楊彥文，張 弛

(廣州邊防指揮學校，廣東廣州 510663)

黨的十八大報告指出:“要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”海洋強國戰(zhàn)略的提出為中國經(jīng)濟發(fā)展開辟了又一廣闊空間的同時，也對以服務為中心的邊防治安管理工作提出了新的挑戰(zhàn)和要求。實施沿海船舶和漁船民管理，是邊防部隊的主要職能之一。隨著我國海洋戰(zhàn)略的深度調整和周邊局勢的發(fā)展變化，涉我領土主權和海洋權益問題持續(xù)升溫，海上治安形勢發(fā)生了深刻變化，船舶管理工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，面臨著許多新挑戰(zhàn)、新考驗。加強和規(guī)范沿海船舶邊防治安管理，積極探索新形勢下海上治安管理工作新模式，創(chuàng)新工作方法，因地制宜地加大對港口、船舶和漁船民的管控和服務力度，保持沿海地區(qū)社會穩(wěn)定，已經(jīng)成為公安邊防部門亟待解決的一個突出問題。

一、當前沿海船舶邊防治安管理工作中的問題

(一)現(xiàn)行邊防立法滯后于我國海洋戰(zhàn)略的深度調整和周邊局勢的發(fā)展變化

公安邊防部隊作為沿海船舶邊防管理的主管部門，主要執(zhí)法依據(jù)是《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》。隨著形勢的發(fā)展，規(guī)章中出現(xiàn)了一些與實際執(zhí)法執(zhí)勤不適應的情況，客觀上給沿海船舶邊防治安管理工作帶來了困難。一是制定的規(guī)范性文件沒有在專屬經(jīng)濟區(qū)行使登臨、檢查、逮捕和進入司法程序等方面的具體規(guī)定，缺少打擊海盜、海上恐怖等暴力犯罪活動的具體規(guī)定，僅是陸地立法的簡單延續(xù)。［1］二是船舶數(shù)量的增加和種類的多樣化給船舶邊防治安管理工作帶來了很大難度，對休閑船舶(游艇)、小型無證船舶、異地?？看?、“越界”生產(chǎn)船舶管理以及非法圈占海區(qū)、盜采海砂、近海違規(guī)施工行為的管理缺少相配套的法律規(guī)定，違法行為相對應的法律責任規(guī)定模糊，甚至沒有規(guī)定。三是違法成本低致使懲治違法效果不明顯，《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》對違法行為的處罰額度均在一千元以下，對船舶方的懲戒缺乏震懾效果，執(zhí)法工作常常陷入“違法—查處—罰款—繼續(xù)違法—繼續(xù)查處—繼續(xù)罰款—再繼續(xù)違法”的怪圈，以證管船的效果被逐漸弱化。這些情況客觀上給沿海船舶邊防治安管理工作帶來困難。

(二)基礎工作、船管隊伍建設不適應形勢發(fā)展的要求

部分單位存在“重陸地治安、輕海上管理，重公安業(yè)務、輕邊防主業(yè)”的錯誤觀念。由于個別單位船管主業(yè)意識弱化、信息系統(tǒng)落后和船管隊伍建設發(fā)展速度滯后等原因，船舶入戶走訪調查、漁船民數(shù)據(jù)、檔案更新等基礎工作沒有得到很好的開展，離“底數(shù)清、分布清、動向清”的工作要求尚有一段差距。多數(shù)邊防派出所船管民警隊伍警力不足，船管職責多由社區(qū)民警或內(nèi)勤民警兼任，缺少專門的船管人才，這些社區(qū)民警或內(nèi)勤民警要兼顧公安業(yè)務工作，容易精力分散。即使有個別船管任務較重的邊防派出所配備了專職船管民警，但往往調動頻繁，隊伍穩(wěn)定性差，青黃不接的現(xiàn)象較為普遍。船管站協(xié)助預防、打擊違法犯罪的前沿陣地功能受到削弱，由于站點布局與當前形勢任務不相適應，正常維持經(jīng)費得不到落實等原因，制約了船管站職能發(fā)揮，致使部分地區(qū)的船管站成為了一個虛設機構等，沿海船舶邊防治安管理工作的群眾基礎受到削弱。

(三)管理手段單一，相關職能部門協(xié)作不夠

個別基層單位和民警仍停留在原來的發(fā)證、檢查等傳統(tǒng)方法上，習慣于“坐岸查船”、“坐所等船”等靜態(tài)管理模式，對動態(tài)治安環(huán)境下如何及時有效地做好船舶邊防治安管理工作缺乏創(chuàng)新，造成海上船舶信息匱乏，漏管、失控現(xiàn)象增多。部分干警的漁船民教育方式方法抓不住服務保障海洋經(jīng)濟發(fā)展的切入點，找不準服務漁船民的突破口，形式呆板、內(nèi)容僵化，思維理念滯后，不足以觸動漁船民思想。涉海相關職能部門在工作中缺乏協(xié)作，一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中只關注本部門、本單位利益，對發(fā)現(xiàn)船舶有非本部門管轄范圍的違法違規(guī)行為，往往不互相通報，聽之任之，有時甚至相互推諉，造成管理脫節(jié)，無法形成管理合力。

(四)小型船舶和“三無”船舶治安隱患突出

由于小型船舶種類繁多，各涉海部門之間對此認識不統(tǒng)一，難以界定，小型船舶的主管部門難以明確，相關海上職能部門對小型船舶交錯管轄，致使失管、漏管現(xiàn)象客觀存在。同時，小型船舶存在船齡長、設備陳舊、管理不善、船員素質不高等諸多不安全因素，是海上安全生產(chǎn)的重大隱患。

“三無”船舶問題短時間內(nèi)難以解決，個別漁船從建造起就未向任何部門申領證件，成為管控的盲點;個別船主為繼續(xù)享受柴油補貼違規(guī)交易，采取“賣船不賣手續(xù)”的方式，致使“三無”船舶數(shù)量增加，給公安邊防船管工作帶來很大壓力。

(五)港澳流動漁船和新型船舶存在管理盲區(qū)

由于港澳流動漁船的特殊性和國家法律規(guī)定的變化，港澳流動漁船民違法違規(guī)情況屢有發(fā)生，已經(jīng)成為公安邊防部門亟待解決的難點問題:流動漁民往返港、澳及內(nèi)地無出入境登記記錄，基本處于漏管狀態(tài);相當數(shù)量的流動漁船利用政策優(yōu)惠政策，進行螞蟻搬家式的走私紅油活動等。

隨著海上旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，以游艇為代表的新型船舶逐漸成為旅游城市的一項重要經(jīng)濟支撐點。現(xiàn)階段公安邊防部門對新型船舶只能套用《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》來進行管理，缺乏配套的法律法規(guī)。加之，游艇的建造、檢驗、登記及航行管理權由海事管理部門、港航監(jiān)督管理機構行使，使得大多數(shù)沿海省份公安邊防部門缺乏相應的行政管理權，無法對游艇進行行政監(jiān)管，導致對私人游艇的邊防治安管理力不從心。

(六)海上治安形勢日趨復雜嚴峻

隨著沿海海域治安形勢的變化，除傳統(tǒng)的海上盜竊、搶劫、吸販毒、偷渡、走私等案件呈高發(fā)態(tài)勢外，山東海域的盜采海砂案件、江蘇海域盜竊鰻魚苗案件、浙江和福建海域盜采紅珊瑚案件、海南海域的盜竊海底文物案件等具有海域特點的案件開始增多。近幾年，因漁事、海事糾紛引發(fā)的扣人、扣船、扣物案件也已由個體行為向縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村等區(qū)域為單位的爭斗轉變，加之漁船民歷來群體意識、地方意識、宗族意識較強，致使很多海上糾紛轉變?yōu)楹Ｉ先后w性事件，且有逐年增加的趨勢。近年來，因島礁管控、海域劃界引發(fā)的海上爭議呈愈演愈烈之勢，外籍漁船侵漁、侵權活動明顯增多，且呈常態(tài)、頻發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。我國沿海地區(qū)部分漁民為了經(jīng)濟利益越界生產(chǎn)作業(yè)，被韓國、朝鮮、菲律賓等國抓扣事件頻繁發(fā)生，有的上升為政治乃至外交事件，影響國家關系。

(七)船舶管理信息化水平偏低、裝備落后

目前，部分省份沿海船舶管理仍以登記發(fā)證、人力簽證檢查、違規(guī)行政處罰等為主要手段，船舶檢查大多為人證對照的方法，信息掌握停留在靜態(tài)的層面，停留在人工、手工作業(yè)上，造成各類船管信息與船舶實時動態(tài)不符，船舶動態(tài)管控滯后。受經(jīng)費保障的影響，一些海防監(jiān)控設施還不能完全滿足船舶管理動態(tài)化的需要，并且缺少必要的維護和保養(yǎng)，有時無法正常使用。海警體制調整后，公安邊防派出所作為沿海船舶邊防治安管理的主體，由于海上執(zhí)勤船艇、通信設備、警械等嚴重缺乏、老化，基本上難以保障開展定期與不定期的海上巡邏檢查和救助，執(zhí)法范圍被牢牢限定在碼頭、停泊點陸地查船。［2］

(八)與海警部門的分工、職責尚未明確

《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》賦予了海警部門辦理海上治安案件和刑事案件的職權，而當時劃分邊防支隊和海警部門的分工的依據(jù)僅是《公安邊防部隊海上勤務工作規(guī)定》的“三海里”原則，一直沿用至今。由于該原則規(guī)定較為模糊，已滯后于現(xiàn)階段海上執(zhí)法形勢，加之當前邊防支隊“管海缺艇”、海警部門執(zhí)法辦案能力較弱等原因，致使海上案件的管轄和辦理存在爭議，亟待以法律、法規(guī)的形式明確公安邊防部門與海警部門的分工、職責。

二、積極適應新形勢，加強對策研究

邊海防工作是治國安邦的大事，關系國家安全和發(fā)展全局。加強和規(guī)范沿海船舶邊防治安管理，是做好邊海防工作的重要組成部分，是公安邊防部隊服務海上維權斗爭的重要舉措，更是維護國家安全穩(wěn)定、為國家建設保駕護航的使命所在。

(一)完善頂層設計，推進邊防立法工作

推動出臺全國統(tǒng)一的邊防立法。鑒于當前邊海防立法相對滯后，現(xiàn)有的部門規(guī)章規(guī)格偏低、涵蓋面窄、力度較弱的現(xiàn)狀，應盡快從國家層面推動出臺《邊防治安管理條例》。本著“先易后難、急用先抓”的原則，充分發(fā)揮主觀能動性，有計劃、分步驟地推進沿海省份邊防治安管理立法工作，為全國層面的沿海船舶邊防治安管理法規(guī)提供充分、完善的法律依據(jù)。努力提高沿海船舶邊防治安管理的立法層級，進一步明確邊防治安管理體制、內(nèi)容以及沿海地區(qū)邊防治安管理的邊防許可、法律責任等。在立法的基礎上，出臺與之配套的實施細則，確保程序合法，便于規(guī)范操作。將游艇、休閑漁船等海上旅游船舶管理納入法制軌道，進一步明確公安邊防部隊對海上旅游船舶的管理權限、管理措施和管理責任。

(二)創(chuàng)新管理模式，切實提高群眾的滿意度

準確把握人民群眾對社會管理和公共服務的新期待，主動跟進國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，積極創(chuàng)新服務模式和管理手段。簡化辦證程序，下放辦證權限，增加辦證網(wǎng)點，放寬證件異地辦理，縮短證件辦理時限，改進查驗方法。針對漁船民長期出海在外，對國家法律法規(guī)了解不夠，甚至因為管理部門繁多，并不知道應當辦理邊防證件等情況，利用臺風季節(jié)、休漁期等時機，加大對漁船民的走訪力度，加大對維護國家海洋權益以及相關法律法規(guī)的宣傳講解，取得漁船民的信任和支持，打牢漁船民管理的群眾基礎。［3］積極依托地方政府與相關部門建立完善涉海矛盾調處協(xié)作機制，最大程度依靠和調動群眾力量，形成“警官指導，骨干參與，自我調解”為主的民間調解方式。

(三)強化源頭治理，夯實治安管理基礎工作

完善基層基礎資料建設。結合走訪活動，全面摸排出海船舶以及從業(yè)人員的基本情況，及時采集錄入，健全完善基礎資料，及時確定一批重點作業(yè)區(qū)域、案件高發(fā)區(qū)和時段，列管一批重點出海船舶和人員，實行分級管理，提高對重點人口、重點船舶、重點港岙口區(qū)域、監(jiān)管對象的熟悉率，盡可能消除管控盲點，做到海上動態(tài)清、治安問題清、矛盾問題清。大力加強船管民警隊伍建設，抓好船管干部選拔、培養(yǎng)、考核、提拔等環(huán)節(jié)，明確邊防派出所專職船管干警的工作崗位、職責、人數(shù)，從制度上保證船管干警隊伍建設的專職化、專業(yè)化。充分發(fā)揮船管站的前沿陣地功能，對所屬船管站進行清理、整合，加強基礎設施建設，確保船管站設置科學、布局合理、使用規(guī)范，使有站無址問題得以有效解決。積極推動將船管員納入公安機關輔警隊伍建設，并通過統(tǒng)一招錄方式、明確選任標準、公開招錄選拔、強化培訓考核等措施，提升船管員整體業(yè)務能力。

(四)加強機制建設，推動船舶管理綜合治理

推動聯(lián)勤聯(lián)動機制建設，努力形成船管工作合力。推動地方黨委政府建立健全海上治安綜合治理機制，完善情況通報制度，定期分析治安形勢，研究對策措施，使船舶邊防治安管理工作成為地方政府重要日常議事日程，統(tǒng)籌協(xié)調、明確職責、共同管理。深化與海洋漁業(yè)、交通海事等涉海部門的協(xié)作交流，發(fā)揮各自職能、人員和裝備的優(yōu)勢，探索合署辦公機制，通過聯(lián)管、聯(lián)控、聯(lián)查方法，加強對“三無”船舶和游艇的有效管理和整治，根據(jù)無證船舶的用途，建立不同的管理模式，推動無證船舶納入地方統(tǒng)一管理，堵塞管防漏洞。與海警部門應堅持“發(fā)揮優(yōu)勢、資源互補、緊密銜接”的原則，根據(jù)轄區(qū)海域特點，在海上執(zhí)法合作、情報信息交流、海上搶險救助、海上重要目標安全警衛(wèi)和裝備資源共享等方面建立協(xié)作機制，共同擔當好海上執(zhí)法維權工作的重任。與地方黨委政府搞好協(xié)調，積極發(fā)揮漁船民協(xié)會的作用，加強對港口碼頭管理治保組織和治安信息員隊伍等群防群治組織的指導和跟蹤培訓工作，維護港口碼頭和海上的治安穩(wěn)定，不斷提高轄區(qū)群眾和漁船民的防范能力。

(五)加強信息化建設，提高海上管控能力

堅持向科技要警力、向科技要效益、向科技要戰(zhàn)斗力的船管理念，緊抓海防視頻監(jiān)控體系和公安大防控體系建設的有利時機，爭取地方黨委政府和社會各界支持，大力推進以高清視頻監(jiān)控為主體，以雷達、射頻、紅外線等技術為補充的海上技防網(wǎng)絡建設，跟進完善配套傳輸網(wǎng)絡、應用終端和資料數(shù)據(jù)庫，著力構建起橫向到邊、縱向到底、全天候、無縫隙的監(jiān)控指揮體系，為加強和規(guī)范沿海船舶邊防治理管理工作提供技術支撐。加大對基層所隊和海上執(zhí)勤船艇的通信裝備配發(fā)力度，保證與港口、船舶、漁船民實時信息交流，全面推動船管工作的信息化建設，提高海上管控能力。

(六)加強情報調研，確保船管工作的主動性

發(fā)揮深入群眾、貼近群眾、服務群眾的優(yōu)勢，通過漁船管理、案件辦理、治安管理等渠道，全方位獲取有關海上違法犯罪、越界捕撈和外來侵漁等情報信息。夯實岸上情報工作基礎，將情報信息的觸角延伸到各個岸上涉海場所、行業(yè)，力爭獲取第一手信息，做到耳聰目明，全方位多層次的獲取各類信息。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)控系統(tǒng)的作用，在全面收集涉海公開情報的基礎上，選配情報信息獲取、篩選、評價能力強的情報干部專職對涉海公開情報進行研判，形成規(guī)范的采集、流轉、研判、應用和獎懲的涉海公開情報工作機制，提升對涉海公開情報分析、加工處理能力，盡可能的發(fā)現(xiàn)海上階段性、苗頭性、系列性的治安問題，并深入分析其特點規(guī)律，為公安邊防部門全面掌握轄區(qū)海域情況和上級首長決策提供準確的情報支撐。

(七)加大執(zhí)法力度，全力維護海上治安穩(wěn)定

沿海船舶邊防治安管理工作是法律賦予公安邊防部隊的一項神圣職責，是維護沿海地區(qū)社會秩序，維護國家的主權和尊嚴，保護沿海漁船民合法權益，保障海上生產(chǎn)秩序和海防安全，打擊海上走私、販毒、偷渡等各種違法犯罪活動的一項重要工作。加大對出海船舶的檢查力度，堅決制止違規(guī)出海作業(yè)，協(xié)同有關部門對非法船廠進行清理取締，從源頭上對“三無”船舶進行整治。對于為牟取暴利，從事組織偷渡、走私、販毒以及赴敏感海域捕撈紅珊瑚等違法犯罪活動的不法分子，適時部署開展有針對性的專項行動，加大打擊震懾力度，全力維護海上治安穩(wěn)定。同時加大與國外執(zhí)法合作的力度，妥善處理涉外事務。

［1］朱光耀.公安邊防管理工作應對現(xiàn)代海洋法影響的措施探析［J］.公安研究，2009，(11):23.

［2］寇學亮.新形勢下邊防沿海船舶治安管理問題探析［J］.廣西警官高等?？茖W校學報，2014，(3):49.

［3］王平.沿海船舶邊防治安管理問題思考［J］.福建警察學院學報，2013，(3):21.