)權(quán)范式下，由于法律對(duì)自由創(chuàng)設(shè)的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等保護(hù)，“所有權(quán)一詞純粹是作為占有的對(duì)應(yīng)詞，其意義并不比產(chǎn)權(quán)包含更多的含義”，“基于物的所有權(quán)而派生出來(lái)的使用權(quán)和收益權(quán)由多人分享，因而將所有權(quán)歸諸其中的任何人都是不合適的”[14]。財(cái)產(chǎn)權(quán)利束是由需求和人的創(chuàng)造性來(lái)創(chuàng)立和劃分的，具有可分割性。這一特性可追溯到英國(guó)土地保有的傳統(tǒng)：國(guó)王以提供一定的勞役為條件將土地交給承租人，作為領(lǐng)主的承租人將土地交給騎士并以其名義保有土地。土地保有從原則上否認(rèn)了所有權(quán)的一體性?！叭绻袡?quán)在地主和佃戶之間可以發(fā)生分離，為什么不能在與土地有其他方式聯(lián)系的人之間發(fā)生分離呢”[14]?？煞指钚员徽J(rèn)為是產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征之一[15]。

物權(quán)范式下的所有權(quán)觀念與之存在天壤之別。所有權(quán)是所有人對(duì)所有物的全面支配權(quán)利，并表現(xiàn)為若干具體存在形式，即權(quán)能。權(quán)能是所有人為利用所有物以實(shí)現(xiàn)對(duì)其所有物的獨(dú)占利益，而于法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以采取的各種措施和手段[12]。因此，權(quán)利和權(quán)能只是本質(zhì)和形式的關(guān)系，而非整體與部分的關(guān)系[10]。所有權(quán)不能分解為占有、使用、收益和處分4項(xiàng)權(quán)利之和。他物權(quán)也非由所有權(quán)派生，所有權(quán)與他物權(quán)之間是平等關(guān)系。對(duì)于所有權(quán)的單一性，史尚寬[16]曾有精彩論述：“所有權(quán)就標(biāo)的物有統(tǒng)一支配力，而非物之利用、收益、處分等權(quán)能的總和，于法律限制內(nèi)有自由利用之單一的內(nèi)容，其情形有如人格的自由權(quán)，非得為任何事之權(quán)能的集合，乃于一定限制內(nèi)得為所欲為之單一權(quán)利”。

因此，即便認(rèn)為“發(fā)展權(quán)”是所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，當(dāng)事人也絕不可能將“發(fā)展權(quán)”從所有權(quán)中分離出來(lái)。一些學(xué)者[3，6]直接或間接以產(chǎn)權(quán)束理論論證“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)可與土地所有權(quán)分離的獨(dú)立物權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)）”，顯然是錯(cuò)誤的。另有學(xué)者[17-18]盡管沒(méi)直接引用產(chǎn)權(quán)束理論，但提出所謂的“權(quán)能分離理論”，認(rèn)為“發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的其他權(quán)能平行，并可以與之分離存在”。究其本質(zhì)，仍不過(guò)是產(chǎn)權(quán)束理論的變種而已，不僅發(fā)展權(quán)不是所有權(quán)的權(quán)能，將權(quán)能視為一種可以與所有權(quán)相分離的獨(dú)立權(quán)利更是與大陸法系的物權(quán)理論相沖突。

從權(quán)能角度看，所有人在其所有土地上建筑或開(kāi)發(fā)，屬所有權(quán)之使用權(quán)能。所謂發(fā)展權(quán)，不過(guò)是所有人行使所有權(quán)的一種具體表現(xiàn)形式而已，是所有權(quán)的應(yīng)有之義。在絕對(duì)所有權(quán)時(shí)代，使用權(quán)能不受任何法律限制，其效力范圍“上及天宇、下至地心”。但隨著社會(huì)發(fā)展，絕對(duì)所有權(quán)觀念與公共利益發(fā)生激烈沖突。20世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)紛紛藉由立法和判例對(duì)私有土地的絕對(duì)排他支配權(quán)進(jìn)行限制。土地所有權(quán)的使用權(quán)能隨之受到公法的嚴(yán)格管制，主要表現(xiàn)為政府藉由土地利用與規(guī)劃法律，以容積率、建筑面積或高度等開(kāi)發(fā)容量指標(biāo)來(lái)表示使用權(quán)能之大小。但不同土地的開(kāi)發(fā)容量指標(biāo)究其本質(zhì)，僅存在“量”的差異，而無(wú)“質(zhì)”的區(qū)別。因此，發(fā)展權(quán)雖然從發(fā)送區(qū)轉(zhuǎn)移到接收區(qū)土地之上，但不改變其本質(zhì)，不妨礙不同土地發(fā)展權(quán)合并與疊加使用。另外，未利用之開(kāi)發(fā)容量屬于空間權(quán)范疇，大陸法系立法上已有成熟的空間權(quán)制度規(guī)范之?！段餀?quán)法》第136條之規(guī)定即確立了中國(guó)特色的空間權(quán)制度。

3 法律邏輯層面之不可行性

3.1 TDR實(shí)施的個(gè)案性與物權(quán)的對(duì)世性之矛盾

按照美國(guó)憲法的分權(quán)框架，土地政策的決策權(quán)屬于各州的“剩余權(quán)力”。因此，美國(guó)不存在聯(lián)邦層面統(tǒng)一的分區(qū)規(guī)劃政策，而是由各州立法機(jī)關(guān)通過(guò)分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法或類似授權(quán)方式，授權(quán)縣、市進(jìn)行土地管理。這樣，大多數(shù)情況下美國(guó)州與州之間、甚至同一州的不同城市之間土地開(kāi)發(fā)政策存在很大差別[19]。

以TDR為例，地方政府推行TDR項(xiàng)目通常須事先得到州議會(huì)授權(quán)，藉此避免當(dāng)事人提起法律訴訟之挑戰(zhàn)。截止到2005年2月，美國(guó)共有28個(gè)州制定了或正在研擬TDR相關(guān)法案?；谑跈?quán)與地方情勢(shì)差異，不同TDR項(xiàng)目的保護(hù)目標(biāo)、基準(zhǔn)分區(qū)規(guī)劃、發(fā)展權(quán)分配比例、密度獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移速率與轉(zhuǎn)移程序等設(shè)計(jì)要素各不相同?？梢?jiàn)，美國(guó)TDR均是以項(xiàng)目（Programs）形式實(shí)施與推進(jìn)的，具有個(gè)案性。所謂“個(gè)案”，意味著：（1）在政府設(shè)立項(xiàng)目之外的任何區(qū)域，權(quán)利人不得將發(fā)展權(quán)從權(quán)利束中分離出來(lái)；（2）即便在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)，TDR的分離與交易通常也要事先獲得規(guī)劃部門的同意，以減少發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的負(fù)外部性。

大陸法系的物權(quán)則具有對(duì)世性。所謂對(duì)世性，是指物權(quán)人可以對(duì)抗任何人的意思，有權(quán)利完全自主的按照自己的意思有效的支配物權(quán)的客體[9]。如果將發(fā)展權(quán)以物權(quán)形式引入中國(guó)，按照對(duì)世性的法律邏輯，權(quán)利人理所當(dāng)然對(duì)發(fā)展權(quán)享受完全的支配利益，可以普遍、任意、自由的支配與運(yùn)用。顯然，它與TDR項(xiàng)目個(gè)案推進(jìn)的基本事實(shí)相抵觸。TDR個(gè)案推進(jìn)的根源在于土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)的空間異質(zhì)性（Spatial Heterogeneity）與時(shí)間專用性（Temporal Specificity），及政府基于總量管制及規(guī)劃穩(wěn)定性之考量。事實(shí)上，縱觀美國(guó)發(fā)展權(quán)交易的案例，可以發(fā)現(xiàn)發(fā)展權(quán)有時(shí)還被稱之為“發(fā)展信用”（Development Credits），即強(qiáng)調(diào)其商品之特性?？梢?jiàn)，美國(guó)分離發(fā)展權(quán)的目的不在于建立健全具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)，而是完成實(shí)務(wù)層面以保護(hù)環(huán)境與自然資源為導(dǎo)向的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易實(shí)踐，具有顯著的目的性與功利性。

3.2 其他證據(jù)的邏輯矛盾

理論界論證發(fā)展權(quán)是物權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)）的其他主要證據(jù)也充滿了邏輯矛盾。

一是引用“雙重所有權(quán)”理論來(lái)論證（農(nóng)地）發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)屬于國(guó)家的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。但是，承認(rèn)土地的雙重所有權(quán)是歐洲封建時(shí)代的特點(diǎn)。歐洲19世紀(jì)土地所有權(quán)觀念的變化，是由土地單一所有權(quán)制度及淵源于羅馬法的一物一權(quán)法理逐步替代雙重所有權(quán)制度及其法理[20]。目前，“雙重所有權(quán)”在英美法系國(guó)家已演變成普通法所有權(quán)和衡平法所有權(quán)并存的結(jié)構(gòu)，而大陸法系國(guó)家奉行物權(quán)絕對(duì)原則，絕不可能承認(rèn)一個(gè)物上存在兩個(gè)所有權(quán)。

二是引用英國(guó)1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之規(guī)定來(lái)論證發(fā)展權(quán)是屬于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)[5]。的確，英國(guó)1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》根據(jù)土地價(jià)值浮動(dòng)與漂移理論（Floating and Shifting Values）要求一切土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)須事先得到地方規(guī)劃當(dāng)局許可，并以開(kāi)發(fā)捐形式征繳所有因此引致的土地增值。但該規(guī)定對(duì)產(chǎn)業(yè)效率造成的致命性打擊，遭到猛烈抨擊，已于1952年廢除。另外，英國(guó)也并不是無(wú)償?shù)膶l(fā)展權(quán)收歸國(guó)有，而是對(duì)地價(jià)受損之私有土地進(jìn)行了補(bǔ)償。

三是以國(guó)家對(duì)集體土地的用途管制來(lái)論證發(fā)展權(quán)是屬于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)[21]。該觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)土地用途管制隱含發(fā)展權(quán)歸于國(guó)家的前提。但是，土地用途管制是國(guó)家依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)土地使用與用途變更進(jìn)行限制，是國(guó)家作為公共利益代表對(duì)城鄉(xiāng)土地施行公共管理，屬于公法調(diào)整的范疇。在邏輯上，土地用途管制是國(guó)家行使規(guī)劃?rùn)?quán)的表征，而不是國(guó)家行使發(fā)展權(quán)的結(jié)果。規(guī)劃?rùn)?quán)屬于國(guó)家公權(quán)力，與其所主張發(fā)展權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)（私權(quán)）的性質(zhì)截然不同。

四是部分學(xué)者意識(shí)到發(fā)展權(quán)與物權(quán)法的潛在沖突，試圖藉由地方制定“農(nóng)用地征收管理辦法”和“土地開(kāi)發(fā)容積率轉(zhuǎn)移管理辦法”等形式解決發(fā)展權(quán)的賦權(quán)與轉(zhuǎn)移問(wèn)題，但另一方面又承認(rèn)發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)與土地所有權(quán)相分離的私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)[22]。顯然，兩者在邏輯上存在沖突。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》第8條之規(guī)定，關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的民事基本制度屬于法律保留事項(xiàng)，只能制定法律，而不能通過(guò)行政法規(guī)或地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)發(fā)展權(quán)。

4 結(jié)論與討論

本文再次印證了吉爾茨關(guān)于“法律是一種地方性知識(shí)”的論斷。根植于英美法系產(chǎn)權(quán)范式的發(fā)展權(quán)，由于兩大法系財(cái)產(chǎn)權(quán)立法技術(shù)的鴻溝，試圖在物權(quán)范式框架下“照相式”的引入中國(guó)是斷不可行的，否則將導(dǎo)致既有的物權(quán)概念與體系發(fā)生混亂。事實(shí)上，認(rèn)為發(fā)展權(quán)是物權(quán)的觀點(diǎn)主要為法學(xué)界主張，多數(shù)論斷沒(méi)有給出理由。基于類推邏輯的簡(jiǎn)單判斷，明顯受到了作為舶來(lái)品的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)概念的影響，反映當(dāng)下英美學(xué)術(shù)話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)之地位。

法律的地方性并不能否認(rèn)制度背后所隱含問(wèn)題的普遍性。即，當(dāng)國(guó)家基于公共利益需要對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，如何平衡公權(quán)力與私權(quán)利之間的張力？發(fā)展權(quán)的解決邏輯是探索一種市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)舒緩警察權(quán)（分區(qū)規(guī)劃）對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的剛性干預(yù)，實(shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等化，并藉由經(jīng)濟(jì)誘因驅(qū)動(dòng)當(dāng)事人達(dá)成管制目標(biāo)。從法學(xué)視角看，TDR的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許市場(chǎng)交易來(lái)間接補(bǔ)償當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失[23]。發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利，因其公權(quán)屬性而可視為一項(xiàng)準(zhǔn)物權(quán)（Quasi-property）：一是發(fā)展權(quán)的分離、創(chuàng)設(shè)和交易需向政府申請(qǐng)，由行政許可催生與確認(rèn)；二是發(fā)展權(quán)只能轉(zhuǎn)讓給政府劃定或逐案指定的接收區(qū)，且可轉(zhuǎn)移數(shù)量及價(jià)格取決于基準(zhǔn)分區(qū)規(guī)劃、密度獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移速率等參數(shù)設(shè)計(jì)。從管理學(xué)視角看，TDR的實(shí)質(zhì)是科斯定理在外部性解決問(wèn)題上的一次成功應(yīng)用，引入了一種基于權(quán)利的管理路徑，并將市場(chǎng)機(jī)制引入分區(qū)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程，由市場(chǎng)而非政府來(lái)決定土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)的空間配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與管制市場(chǎng)取向的彈性改進(jìn)，提高了土地資源的配置效率。

發(fā)展權(quán)問(wèn)題的普遍性凸顯了引入發(fā)展權(quán)的必要性，而其地方性特征又要求拋棄“機(jī)械式”的制度移植觀，需要進(jìn)行本土化的理論再創(chuàng)造和制度再創(chuàng)新。從已經(jīng)引進(jìn)發(fā)展權(quán)的大陸法系國(guó)家與地區(qū)觀察，無(wú)不根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律環(huán)境進(jìn)行了不斷調(diào)適與整合。例如，臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)制定《文化遺產(chǎn)保存法》、《古跡土地容積轉(zhuǎn)移辦法》及《都市計(jì)劃容積轉(zhuǎn)移實(shí)施辦法》，將發(fā)展權(quán)以容積轉(zhuǎn)移形式應(yīng)用于文化資產(chǎn)保存、公共設(shè)施保留地取得和都市土地利用計(jì)劃管理。日本則通過(guò)修改《建筑基準(zhǔn)法》創(chuàng)立綜合設(shè)計(jì)制度、一團(tuán)地綜合設(shè)計(jì)制度及連擔(dān)建筑物設(shè)計(jì)制度，達(dá)成容積轉(zhuǎn)移之效果。

可見(jiàn)，經(jīng)歷本土化過(guò)程的法律概念完全可能以另一種法律形式表達(dá)出來(lái)。鑒于此，理論界未來(lái)應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，在吸納TDR制度精髓的基礎(chǔ)上，可以參照電子學(xué)領(lǐng)域的變換測(cè)量方法與技術(shù)，一是沿著準(zhǔn)物權(quán)方向，適應(yīng)行政目標(biāo)和手段從管理、強(qiáng)制向服務(wù)、指導(dǎo)、合作變遷的趨勢(shì)[24]，探索在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等特別法中以容積率轉(zhuǎn)移等形式明確發(fā)展權(quán)分離、創(chuàng)設(shè)、轉(zhuǎn)移的條件與程序；二是沿著提高管制效率方向，適應(yīng)農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)指令性計(jì)劃管理的市場(chǎng)取向改革趨勢(shì)[25]，探索在中國(guó)“轉(zhuǎn)—征—供”三位一體的農(nóng)地非農(nóng)化管制框架中尋求發(fā)展權(quán)的變換表達(dá)形式及其具體改進(jìn)方案。

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（本文責(zé)編：陳美景）

The Infeasibility of Establishing Land Development Rights in China based on the Path of Real Rights

DU Jing-shen, LUO Ping
（1. Shenzhen Research Centre of Digital City Engineering, Shenzhen 518034, China; 2. Key Laboratory of Urban Land Monitoring and Simulation, Ministry of Land Resource of China, Shenzhen 518034, China）

The purpose of this paper is to reveal the infeasibility of establishing land development rights in China based on the path of real rights, so as to improve the research route on localization of land development rights. Method of comparative analysis and documentation were employed. The results indicate that, in the aspect of legislative technology, land development rights rooted in the property rights paradigm do not have the elements of the object of real rights, which is conflicted with the principle of statutory real rights and single ownership. In the aspect of legal logic, TDR implementation based on cases conflict with real right in rem, the citation of dual ownership theory and nationalization of land development rights in Britain is unilateral. Land use regulation is the results of the state to exercise planning power instead of land development rights. The idea of trying to create land development rights through local regulations conflicts with the legislation law. It is concluded that establishing land development rights to China based on the path of real rights is infeasible. We should abandon the concept of mechanical transplantation and seek possible way for establishing landdevelopment rights along with the direction of quasi-property and improving regulation efficiency.

land law; land development rights; review; real rights; property rights

D912.3

A

1001-8158（2015）04-0011-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.04.002

2014-11-19

2015-03-10

國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（201411014-4）。

杜莖深（1983-），男，湖南張家界人，博士。主要研究方向?yàn)橥恋胤▽W(xué)與公共土地政策、土地管理制度改革。E-mail: 271913502@qq.com