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■責(zé)編/張新新 E-mail：hrdxin@126.com Tel: 010-88383907

2014年8月7日，皖籍女大學(xué)生江亞萍訴南京市人社局戶籍就業(yè)歧視一案在經(jīng)過15個月的“馬拉松式”維權(quán)后，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議：因被告只招聘具有南京市戶籍的工作人員，導(dǎo)致原告應(yīng)聘遭拒，由被告于七日內(nèi)一次性支付原告1.1萬元。該案在備受公眾關(guān)注之余，也引起了全社會對戶籍就業(yè)歧視的重新審視和思考。

公民權(quán)利是現(xiàn)代法治國家的核心價值，保護(hù)公民平等就業(yè)的合法權(quán)益也就成為我國建設(shè)社會主義法治國家的必然選擇。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，我國呈現(xiàn)人口跨戶籍所在地的大規(guī)模流動。流動人口在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造社會財富的同時，也加劇了城市人口與社會資源的緊張?！澳暇┦腥松缇謶艏蜆I(yè)歧視一案”暴露出的現(xiàn)行戶籍制度中積淀已久的流動人口就業(yè)歧視問題，嚴(yán)重侵犯了勞動者的合法權(quán)益，背離了社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，是民主法治國家和和諧社會建設(shè)道路上的一個絆腳石。因此，在深化戶籍制度改革的同時，完善維護(hù)流動人口平等就業(yè)權(quán)的法律保障已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、平等就業(yè)權(quán)的學(xué)理內(nèi)涵與法律淵源

“保護(hù)平等就業(yè)權(quán)發(fā)端于西方的人權(quán)理念，終以平等與自由濫觴世界”（李雄，2008）。“平等就業(yè)權(quán)”，即勞動者享有就業(yè)上的平等權(quán)。具體來說，勞動者享有的平等就業(yè)權(quán)包含三方面的內(nèi)容：第一，就業(yè)權(quán)利和資格平等，不得因與職業(yè)無關(guān)的因素而予以限制；第二，就業(yè)機(jī)會平等，勞動者享有平等競爭的權(quán)利；第三，就業(yè)待遇平等。當(dāng)然，平等并不是要求完全同等，在特定條件下允許合理的差別對待。國家尊重和維護(hù)公民享有平等就業(yè)權(quán)，是對勞動者平等權(quán)利和地位的有力保障，也是對勞動者求職就業(yè)權(quán)益的充分救濟(jì)。

當(dāng)前，在依法治國的背景下，我國已經(jīng)批準(zhǔn)和實(shí)施的一系列有關(guān)國際公約構(gòu)成了我國保障平等就業(yè)權(quán)、禁止就業(yè)歧視的重要國際法法律淵源。如：聯(lián)合國《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、國際勞動組織（ILO）《對男女工人同等價值的工作付予同等報酬公約》（1951年）（第100號公約）、國際勞工大會通過的《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》（1958年）（第111號公約）、《就業(yè)政策公約》（1964年）（第122號公約）。而在國內(nèi)法領(lǐng)域，我國《憲法》明確規(guī)定了公民在法律面前一律平等、民族平等、禁止宗教歧視、男女權(quán)利平等諸多內(nèi)容；我國《刑法》從打擊刑事犯罪的角度保護(hù)了勞動者的平等就業(yè)權(quán)，如規(guī)定了合同詐騙罪和強(qiáng)迫職工勞動罪、雇傭童工從事危重勞動罪；我國《勞動法》第3條賦予勞動者平等享有就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利，同時強(qiáng)調(diào)禁止就業(yè)機(jī)會歧視、禁止就業(yè)性別歧視、禁止工作待遇歧視；此外，我國的《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》、《殘疾人保障法》以及一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門或政府規(guī)章中都有保護(hù)平等就業(yè)權(quán)的詳細(xì)規(guī)定，明確體現(xiàn)出尊重人格、崇尚權(quán)利和平等的時代追求和法律精神。

二、侵犯流動人口平等就業(yè)權(quán)的主要表現(xiàn)及其成因

平等就業(yè)權(quán)的機(jī)制運(yùn)行和權(quán)利保障的核心內(nèi)容是禁止就業(yè)歧視。常見的就業(yè)歧視類型有戶籍、性別、身高、健康歧視等，而戶籍歧視是最普遍和最嚴(yán)重的。戶籍就業(yè)歧視，通常指的是用人單位以勞動者不具有與工作無關(guān)的本地戶籍為借口，在錄用條件、薪資水平或福利待遇上給予差別對待?，F(xiàn)階段的戶籍制度是戶籍就業(yè)歧視產(chǎn)生的制度根源。

（一）我國現(xiàn)行的戶籍制度改革

戶籍制度是我國統(tǒng)計人口信息和加強(qiáng)人口管理與服務(wù)的一項(xiàng)基本行政制度，“是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益，以個人為本位的人口管理方式”（王海光，2003年）。

中國是世界上最早實(shí)施全國性戶籍規(guī)范化管理的國家（趙宏瑞，2015）。據(jù)甲骨文記載，中國傳統(tǒng)戶籍制度肇始于商朝，發(fā)展于春秋，成型于秦漢，唐宋以后日臻成熟完善，成為封建統(tǒng)治者征調(diào)賦役、攤派徭役和實(shí)行人身控制的重要途徑。從商朝的“登人”或“登眾”，到秦漢的“編戶齊民”，再發(fā)展到宋朝的“保甲制”，隨后一直沿襲到清朝，展現(xiàn)了我國古代戶籍制度的發(fā)達(dá)和豐富內(nèi)涵。

我國現(xiàn)行戶籍制度形成于20世紀(jì)50年代。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》出臺。條例以法律的形式首次明確界定城市戶口和農(nóng)村戶口，并對城市與農(nóng)村的人口流動做出嚴(yán)格限制，是城鄉(xiāng)“二元化”的戶籍管理制度正式形成的標(biāo)志?！岸睉艏芾碇贫?，有利于國家對社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控和整體規(guī)劃，但隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，其消極影響日漸突出。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國對以《中華人民共和國戶口登記條例》為基礎(chǔ)建立的戶口管理制度的改革逐步深入。1993年《關(guān)于戶籍制度改革的決定》正式頒布，確認(rèn)人口流動的合法性，戶籍制度及其背后附加的福利功能開始取消或弱化。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，進(jìn)一步完善相關(guān)的配套制度，逐步取消某些戶口特權(quán)，并明確指出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口的合理、有序的流動。然而，現(xiàn)階段戶籍制度改革也面臨著一些困境：城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共福利分配的差異，使得全面放開落戶的中小城鎮(zhèn)基本上無人問津，但嚴(yán)格限制落戶條件的大規(guī)模城市仍吸引著外來人口源源不斷地涌入。

（二）侵犯流動人口平等就業(yè)權(quán)的主要表現(xiàn)

流動人口，是改革開放以后在中國戶籍制度背景下出現(xiàn)的一個特有的時代概念，指的是“臨時離開戶籍所在地，跨越一定的轄區(qū)范圍，前往他地不時回返的人口”（張慶五，1988）。它是與“戶籍人口”相對應(yīng)的概念，和“外來人口”的意思基本相同。除去市區(qū)內(nèi)“人戶分離”的人口以外，居住地與戶籍所在地不在同一街道（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）超過半年的人口常常都被稱為流動人口或外來人口。據(jù)國家衛(wèi)生計生委2014年11月18日發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》顯示，到2013年末，全國流動人口的總量為2.45億，超過總?cè)丝诘牧种弧Ｈ丝诳鐟艏诘亓鲃拥睦顺痹诔蔀橐环N必然趨勢的同時，也沖擊著既有戶籍制度中就業(yè)領(lǐng)域的不平等。

現(xiàn)行戶籍管理制度按照地理位置和血緣關(guān)系確定公民的戶籍，常常使流動人口因農(nóng)村戶籍或非本地戶籍而遭受歧視，在教育、就業(yè)、住房、社會保障等諸多領(lǐng)域，適用與本地戶籍人口不同的政策，享受不同的（大部分是不利的）待遇，因而成為城市社會中居于邊緣地位的弱勢群體。在我國，流動人口的社會地位總體上處于社會生活的底層，是“城市社會中經(jīng)濟(jì)上的‘傭人’地位、政治上的‘沉默’地位、社會上的‘無根’地位、文化上的‘邊緣’地位”（朱力，2003）。總體來說，侵犯流動人口平等就業(yè)權(quán)的表現(xiàn)主要包括：

1.就業(yè)機(jī)會被限制

雖然我國明文禁止就業(yè)歧視①，但為了提高本地就業(yè)率、減緩本地就業(yè)壓力，有些地方政府制定了限制非本地戶籍人口就業(yè)的政策，要求非本地戶口不得應(yīng)聘；一些用人單位在政策的驅(qū)使下，只招收具有當(dāng)?shù)貞艨诘膯T工。這導(dǎo)致流動人口在擇業(yè)與就業(yè)時面臨各種職業(yè)準(zhǔn)入的類型限制，不能享有與本地市民同等的就業(yè)機(jī)會，只能選擇本地人不愿意干的行業(yè)和工種。戶籍制度在勞動力市場筑起了戶籍壁壘，擾亂了人力資源合理有效的配置，剝奪了流動人口平等的就業(yè)機(jī)會。

2.就業(yè)待遇較低

與流入地的同類戶籍人口就業(yè)者相比，流動人口的就業(yè)收入狀況常常處于劣勢?！俺擎?zhèn)居民與流動人口收入差異的60%歸結(jié)為歧視，尤其在中低收入人群中，歧視是造成收入差異的最主要原因”（鄧曲恒，2007）。主要表現(xiàn)在：與當(dāng)?shù)鼐用裣啾?，普遍存在著“同工不同酬”和“同工不同?quán)”的現(xiàn)象；工資偏低、勞動時間長、工作環(huán)境惡劣、安全條件差、用人單位拖欠工資等現(xiàn)象屢見不鮮；甚至在獎罰標(biāo)準(zhǔn)、休息休假、職務(wù)升遷等方面也受到區(qū)別對待，難以共享社會改革發(fā)展的成果。

3.就業(yè)保障被弱化

流動人口就業(yè)保障的“被侵權(quán)”主要表現(xiàn)在合同簽訂率低、社會保險參保率較低、職業(yè)病和工傷事故頻發(fā)等方面。流動人口也有自身法律意識淡漠的情形，有很多未與現(xiàn)工作單位簽訂勞動合同，而即使簽訂勞動合同的也很少真正了解合同的具體權(quán)利和義務(wù)，合法權(quán)益往往得不到有效的保障。由于流動人口參與失業(yè)保險的比率極低，當(dāng)因失業(yè)、疾病等生活陷入困境時，甚至連最基本的生活保障都難以滿足。

4.就業(yè)范圍單一、低端

流動人口之所以流動的初衷，主要是為了獲得更好的發(fā)展機(jī)會、更豐厚的經(jīng)濟(jì)收入、更高的生活質(zhì)量。由于自身知識結(jié)構(gòu)和能力水平的限制，以及社會認(rèn)知和政府政策的培訓(xùn)缺位，流動人口的就業(yè)主要集中于餐飲住宿業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、低端生產(chǎn)制造業(yè)等技術(shù)含量較低和勞動強(qiáng)度較大的行業(yè)，而在國家黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國企外企任職的人數(shù)較少，這使得當(dāng)前我國流動人口的就業(yè)范圍單一地集中于低端價值鏈領(lǐng)域。

5.就業(yè)維權(quán)難以到位

流動人口就業(yè)權(quán)益受到侵害后，很難得到及時有效的維護(hù)。由于大多數(shù)流動人口文化水平較低、欠缺必要的法律常識，當(dāng)遭遇用工單位隨意更改或解除勞動合同、拖欠或克扣薪資、超負(fù)荷超時間加班、隨意開除因工致傷員工等嚴(yán)重侵害合法權(quán)益的現(xiàn)象時，往往忍氣吞聲，很少借助法律手段維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，使得侵權(quán)人更加肆無忌憚。

（三）流動人口平等就業(yè)權(quán)遭受侵犯的成因

我國勞動力市場上普遍存在著流動人口遭遇各種類型的就業(yè)歧視現(xiàn)象，已成為一個不容忽視的重要社會問題，也引起了社會各界的密切關(guān)注。究其原因，主要存在于以下幾個方面：

1.現(xiàn)行法律的規(guī)范錯位使得“平等”保護(hù)滯后且有漏洞

雖然《憲法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律法規(guī)都對公民就業(yè)權(quán)做出了相應(yīng)的保護(hù)，但我國還沒有一部專門的保護(hù)平等就業(yè)權(quán)和反對就業(yè)歧視的法律法規(guī)，相關(guān)立法和規(guī)定內(nèi)容比較分散、籠統(tǒng)和寬泛，且缺少具體的法律責(zé)任規(guī)定，無法給予流動人口充分的就業(yè)保護(hù)。也未在法律中明確禁止戶籍就業(yè)歧視，這就造成實(shí)踐中用人單位隨心所欲地制定用人規(guī)則、濫用用工自主權(quán)、任意抬高勞動者就業(yè)的門檻的現(xiàn)象和問題屢見不鮮，這必然嚴(yán)重侵害流動人口的平等就業(yè)權(quán)益。

2.戶籍制度和勞動權(quán)利掛鉤使流動人口處于“平等”之外

流動人口就業(yè)歧視問題的實(shí)質(zhì)上是戶籍制度問題。作為一種國家行政管理方式，戶籍制度本身并無可厚非，其強(qiáng)大的吸引力在于附著在戶籍之上的諸多福利。雖然我國多次對戶籍制度進(jìn)行調(diào)整，但許多福利待遇與戶籍制度長期掛鉤、難以剝離，直接造就了戶籍人口與流動人口根源上的不平等。公民因戶籍身份的差異，享受的社會權(quán)益和社會資源之間存在巨大反差。而且長久以來，戶籍身份的歧視也致使流動人口的平等就業(yè)權(quán)很容易被忽視和侵犯。

3.社會保障制度的缺失使得流動人口游離在“平等”的邊緣

在現(xiàn)有的戶籍制度和社會保障體制下，由于身份的特殊性，流動人口常常被屏蔽在分享城市社會資源和文明社會改革發(fā)展成果之外，不能公平地享有與本地人口同等的經(jīng)濟(jì)適用房、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等公共服務(wù)和權(quán)益。這種依據(jù)戶籍身份而分配權(quán)益的方式，嚴(yán)重妨礙了勞動者平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不利于消除就業(yè)歧視現(xiàn)象。

4.勞動力市場供過于求使得流動人口勞動者處于弱勢地位

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，勞動力就業(yè)市場局部呈現(xiàn)出供大于求、供需不均的趨勢。信息不對稱使得流動人口的就業(yè)機(jī)會相對短缺，而招聘單位對應(yīng)聘者的要求隨時變化，戶籍、學(xué)歷、性別、身高、相貌、年齡等都被作為篩選的條件，供求失衡，使得就業(yè)歧視問題隨之產(chǎn)生。

5.法治意識淡漠造成流動人口維權(quán)受阻

由于相關(guān)的維權(quán)法律知識宣傳和教育不足，流動人口對自身的合法權(quán)益缺乏清晰的認(rèn)識，不懂得通過法律手段保護(hù)自己。還有一部分人雖有一定的維權(quán)意識，但考慮到維權(quán)耗時耗力，自己又無權(quán)無勢，因此在面對用工單位的蠻橫霸道時，往往就怠于尋求法律的救濟(jì)。

6.法律救濟(jì)效率低下和成本高構(gòu)成了就業(yè)權(quán)利不平等的制度門檻

當(dāng)流動人口需要通過法律途徑解決侵權(quán)問題時，對勞動糾紛案件，我國采取的是“不告不理”、“先仲裁、后訴訟”和“誰主張誰舉證”等司法原則，導(dǎo)致司法實(shí)踐中難免存在公共救濟(jì)成本高、效率低、周期長、執(zhí)行難等現(xiàn)象和問題。再加上法律援助制度不夠健全，更造成大部分流動人口“望法興嘆”，無奈地選擇了逃避和沉默。

三、流動人口平等就業(yè)權(quán)法律保障的完善

按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的就業(yè)理論，我國的就業(yè)問題是經(jīng)濟(jì)、社會、政治、法律等多方面因素綜合作用的結(jié)果。發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，可以擴(kuò)大生產(chǎn)和勞動規(guī)模，緩解勞動力要素匹配失衡的問題；可以穩(wěn)步推進(jìn)城市化的建設(shè)進(jìn)程，給更多的勞動者提供就業(yè)機(jī)會，以此帶動就業(yè)的增長，間接減少就業(yè)歧視現(xiàn)象的產(chǎn)生。與此同時，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局正形成的當(dāng)下，應(yīng)重視和加強(qiáng)對平等就業(yè)的法律規(guī)制，逐步消除對流動人口的就業(yè)歧視，保障流動人口的平等就業(yè)權(quán)。

1.健全和完善保障流動人口平等就業(yè)權(quán)的法律體系

針對流動人口就業(yè)政策法規(guī)建設(shè)相對滯后的現(xiàn)實(shí)狀況，構(gòu)建統(tǒng)一完善的政策法規(guī)框架，規(guī)范用人單位的用工行為，確保流動人口在城市逐步享有與流入地人口平等的就業(yè)權(quán)利。同時，健全侵犯平等就業(yè)權(quán)的法律責(zé)任制度及其它司法保障機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)察用工單位和勞動者勞動關(guān)系的建立、勞動合同的訂立以及勞動合同的履行，規(guī)制就業(yè)領(lǐng)域中常見的戶籍歧視現(xiàn)象，切實(shí)保障流動人口就業(yè)的合法權(quán)益，這是對法治政府的根本要求。

2.將權(quán)益與戶籍相脫鉤，使權(quán)利隨人員的流動而流動

流動人口就業(yè)問題的要害在于公民權(quán)益與戶籍相捆綁的機(jī)制。因此，只有改革作為計劃經(jīng)濟(jì)時代產(chǎn)物的傳統(tǒng)戶籍管理制度，“逐步剝離戶籍制度上所粘連的各種利益分配和資源配置功能，不斷消除戶口的物質(zhì)化因素，不斷消除城鄉(xiāng)戶口劃分和戶口遷移的行政限制，逐漸回歸戶籍制度個人身份登記、信息統(tǒng)計以及民事管理等基本功能”（辜勝阻、成德寧，1998），建立一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)價值和法治理念的新型戶籍制度，才能從根本上解決流動人口就業(yè)不公平問題，才能真正地保障流動人口享有平等的公共服務(wù)和公平有序的就業(yè)環(huán)境。這也是現(xiàn)代戶籍制度改革的重要目標(biāo)和主要方向。

3.完善社會保障制度，為流動人口創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境

社會保障制度是社會發(fā)展的穩(wěn)定器，也是提高社會勞動力資源配置效率的重要保障（趙宏瑞，2013）。社會保障的完善程度直接影響著流動人口就業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)、社會的穩(wěn)定與和諧。流入地城市可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，給予流動人口具有合理差別的社會保障，使他們享有同流入地居民一樣的社會保障福利，這既是對流動人口為流入地所作貢獻(xiàn)的政治認(rèn)可，又是法律平等公平原則的基本要求，更能促進(jìn)本城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧的構(gòu)建。

4.加大法律宣傳力度，增強(qiáng)流動人口權(quán)利意識

安徽女孩為了維護(hù)平等就業(yè)權(quán)而堅持不懈的精神，說明法律的健全、政策的支持和制度的革新，雖然給公民提供了維護(hù)自身合法權(quán)益的堅實(shí)后盾，但平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)還需要公民個人對法律救濟(jì)的積極追求和執(zhí)著堅持。因此，我們必須加強(qiáng)法律宣傳和教育培訓(xùn)工作，使公民權(quán)利本位意識和自由平等觀念深入人心，使流動人口對自身擁有的合法權(quán)益內(nèi)容和救濟(jì)途徑有清晰明確的認(rèn)識，以此提高流動人口防范就業(yè)歧視、維護(hù)合法權(quán)益的意識和能力。

5.完善平等就業(yè)權(quán)的救濟(jì)保障機(jī)制

完善的救濟(jì)機(jī)制是平等就業(yè)權(quán)切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)的有效屏障。應(yīng)改變或取消所有勞動爭議糾紛都必須首先仲裁的處理機(jī)制，建立當(dāng)事人能自行選擇的“或裁或?qū)彙钡慕鉀Q模式，防止仲裁機(jī)構(gòu)與法院相互推諉，確保糾紛能夠及時立案，提高糾紛的解決效率；應(yīng)將侵犯平等就業(yè)權(quán)（尤其是戶籍就業(yè)歧視）案件明確納入受案范圍，并采取“取證責(zé)任倒置”，便于勞動者行使和實(shí)現(xiàn)訴權(quán)；應(yīng)加重對責(zé)任單位的處罰，提高違法成本，以期遏制侵犯平等就業(yè)權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

注 釋

①參見發(fā)改委、財政部等九部委于2004年7月16日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步清理和取消針對農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi)的通知》。

1.鄧曲恒：《城鎮(zhèn)居民與流動人口的收入差異——基于Oaxaca-Blinder和Quintile方法的分解》，載《中國人口科學(xué)》，2007年第2期，第8頁。

2.辜勝阻、成德寧：《戶籍制度改革與人口城鎮(zhèn)化》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》，1998年第1期，第53頁。

3.李雄：《論平等就業(yè)權(quán)的界定》，載《河北法學(xué)》，2008年第6期，第69頁。

4.王海光：《當(dāng)代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析》，載《中共黨史研究》，2003年第4期，第22頁。

5.朱力：《農(nóng)民工階層的特征與社會地位》，載《南京大學(xué)學(xué)報》，2003年第6期，第49頁。

6.趙宏瑞：《世界文明總量論——中國的文明崛起與國安法治原理》，中國法制出版社，2015年版。

7.張慶五：《關(guān)于人口遷移與流動人口概念問題》，載《人口研究》,1988年第3期，第18頁。

8.趙宏瑞：《中國貨幣總量論》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013年版。