·張偉/文

檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革之管見*

·張偉**/文

改革和完善檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，能有效促進公正司法并提升司法公信力。從當(dāng)下的改革實踐來看，可以通過省以下人財物統(tǒng)一管理，建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護機制，規(guī)范地方權(quán)力機關(guān)對檢察機關(guān)的權(quán)限，加強上下級檢察機關(guān)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)等舉措，并將改革成果通過修改《人民檢察院組織法》等法律的形式予以固化。

依法治國獨立行使檢察權(quán)司法改革領(lǐng)導(dǎo)體制

2013年黨的十八屆三中全會提出要“推進法治中國建設(shè)”，司法改革要“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大問題決定》明確要“完善確保依法獨立公正行使檢察權(quán)的制度”。按照中央的要求，當(dāng)前檢察機關(guān)從“檢察人員分類管理、辦案責(zé)任制、檢察官職業(yè)保障、省以下人財物統(tǒng)管”等四個方面進行了改革探索，以此來破解獨立行使檢察權(quán)之難題。下文結(jié)合筆者的一些思考，從檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和完善視角談幾點認(rèn)識。

一、上下級檢察機關(guān)之間的管理問題

（一）業(yè)務(wù)管理方面

為加強上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)管理，最高人民檢察院先后制定和出臺了一些辦法。例如，1999年最高人民檢察院印發(fā)的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出要健全上級人民檢察院對下級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，并陸續(xù)在最高人民檢察院、各省級人民檢察院建立了職務(wù)犯罪偵查指揮中心；2000年起建立了下級人民檢察院向上級人民檢察院請示報告制度，并完善了上級人民檢察院對重大案件的交辦、提辦、參辦、督辦制度；2007年又在《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》中要求，上級人民檢察院作出的決定，下級人民檢察院必須執(zhí)行，不得擅自改變、故意拖延或者拒不執(zhí)行。上級人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級人民檢察院相關(guān)決定、活動、文件有違反相關(guān)法律規(guī)定的，應(yīng)及時向下級人民檢察院提出糾正意見或指令撤銷，下級人民檢察院如認(rèn)為上級人民檢察院的決定有錯誤，應(yīng)在執(zhí)行的同時向上級檢察院報告。

上述決定、規(guī)定、辦法在強化檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面取得了一定成效，應(yīng)當(dāng)在修改《人民檢察院組織法》時進一步得到確認(rèn)、細(xì)化和補充。具體而言，可將現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第10條第2款關(guān)于“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”條款修改為：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。最高人民檢察院的決定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執(zhí)行；上級人民檢察院的決定，下級人民檢察院必須執(zhí)行。最高人民檢察院可以變更或者撤銷地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定；上級人民檢察院可以變更或者撤銷下級人民檢察院的決定。上級人民檢察院在必要的時候，可以處理下級人民檢察院管轄的案件，上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院將案件移送其他下級人民檢察院辦理?！?/p>

（二）人事管理方面

在檢察機關(guān)人事管理權(quán)限方面，要在堅持黨管干部的原則和符合憲法有關(guān)人民代表大會制度基本規(guī)定的前提下，通過立法規(guī)范各級黨委和人大對檢察機關(guān)的人事權(quán)限。在目前情況下，可采取以下措施：

1.明確干部管理權(quán)限。除省委管理本省一高、二高檢察官，二高檢察官助理，以及正副廳職（級）人員外，其他檢察人員按照權(quán)限，由各級院實行分級分類管理。

2.設(shè)立檢察官遴選委員會。省級院設(shè)立檢察官遴選委員會，統(tǒng)一提出檢察官擬任人選、檢察官等級評定和晉升的建議。檢察官遴選委員會由省人大、省委政法委、省人民檢察院、省委組織部等單位代表，以及資深法官、資深檢察官、人大代表、律師代表、法學(xué)學(xué)者代表等人員組成。遴選委員會設(shè)主任1名，由省人民檢察院檢察長擔(dān)任。主任以外的其他委員實行任期制，每屆任期三年，連續(xù)任職不能超過兩屈。

3.黨內(nèi)任免程序。根據(jù)干部管理權(quán)限，屬于省委管理的檢察官、檢察官助理以及正副廳職（級）人員，由省人民檢察院提出建議人選，報省委研究決定；擬作為市級院檢察長人選的，應(yīng)征求擬任地同級黨委意見；擬作為省院班子成員的，應(yīng)按現(xiàn)行雙重管理辦法征得最高人民檢察院黨組同意。

屬于省院管理的檢察官、檢察官助理、書記員以及其他人員，由市級院或者省院政治部提出建議人選，報省院黨組織研究決定；擬作為縣級院檢察長人選的，省院還應(yīng)征求或委托市級院征求擬任地同級黨委意見，并報省委組織部備案。

屬于市級院管理的檢察官助理、書記員以及其他人員，由縣級院，或者市級院政治部提出建議人選，報市級院黨組織研究決定。屬于縣級院管理的檢察官助理、書記員以及其他人員，由縣級院政治部提出建議人選，報本院黨組織研究決定。

4.法律任免程序。檢察長人選確定后，由省委組織部將候選人名單通知市級或縣級地方黨委，由地方黨委向本級人大推薦選舉。檢察長選舉產(chǎn)生后，再由上一級院檢察長提請同級人大常委會批準(zhǔn)任免。副檢察長、檢察委員會委員、檢察員人選確定后，由省院政治部將人選名單通知人選所在檢察院，由本級院檢察長提請同級人大常委會任免。

5.實行機構(gòu)編制省級統(tǒng)一管理。省以下檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和政法專項編制由省院協(xié)助省機構(gòu)編制主管部門統(tǒng)一管理。省院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷，由省機構(gòu)編制主管部門審批，并報最高人民檢察院備案；市級以下檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷，由省院提出意見，報省機構(gòu)編制主管部門審批。省院負(fù)責(zé)政法專項編制日常管理工作，在編制總額內(nèi)，可以根據(jù)檢察業(yè)務(wù)工作量、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有隊伍素質(zhì)等情況，提出跨層級、跨區(qū)域的編制調(diào)配使用意見，報省級機構(gòu)編制主管部門審批。

相應(yīng)地，對上述改革要通過修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》，以法律的形式將此改革成果固定下來，做到有法可依。

二、財物保障問題

當(dāng)前我國的經(jīng)濟總量躍居世界第二位，中央和省級財政實力大大增強，已經(jīng)具備檢察機關(guān)經(jīng)費不受同級政府制約的物質(zhì)條件。根據(jù)2013年黨的十八屆三中全會提出“推動省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理”的改革思路，主要可行的辦法有：

1.實行“財政保障、全額撥付、統(tǒng)一管理”的模式。明確檢察經(jīng)費來源只有財政一個渠道，所需經(jīng)費應(yīng)當(dāng)全額撥付，經(jīng)費收支按照預(yù)算級次，逐級匯總形成全省“大賬”，由省級院和財政部門共同管理。

2.保障范圍全覆蓋。除保障各級檢察院外，對目前不享受轉(zhuǎn)移支付資金的專門檢察院以及派出檢察院實行全額保障。對沒有財政撥款但依法依規(guī)招用的輔助人員等，通過政府購買服務(wù)方式，全部納入保障范圍。

3.提高保障標(biāo)準(zhǔn)。為確保檢察機關(guān)辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平，堅持經(jīng)費保障向中西部地區(qū)、維穩(wěn)任務(wù)重地區(qū)與經(jīng)濟困難地區(qū)傾斜。

4.完善公用經(jīng)費保障制度。以近三年實際支出平均值為參考，結(jié)合實際工作量、辦案成本支出和干警人數(shù)，完善縣級檢察院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步制定省級和市級檢察院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。在省院本級預(yù)算中編制“中央專項辦案經(jīng)費”項目，統(tǒng)籌用于跨地域重大職務(wù)犯罪案件的偵查協(xié)作。

5.實行分級預(yù)算管理。各地按照實際情況實行三級或二級預(yù)算管理。省級檢察院為一級預(yù)算單位，分、州、市檢察院為二級預(yù)算單位，縣區(qū)檢察院為基層預(yù)算單位。一級預(yù)算單位審核匯總二級預(yù)算單位和本級預(yù)、決算報省財政部門審核。

6.扣押款物統(tǒng)一管理。省院開設(shè)專戶，案款存入專戶管理；實物由案管部門登記入庫保管。省院可商財政部門將上繳國庫的30%作為機動經(jīng)費，用于全省處置突發(fā)事件、辦理大案要案、維護公共安全等支出。

最終目標(biāo)是檢察機關(guān)的物資配備、辦案經(jīng)費及薪金待遇等經(jīng)費開支單獨列入國家財政預(yù)算；由檢察機關(guān)自行編制獨立的經(jīng)費預(yù)算，報全國人大及其常委會審議，國務(wù)院統(tǒng)一將審定的款項撥付最高人民檢察院，統(tǒng)一支配和管理，徹底切斷檢察機關(guān)與地方的財政關(guān)系。

三、檢察官辦案責(zé)任制問題

本輪司法改革的核心問題就是要加強司法化，體現(xiàn)司法的親歷性、獨立性、終結(jié)性。圍繞此，要建立檢察官獨立辦案并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的工作機制。

1.建立檢察官負(fù)責(zé)制，確認(rèn)檢察官的相對獨立性。所謂檢察官負(fù)責(zé)制，就是檢察官相對獨立地辦理案件，做出決定。其基本制度是承辦負(fù)責(zé)制。核心內(nèi)容“誰承辦誰負(fù)責(zé)”。大陸法系檢察官基本上都屬于獨任制官署，實行承辦負(fù)責(zé)制，檢察官的決定具有法律效力。我國的檢察獨立嚴(yán)格上講是檢察院獨立，不是檢察官獨立，而且我國檢察機關(guān)的現(xiàn)狀是人員較多、素質(zhì)較低，導(dǎo)致以數(shù)量換質(zhì)量，以強化審批權(quán)（行政化）代替獨立性（司法化）。當(dāng)前要重點解決過度行政化，要通過檢察官辦案責(zé)任制的改革，加強司法一線建設(shè)，否則基礎(chǔ)不牢地動山搖。

2.檢察長要依法行使指揮權(quán)。檢察長享有辦案的指揮權(quán)，但行使指揮權(quán)要受到法律的嚴(yán)格限制，避免濫用。因此，要進一步細(xì)化檢察長和其他案件承辦檢察官之間的權(quán)限，明確各自的職權(quán)范圍。

3.建立檢察官職務(wù)的收取與轉(zhuǎn)移制度。如果檢察長與承辦檢察官意見不一致，檢察官拒不執(zhí)行檢察長的意見，怎么辦？隨之配套，可以參照我國臺灣地區(qū)主任檢察官辦案機制，建立職務(wù)收取與職務(wù)轉(zhuǎn)移制度。檢察長不能強令檢察官怎么做，但可以收取該檢察官的職務(wù)，把他的職務(wù)（任務(wù)）另派檢察官來干，這就叫職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移。但是，檢察長行使職務(wù)收取與職務(wù)轉(zhuǎn)移職權(quán)，也需要接受法律的檢驗，一旦其合法性、正當(dāng)性受到質(zhì)疑，也將受到追責(zé)。

四、檢察官職業(yè)保障問題

司法體制改革的重心是司法責(zé)任制。檢察權(quán)獨立行使，檢察官獨立辦案，如果在職業(yè)保障、福利待遇、地位榮譽等方面沒有相應(yīng)的保障機制，那改革很難取得成效。

1.職業(yè)身份保障。一是建立檢察官專業(yè)職務(wù)序列，作為確定檢察官待遇的主要依據(jù)。二是建立檢察官職務(wù)法定制度，非因法定事由并經(jīng)法定程序不被免職、撤職和調(diào)離，不得要求提前離崗離職。三是建立檢察官職務(wù)行為豁免制度，檢察官依法履行職務(wù)的行為不受指控和法律追究，未經(jīng)其法律職務(wù)任命機構(gòu)批準(zhǔn)，不受拘留和逮捕。四是建立檢察官人身保護制度，從嚴(yán)懲處報復(fù)襲擊、誹謗陷害檢察官的違法犯罪活動，檢察官及其家庭成員人身及財產(chǎn)安全因執(zhí)法辦案受到威脅時，可以要求司法警察予以保護。

2.經(jīng)濟待遇保障。一是實行檢察官單獨工資制度，檢察官工資全國統(tǒng)一，津補貼省內(nèi)統(tǒng)一，任檢察官滿15年的，年資津貼按150%領(lǐng)取，任檢察官滿20年的，年資津貼按200%領(lǐng)取。二是建立檢察官廉政保證金制度，單位和個人各按上一年度本省檢察官年均收入的10%繳納，如無不廉潔行為或者犯罪行為，檢察官退休或者在崗死亡時本息一次性發(fā)放。三是建立檢察官意外傷害保險及補充醫(yī)療保險。意外傷害保險所需資金由國家承擔(dān)，與撫恤優(yōu)待制度并行。補充醫(yī)療保險的范圍為醫(yī)保范圍之外的疾病險種及報銷比例。四是建立檢察官住房保障機制和檢察官困難救助制度，參照《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》確定的撫恤標(biāo)準(zhǔn)，制定《檢察官撫恤優(yōu)待辦法》，將檢察官因公犧牲特別補助金和慰問金制度合并納入。

3.功勛榮譽。設(shè)立檢察官功勛榮譽制度，對從事檢察工作滿30年的，頒發(fā)檢察官功勛證書和功勛證章；滿25年的，頒發(fā)檢察官榮譽證書和榮譽證章。連選、交流到檢察機關(guān)擔(dān)任檢察官的，此前的法律工作經(jīng)歷視同檢察工作經(jīng)歷。國家對榮獲證書和證章的退休檢察官給予一定優(yōu)待。

改革和完善檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制涉及的關(guān)系錯綜復(fù)雜，不僅面臨與地方利益抗衡的困難，還要全面考慮相關(guān)法律規(guī)定及我國政治與經(jīng)濟體制改革等諸多因素。改革必然意味著權(quán)力的重新配置，檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的“去地方化、去行政化”，最終的目是為了實現(xiàn)檢察機關(guān)公正、獨立地行使檢察權(quán)，以維護社會的公平與正義，因此，改革的結(jié)果必須保證無論把權(quán)力交給誰，都不能讓握有權(quán)力者以各種各樣的形式干預(yù)司法?！胺ㄖ问侵螄碚幕痉绞健薄ｊP(guān)于檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革當(dāng)前已經(jīng)提到國家政治體制改革和全國人大立法的議事日程，檢察理論研究者和實務(wù)工作者的職責(zé)就是從理論和實務(wù)兩方面進行全面、深入的研究和總結(jié)，為改革和完善檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制、獨立行使檢察權(quán)做好充分的準(zhǔn)備。

（鳴謝：感謝本文寫作過程中本院研究室主任何明田、宣教科科長趙小堙、研究室邵慧慧等同志的大力幫助。）

*本文系2015年度甘肅省人民檢察院課題《破解獨立行使檢察權(quán)難題之探索》的節(jié)選部分。

**甘肅省白銀市人民檢察院檢察長［730900］