喬慶梅（中國人民大學中國社會保障研究中心 北京 100872）

德國工傷保險的成功經驗

喬慶梅
（中國人民大學中國社會保障研究中心 北京 100872）

預防為首、康復優(yōu)先的制度理念一直被認為是德國工傷保險成功的經驗，除此之外，德國的工傷保險的成功之處還在于相對獨立、集中的自治管理和完善的組織以及高水平的職業(yè)安全科學技術。

工傷保險；經驗總結；國際研究

工傷保險是德國最早建立的社會保險制度，源于1884年的《事故保險法》。如果說德國社會保障是世界社會保障發(fā)展史上的成功典范，那么德國的工傷保險也一樣值得各國學習和借鑒。從建立之初的“工人賠償制度”轉型為“勞動者安全保障制度”，德國工傷保險做到了最大限度地保障勞動者的職業(yè)安全，最大限度地降低職業(yè)傷害對勞動者的傷害后果。關于德國工傷保險制度的成功，專家們往往歸因于預防、康復和賠償三位一體。但筆者認為，德國工傷保險的成功，還有其與本國文化、社會相適應的管理體制，以及具體細致的服務組織和高水平的職業(yè)安全科學技術相關。

1 相對集中且獨立的自治管理

德國工傷保險的管理機構是同業(yè)公會，它擁有工傷預防、康復和賠償業(yè)務的所有管理權。目前，德國工傷保險同業(yè)工會分為三大部門：工商業(yè)部門同業(yè)公會、農業(yè)部門同業(yè)公會和公共部門同業(yè)公會，他們各自管理著本領域的工傷保險事務。到2010年初，德國同業(yè)公會共包括21家工商業(yè)同業(yè)公會、8家農業(yè)同業(yè)公會和27個公共部門的同業(yè)公會。

同業(yè)公會管理工傷保險的職責由國家法律規(guī)定，其工作內容包括：第一，依法強制企業(yè)進行工傷保險登記并收取保險費，對企業(yè)風險狀況進行評估并據此調整工傷保險費率；對企業(yè)進行安全檢查并提供安全咨詢服務，為企業(yè)提供職業(yè)傷害預防的技術和智力支持；對統(tǒng)籌范圍內的各企業(yè)單位職業(yè)傷亡進行統(tǒng)計分析，并提出有針對性的建議；對勞動安全用品進行檢驗和認證；支持并組織職業(yè)安全和健康方面的科學研究。第二，根據勞動者職業(yè)傷害的具體情況，為工傷勞動者提供醫(yī)療、康復服務，包括醫(yī)療與康復需求咨詢、工傷醫(yī)療機構的選擇與接洽、康復機構的選擇與接洽、康復費用的支付，并對所選擇的醫(yī)療機構和康復機構進行監(jiān)督。第三，依法對因工傷、職業(yè)病致殘的勞動者進行賠償，包括現(xiàn)金賠償、輔助器具配置等等。由此可見，德國同業(yè)公會承擔了工傷保險一切事務的管理，較好地集中了工傷保險之工傷預防、康復和賠償等各方面事務的管理權限。一方面可以將有限的工傷保險資源在工傷預防、康復、賠償之間進行協(xié)調和統(tǒng)籌，達到資源的高效利用；另一方面又可以較好地協(xié)調工傷預防、康復和賠償中各部門的職責權限，減少部門合作的不協(xié)調以及由此導致的制度運行效率損失。同時，同業(yè)公會獨立于政府之外的社團組織身份，又較少受到政府的直接干預，可以提高職業(yè)安全和工傷保險管理的靈活性和自主性，提高職業(yè)安全、工傷康復政策與現(xiàn)實需要的契合度。

另外，在制度監(jiān)督工作方面，德國有明確的分工：聯(lián)邦社會保險監(jiān)督管理局負責對聯(lián)邦各家工傷保險經辦機構的監(jiān)督，聯(lián)邦勞動和社會事務部負責聯(lián)邦層面工傷預防工作監(jiān)督，各州社會保險監(jiān)督管理機構負責對本州工傷保險經辦機構的監(jiān)督，避免了政出多頭和“多龍不治水”現(xiàn)象。

圖1 1985-2012年德國工傷預防支出趨勢圖

2 工傷預防的資金和科技保障

1884年俾斯麥政府頒布《事故保險法》是為了安撫在惡劣的勞動環(huán)境中遭受傷害的勞動者，并沒有將勞動者的職業(yè)安全預防提高到顯著的地位。但經歷了一個多世紀的發(fā)展，職業(yè)安全預防已經成為德國工傷保險的首要目標。

2.1工傷預防的資金投入。德國工傷保險同業(yè)公會不但設有專門的機構進行工傷預防管理，而且對事故預防的投入也是逐年提高。工傷預防的資金支付可以用于有利于工傷預防的一切方面，包括培訓、事故預防規(guī)章的制定和出版相關的出版物、事故預防人員和物資的支出、用于應急救治的職業(yè)安全健康服務，等等。

根據德國同業(yè)公會統(tǒng)計，德國工傷保險用于工傷預防的支出在10年前就已經超過了用于工傷賠償和急救的支出。在2004年全德國法定工傷保險125.29億歐元的總支出中，用于工傷賠償和急救的費用占6.8%，用于工傷預防費用則達7.1%。此后的十年間，德國工傷保險基金支出結構一直保持了這樣的態(tài)勢：工傷預防費用在基金支出中一直占有最高的比例，高于賠償和急救費用。之所以將工傷預防置于首要地位，是因為工傷預防可以從根本上減少工傷救治、賠償和康復的費用，可以減少長期的傷殘待遇支付；勞動者也不會因為工傷或職業(yè)病退出勞動領域而繼續(xù)作為工傷保險受保者；保證了工傷保險供款和基金的充足性，達到了制度的良性循環(huán)，這是提高制度運行效率的治本之策。由此可見，德國工傷保險對工傷預防的重視，是源于對制度規(guī)律和制度根基的深刻認知，是源于對制度本質的把握。

圖1反映了近三十年來德國法定工傷保險制度中工傷預防費用的支出趨勢，可以看出德國工傷預防的基金支付趨勢及其在制度中日益提升的地位。

還應指出的是，圖1中的工傷預防支出僅僅是工傷保險管理機構即同業(yè)公會用于工傷預防的費用支出，而對于同業(yè)公會的會員單位——企業(yè)而言，還必須依法采取工傷預防措施。而各用人單位用于工傷預防的支出通常都大于同業(yè)公會的支出。可見，德國工傷保險的制度效果并不是“上天的恩賜”，而是源于同業(yè)公會及用人單位對工傷預防“不計成本”的投入，而這都是建立在追求零工傷的建制理念之上。

2.2科研和制度執(zhí)行力的保障。

從法制建設到科學研發(fā)、從制度建設到環(huán)節(jié)落實，預防優(yōu)先都具有充分的體現(xiàn)。除直接的工傷預防支出（包括企業(yè)安全檢查、職業(yè)安全咨詢、勞動者安全培訓等措施）外，同業(yè)公會還花巨資在工傷預防科學研究上，對職業(yè)安全標準與工傷預防科學研究的投入毫不吝惜。同業(yè)公會每年都撥出專門的資金用于勞動安全科學研究、勞動醫(yī)學服務、安全技術服務、企業(yè)管理咨詢等工傷預防工作。工傷保險同業(yè)公會有6家直屬的專門性職業(yè)安全研究機構，專門對職業(yè)安全標準、工作環(huán)境、人機工程等事關職業(yè)安全的每一領域進行研究。在同業(yè)公會的統(tǒng)一管理下，各機構的研究成果均能較好地直接服務于勞動者職業(yè)安全健康實踐。每家機構的年科研經費都在2000多萬歐元以上，均由工傷保險基金支付。較高的職業(yè)安全技術水平加深了德國工傷保險管理部門對職業(yè)傷害與工作性質之關系的認識，不但能夠為應保者提供必要的保障，更重要的是能夠將科學技術應用于工傷預防，達到未雨綢繆、防患于未然之效。

此外，為了實現(xiàn)工傷預防，法律還賦予同業(yè)公會在任何時候進入任何企業(yè)進行職業(yè)安全和勞動保護檢查的權利，這一舉措大大減少了企業(yè)的不安全行為。如德國《社會法典》第七編第一條明確規(guī)定：工傷保險經辦機構應當采取一切適當的方法，防止工傷事故、職業(yè)病以及由于工作原因對健康造成的傷害，查明工傷事故發(fā)生的原因，保障在事故發(fā)生時采取有效的措施，減輕工傷事故和職業(yè)病導致的后果。

圖2是近三十年的德國職業(yè)傷害發(fā)生趨勢，從中可以看出工傷預防工作所取得的顯著成效。

由圖2可見，連年上升的工傷保險預防費用的直接產出是實現(xiàn)了職業(yè)傷害事故率的持續(xù)下降，減少了勞動者生命和健康的損失，其中的社會效益是無法用經濟指標衡量的。

圖2 1986-2012年德國工傷事故率趨勢圖

3 工傷康復的完善服務和充足資源

與傷殘賠償相比，康復在德國工傷保險中處于極為重要的地位，德國各工傷保險管理機構都制定了“先預防、后康復，先康復、后賠償”的工作原則，以最大限度地減輕職業(yè)傷害給勞動者造成的不利影響，更重要的是為了保障工傷勞動者重新獲得參與社會的權利。2001年生效的德國《社會法案》第九章將傷殘康復的目標定義為“致力于減少或消除殘疾人自主平等地參與社會的障礙，目的在于為殘疾人或有殘疾危險的人創(chuàng)造更好的生活”。因此，勞動者遭受職業(yè)傷害之后，康復是先于工傷賠償而被考慮的措施，工傷康復是德國工傷保險繼工傷預防之后的第二個目標。

3.1完善的服務。德國的工傷康復包括職業(yè)康復、社會康復和心理康復，這三種康復是同時進行的。在服務于工傷者的過程中，德國工傷保險制度同一般殘疾人康復制度一道，建立了嚴密的工傷者服務系統(tǒng)——由專門的案例經理人（case manager）和傷殘經理人(disability manager)為工傷者的醫(yī)療和康復需求提供個性化的服務。從傷后醫(yī)療到醫(yī)療后的康復，這兩類經理人憑借自身對制度系統(tǒng)的把握和了解，根據工傷者的傷害性質、傷害嚴重程度幫助他們選擇合適的醫(yī)院或康復機構。

在康復過程中，康復專家會根據具體狀況將傷殘人員的康復過程分為若干期，每期大約有四到五周，不同傷殘程度的人員所需的康復期數不同，傷殘程度輕的一期、兩期即可解決問題，傷殘程度中的則需要更長時間的康復，最多的可達五期之久。在每一期內，康復專家會為每一位傷殘者制定每一周以及每一周中的每一天的康復計劃內容，每周及每期康復結束后，由勞動能力鑒定專家對傷殘人員的康復效果以及后續(xù)康復潛力進行評估，確定后續(xù)康復計劃。因此，在德國工傷保險制度中，所有需要康復以及有康復潛力的工傷者基本上都能得到其所需的康復。工傷康復的措施具體包括：第一，通過建議、具體措施實施、培訓或人員流動，幫助工傷人員保留原來的職位或重新獲得其他合適的職位；第二，提供傷殘康復所必需的任何訓練，如技能恢復、課程進修、職業(yè)訓練、繼續(xù)培訓及其所需要的其他任何支持；第三，使工傷者獲得找到合適職位或實現(xiàn)自我雇傭所需要的其他職業(yè)訓練等?？祻偷哪繕耸橇幫ㄟ^康復，使受害者的勞動能力盡可能達到受傷前的水平，即便達不到，也可以通過勞動技能鑒定，重新找到適合的工作。

通過完善的醫(yī)療和康復，在德國大約有80%的工傷者通過一般的醫(yī)療或康復可以重返工作崗位。在剩下的20%的工傷者中，約15%的人需要通過較復雜和專業(yè)的醫(yī)療和康復達到既定的康復目標，而剩下5%的危重工傷者則是需要案例經理人進行專門的管理，包括選擇醫(yī)療機構、康復機構以及對所選擇的醫(yī)院進行監(jiān)督等。傷殘經理人比案例經理人具有更高的專業(yè)水平，主要由工傷預防專家、職業(yè)醫(yī)生以及工傷康復專家組成，專門為因工傷離開工作崗位六周以上的受傷人員提供專業(yè)化的服務。全德大約有3000多位傷殘經理人分屬于不同的企業(yè)、保險機構等。因此，案例經理人負責的是勞動者受到工傷之后再獲得醫(yī)療、康復的組織工作，而傷殘經理人則負責實施工傷者的醫(yī)療和康復等專業(yè)化更高的技術性工作。兩類經理人在實踐中建立了密切的分工合作關系，既能保證需要康復的工傷者得到充分、合適的康復，又能避免重復醫(yī)療和康復造成不必要的資源浪費，兩者的配合保證了工傷醫(yī)療和康復的順利進行。

3.2充足的康復資源。如前述，德國工傷保險同業(yè)公會將康復定義為與醫(yī)療、社會和職業(yè)恢復有關的一切活動，在工傷事故發(fā)生的那一刻，就開始了以恢復勞動者健康為目的的治療和援助。除了上述專業(yè)的工傷康復服務人員，德國還有完善的康復設施。德國工傷保險同業(yè)公會管理著9家事故救治醫(yī)院、2家職業(yè)病醫(yī)院和大約200家康復診所，這些機構都是同業(yè)公會所屬的醫(yī)療和康復機構，專門從事工傷醫(yī)療和康復工作，另有大約800家醫(yī)院與同業(yè)公會建立了工傷救治和康復的合作關系。在各家專門性的康復機構中，除了配有用于恢復肢體功能和生活技能恢復的一般性康復場所和設施之外，還配有供不同行業(yè)、不同職業(yè)勞動者恢復職業(yè)技能之用的仿真工作車間，接受康復的人員可以在這些工作間里從事與其實際工作相同的作業(yè)，一方面提高了其職業(yè)能力的恢復進程，另一方面有助于幫助其克服重返工作崗位的心理障礙。

此外，在專業(yè)技術人才方面，除了上述3000多名傷殘經理人分布于各家同業(yè)公會和保險公司，全德國還有約3000多名擅長工傷事故治療和康復的外科專家，為工傷康復提供了有力的智力支持。在醫(yī)療和康復中，案例經理人和傷殘經理人均可以就工傷醫(yī)療和康復醫(yī)院的工作進行監(jiān)督，同業(yè)公會也具有對上述醫(yī)療機構進行檢查的權利，這一舉措避免了醫(yī)療和康復資源的過度利用。不僅如此，同業(yè)公會還建立了安全專家、醫(yī)生以及康復專家與勞動者之間的聯(lián)系機制，使勞動者能夠直接得益于安全、醫(yī)療以及康復專家的服務。

經過康復的勞動者如果仍然不能從事原來的工作或達到原來的勞動技能，可以參加新的職業(yè)培訓，工傷保險基金將支付給其一筆轉崗補償。此外，包括為適應其傷殘狀況而對其汽車、住所進行改造所發(fā)生的費用和家庭照顧、心理咨詢以及康復運動都被列為工傷康復的重要內容。之所以具有如此完備的工傷康復服務體系，是因為完備的指導思想和人權保障理念：第一，對于任何殘疾人，康復是他們平等參與社會競爭、重新進入社會的主要手段，法律保證每一位殘疾人享有平等參與社會的機會；第二，殘疾人（無論何種原因致殘）的充分康復，一方面可以減少年復一年的長期的待遇支付，節(jié)約社會保險成本，另一方面，通過康復，傷殘人員可以進入或重新進入勞動領域，成為社會保險的覆蓋對象，增加保險基金收入。同時，就業(yè)的增加又促進了經濟的發(fā)展，可以實現(xiàn)社會保險和經濟增長的良性互動。

4 結語

社會學家諾斯認為，所謂制度即是社會的游戲規(guī)則，是為人們的相互關系而人為設定的一些制約。工傷保險制度包含了各種復雜的關系——工傷保險管理機構、監(jiān)督機構、企業(yè)、勞動者、醫(yī)療及康復服務供給者、職業(yè)安全及康復專家等等各個主體之間的相互關系。德國工傷保險通過科學的指導思想將上述各關系統(tǒng)一到保障勞動者安全和社會參與的制度目標之下；通過相對集中、獨立的管理和完善的服務體系，將工傷保險的各種資源和各類職責主體動員到為勞動者的健康和保障權益服務的工作中；通過縝密的組織和協(xié)調，提高了對科學技術和現(xiàn)有智力資源的有效利用。德國工傷保險制度的成功源于預防和康復這兩大突出特色，也源于相對獨立、集中的自治管理，同時也與科學技術在工傷保險中的運用、對企業(yè)和勞動者的個性化服務等因素有著密不可分的聯(lián)系。

[1]數據來源：德國工傷保險同業(yè)公會總會官方網站http：//www.dguv.de.

[2]李志明、肖育穎.德國工傷保險制度的特點分析[J].中國醫(yī)療保險，2011,(08).

[3]喬慶梅.德國傷殘康復：理念、實踐與啟示[J].河南社會科學，2009(01).

[4]喬慶梅.中國職業(yè)風險與工傷保障——演變與轉型[M].北京：商務印書館，2010.

（本欄目責任編輯：許飛瓊）

The Successful Experience of Industrial Injury Insurance in Germany

Qiao Qingmei(Chinese Social Security Research Center of Renmin University, Beijing, 100872)

Taking prevention and rehabilitation as a high priority has been known as the successful experience in industrial injury insurance in Germany. In addition to this, it should also be attributed to the relatively independent and concentrated autonomy administration, the sophisticated service organizing and the high-level science and technology of occupational safety.

industrial injury insurance, summary of experience, international study

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）1-68-4

10.369/j.issn.1674-3830.2015.1.21

2014-10-15。

喬慶梅，中國人民大學中國社會保障研究中心副教授。主要研究方向：工傷保險、醫(yī)療保險與殘疾人事業(yè)。