李 崑

(四川省社會科學院研究生學院，四川成都 610071)

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我國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)展小城市的必要性探討

李 崑

(四川省社會科學院研究生學院，四川成都 610071)

城鎮(zhèn)化;小城市;體制改革

小城市是我國城市體系的重要組成部分。從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律看，小城市在為居民創(chuàng)造較好的公共服務(wù)、提高居民參與發(fā)展能力方面確有必要性；從我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與進程看，沒有相應(yīng)的體制改革，就不會有小城市的可持續(xù)發(fā)展；從發(fā)展現(xiàn)實需求看，小城市是城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的平臺。借鑒國際經(jīng)驗，在小城市的發(fā)展中，政策和制度需要鎖定作為作用對象的小城市；在政策指向上，“人”的因素應(yīng)當重于“城”的因素；行政體制是否有效，尤其是地方政府和居民的積極性和主動性是否得到發(fā)揮，是小城市戰(zhàn)略能否成功的關(guān)鍵。

小城市是我國城市體系的重要組成部分。在當前的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略層面上，中小城市作為城市網(wǎng)絡(luò)的必要構(gòu)成部分，已經(jīng)得到重視和強調(diào)。但理論上是否將中小城市作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，爭論是十分激烈的，存在相當強的反對聲音。有必要在理論層面對小城市發(fā)展的價值進行必要探討，以厘清發(fā)展問題，理順發(fā)展思路。

一、從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律看發(fā)展小城市的必要性

城鎮(zhèn)化是所有國家和地區(qū)從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變必須經(jīng)歷的過程。在理論中，城鎮(zhèn)化有多重含義。從社會學角度看，城鎮(zhèn)化是一個創(chuàng)新觀念和實踐由城市向郊區(qū)擴散的過程，是社會價值與社會治理在更大規(guī)模上實現(xiàn)的過程；從人口學角度看，城鎮(zhèn)化是一個城市人口占比不斷提高的過程，是人類居住地不斷演進和功能完善、居民福利和權(quán)利得到持續(xù)保障的過程；從發(fā)展經(jīng)濟理論的角度看，城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟增長和社會分配演進的內(nèi)在構(gòu)成部分；從空間經(jīng)濟理論的角度看，城鎮(zhèn)化是一個城市空間規(guī)模、密度和空間拓展活動變化的過程。

總結(jié)而言，城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的資源集聚和配置過程，核心是農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化。在當前的階段，就小城市發(fā)展而言，以下五個層次的城鎮(zhèn)化均有其現(xiàn)實的指向和意義。其一，從工業(yè)化的角度看，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的社會過程。其二，從資源配置和利用的角度看，城鎮(zhèn)化是資源配置手段由傳統(tǒng)的非市場化配置轉(zhuǎn)向市場化配置的過程，是土地、資本和勞動等資源利用高效化的過程。其三，從財富的角度看，城鎮(zhèn)化是工業(yè)經(jīng)濟所創(chuàng)造出來的物質(zhì)財富形式多元化、價值穩(wěn)定化的過程。換言之，城鎮(zhèn)就是居民財富的載體，如果它足夠健康的話。其四，從農(nóng)民的角度看，城鎮(zhèn)化首先是一個剝奪作為“農(nóng)民”的人的過程，其次又是一個賦予被剝奪的“農(nóng)民”“市民”身份的過程。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化兩者分離，現(xiàn)代的城鎮(zhèn)化要求兩者融合。

工業(yè)化作為一個經(jīng)濟組織和社會結(jié)構(gòu)演進的一般化過程，在現(xiàn)代城市的發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用。不同的工業(yè)化水平?jīng)Q定不同的城市發(fā)展水平。從發(fā)展階段上看，城鎮(zhèn)化可以分為工業(yè)化時期的城鎮(zhèn)化(以生產(chǎn)的集中為主要特征)和后工業(yè)化時期的城鎮(zhèn)化(以社會勞動分工的高度復(fù)雜化為主要特征)。社會勞動分工的高度復(fù)雜化、產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)的成熟化以及區(qū)域勞動市場結(jié)構(gòu)的動態(tài)化是城市作為一個工業(yè)化子過程的一般性特征(Scott，1986)。從人口遷移動力機制上看，城鎮(zhèn)化進程的快慢取決于三個因素，即人口自然增長過程中城鄉(xiāng)差距的大小、城鄉(xiāng)之間人口遷移趨勢以及新城市區(qū)域的持續(xù)出現(xiàn)；第二個因素，即城鄉(xiāng)之間人口遷移的趨勢是決定城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵性因素，這種遷移是對工業(yè)化進程中普遍存在的勞動供給與需求之間的空間不平衡的必然反應(yīng)(Ledent，1982)。

從世界范圍看，城鎮(zhèn)化進程經(jīng)歷了一個由加速發(fā)展到減速發(fā)展的過程。1800年，世界城鎮(zhèn)化水平僅為2.5%，在超過3%的年均增長速度的支撐下，到上世紀中葉，世界城鎮(zhèn)化的水平已達到30%，今天，世界城鎮(zhèn)化平均水平已超過50%，到2030年，城鎮(zhèn)化增速將減緩到1.5%，即使在這一速度下，所有發(fā)展中國家的城市人口比例都將超過農(nóng)村人口比例(UN，2008)。這一進程中的各國城鎮(zhèn)化，既有共性，也有明顯的差異。從空間格局來看，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷了大都市區(qū)的高速發(fā)展(集中化)后，單核模式已被更為多元化的發(fā)展模式取代，先后出現(xiàn)了郊區(qū)城鎮(zhèn)化(分散化)、城市群和城市帶(一體化和區(qū)域化)等不同的階段。而在發(fā)展中國家，一方面也出現(xiàn)了大都市區(qū)快速發(fā)展的情況，但同時也還存在著大量半城鎮(zhèn)化(Periurbanization)現(xiàn)象。就社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展而言，城鎮(zhèn)化有積極的一面，同時，也有其消極的一面。概言之，城鎮(zhèn)化在提供了發(fā)展手段、解決了發(fā)展問題的同時，也創(chuàng)造了新的發(fā)展問題。今天，大都市區(qū)、城市群和城市帶已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化的主流模式。①因此，無論我們喜歡與否，城鎮(zhèn)化都是我們必須面對的過程。

從城市發(fā)展的各個歷史階段，出于資源的限制和競爭的影響，小城市的數(shù)量遠比大城市要多。小城市的發(fā)展歷來就是城市研究的重要內(nèi)容。但對于理想的城市規(guī)模大小，理論研究并無確定的實證證據(jù)和理論分析支撐。早在克里斯塔勒(Christaller，1930)的“中心地理論”(Central Place Theory)論中，圍繞中心地，按照人口、市場影響范圍和功能控制關(guān)系，就對不同等級的中心度進行了劃分和研究?，F(xiàn)代城市理論研究眾多?？偫ǘ?，現(xiàn)代研究認為，城市的功能和空間地理位置對城市規(guī)模的大小有直接的影響；城市規(guī)模的擴張速度一般快于城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展速度，慢于城市生產(chǎn)要素的集聚和發(fā)展速度。對于小城市而言，盡管其作為一個大的市場網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，對于周邊農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展有積極的帶動作用，但就一個工業(yè)化過程而言，如果沒有一個以大城市為核心的城市網(wǎng)絡(luò)做支撐，中小城市的發(fā)展條件不可能比大城市好。甚至在一些只能有中小城市存在的區(qū)域，如果沒有城市極核的存在，整個區(qū)域被邊緣化的可能性將大大提高(Perlik et al., 2001)。

這是僅僅從經(jīng)濟增長出發(fā)的觀點。如果將發(fā)展的重點從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到居民的福利，那么小城市的發(fā)展就有著充分的價值。相對于投資效率較高的大城市而言，小城市在為居民創(chuàng)造較好的公共服務(wù)、提高居民參與發(fā)展能力方面確實有其必要性。隨著大城市的過度城鎮(zhèn)化所造成的社會、經(jīng)濟問題逐漸顯現(xiàn)，過去城市發(fā)展理論所指出的“擴散效應(yīng)”并沒有出現(xiàn)，更多地是大城市無止境地吸納周邊生產(chǎn)要素的“回波效應(yīng)”。在這樣的背景下，小城市的發(fā)展不僅在理論上已經(jīng)得到充分的重視，而且在實踐中，小城市發(fā)展戰(zhàn)略也已經(jīng)為很多國家所采納，成為城市發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在構(gòu)成部分。

必須認識到，小城市的發(fā)展面臨著投資效率、城鎮(zhèn)化成本、城鎮(zhèn)傳統(tǒng)地位以及體制等四大方面的約束。這些約束性因素，并非不能改變。觀念的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。只要產(chǎn)業(yè)選擇思維發(fā)生改變，以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變真正能夠?qū)崿F(xiàn)，那么投資效率的約束就會自然消失；只要將城鎮(zhèn)化的社會成本顯性化，納入到城市發(fā)展的基本考量標準中，對大中小城市發(fā)展成本的權(quán)衡結(jié)果也會隨之逆轉(zhuǎn)；只要在一個覆蓋面積更廣，影響人群更大的城市網(wǎng)絡(luò)中統(tǒng)籌考慮大中小城市的發(fā)展路徑，城市傳統(tǒng)地位的約束就會匿于無形。

二、從我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與進程看小城市發(fā)展的必要性

自1949年始，我國的城鎮(zhèn)化可以分為四個時期(李善同，2008)，即1949～1957年的起步時期、1958年～1978年的不穩(wěn)定發(fā)展時期、1979年～1999年的穩(wěn)定快速發(fā)展時期以及2000年至今的加快發(fā)展時期。②

小城鎮(zhèn)的發(fā)展則表現(xiàn)出與城市發(fā)展不同的特征。改革開放以前，受多種因素的影響，小城鎮(zhèn)發(fā)展極其緩慢，數(shù)量絕對下降。1978年改革開放后至1994年，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速恢復(fù)，相對而言，城市經(jīng)濟，尤其是大城市經(jīng)濟發(fā)展較慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快。1979年十一屆四中全會指出，“有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強城市對農(nóng)村的支援。這是加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 實現(xiàn)四個現(xiàn)代化, 逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路?！覀円欢ㄒ肿⒁饧訌娦〕擎?zhèn)的建設(shè), 逐步用現(xiàn)代工業(yè)交通業(yè)、現(xiàn)代商業(yè)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代教育科學文化衛(wèi)生事業(yè)把它們武裝起來, 作為改變?nèi)珖r(nóng)村面臨的前進基地”。1980 年國務(wù)院頒發(fā)《批轉(zhuǎn)全國城市規(guī)劃工作會議紀要》中指出，“依托小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟, 有利于生產(chǎn)力的合理布局, 有利于就地吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力, 有利于支援農(nóng)業(yè)和促進當?shù)亟?jīng)濟文化發(fā)展, 有利于控制大城市的規(guī)模。從長遠看, 對逐步縮小城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別, 也有重要的意義”。

隨著限制大城市、發(fā)展小城鎮(zhèn)政策的明晰和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的活躍，1984 年至1994 年, 全國建制鎮(zhèn)從6211個增加到15160個。1998年，特大城市人口所占比重下降到36.6%。1994年以后，城市經(jīng)濟的活躍在客觀上形成了比鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟更具競爭力的發(fā)展模式，分稅制的實施、市管縣體制的確立又在體制上進一步強化了大城市相對于小城鎮(zhèn)的體制優(yōu)勢，兩相作用之下，小城鎮(zhèn)發(fā)展開始滯后于大城市發(fā)展。盡管在政策層面上多次強調(diào)小城鎮(zhèn)的重要性，③但小城鎮(zhèn)的發(fā)展實質(zhì)上處于絕對的弱勢地位。

回顧我國城鎮(zhèn)化的進程與小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以下的認識是值得思考的：其一，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相伴隨行。計劃經(jīng)濟時期為實現(xiàn)工業(yè)化而犧牲城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略盡管有短期效應(yīng)，但長期來看，弊害較多，工業(yè)化缺乏必要的空間和要素支撐。反過來，由于制度扭曲造成的過度依靠城鎮(zhèn)化來推動工業(yè)化的實踐中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化均缺乏可持續(xù)的基礎(chǔ)。其二，城鎮(zhèn)化進程自然趨向于大城市(特別是其中的特大城市)更快發(fā)展。以小城鎮(zhèn)為主的發(fā)展戰(zhàn)略有較強的社會價值，但經(jīng)濟效率較低。這在上世紀80年代以后“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施中得到了充分的證實。如果出于社會價值實現(xiàn)的考慮，要促進小城市的發(fā)展，需要制度和政策的有意識和實質(zhì)性的傾斜。而這種傾斜與市場發(fā)展的方向有可能相悖，因此并不容易獲得決策層的認同。其三，制度的調(diào)整與變革是推進城市快速發(fā)展的基本前提。肇始于農(nóng)村的市場化改革帶動了小城鎮(zhèn)的發(fā)揮，而隨之興起的城市經(jīng)濟改革又引起了小城鎮(zhèn)的衰落，改革的脈動決定著中小城市的命運。沒有相應(yīng)的體制改革，就不會有小城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、從發(fā)展現(xiàn)實需求看發(fā)展小城市的必要性

當前，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的基本驅(qū)動力。我國城鎮(zhèn)化面對的挑戰(zhàn)是：農(nóng)村勞動生產(chǎn)率低下，城市綜合承載能力薄弱，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的區(qū)域化差異逐步加大。人財物快速流向沿海發(fā)達城市和主要的行政中心城市，廣大中西部地區(qū)和發(fā)展相對滯后的中小城鎮(zhèn)，亟需國家的政策性扶助。有鑒于此，中央有關(guān)文件指出，當前要把推進城鎮(zhèn)化發(fā)展制度創(chuàng)新的重點放在大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)上面，通過戶籍制度、保障房建設(shè)、財稅和投融資、土地利用計劃、產(chǎn)業(yè)政策等方面的改革與調(diào)整，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，使其成為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力和提供公共服務(wù)的重要載體。小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的實施已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要切入點。

可以將小城市在我國城市體系中的地位和作用總結(jié)為以下幾方面。第一，小城市是未來城市群、城市帶的基本單元，是優(yōu)化城市群空間布局的重要形式。相對于大城市而言，作為次級單元的小城市，無論是在生產(chǎn)、消費還是銷售、物流，小城市均能起到積極的作用。第二，小城市是城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的平臺，是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的重要載體。工業(yè)化所要求的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的同步提高，有賴于小城市作為市場和服務(wù)的功能發(fā)揮。第三，小城市作為公共服務(wù)提供平臺的發(fā)展和壯大，在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的同時，也將成為未來公共服務(wù)體系覆蓋更為廣闊空間范圍的前沿基地。

四、借鑒國際經(jīng)驗、啟動小城市發(fā)展體制機制改革

小城市的發(fā)展中，政策和制度的影響較大。以下就以韓國和美國的小城市發(fā)展為例，對政策在中小城市發(fā)展中的作用做簡要的闡述。

其一，政策和制度需要鎖定作為作用對象的小城市。究竟哪些中小城市應(yīng)當成為政策作用的主要對象，政策需要有一個較為明確的界定。例如在韓國，上世紀90年代開始以實施“小城市開發(fā)事業(yè)”的形式促進小城市發(fā)展，以促進社會福利較為公平的供給，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展差異。所謂小城市，就是人口在2萬人以上10萬以下的、作為下級農(nóng)村定住系統(tǒng)的農(nóng)村上級中心地。在行政上，小城市高于邑面(鎮(zhèn))、低于中心城市(縣)(申東潤，2010)。美國的相應(yīng)計劃，即社區(qū)(小城市)發(fā)展撥款計劃(The Community Development Block Grant Program, CDBG)于1974年啟動，CDBG致力于為中低階層提供住房、生活環(huán)境、經(jīng)濟機會等方面的支持。除一般的人口要求外(人口5萬以上的城市、人口20萬以上的縣)，CDBG采用一個指標打分體系來識別需要支持的社區(qū)和小城市，主要包括三個指標類別，分別是：第一，反映小城市或社區(qū)的貧困狀況、住房的老化情況、小城市的衰退情況，權(quán)重85%。第二，反映外來移民增長影響下的社區(qū)或小城市財政壓力，權(quán)重15%。第三，反映貧困深度和密度，權(quán)重5%。1982年，小城市的CDBG由聯(lián)邦政府移交州政府管理。州政府采用的指標略有不同，除上述指標外，還包括了社區(qū)或小城市的基礎(chǔ)設(shè)施缺陷(5%)的評估。美國與韓國相比較，美國的識別過程更為復(fù)雜，但就指標的設(shè)計來看，整個CDBG政策的指向人群非常明顯，越是貧困人口集中的地方，財政支持資金的力度越大。

其二，在政策指向上，“人”的因素應(yīng)當重于“城”的因素。國外很多國家的中小城市發(fā)展經(jīng)歷了從側(cè)重公共服務(wù)到側(cè)重小城市功能打造、再到重視人的發(fā)展的改變。韓國的小城市開發(fā)一開始是以提高小城市公共服務(wù)能力為主要目的的。主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化福利設(shè)施、災(zāi)害防治、住宅改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個項目。隨著基礎(chǔ)性工作的完成，當前的主要工作已經(jīng)轉(zhuǎn)向為小城市尋找更具可持續(xù)性的發(fā)展戰(zhàn)略上來，城市新產(chǎn)業(yè)和城市功能的打造成為政策作用的重點(申東潤，2010)。美國的CDBG近年來每年投入的資金大約在42億到44億美元之間。主要采用兩個公式來決定支持的資金大小。公式A主要看城市的人口(權(quán)重25%，下同)、貧困人數(shù)(50%)、住房擁擠人數(shù)(25%)，公式B則主要看收入低下人數(shù)(20%)、貧困人數(shù)(30%)、轄區(qū)內(nèi)居住在1940年前的房屋內(nèi)的人數(shù)(50%)，根據(jù)這兩個公式計算出來的撥款額度，取其大者再乘以一個系數(shù)作為最終的依據(jù)。在最近的調(diào)整中，人口和經(jīng)濟情況的權(quán)重被進一步降低，貧困的權(quán)重進一步提高。資金的支出主要在小城市和社區(qū)的住房、公共設(shè)施、公共服務(wù)、城市/社區(qū)管理和規(guī)劃等方面。從這一指標上看，聯(lián)邦政府通過CDBG作用的最終對象并不是城市或社區(qū)，而是人群尤其是中低收入人群。1982年以后，在聯(lián)邦政府層面，CDBG的資金使用保持前后的一致性。但在各州的執(zhí)行中，有些州將CBDG的資金主要用于社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上(Fossett, 1987)，有的州則將其用于社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面(Krane, 1987)，所取得的效果并不一致。

其三，行政體制是否有效，尤其是地方政府和居民的積極性和主動性是否得到發(fā)揮，是小城市戰(zhàn)略能否成功的關(guān)鍵。在韓國的小城市建設(shè)中，中央政府起的作用較大，而地方政府受行政決策權(quán)限和財政權(quán)限的約束，參與激勵較小。而自上而下的小城市戰(zhàn)略，盡管在形式上建立了地方政府和居民意見反饋機制和參與機制，但資源投入集中于中央政府的局面使得這些機制未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用(申東潤，2010)。美國的CDBG在執(zhí)行過程中，明確提出了以下基本原則：①社區(qū)建設(shè)應(yīng)以創(chuàng)造就業(yè)崗位和價廉安全體面的居住環(huán)境為起點。②社區(qū)的規(guī)劃和執(zhí)行應(yīng)當由社區(qū)策動，以自下而上的方式進行。③社區(qū)建設(shè)中的復(fù)雜問題需要協(xié)調(diào)、綜合和可持續(xù)的解決方法。④政府的運行必須更有效率、更有效果。⑤通過交流、溝通，促進居民對社區(qū)建設(shè)信息的把握，以提高居民參與社區(qū)建設(shè)的程度。1982年，當小城市CDBG的管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給州政府后，獲得CDBG計劃支持的小城市數(shù)量大大增加，小城市也能夠更為自由地根據(jù)自身發(fā)展的實際來使用資金。但就目的而言，由地方政府控制的CDBG計劃，在資金使用的效果上，對中低階層的住房等基本生活條件的改善并未起到直接的作用(Watson，1992)。

注釋

①按照聯(lián)合國人居署(UN-HABITAT，2008)的描述，今天的城鎮(zhèn)化盡管在社會經(jīng)濟發(fā)展中扮演了非常積極的角色，但同時也帶來了城市分異(Urban Divide)問題，即經(jīng)濟分異(收入不平等)、空間分異(空間不平等)和社會分異(機會不平等)等三個方面。其中空間分異的原因較為復(fù)雜，既有收入不平等的因素，也有土地和房產(chǎn)市場的低效率、無效的金融機制和落后的城市規(guī)劃等因素的影響。解決城市分異的思路就是塑造包容性城市(Inclusive City)，通過就業(yè)幫扶、財政激勵和規(guī)范的合同和司法體制來提高經(jīng)濟包容性，通過保障居民權(quán)利、保障居民和非政府組織對城市治理的參與來提高社會包容性，通過城市文化的培育和發(fā)展來提高城市的包容性。

②(1)1949～1957年的起步時期。1949年，我國共有132個城市，城鎮(zhèn)化水平10.65%。全國居住在城鎮(zhèn)地區(qū)的人口共5767萬，其中城市市區(qū)人口3949萬。隨著“一五”計劃的實施，到1957年，我國的城市發(fā)展到176個，城鎮(zhèn)化水平上升到15.4%，城市人口年平均增長6.25%。(2)1958年～1978年的緩慢發(fā)展時期。1950年代末期的經(jīng)濟波動和自然災(zāi)害，以及1966年開始的文革，使得城鎮(zhèn)化進程乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展緩慢。1966年至1978年，全國僅增加城市26個，平均每年增加2個，1978年全國城市193個，城鎮(zhèn)人口為17245萬，城鎮(zhèn)化率上升為17.92%。(3)1979年～1999年的穩(wěn)定快速發(fā)展時期。改革開放后，隨著發(fā)展政策的落實和國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程大大加快。1980年，城市經(jīng)濟體制改革陸續(xù)展開。進入90年代后，中小城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略得以實施，帶動了城鎮(zhèn)化水平的快速提高。1982年，城市數(shù)量 245個，1999年，城市個數(shù)達到666個，新增城市473個，城鎮(zhèn)化率達到34.78%。(4)2000年至今的加快發(fā)展時期。至2009年底，全國共有設(shè)市城市654個，城鎮(zhèn)化水平46.59%，城鎮(zhèn)人口達到62186萬。其中，地級及以上城市287個(包括4個直轄市和15個副省級城市)，縣級城市267個。全國200萬以上人口城市23個，100-200萬人口城市33個，50-100萬人口城市86個，20-50萬人口城市39個，市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以下的城市共273個。城市在國民經(jīng)濟中的地位日益顯著。

③1998年《十五屆三中全會通過<中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，文件首次明確指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn),是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略?！欣卩l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動力，避免向大中城市盲目流動，有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴大內(nèi)需，推動國民經(jīng)濟更快增長”。 2002 年十六大報告指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。2008 年，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制”。2010年，十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出：“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。科學規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能”。

[1] 中國城市狀況報告(2010/2011)[M]. 聯(lián)合國人居署.2011. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部計劃財務(wù)與外事司.

[2]中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒(2009)[M]. 中國計劃出版社. 2010.

[3]李善同. 中國城市化過程存在的主要問題及對策[J]. 中國建設(shè)信息. 2008(6). 6.

[4]申東潤. 韓國小城市發(fā)展的經(jīng)驗[J]. 當代韓國. 2010夏季號.55-65.

[5]Scott, A. J. Industrialization and Urbanization: A Geographical Agenda[J]. Annals of the Association of American Geographers, Vol. 76, No. 1 (Mar., 1986), pp.25-37.

[6]Ledent, J. Migration, Urbanization, and Economic Development[J]. Economic Development and Cultural Change, Vol. 30, No. 3, Third World Migration and Urbanization: A Symposium (Apr., 1982), pp. 507-538.

[7]United Nations. State of the World’s Cities 2010/2011: Bridging the Urban DIvide[J]. United Nations Human Settlements Programme, 2008.

[8]Manfred Perlik, Paul Messerli, Werner B?tzing. Towns in the Alps: Urbanization Processes, Economic Structure, and Demarcation of European Functional Urban Areas (EFUAs) in the Alps[J]. Mountain Research and Development, Vol. 21, No. 3 (Aug., 2001), pp. 243-252.

[9]CDBG Formula Targeting to Community Development Need[M]. U.S. Department of Housing and Urban Development. Washington, DC. 2005.

[10]Watson, S. S. Decentralizing Community Development Decisions: A Study of Oklahoma's Small CitiesProgram[J]. Publius, Vol. 22, No. 1 (Winter, 1992), Oxford University Press.pp. 109-122.

(責任編輯：楊致遠)

2015-05-05

李崑(1980-)，男,漢族，四川資陽人，碩士研究生，四川省社會科學院研究生學院學位辦副主任，助理研究員/編輯。

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