田飛龍

（北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京100191）

全國(guó)人大常委會(huì)于2014年8月31日如期做出關(guān)于香港政改的決定（以下簡(jiǎn)稱：831決定），①?zèng)Q定全文參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》（2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過），http://news.xinhuanet.com/politics/2014-08/31/c_1112298240.htm。完成政改“五步曲”之第二步。②香港政改“五步曲”指全國(guó)人大常委會(huì)依法確定的香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法（基本法附件一）的修改程序，確保中央對(duì)香港政改的主導(dǎo)權(quán)，其完整法律依據(jù)是基本法第45條、附件一以及全國(guó)人大常委會(huì)2004年解釋和2007年決定。其具體內(nèi)容參見香港特別行政區(qū)政府：《2017年行政長(zhǎng)官及2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法咨詢文件》，2013年12月。這一決定從整體來看盡管符合《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱：基本法）與2007年人大決定的法制框架，但與香港各界的普選預(yù)期有較大距離——泛民派自然認(rèn)為是史上最嚴(yán)的“篩選”制度，是假普選，建制派亦表示該方案相對(duì)于自身一貫主張更趨保守。③關(guān)于對(duì)這一中央決定的整體性評(píng)價(jià)，參見田飛龍：《泛民應(yīng)妥協(xié)尋求政改出路》，《大公報(bào)》2014年9月1日。

在香港政改話語(yǔ)譜系中，對(duì)2017特首普選存在著截然對(duì)立的兩種觀點(diǎn)：第一種是泛民派堅(jiān)持的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)說，引用《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第25條b款作為規(guī)范依據(jù)，強(qiáng)調(diào)普選應(yīng)“普及而平等”，不應(yīng)存在“不合理限制”，否則就構(gòu)成篩選，屬于假普選；第二種是官方與建制派主張的基本法秩序說，引用基本法第45條及全國(guó)人大常委會(huì)2007年決定為規(guī)范依據(jù)，強(qiáng)調(diào)普選應(yīng)以基本法和人大決定為基礎(chǔ)和框架，不存在超越具體法制秩序的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，普選的前提是合乎基本法。④實(shí)際上“公民提名”入法超出了全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍，后者并無法律能力在“五步曲”框架內(nèi)接納泛民主張，參見田飛龍：《人大常委會(huì)如何一錘定音？》，《大公報(bào)》2014年7月16日。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)說與基本法秩序說在提名問題上便呈現(xiàn)為“公民提名”與“機(jī)構(gòu)提名”的二元對(duì)立。提名機(jī)制之爭(zhēng)成為香港特首普選的核心爭(zhēng)議，而對(duì)于具體的“一人一票”選舉制度如何設(shè)計(jì)卻沒有發(fā)生嚴(yán)重爭(zhēng)議，這在世界普選史上亦屬特例。不過，這一焦點(diǎn)偏移的特例來自于一國(guó)兩制和基本法獨(dú)特的制度構(gòu)造，雙方爭(zhēng)議的本質(zhì)在于作為基本法支柱與核心原理的“功能代表制”及其對(duì)立法會(huì)和特首制度的支配性是否還具有政治正當(dāng)性。長(zhǎng)期以來，反對(duì)派立志徹底廢除“功能組別”，將“功能代表制”剔除出基本法秩序，實(shí)現(xiàn)基本法與香港政制的徹底“民主化”，而這一訴求在基本法秩序內(nèi)部是完全無法達(dá)成的，于是便有了對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的遠(yuǎn)程追溯和對(duì)本土違法“公民抗命”（civil disobedience）的持續(xù)發(fā)酵。⑤在香港地區(qū)，“公民抗命”的概念化及其政治運(yùn)用來自香港大學(xué)法學(xué)院副教授戴耀廷2013年初的一篇政論文章，由此掀開香港違法抗命的政治發(fā)展序幕，參見戴耀廷：《公民抗命的最大殺傷力武器》，《信報(bào)》2013年1月16日；針對(duì)中央的831決定，戴耀廷在晚間集會(huì)中宣布香港進(jìn)入“抗命時(shí)代”，參見《戴耀廷聲言進(jìn)入抗命時(shí)代》，《星島日?qǐng)?bào)》2014年9月1日。在以法治作為核心價(jià)值的香港社會(huì)，違法的“公民抗命”成為一種主要政治博弈手段，廣場(chǎng)代替議場(chǎng)成為香港政治的主場(chǎng)，溫和理性的商業(yè)精神逐步被激進(jìn)不妥協(xié)的青年運(yùn)動(dòng)所壓制，這一發(fā)展趨勢(shì)表面來看是特別奇怪的，⑥不過，在人類政治史的長(zhǎng)河中，公民抗命（祖國(guó)大陸學(xué)術(shù)界通常譯為“公民不服從”）也是一個(gè)古老的政治進(jìn)化機(jī)制與傳統(tǒng)，和平、理性、非暴力的抗?fàn)幱兄谡沃贫鹊臋z討和公共政策的審議，但香港此輪抗命行動(dòng)卻有民粹化甚至暴力化傾向，使得其抗命行為破壞有余，建設(shè)不足。關(guān)于公民抗命的思想史文獻(xiàn)，何懷宏教授曾進(jìn)行過相對(duì)系統(tǒng)的編譯和梳理，參見何懷宏編：《西方公民不服從的傳統(tǒng)》，吉林人民出版社2003年版。但就反對(duì)派銳意進(jìn)取的“純粹民主目標(biāo)”及其對(duì)國(guó)際干預(yù)力量的心理依賴與想象而言，則可理解一二。⑦國(guó)際干預(yù)的幻想主要針對(duì)英美，今年上半年政改博弈關(guān)鍵時(shí)期，反對(duì)派代表人物陳方安生和李柱銘分別專程訪問英美尋求政治干預(yù)，但從831決定之后的國(guó)際干預(yù)反應(yīng)來看，已基本失敗，由此推動(dòng)香港政治轉(zhuǎn)入“內(nèi)政化”時(shí)代。國(guó)際干預(yù)的基本邏輯可見于末代港督彭定康近期的回應(yīng)，參見彭定康：《英國(guó)有責(zé)任為香港發(fā)聲》，《金融時(shí)報(bào)》2014年9月3日；關(guān)于近期國(guó)際干預(yù)的成效評(píng)估及對(duì)香港政治走向之影響，參見田飛龍：《反對(duì)派“國(guó)際干預(yù)”美夢(mèng)成空》，《大公報(bào)》2014年9月10日。

本文擬通過對(duì)普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的存在性與適用性的分析證明人大決定體現(xiàn)了基本法內(nèi)置的“預(yù)選—直選”式普選。人大決定確立的正是一種“預(yù)選式提名”的框架，這是基本法第45條普選承諾的本質(zhì)與真相。未來普選進(jìn)取空間應(yīng)置于對(duì)提名委員會(huì)這一基本法功能機(jī)構(gòu)的權(quán)力限制與監(jiān)督上，使其“預(yù)選式提名”不能真正演變?yōu)椤昂Y選”。同時(shí)，人大決定造成泛民派理想的重大挫折，可能導(dǎo)致2016立法會(huì)選舉中泛民派獲得補(bǔ)償性勝利，造成基本法確立的行政主導(dǎo)制開始向權(quán)力制衡體制演變，由此，應(yīng)積極檢討“行政長(zhǎng)官絕對(duì)中立”原則，探討行政長(zhǎng)官主導(dǎo)下的執(zhí)政聯(lián)盟可能性問題，以期維持某種相對(duì)弱式的行政主導(dǎo)制。

一、篩選、預(yù)選和普選：國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)問題

普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)問題是香港政改的核心爭(zhēng)議之一，是反對(duì)派論證“公民提名”與”和平占中”正當(dāng)性的超國(guó)家法依據(jù)，其主要文本來源是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第25條b款，簡(jiǎn)稱為“公約普選條款”。從反對(duì)派最寬泛的論述來看，其推理邏輯是：第一，“公約普選條款”作為普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范依據(jù)，是存在的；第二，“公約普選條款”適用于香港；第三，香港的特首與立法會(huì)普選安排應(yīng)符合這一條款，否則構(gòu)成對(duì)國(guó)際法義務(wù)的違反。反對(duì)派立場(chǎng)可簡(jiǎn)括為“國(guó)際法義務(wù)論”。盡管反對(duì)派對(duì)這一國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的解釋和具體應(yīng)用花樣翻新，不盡一致，但不影響其政治論述的權(quán)威來源，這也進(jìn)一步證明澄清“公約普選條款”與基本法關(guān)系的重要性。

與反對(duì)派針鋒相對(duì)，官方和建制派對(duì)該條款的反駁邏輯是：第一，最強(qiáng)立場(chǎng)，以普選國(guó)際實(shí)踐的多樣性否定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的存在，將普選完全作為主權(quán)內(nèi)部事務(wù)對(duì)待；第二，中強(qiáng)度立場(chǎng)，承認(rèn)“公約普選條款”的存在及其有效性，但依據(jù)英方“1976年保留”和中方“1997年外交照會(huì)”排除其在香港的適用性；第三，偏弱立場(chǎng)，承認(rèn)“公約普選條款”存在且通過基本法第39條適用于香港，但屬于間接適用，必須根據(jù)相關(guān)本地法律的具體轉(zhuǎn)化予以實(shí)施，1991年的《香港人權(quán)法案條例》對(duì)普選標(biāo)準(zhǔn)的引入存在“越權(quán)違憲”嫌疑，相關(guān)條款被臨時(shí)立法會(huì)依據(jù)基本法予以廢止，故本地立法依然不能提供實(shí)施依據(jù)。這一立場(chǎng)可簡(jiǎn)括為“基本法秩序論”。

從多數(shù)意見與理性立場(chǎng)來看，完全否認(rèn)“普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”存在性的觀點(diǎn)不具有切實(shí)的法律基礎(chǔ)與學(xué)理基礎(chǔ)，但完全承認(rèn)這一標(biāo)準(zhǔn)的適用性的觀點(diǎn)也存在法律解釋方法上過分偏重文義解釋而忽視立法原意解釋的缺陷。憲法學(xué)者強(qiáng)世功教授近日在香港《明報(bào)》撰文提出，雙方辯論均存在法律立場(chǎng)與學(xué)理立場(chǎng)的混淆與倒錯(cuò)。該觀點(diǎn)有一定道理。⑧參見強(qiáng)世功：《國(guó)際人權(quán)公約在香港：被誤讀的國(guó)際條約》，《明報(bào)》2014年8月25日。實(shí)際上，在“雙普選”背景下，如何看待圍繞“公約普選條款”展開的學(xué)理與法律解釋之爭(zhēng)，如何界定公約之“普選”標(biāo)準(zhǔn)與基本法之“普選”安排之間的相互評(píng)價(jià)與對(duì)話關(guān)系，是香港政改與民主化的長(zhǎng)期課題。即使2017普選完全按照基本法之普選框架實(shí)現(xiàn)，未來立法會(huì)普選以及更遠(yuǎn)期的基本法秩序重構(gòu)也要求人們對(duì)這一核心概念及其法律內(nèi)涵予以深入剖解。

（一）揭開國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的神秘面紗

政治制度的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與工業(yè)技術(shù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有著不同的屬性和適用方式。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，基于產(chǎn)品國(guó)際化與利潤(rùn)最大化的理性要求，工業(yè)技術(shù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)日益具有強(qiáng)制性與同質(zhì)性，如果特定的生產(chǎn)國(guó)不能滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，將面臨無法出口和無法進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的前景。因此，在工業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，與國(guó)際接軌要求原理和技術(shù)指標(biāo)上的簡(jiǎn)單一致化。但政治制度屬于主權(quán)和民族整體實(shí)踐范疇，特定國(guó)家的政治制度在本質(zhì)上只服務(wù)于本國(guó)政治實(shí)踐和治理需求，并無出口壓力，也無接受國(guó)際單一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)與管轄的完備政治理由。因此，政治制度的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)只是一種建立在人權(quán)普適性與國(guó)別主權(quán)意志相協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的、以指導(dǎo)和改進(jìn)國(guó)際整體治理狀況與水準(zhǔn)為基本目標(biāo)的共同治理行為。這里不存在“人權(quán)高于主權(quán)”的激進(jìn)主張，也不存在反對(duì)派主張的必須符合其“想象”的要點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)才符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的問題，而是在人權(quán)價(jià)值與永久和平理想背景下，以尊重和引導(dǎo)各締約國(guó)采取符合公約原則與基準(zhǔn)的方式改進(jìn)治理體系的實(shí)踐進(jìn)程。在筆者看來，盡管“公約普選條款”在法律上并不適用于香港，但基本法建構(gòu)的特首普選與立法會(huì)普選目標(biāo)及其實(shí)踐過程與具體制度模式，并不違反普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，而是為該標(biāo)準(zhǔn)提供了一種富有個(gè)性與創(chuàng)造性的、“一國(guó)兩制”獨(dú)特框架下的實(shí)踐樣本。退一步講，即便公約普選條款適用于香港，基本法的普選制度安排，依然具有充分的自主性和選擇空間。

“公約普選條款”到底是什么并非反對(duì)派的想象，而有著確定的法律內(nèi)涵?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第25條b款的完整條文如下：“在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應(yīng)是普遍的和平等的并以無記名投票方式進(jìn)行，以保證選舉人的意志的自由表達(dá)?！雹徇@里引用的是公約的“通行中文本”，根據(jù)孫世彥教授的考察，該公約還有一個(gè)“作準(zhǔn)中文本”，是保存于聯(lián)合國(guó)的原初權(quán)威版本，二者之間存在諸多差異。經(jīng)筆者比對(duì)，單就25b款而言，除了語(yǔ)義翻譯差異之外，不存在法律內(nèi)涵差異。參見孫世彥：《〈公民及政治權(quán)利國(guó)際公約〉的兩份中文本：?jiǎn)栴}、比較與出路》，《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第6期。兩個(gè)中文本與英文本的完整對(duì)照表，見http://www.hrol.org/Documents/ChinaDocs/Obligations/2012-11/272.htm l，2014年9月1日訪問。該款確定了“普選”的適用范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和主旨目的。就適用范圍而言，該條款適用于“真正的定期的選舉”，即可以適用于締約國(guó)依法確定的所有“定期的選舉”，包括立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的選舉。就技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，其主要確立了三個(gè)技術(shù)要點(diǎn)：一是普遍性標(biāo)準(zhǔn)（universal），要求選舉權(quán)不得被少數(shù)群體壟斷，而應(yīng)擴(kuò)展至特定政治體內(nèi)以非歧視方式界定的合格選民；⑩梁振英在回應(yīng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在港適用時(shí)稱香港普選標(biāo)準(zhǔn)甚至高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橄愀鄣倪x舉權(quán)擴(kuò)展到了非中國(guó)籍的永久性居民身上，而他們并非“中國(guó)公民”，參見《梁振英：普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)說法太虛，要回歸到基本法》，《人民日?qǐng)?bào)》（海外版）2014年8月28日。二是平等性標(biāo)準(zhǔn)（equal），即每個(gè)人的投票（vote）應(yīng)具有相等的價(jià)值（value），也就是通常所謂的“一人一票，一票一值”；三是秘密性標(biāo)準(zhǔn)（secret），即選舉應(yīng)以無記名投票的秘密方式進(jìn)行，這是保障投票人意志自由、抑制早期賄選風(fēng)潮的關(guān)鍵性制度機(jī)制。就主旨目的而言，普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的唯一目標(biāo)在于在選舉中實(shí)現(xiàn)選民意志的自由表達(dá)（free expression）。普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的“三大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”有著確定的法律內(nèi)涵。結(jié)合第25條主文中“權(quán)利”與“機(jī)會(huì)”以及“不受公約第二條的區(qū)分和不受不合理的限制”表述，在法律邏輯上還可推導(dǎo)出“第四標(biāo)準(zhǔn)”即“合理限制”標(biāo)準(zhǔn)，就是締約國(guó)為落實(shí)普選“三大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”改進(jìn)政治制度，可以在具體的普選制度中實(shí)施不違反上述技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的”合理限制”，以便普選能夠在國(guó)內(nèi)憲制基礎(chǔ)及合理有序的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)?；痉ù_立的“提名委員會(huì)”不是原來的“選舉委員會(huì)”，只具有普選制度中的“提名功能”，盡管這一功能因機(jī)構(gòu)提名屬性與功能代表制限定而具有某種“預(yù)選”效果，但不影響選舉階段的“普及而平等”的選舉，只是便利普選組織與安排的“合理限制”，并不違反上述“三大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，而是在根本目的上有利于保障選民意志的合理、有序、自由表達(dá)?！昂侠硐拗啤辈皇恰安缓侠砗Y選”，其并無不當(dāng)。

（二）兩次“保留”核心是政改自主性

英國(guó)“1976年保留”和中國(guó)“1997年照會(huì)”構(gòu)成兩次保留，需準(zhǔn)確理解其法律含義與政治意志。對(duì)英國(guó)“1976年保留”的存在性與有效性，辯論雙方并無異議，但對(duì)于這一保留的具體內(nèi)涵存在不同理解。建制派認(rèn)為這一保留繼續(xù)有效且為1997年之后的基本法秩序所吸收，在法律意義上排除了“公約普選條款”的適用性，香港不對(duì)該條款負(fù)有實(shí)施義務(wù)和報(bào)告義務(wù)。反對(duì)派甚至大律師公會(huì)則要么堅(jiān)持公約整體適用于香港，包括保留部分，要么認(rèn)為英國(guó)的保留僅限于文字上的“行政局”和“立法局”（已被基本法廢除），而不包括行政長(zhǎng)官和立法會(huì)。

對(duì)英國(guó)的保留應(yīng)這樣認(rèn)識(shí)：一方面，這一保留是英國(guó)實(shí)行本土與殖民地“二元憲制”模式的政治選擇，?大英帝國(guó)的“二元憲制”模式是其“日不落帝國(guó)”計(jì)劃的制度核心，實(shí)行政治上的殖民專制與法律上的普通法一元化，相對(duì)巧妙地“以法律吸納政治”，但在民族國(guó)家和非殖民化時(shí)代依然遭遇規(guī)范性挑戰(zhàn)，最終以“撤退戰(zhàn)略”結(jié)束。美國(guó)著名憲法學(xué)家麥基文教授曾對(duì)這一“二元憲制”模式在愛爾蘭和北美的失敗進(jìn)行過比較研究，參見Charles H.M cllwain,The American Revolution：A Constitutional Interpretation,Cornell University Press,1958。中國(guó)學(xué)者對(duì)20世紀(jì)上半葉英國(guó)“自治領(lǐng)”模式的憲法學(xué)分析，參見樓邦彥：《不列顛自治領(lǐng)》，商務(wù)印書館2013年版（該書1945年初版）。對(duì)應(yīng)的是英國(guó)殖民秩序下的總督主導(dǎo)制，將立法局與行政局的產(chǎn)生模式排除在公約普選標(biāo)準(zhǔn)之外，從而保持香港殖民秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性；另一方面，保留聲明不等于排除香港的民主化，而是保留香港政制發(fā)展的自主性。當(dāng)然，這一自主性屬于英國(guó)而不屬于香港，這從回歸過渡期港英政府的代議制改革可以看出，但這一改革尚無明確的“普選”安排，而只是逐步擴(kuò)大立法局（甚至區(qū)議會(huì)）的民主基礎(chǔ)。1990年代初，港英政府在制定《香港人權(quán)法案條例》時(shí)曾試圖確立該法案的“凌駕性地位”與基本法對(duì)抗，同時(shí)以“明修棧道、暗渡陳倉(cāng)”的方式引入在1976年已做保留的民主標(biāo)準(zhǔn)，但這一法案的“凌駕性地位”被回歸時(shí)的臨時(shí)立法會(huì)廢止，而通過相關(guān)本地法例撤回“保留”在殖民地憲制秩序中實(shí)際上是越權(quán)違憲的，更因該法案凌駕性地位的喪失而不可能具有效力。?參見李曉惠：《邁向普選之路——香港政制發(fā)展進(jìn)程與普選模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第486-488頁(yè)。1995年香港法官祁彥輝的判詞曾涉及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第25條b款對(duì)立法會(huì)選舉的適用，亦由于缺乏英國(guó)政府的法律授權(quán)以及不被基本法秩序支持而不可能構(gòu)成具有法律意義的“先例”。?同上注，李曉惠書，第488-489頁(yè)。

中國(guó)政府于1997年香港回歸前夕照會(huì)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)，聲明英國(guó)的“1976年保留”繼續(xù)有效，同年12月發(fā)出第二份照會(huì)，聲明香港的人權(quán)報(bào)告義務(wù)繼續(xù)實(shí)施，由特區(qū)政府起草，外交部代轉(zhuǎn)。

中國(guó)政府的“1997年照會(huì)”的準(zhǔn)確法律含義是：公約整體對(duì)香港繼續(xù)有效，英國(guó)保留部分繼續(xù)有效，普選保留包含的中央政府（不是香港）對(duì)香港政制發(fā)展主導(dǎo)權(quán)繼續(xù)有效。這樣就可以理解雖然中英兩國(guó)政府在“公約普選條款”的保留態(tài)度上高度一致，但港英政府末期推動(dòng)香港政制民主化（動(dòng)機(jī)不論），以及中國(guó)政府在回歸前的基本法制定中確立“雙普選”目標(biāo)及回歸后穩(wěn)健推進(jìn)香港普選進(jìn)程的客觀政治表現(xiàn)，亦有協(xié)同之效?！氨Ａ簟迸c“保留之保留”均應(yīng)在立法原意和整體政治意圖的意義上理解和解釋，認(rèn)識(shí)到保留的首要法律意義是對(duì)該條款適用性的絕對(duì)排除，否則就會(huì)出現(xiàn)因單純的咬文嚼字而無法區(qū)分和銜接殖民秩序與基本法秩序、違背保留聲明原意的法律解釋錯(cuò)誤甚至政治錯(cuò)誤。?澳門理工學(xué)院的王禹副教授亦認(rèn)為該條款不具有法律適用力。參見王禹：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約〉第25條b項(xiàng)不具有在香港適用的法律效力》，《文匯報(bào)》2014年4月18日。

（三）基本法秩序下的“預(yù)選—直選”式普選

按照政改五步曲，全國(guó)人大常委會(huì)已在2014年8月會(huì)期正式審議特區(qū)政府政改報(bào)告，同時(shí)已安排專門程序在深圳接見泛民派代表并接受其《民間政改報(bào)告》。全國(guó)人大常委會(huì)按照基本法與前期決定框架，結(jié)合特區(qū)政府政改報(bào)告，參酌泛民代表意見及其民間報(bào)告，做出合法且合理的“一錘定音”式政改決定，以法律形式和效力確定性地排除香港政改辯論中出現(xiàn)的對(duì)“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的浮泛議論與想象性適用，堅(jiān)持其在基本法秩序內(nèi)的普選目標(biāo)、提名模式以及雖無義務(wù)但實(shí)質(zhì)符合“公約普選條款”之三大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方案框架，而將政改方案細(xì)節(jié)與具體規(guī)則保留給香港本地立法。如果反對(duì)派依然寬泛而抽象地堅(jiān)持“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，既無法完備論證國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在香港的適用性，也無法指出基本法與人大決定的“普選”安排在何種具體標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐意義上違反了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。至于不惜以此為由倉(cāng)促“占中”以完成此輪政治反對(duì)運(yùn)動(dòng)的“交卷時(shí)刻”的作法，則其正當(dāng)性與合理性將面臨基本窮盡的尷尬，其運(yùn)動(dòng)的號(hào)召力亦將逐步衰竭。當(dāng)然，“占中”行動(dòng)可能只是政治對(duì)抗的第一次攻擊波，“后占中”時(shí)代在立法會(huì)、法院、街頭等場(chǎng)域爆發(fā)的不合作運(yùn)動(dòng)及對(duì)政府管治的全面負(fù)面影響，才是對(duì)基本法與一國(guó)兩制的更嚴(yán)峻考驗(yàn)。然而，這場(chǎng)考驗(yàn)已與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)無關(guān)，反對(duì)派進(jìn)一步訴諸的可能也就不是尚有確定規(guī)范形式的國(guó)際法律標(biāo)準(zhǔn)，而是部分化的“民意”和抽象化的“理念”。認(rèn)同與整合的政治斗爭(zhēng)遠(yuǎn)未結(jié)束。

831決定似乎坐實(shí)了泛民派的“篩選”預(yù)判，從而引發(fā)其集體“否決”表態(tài)，學(xué)運(yùn)系統(tǒng)的罷課與“占中”動(dòng)員更是愈演愈烈。理念之爭(zhēng)的背后是對(duì)普選“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)知和適用上的分歧。在上文中筆者對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體分析與解釋，以便澄清討論的前提。筆者的總體觀點(diǎn)是普選國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是存在的，但基于英國(guó)政府1976年的保留和中國(guó)政府1997年的外交照會(huì)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并不適用于香港，然而，在法律上不適用不等于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不可以作為一種理想性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)香港普選構(gòu)成規(guī)范評(píng)價(jià)的準(zhǔn)據(jù)。在非適用的理想性標(biāo)準(zhǔn)意義上，泛民派的“篩選”指責(zé)混淆了規(guī)范適用標(biāo)準(zhǔn)與理想評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，超出基本法秩序追求“真普選”，導(dǎo)致其主要訴求在既定法制框架內(nèi)無法滿足；而人大決定基于此次普選所依據(jù)的基本法與前期決定，本著政改循序漸進(jìn)和維護(hù)作為基本法支柱之功能代表制的立場(chǎng)，所給出的普選框架盡管顯得保守與強(qiáng)硬，但并不構(gòu)成所謂的篩選，而是一種基本法秩序下的獨(dú)特的“預(yù)選—直選”式普選。

二、人大決定確立“預(yù)選式提名”框架

無論受到何種反對(duì)，831決定在中國(guó)法律體系中具有與法律等同的規(guī)范效力，構(gòu)成香港政改的最新法律基礎(chǔ)。?強(qiáng)世功教授稱之為“政治決斷”，透露出中央主導(dǎo)香港政改的政治意志。參見強(qiáng)世功：《政治決斷：關(guān)于行政長(zhǎng)官普選的人大決定》，《明報(bào)》2014年9月3日。該決定的全稱是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》，該名稱表明此次決定并非僅僅約束2017特首普選，而是確定了2017之后各屆特首普選的一般性框架。當(dāng)然，這種決定仍然只是“五步曲”框架下的“小政改”，?關(guān)于此輪政改的“小政改”屬性及其制度影響，參見田飛龍：《小政改定位與公民推薦改進(jìn)》，《大公報(bào)》2014年4月24日。不涉及對(duì)基本法正文的修改，但如若今后對(duì)基本法秩序進(jìn)行整體檢討和翻修，831決定及其普選模式未必不可再次進(jìn)入中央政治考量與決斷的范疇。

我們需要對(duì)這一決定的法律要點(diǎn)予以簡(jiǎn)單歸納，以便準(zhǔn)確認(rèn)知其性質(zhì)與意圖。831決定本身幾乎回應(yīng)了第一輪政改咨詢中所有的主要爭(zhēng)議點(diǎn)，且以最嚴(yán)格的法制標(biāo)準(zhǔn)作出了保守性限定：第一，“參照”變“按照”，即2017特首普選的提名委員會(huì)在人數(shù)、構(gòu)成和委員產(chǎn)生辦法上與2012年選舉委員會(huì)相同，意味著前期討論中的增加委員人數(shù)、委員普選或公司票/團(tuán)體票改為個(gè)人票等意見一概被否決，剩余空間僅為在四大界別內(nèi)部調(diào)整小界別構(gòu)成及其委員配額；第二，提名的“民主程序”被確定為過半數(shù)標(biāo)準(zhǔn)；第三，候選人人數(shù)被限定為2人至3人；第四，全體合資格選民一人一票選出特首；第五，中央對(duì)選出的特首人選進(jìn)行實(shí)質(zhì)任命；第六，政改法案如被立法會(huì)否決則沿用2012年辦法，特首普選與立法會(huì)普選再議。

筆者認(rèn)為，這一框架并未超越基本法秩序，而是對(duì)基本法秩序的嚴(yán)格守護(hù)。當(dāng)香港輿論討論中央“普選”承諾時(shí)，其實(shí)并沒有嚴(yán)肅并嚴(yán)格地從基本法出發(fā)來理解和追求既定法秩序下的普選目標(biāo)，而是將“普選”抽離出具體的基本法秩序，不顧及基本法到底做出了怎樣的“普選”框架承諾，一味以“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”和非法制的理想性理念來作為實(shí)際政治主張的基礎(chǔ)。事實(shí)上，從基本法起草到實(shí)際運(yùn)行十七年，對(duì)特首普選的制度安排都不是一種“空白支票”式的可以任意填充的空間，而是已對(duì)這一空間的結(jié)構(gòu)與布局做出了既定的體制性安排。這一體制性安排非常清晰地體現(xiàn)于基本法第45條第2款，即“行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)”。而“提名委員會(huì)”就是這一普選體制性安排的中樞性制度，且這一委員會(huì)并非沒有參照物或標(biāo)準(zhǔn)，它是以之前運(yùn)行的“選舉委員會(huì)”為參照，延續(xù)的是功能代表制的政治構(gòu)成邏輯，嚴(yán)格執(zhí)行該條款中的“循序漸進(jìn)”原則。當(dāng)泛民派完全忽視或有意不承認(rèn)這些既定的體制性安排時(shí)，對(duì)人大決定相關(guān)限定措施的理解和接受就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的非法制化的困難和誤讀。這一承諾來自于基本法的單方面決斷，《中英聯(lián)合聲明》并未提出“普選”目標(biāo)，且所謂“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”又不能直接適用于香港，故人大決定秉承了這一法制承諾的漸進(jìn)性和有限性特征，并未以“另起爐灶”全面翻修基本法的方式追求“一步到位”的理想型普選。在這一法制框架內(nèi)，“提名委員會(huì)”承受了原“選舉委員會(huì)”的基本構(gòu)成原理和運(yùn)作邏輯，當(dāng)此種邏輯與“一人一票”的普選邏輯相結(jié)合并發(fā)生作用時(shí)，提名委員會(huì)的“預(yù)選”功能便隱秘地藏身于“提名”功能之下，以保障政制發(fā)展的延續(xù)性和可控性。

（一）機(jī)構(gòu)提名的“預(yù)選”性質(zhì)

這一普選框架比香港各界的各式方案都要“保守”，顯示出中央一改之前的“自由放任”立場(chǎng)，對(duì)香港政改已行使實(shí)質(zhì)主導(dǎo)權(quán)。?這一立場(chǎng)轉(zhuǎn)變的最主要標(biāo)志就是2014年6月發(fā)布的香港白皮書，具體參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》（2014年6月），人民出版社2014年版。但是，泛泛地指責(zé)中央違背承諾是不合適的，首先需要搞清楚中央在基本法中的承諾到底是什么，以及中央對(duì)提名委員會(huì)的賦權(quán)與維護(hù)行為到底是在維護(hù)什么。總體來看，人大決定確立的是一種“預(yù)選式提名”框架。

原來的選舉委員會(huì)集“提名”和“選舉”于一身，過半數(shù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)于“選舉”環(huán)節(jié)，故“提名”環(huán)節(jié)可接受1/8寬松入閘條件。如今委員會(huì)僅限于“提名”，“選舉”責(zé)任已剝離給全體選民，但人大決定仍然采納了作為選舉標(biāo)準(zhǔn)的“過半數(shù)”標(biāo)準(zhǔn)，是否超出了提名委員會(huì)的職能范圍？官方的解釋理由是提名委員會(huì)是一個(gè)機(jī)構(gòu)，是一個(gè)整體，其意志需要通過“過半數(shù)”來表達(dá)。如果從公司或法人決策原理來看，這種解釋也說得過去；而在民主程序的通常理解中，過半數(shù)也是一個(gè)經(jīng)常性選項(xiàng)。但是，提名并非一項(xiàng)自足性決策，而是作為普選的一個(gè)前置性、輔助性程序而存在。就普選整體目標(biāo)來講，在“提名階段”是否需要嚴(yán)格到“過半數(shù)”標(biāo)準(zhǔn)？大律師公會(huì)主席石永泰對(duì)此就提出過質(zhì)疑，認(rèn)為中央將選舉標(biāo)準(zhǔn)與提名標(biāo)準(zhǔn)混淆，造成不合理限制。?參見《香港大律師公會(huì)主席石永泰：特首提名方案不合理》，《中華時(shí)報(bào)》2014年9月3日。在筆者看來，這只能解釋為人大決定界定的“提名委員會(huì)”并非純粹“繼承”原選舉委員會(huì)的“提名”功能，而是在“提名”與“直選”之間保留了一種“預(yù)選”功能，即特首“選舉”功能在制度上沒有完全從“提名委員會(huì)”剝離，而是將“預(yù)選”功能保留在委員會(huì)內(nèi)，將具有“復(fù)選”性質(zhì)的“直選”功能剝離給全體選民，由此構(gòu)成一種流程化和系列化的特首普選整體性制度。“預(yù)選”屬性還可從人大決定對(duì)候選人數(shù)的嚴(yán)格限定上來認(rèn)知。如果沒有這一人數(shù)限定或人數(shù)限定較為寬松，則“預(yù)選”便不具有制度意義。但是，“預(yù)選”本身仍然是制度中性的，不等于必然排斥泛民主派，也不等于建制派自然“入閘”。

那么，人大決定采取“預(yù)選”和“直選”分離的形式，到底是在維護(hù)什么呢？這需要從概念上進(jìn)一步追問“機(jī)構(gòu)提名”的特性。?關(guān)于機(jī)構(gòu)提名的憲法學(xué)理分析，參見陳端洪：《論香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官提名委員會(huì)的合理性與民主正當(dāng)性》，《港澳研究》2014年第2期?！皺C(jī)構(gòu)提名”不同于公民提名、政黨提名之處在于其是基本法建構(gòu)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有著“廣泛代表性”，在法理上具備對(duì)香港政治社會(huì)的整體代表資格。這一代表資格不是基于“一人一票”的直選基礎(chǔ)，而是基于功能組別的政治基礎(chǔ)。相比之下，公民提名與政黨提名不具備這樣的整體代表性，從而只能采納多元主義的提名原理，根據(jù)法定條件和程序提出候選人。但“機(jī)構(gòu)提名”本身有基本法（包括本次人大決定）之賦權(quán)，且在政治代表性上推定代表香港整體政治社會(huì)，故其“提名”就不可能是一種多元主義式的社會(huì)性提名，在邏輯上必然包含一種“預(yù)選”性質(zhì)。這也是為什么雙方爭(zhēng)議中會(huì)出現(xiàn)兩種聲音：一是官方反對(duì)提名委員會(huì)全體普選產(chǎn)生，認(rèn)為這樣做就使得后續(xù)的選民投票變得沒有意義，相當(dāng)于選民二次確認(rèn)；二是泛民派指責(zé)過半數(shù)提名相當(dāng)于已經(jīng)由“小圈子”選出，后面的選民投票同樣喪失意義。顯然雙方在邏輯上都不否認(rèn)“提名委員會(huì)”具有某種選舉性質(zhì)，雙方爭(zhēng)執(zhí)的要害之處在于提名委員會(huì)的“廣泛代表性”到底是什么代表性？顯然，這不是“一人一票”式的代表性，而是以功能組別為基礎(chǔ)的功能（職業(yè)）代表性。

這樣看來，“提名委員會(huì)”的完整表述應(yīng)該是“提名和預(yù)選委員會(huì)”，維護(hù)的是作為基本法支柱的功能代表制在特首普選上的制度正當(dāng)性。而泛民派長(zhǎng)期以來致力于完全廢除功能代表制（無論是在立法會(huì)制度上還是在特首制度上），這就造成了雙方在代表正當(dāng)性層面的嚴(yán)格理念分歧。2014年9月1日的政改簡(jiǎn)介會(huì)上，李飛和張榮順兩位中央官員均同口稱贊“提名委員會(huì)”是一個(gè)高明的設(shè)計(jì)，“越看越可愛”，其隱晦語(yǔ)義在于作為提名委員會(huì)基礎(chǔ)的功能代表制體現(xiàn)了政治上的均衡參與，體現(xiàn)“港人治港”與“商人治港”的實(shí)質(zhì)性平衡，有利于保護(hù)香港商業(yè)階層利益，有助于對(duì)“一人一票”的純粹民主制形成一種制度性的制衡。顯然，中央認(rèn)為制衡原則至少是與民主原則并駕齊驅(qū)的憲制性原則。?這一認(rèn)知可理解為一種“聯(lián)邦黨人理性”。聯(lián)邦黨人作為美國(guó)憲法的制定者，關(guān)注的焦點(diǎn)不是杰斐遜式的純粹民主或個(gè)人權(quán)利，而是一個(gè)強(qiáng)大有力、理性制衡的聯(lián)邦共和國(guó)，其憲制處境即為過于偏向各州自治主權(quán)的邦聯(lián)實(shí)踐與1786年的謝斯起義?！奥?lián)邦黨人理性”飽含國(guó)家理性與有序民主的制衡思維，是一種更加合理與穩(wěn)健的憲制思想。參見[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版。相反的政治憲法思想被稱為“反聯(lián)邦黨人主義”，參見[美]斯托林：《反聯(lián)邦黨人贊成什么？憲法反對(duì)者的政治思想》，汪慶華譯，北京大學(xué)出版社2006年版。這表明，中央對(duì)于完全廢棄作為基本法支柱的功能代表制是持嚴(yán)格警惕態(tài)度的，未來立法會(huì)普選也未必完全拋棄功能組別架構(gòu)。

（二）功能組別的政治意義

如何準(zhǔn)確認(rèn)知功能組別在香港民主發(fā)展中的價(jià)值與意義呢？在2014年4月28日提交給特區(qū)政府的政改意見中，大律師公會(huì)提出的關(guān)于2017特首提委會(huì)選舉和2016立法會(huì)選舉中對(duì)公司票/團(tuán)體票以及對(duì)基本法附件二所載“分組點(diǎn)票”機(jī)制的廢除建議，觸及了香港民主政制中一個(gè)根本性的問題：“功能組別”在現(xiàn)代政治中還有何意義、其在香港民主中還有何意義？因?yàn)楣δ軋F(tuán)體的普選化和立法會(huì)的實(shí)質(zhì)一院化將標(biāo)志著“功能組別”這一概念重新從政治領(lǐng)域被排除，即使繼續(xù)存在，也只是還原其經(jīng)濟(jì)社會(huì)階層意義而已。

作為商業(yè)社會(huì)和商人精英領(lǐng)導(dǎo)下的香港，其民主政制安排應(yīng)為資本創(chuàng)造力和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力保留適當(dāng)空間，應(yīng)通過制度構(gòu)造與合理化設(shè)計(jì)容納多元價(jià)值，使功能組別在未來香港政制中繼續(xù)保留并發(fā)揮其合理作用。

功能組別的理論基礎(chǔ)是政治行會(huì)主義。行會(huì)本是歐洲封建制下的一個(gè)特定概念，多元的行會(huì)體系反映了商業(yè)社會(huì)的階層結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)管理方式。由于技術(shù)因素的引入，行會(huì)自產(chǎn)生時(shí)即存在著“師傅—學(xué)徒”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，二者在政治和經(jīng)濟(jì)地位上并不平等。在行會(huì)內(nèi)部，對(duì)于代表資格和發(fā)言權(quán)的界定不是按照現(xiàn)代民主的“一人一票”模式進(jìn)行的，而是由“行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者”說了算，而且，基于行業(yè)自治的要求，不同行會(huì)的內(nèi)部組織機(jī)制也不盡相同。在歐洲中世紀(jì)，政治學(xué)上的個(gè)人主義尚未從基督教共同體以及世俗行會(huì)體制的多重束縛中掙脫出來。由于行會(huì)在封建政治與經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，以行會(huì)為基礎(chǔ)的“職業(yè)代表制”進(jìn)入近代政治學(xué)和政治制度體系。

現(xiàn)代民主的發(fā)展就是政治行會(huì)主義向政治個(gè)人主義的變遷，但這一變遷過程不是一種直線進(jìn)化，而是緩慢且不斷調(diào)整的。資產(chǎn)階級(jí)民主革命的基本內(nèi)涵是新興資產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)平民階層反對(duì)封建王權(quán)、宗教特權(quán)與土地貴族的斗爭(zhēng)，其將更加多元的社會(huì)階層帶入政治領(lǐng)域。由于資產(chǎn)階級(jí)訴諸的是普遍主義的啟蒙個(gè)人主義話語(yǔ)，按照《法律與資本主義的興起》的作者泰格教授的說法，這一“造反法理學(xué)”直接推翻了封建體制，但也為被領(lǐng)導(dǎo)的無產(chǎn)者提供了要求政治平權(quán)的法律意識(shí)形態(tài)。?See M ichael E.Tigar,Law&the Rise of Capitalism,Monthly Review Press,2000,pp.319-324.法國(guó)著名政治學(xué)者羅桑瓦龍?jiān)凇豆竦募用岫Y——法國(guó)普選史》一書中便全景式展現(xiàn)了法國(guó)的“個(gè)人”如何一步步進(jìn)入現(xiàn)代政治史的。?參見[法]皮埃爾·羅桑瓦龍：《公民的加冕禮：法國(guó)普選史》，呂一民譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版。法國(guó)大革命的暴烈與法國(guó)民主政治的長(zhǎng)期動(dòng)蕩與法國(guó)啟蒙哲學(xué)中徹底的個(gè)人主義傾向有關(guān)。

如今香港政改咨詢中對(duì)“功能組別”一邊倒式的惡感與排斥，在意識(shí)形態(tài)上來源于同樣的政治個(gè)人主義?！耙蝗艘黄薄背闪嗣裰鞯拿驼沃贫劝才诺牡谝辉瓌t。超越基本法的“公民提名”方案在學(xué)理上同樣來源于此。借用羅桑瓦龍的說法，香港泛民派似乎也在追求一種“公民的加冕禮”。

然而，吊詭的是，優(yōu)質(zhì)的民主并不產(chǎn)生于在理念上徹底與高亢的法國(guó)，而是產(chǎn)生于具有保守和妥協(xié)特征的英美?！笆澜绻瘛迸硕髟巫哂谟ⅰ⒚?、法之間，鼓吹一種激進(jìn)徹底的民主主義和世俗理性化的自然神論，但美國(guó)的聯(lián)邦黨人最終與之決裂，而英國(guó)的柏克及議會(huì)主流派別干脆對(duì)他進(jìn)行了缺席審判。?關(guān)于潘恩的激進(jìn)主義政治思想及神學(xué)思想，參見[美]托馬斯·潘恩：《人的權(quán)利》，田飛龍譯，中國(guó)法制出版社2011年版；[美]托馬斯·潘恩：《理性時(shí)代》，田飛龍、徐維譯，中國(guó)法制出版社2011年版。對(duì)潘恩激進(jìn)思想的較為全面的評(píng)述，參見田飛龍：《公民潘恩的權(quán)利哲學(xué)與科學(xué)神學(xué)》，載北大法律信息網(wǎng)編：《責(zé)任高于熱愛——北大法律信息網(wǎng)文粹（2003-2013）》，北京大學(xué)出版社2013年版。

英美政治不是完全的“政治個(gè)人主義”，而是在保守主義、理性主義以及貴族美德共同支撐下的混合政制，是對(duì)行會(huì)代表制與公民代表制的制度綜合，其具體表現(xiàn)為：第一，兩院制，其分別吸納行會(huì)代表（廣義）和平民代表，相互制衡；第二，總統(tǒng)選舉中的“選舉院”制，盡管其已被政黨政治虛化，但代表了一種折中原則；第三，參議院對(duì)法官任命的聽證批準(zhǔn)權(quán)。?關(guān)于司法批準(zhǔn)權(quán)的政治制衡意義，參見[美]馬克·圖什內(nèi)特：《分裂的法院：倫奎斯特法院與憲法的未來》，田飛龍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版。更關(guān)鍵的是，這些制度設(shè)計(jì)有效抑制了法國(guó)大革命中頻現(xiàn)而英美政治中少見的“多數(shù)人暴政”，令法國(guó)政治思想家托克維爾羨慕不已。

因此，現(xiàn)代政改不是單一“民主”原則的直接制度兌現(xiàn)，而是以民主為基本目標(biāo)的憲法設(shè)計(jì)與制度綜合，需要容納最大化的實(shí)踐理性。“功能代表制”就是香港政制中最大的實(shí)踐理性因素。

在基本法設(shè)計(jì)中，功能組別一度顯赫，但也長(zhǎng)期遭受泛民派的正當(dāng)性挑戰(zhàn)，在“雙普選”壓力下更是可能遭遇“死刑判決”。在“雙普選”之前，功能組別是香港政治的主要基礎(chǔ)，立法會(huì)（半數(shù)）和行政長(zhǎng)官均由其產(chǎn)生。盡管基本法也要求功能組別內(nèi)部容納一定的協(xié)商與選舉民主，但這一安排的“政治行會(huì)主義”邏輯決定了不可能存在持續(xù)有效的團(tuán)體內(nèi)民主，公司票、團(tuán)體票在行會(huì)體制下自然被實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)導(dǎo)票”。這不是專制，而是行會(huì)制邏輯使然——師傅不可能與徒弟平權(quán)。這種安排被認(rèn)為違反了現(xiàn)代民主的“一人一票”原理。

根據(jù)831決定，行政長(zhǎng)官2017年可通過提委會(huì)模式普選，立法會(huì)2020年全部普選?？梢灶A(yù)想，在立法會(huì)普選爭(zhēng)議中，功能組別即使不被廢除，其內(nèi)部普選化改革也勢(shì)將無法阻擋，而立法會(huì)內(nèi)的“分組點(diǎn)票”機(jī)制同樣將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。這意味著普選帶來了香港民主一元化和“一院化”前景，香港政治中的行會(huì)主義開始衰落，個(gè)人主義強(qiáng)勢(shì)興起。就民主發(fā)展趨勢(shì)及其意識(shí)形態(tài)力量而言，這是不可逆轉(zhuǎn)的，也是對(duì)“功能組別”的簡(jiǎn)單功能論證與重申所不能對(duì)抗的。在此前景下，功能組別僅僅可能在提委會(huì)“按照”選委會(huì)組成并履職的過程中予以永久性保留，對(duì)行政長(zhǎng)官的候選人名單產(chǎn)生某種日益弱化的行會(huì)主義影響。

這樣一來，香港政制將基本偏向“政治個(gè)人主義”的純粹原理，行會(huì)主義及其制度保障被降至最低點(diǎn)。從形式上看，這是香港“民主”的劃時(shí)代進(jìn)步，是香港的“公民加冕禮”。從香港作為自由貿(mào)易港和國(guó)際金融中心的定位來看，伴隨行會(huì)主義衰落而來的是：第一，立法會(huì)內(nèi)部缺乏利益分殊與制衡機(jī)制，泛民的簡(jiǎn)單多數(shù)可能帶來一種“福利主義”，削弱“一國(guó)兩制”中香港的資本主義因素及其創(chuàng)造活力；第二，立法會(huì)簡(jiǎn)單多數(shù)對(duì)行政權(quán)構(gòu)成壓倒性優(yōu)勢(shì)，香港行政主導(dǎo)體制發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，政府管治能力進(jìn)一步弱化；第三，議會(huì)辯論與政府決策中的“專業(yè)性”下降，專業(yè)界利益與公眾利益的互動(dòng)平衡被打破。

當(dāng)然，民主的標(biāo)準(zhǔn)化擴(kuò)展在全世界都是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，須加以適應(yīng)。在此過程中，保守美德強(qiáng)健、初始制度合理、政黨政治規(guī)范、公民社會(huì)完備的西方發(fā)達(dá)國(guó)家可以有效吸納和承受民主化沖擊，收獲其利，而轉(zhuǎn)型民主社會(huì)的意識(shí)形態(tài)接受與機(jī)械模仿常常會(huì)造成對(duì)社會(huì)傳統(tǒng)建制與生活方式的誤解與誤傷，得不償失。在“雙普選”實(shí)質(zhì)性重構(gòu)香港政制的背景下，全體香港人（包括建制派與泛民派）都需要嚴(yán)肅思考一系列前提性問題：功能組別在香港政制中還有何意義？如何予以制度化保留和維系？如何達(dá)致行會(huì)主義與個(gè)人主義的平衡與制度綜合？

追究歷史的話，功能組別進(jìn)入香港政治體制起源于港英政府1984年的政制改革白皮書，作為對(duì)英國(guó)兩院制之上議院經(jīng)驗(yàn)的模仿。1987年，港英政府更是將功能組別機(jī)制作為直接有效的經(jīng)驗(yàn)推薦給基本法起草委員會(huì)，從而成為基本法設(shè)計(jì)相關(guān)政制架構(gòu)的基礎(chǔ)性原理和支柱。?相關(guān)歷史考察，參見張連興：《香港二十八總督》，三聯(lián)書店（香港）有限公司2012年版，第408頁(yè)。今日，當(dāng)普選成為一種民主意識(shí)形態(tài)時(shí)，功能組別所代表的均衡參與和制衡理性是否還可能獲得理解與維系，仍然構(gòu)成對(duì)香港政治民主化的一大挑戰(zhàn)，也是香港民主文化是否真正理性成熟的重要判準(zhǔn)。從831決定看來，中央決意保留此種代表制，從而堅(jiān)持均衡參與和制約平衡的憲制價(jià)值。這也是“預(yù)選式提名”得以成立的重要政治與思想前提。

三、從行政主導(dǎo)制到權(quán)力制衡體制

基本法的宏觀權(quán)力模式被通說描述為“行政主導(dǎo)制”，這可以得到基本法中行政長(zhǎng)官權(quán)力條款的有力證明，也可以得到官方學(xué)者和中央權(quán)威機(jī)構(gòu)解釋或說明的佐證。?關(guān)于行政主導(dǎo)制的較為細(xì)致的考察，參見曹旭東：《論香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)制》，《政治與法律》2014年第1期。但是，如果從整體觀察基本法設(shè)計(jì)的權(quán)力架構(gòu)，所謂的“行政主導(dǎo)制”又受到立法會(huì)權(quán)力的有效制約，并非完全的“行政主導(dǎo)”。根據(jù)陳弘毅教授的考察，基本法在起草時(shí)圍繞行政與立法關(guān)系曾出現(xiàn)過三種意見：（1）立法主導(dǎo)模式；（2）行政主導(dǎo)模式；（3）行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)既互相配合又互相制衡模式。最終，第三種模式即制衡模式被實(shí)際采納。?參見陳弘毅：《一國(guó)兩制下香港的法治探索》，中華書局（香港）2010年版，第24頁(yè)。姬鵬飛在1990年的基本法法律草案說明中提到：“行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)該是既互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長(zhǎng)官應(yīng)有實(shí)權(quán)，但同時(shí)也要受到制約?！?轉(zhuǎn)引自上注，陳弘毅書，第24頁(yè)。其中，“實(shí)權(quán)”說對(duì)應(yīng)基本法中特首的諸多特權(quán)和相對(duì)于立法會(huì)的優(yōu)勢(shì)權(quán)力，而“制約”說則對(duì)應(yīng)基本法中立法會(huì)的控制與反制權(quán)力。因此，基本法的權(quán)力體制是一種側(cè)重“制衡”的體制設(shè)計(jì)，不完全是“行政主導(dǎo)”，更不是“立法主導(dǎo)”。不同的學(xué)者對(duì)這一體制的主導(dǎo)屬性有不同認(rèn)知，比如王叔文認(rèn)為這一體制基本上是“行政主導(dǎo)”，許崇德則認(rèn)為基本法接納的是制衡體制。?同上注，陳弘毅書，第24頁(yè)。實(shí)際上這兩種認(rèn)識(shí)并非完全沖突，而是表述了姬鵬飛草案說明中的不同側(cè)面。基本法制定之后，末代港督彭定康的政制改革傾向于模仿英國(guó)議會(huì)體制確立立法機(jī)構(gòu)的至上地位，這無疑與基本法中對(duì)行政權(quán)予以“實(shí)權(quán)”化建構(gòu)以及確立傾向于行政權(quán)的制衡體制之立法取向存在沖突，最終導(dǎo)致“直通車方案”失敗，雙方各行其是。?關(guān)于彭定康的政制改革取向及其后果，參見張連興：《香港二十八總督》，三聯(lián)書店（香港）有限公司2012年版，第404-409頁(yè)。而“行政主導(dǎo)制”日益被中國(guó)權(quán)威憲法學(xué)者以及官方確認(rèn)為保障香港政制循序漸進(jìn)發(fā)展以及香港繁榮穩(wěn)定的基石，這其實(shí)也回應(yīng)了姬鵬飛1990年草案說明中突出的“穩(wěn)定”與“行政效率”兩項(xiàng)基本價(jià)值。?有關(guān)香港權(quán)力結(jié)構(gòu)的代表性討論，參見程潔：《香港憲制發(fā)展與行政主導(dǎo)體制》，《法學(xué)》2009年第1期；楊建平：《論香港實(shí)行行政主導(dǎo)的客觀必然性》，《中國(guó)行政管理》2007年第10期；胡錦光、朱世海：《三權(quán)分立抑或行政主導(dǎo)——論香港特別行政區(qū)政體的特征》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。關(guān)于香港行政主導(dǎo)制的系統(tǒng)化研究，可參考傅思明：《香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)政治體制》，中國(guó)民主法制出版社2010年版。

然而，隨著回歸十七年以來的政制演變，在中央基本遵循“不干預(yù)”政策的背景下，香港本土政治反對(duì)力量及其傳媒控制力與社會(huì)動(dòng)員力均獲得較大發(fā)展，日益導(dǎo)致基本法確立的“行政主導(dǎo)制”或制衡體制面臨失衡壓力：?關(guān)于反對(duì)派對(duì)行政主導(dǎo)制的認(rèn)知，較有代表性的觀點(diǎn)可參見余若薇：《行政主導(dǎo)無名無實(shí)》，《明報(bào)》2007年6月12日。一方面，立法會(huì)內(nèi)泛民派議員影響日益增長(zhǎng)，掌握政改方案及重大法案否決權(quán)，取得政治性與政策性討價(jià)還價(jià)能力，對(duì)政府預(yù)算及施政法案通過的程序制約作用越來越大，而惡意“拉布”（指在立法會(huì)審議議案時(shí)故意拖延時(shí)間——筆者注）更是嚴(yán)重阻撓政府施政，導(dǎo)致“行政主導(dǎo)”實(shí)際不能，政府威信和管治能力日益下降；另一方面，司法界（律師、法官等）保持普通法保守主義傳統(tǒng)，對(duì)中央政府干預(yù)和特區(qū)政府主導(dǎo)持政治警惕與高位審查立場(chǎng)，引發(fā)過數(shù)起特區(qū)憲制危機(jī)，?典型的如1999年的“吳嘉玲案”，〔1999〕1 H KLR D 304。對(duì)該案憲制原因與影響的分析，參見陳弘毅：《單一與多元——“一國(guó)兩制”下的特別行政區(qū)基本法》，載張千帆主編：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第504頁(yè)；田飛龍：《法律的抑或政治的？——香港基本法模式下的中央與地方關(guān)系反思》，《研究生法學(xué)》2007年第6期。最后不得不借助中央權(quán)威和人大主動(dòng)釋法予以化解。這在暴露“行政主導(dǎo)”實(shí)際不能的同時(shí)，也開啟了中央干預(yù)的先河。此外，中央基于對(duì)回歸十七年“行政主導(dǎo)制”運(yùn)行情況的評(píng)估，在繼續(xù)合法力保“行政主導(dǎo)”的同時(shí)，在白皮書中明確提出了具有“全面、直接、最高”特征的“全面管治權(quán)”概念，?這一概念具有顯著的主權(quán)與國(guó)家主義理論傾向，不重溫主權(quán)理論與國(guó)家理論，就無法有效理解和解釋央港關(guān)系的關(guān)鍵性互動(dòng)與沖突。有關(guān)主權(quán)理論的經(jīng)典文本，參見[法]讓·博丹：《主權(quán)論》，李衛(wèi)海、錢俊文譯，北京大學(xué)出版社2008年版；對(duì)博丹主權(quán)理論的較為透徹的解讀，參見陳端洪：《博丹的立法主權(quán)理論》，載陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社2007年版。甚至將法官列入“治港者”行列予以規(guī)控，顯示出以中央權(quán)威彌補(bǔ)“行政主導(dǎo)制”不足的政治意圖，以便保障特首效忠和央港關(guān)系可控發(fā)展。831決定同樣分享著這一中央干預(yù)意圖，然而這亦表明“行政主導(dǎo)制”的實(shí)際式微。不過，中央干預(yù)在一國(guó)兩制與基本法框架下不可能突破香港權(quán)力架構(gòu)邊界而深入管治細(xì)節(jié)，因此在人大決定的刺激以及香港政治生態(tài)自然演變的趨勢(shì)下，所謂的“行政主導(dǎo)制”有可能遭遇到立法與司法分支更加嚴(yán)厲的內(nèi)部體制夾擊與擠壓，從而引發(fā)更加嚴(yán)重的“管治能力危機(jī)”。

具體到本次中央決定的影響，筆者認(rèn)為這種預(yù)選式普選可能造成基本法體制下行政主導(dǎo)制在實(shí)際管治過程中的進(jìn)一步困難：第一，泛民主派在特首普選上的制度性挫折將倒逼其加強(qiáng)2016立法會(huì)選舉的爭(zhēng)奪，選民意愿亦可能基于制衡理性而反彈支持泛民，導(dǎo)致立法會(huì)否決權(quán)之爭(zhēng)白熱化并朝著不利于政府和建制派方向演化，行政主導(dǎo)制遭到實(shí)際削弱，立法會(huì)“拉布”現(xiàn)象惡化；第二，行政長(zhǎng)官無政黨背景將進(jìn)一步制約其管治聯(lián)盟的形成，建制派在政治護(hù)航與權(quán)力分享上的失衡可能導(dǎo)致與特首的進(jìn)一步疏離，特首在政治上更加孤立且管治人才匱乏；第三，司法界基于對(duì)白皮書及中央強(qiáng)硬決定的反彈，可能以司法復(fù)核方式頻頻攻擊政府政策，司法政治化會(huì)加劇，與立法會(huì)“拉布”共同夾擊政府；第四，特區(qū)政府固有的特首與“政務(wù)官治港”傳統(tǒng)之間的矛盾，亦可能因缺乏有效的制度創(chuàng)新與人才儲(chǔ)備而無法疏解；第五，民主運(yùn)動(dòng)街頭化不會(huì)因?yàn)槠者x而消失，更可能借由各種具體政策爭(zhēng)議與社會(huì)矛盾而激化。

前述分析了人大決定所確立的是延續(xù)基本法秩序的“預(yù)選式提名”框架，雖說這一決定遭遇到泛民派政治力量的嚴(yán)厲批評(píng)和反擊，而從政治實(shí)力對(duì)比及合法性權(quán)威存量來看，泛民派的國(guó)際干預(yù)訴求、公民抗命壓力以及立法會(huì)否決權(quán)在整體上并不足以改變中央決定，其前途無非有二：一是泛民派在立法會(huì)集體否決政府提交的政改法案，2017年及之后的普選安排“停頓”于第三步曲，政制改革原地踏步；二是少數(shù)泛民議員理智回轉(zhuǎn)，政改方案勉強(qiáng)通過，實(shí)現(xiàn)了“袋住先”，但泛民多數(shù)議員的不合作立場(chǎng)依舊。無論上述結(jié)果為何，基于民意的同情補(bǔ)償規(guī)律和泛民的悲情動(dòng)員機(jī)制，2016年乃至于2020年立法會(huì)選舉無論是否實(shí)行普選，都很有可能導(dǎo)致泛民派議席增加，本地政治版圖發(fā)生有利于泛民派的演化，使其不僅取得立法會(huì)的絕對(duì)否決權(quán)，甚至可能逐步取得議案通過的主導(dǎo)權(quán)，以此與效忠中央的特首形成更強(qiáng)的制衡政治格局。由此，行政主導(dǎo)制很可能將朝著有利于立法會(huì)方向的制衡體制演變，香港本土政治的重心可能進(jìn)一步前移至立法會(huì)，而特首將成為一個(gè)較為孤立和弱勢(shì)的法定機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，如果泛民派由此掌握立法會(huì)主導(dǎo)權(quán)，其政策取向在民意控制之下也未必會(huì)過分極端或惡意對(duì)抗政府，造成管治癱瘓，但無論如何這將導(dǎo)致基本法秩序下管治權(quán)重心由行政向立法的轉(zhuǎn)移。由于基本法秩序的嚴(yán)格限定，特首始終掌握著大量的行政特權(quán)和法案制定的主導(dǎo)權(quán)，因此這一轉(zhuǎn)移必然是緩慢和不徹底的。

為了有效應(yīng)對(duì)和緩解中央決定力保特首忠誠(chéng)及行政主導(dǎo)帶來的香港政制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性反彈與重構(gòu)，有必要嚴(yán)肅檢討“行政長(zhǎng)官絕對(duì)中立”原則，即《行政長(zhǎng)官選舉條例》第31條第1款要求的行政長(zhǎng)官不得具有政黨背景的法定要求。這一制度設(shè)計(jì)因襲自殖民時(shí)期的總督制，其主要理由是確?？偠匠接诟髋烧瘟α恐?，保持權(quán)威中立，只服從于英王和香港憲制性法律。這一體制可以有效避免政黨政治尤其是“政黨分贓制”對(duì)行政體制的侵蝕，這在總督制所處的特定的威權(quán)體制下可以有效運(yùn)作。但特首是基本法秩序下的行政長(zhǎng)官，無論是選委會(huì)模式的間接選舉，還是提委員模式的直接選舉，香港本地的民主選舉過程都具有政治上的實(shí)質(zhì)性，盡管中央任命權(quán)也是實(shí)質(zhì)性的，但完全不同于殖民時(shí)期的英王委任權(quán)，輕易否決人選會(huì)引發(fā)嚴(yán)重憲制危機(jī)。正是在這一新的民主條件下，特首中立條款可以進(jìn)行嚴(yán)肅的理論性與實(shí)踐性檢討。當(dāng)然，這又涉及香港民主體制中的政黨政治常規(guī)化的問題，以及政黨法的規(guī)制問題。?關(guān)于香港政黨政治法治化的問題，參見李曉惠：《邁向普選之路：香港政制發(fā)展進(jìn)程與普選模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第三篇第二章“香港的競(jìng)選制度、政黨法制與政黨空間”；曹旭東：《香港政黨政治的制度塑造——需要怎樣的政黨法律體系？》，北京大學(xué)法學(xué)院2013年博士學(xué)位論文。為了充實(shí)行政長(zhǎng)官的執(zhí)政基礎(chǔ)，在民主化日益深入的條件下，特首的絕對(duì)中立性已嚴(yán)重妨礙了特首自身建立執(zhí)政聯(lián)盟以及獲得立法會(huì)內(nèi)多數(shù)派穩(wěn)定支持的政治進(jìn)取空間。這一制度性的管治困難若不設(shè)法解決，問題將會(huì)愈演愈烈，積重難返。

從長(zhǎng)期來看，應(yīng)系統(tǒng)檢討因襲自總督制的“行政長(zhǎng)官絕對(duì)中立”體制的優(yōu)劣得失以便拿出根本解決方案，這可能涉及放開政黨政治發(fā)展限制以及允許出現(xiàn)執(zhí)政黨的問題，雖然敏感，但很重要，是進(jìn)一步深入檢討基本法秩序的重要課題。從中短期來看，需要探討特首與立法會(huì)建制派之間形成實(shí)質(zhì)性執(zhí)政聯(lián)盟的機(jī)制建構(gòu)問題，以便在不破壞特首中立性的條件下完成特首與立法會(huì)多數(shù)派的“政治搭橋”。根據(jù)李曉惠先生的觀察，回歸以來的特首與建制派的關(guān)系處于相對(duì)疏離狀態(tài)，特首面臨著“權(quán)票分離”的尷尬處境，即掌握?qǐng)?zhí)政權(quán)但缺乏政黨政治基礎(chǔ)，在立法會(huì)缺乏穩(wěn)定有效的政治支持，而改革要點(diǎn)在于特首與建制派的分權(quán)式合作以及逐步解決特區(qū)政府內(nèi)部的“政務(wù)官治港”難題。?參見李曉惠：《邁向普選之路：香港政制發(fā)展進(jìn)程與普選模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第361-364頁(yè)。執(zhí)政聯(lián)盟的建立以及政治人才的重組和豐富，有助于解決這些棘手的體制性與管理性難題。當(dāng)然，普選后的特首需要具備更加全面的政治基礎(chǔ)，故其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)也應(yīng)適當(dāng)吸納泛民派人士，以期在政治與管理上具備更大合法性與執(zhí)行力。

四、結(jié)語(yǔ)：香港普選與管治的前途

香港特區(qū)行政長(zhǎng)官普選不是一個(gè)獨(dú)立政治實(shí)體的普選，而是在一國(guó)兩制與基本法憲制框架內(nèi)的地方行政長(zhǎng)官的普選，同時(shí)又是在政黨政治并不發(fā)達(dá)和規(guī)范的條件下的普選，因而需要受到特定憲制性條件與本港政治條件的限定。這些限定主要體現(xiàn)為提名委員會(huì)的預(yù)選式提名和中央以“愛國(guó)愛港”為政治標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性任命，介乎二者之間的才是“一人一票”的普選。這是一種有限的普選，其有限性來源于特首在憲制地位上的地方性。普選以基本法和人大常委會(huì)決定（2007年決定和2014年決定）為法治基礎(chǔ)，以按照選舉委員會(huì)的形式組成提名委員會(huì)。這一機(jī)制以功能代表制為基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)均衡參與原則，與“一人一票”的普選原理有別，構(gòu)成對(duì)普選的合理制約與限定。中央決定限定了過半數(shù)“出閘”條件和不超過3人的候選人數(shù)目，決定了提名委員會(huì)的提名具有預(yù)選性質(zhì)。這一預(yù)選安排若以純粹國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而言有著不合理“篩選”的外觀，但若以一國(guó)兩制與基本法的憲制安排來看，則具有合法與合理的理性基礎(chǔ)。

既然這是一種具有保守性質(zhì)的“預(yù)選式提名”，其所建構(gòu)的“預(yù)選—直選”式普選就仍然不是一種香港政制發(fā)展的終極方案，而是“循序漸進(jìn)”原則下的一個(gè)階段性方案?；痉ㄟ\(yùn)行十七年來盡管總體上保障了香港的繁榮穩(wěn)定，但也暴露出香港自治權(quán)力架構(gòu)的結(jié)構(gòu)性缺陷以及中央調(diào)控香港事務(wù)的制度性張力。由于過于依賴特首這一“孤立肉身”來調(diào)控香港事務(wù)，而相對(duì)弱化了在立法管道與司法管道對(duì)香港事務(wù)的制度性調(diào)控，導(dǎo)致中央在面對(duì)特首普選壓力時(shí)產(chǎn)生了前所未有的“控制力”焦慮，“愛國(guó)愛港”的政治標(biāo)準(zhǔn)、白皮書的國(guó)家主義傾向以及831決定的保守性框架就連續(xù)而準(zhǔn)確地傳遞了這樣一種焦慮。?關(guān)于白皮書的政治精神分析，參見田飛龍：《白皮書波瀾：央港關(guān)系的法治轉(zhuǎn)型與中國(guó)人史觀重建》，《法治周末》2014年6月19日。焦慮既來自央港關(guān)系的互動(dòng)實(shí)踐，也來自于基本法的制度結(jié)構(gòu)。50年是基本法設(shè)計(jì)者預(yù)設(shè)的制度檢驗(yàn)周期，盡管當(dāng)初曾經(jīng)樂觀地認(rèn)為“50年不變，將來也不需要變”，但央港雙方均在發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的歷史性變化，從經(jīng)濟(jì)、政治到法治各方面均有體現(xiàn)，因此基本法秩序所反映的1990年代前后的政治判斷與治理心智未必完全符合回歸十七年來甚至更長(zhǎng)時(shí)間以來的治港實(shí)踐需要，其間積累的矛盾沖突以及基本法內(nèi)在結(jié)構(gòu)的張力必然需要在未來某個(gè)時(shí)刻以整體翻修的形式進(jìn)行理性的系統(tǒng)反思、檢討與修改。這不是在否定任何原初設(shè)計(jì)與當(dāng)下采取的“小政改”漸進(jìn)方略，而是基本法自然演進(jìn)與變遷的邏輯使然，我們不應(yīng)該喪失基本自信去面對(duì)這一必然的制度變局。

總之，中央強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的普選將加劇香港本地政治的二元化和特首上下負(fù)責(zé)的張力，加劇立法與司法分支對(duì)行政的不合作與夾擊，誘導(dǎo)行政主導(dǎo)制朝向三權(quán)分立制衡體制方向演化，管治困難的結(jié)構(gòu)性困局沒有因?yàn)槠者x而疏解，反而可能加劇。矛盾的根源在于政治共識(shí)的匱乏導(dǎo)致的對(duì)基本法秩序與一國(guó)兩制框架的差異理解與互不信任，是殖民史觀與回歸史觀的長(zhǎng)時(shí)段對(duì)沖與博弈，導(dǎo)致地方民主化背負(fù)上國(guó)家安全與央地管治權(quán)爭(zhēng)奪的沉重政治負(fù)擔(dān)，其進(jìn)展與演化必然是復(fù)雜、緩慢、充滿不確定性的，而對(duì)達(dá)致新政治與法律平衡態(tài)的壓力與前景預(yù)期亦只能保持謹(jǐn)慎的樂觀。