王蘭永

（中共鄭州市委黨校公共管理教研部，河南鄭州450042）

鄭州市食品安全監(jiān)管問題研究

王蘭永

（中共鄭州市委黨校公共管理教研部，河南鄭州450042）

近年來，我國的食品安全問題層出不窮。面對食品安全的嚴峻形勢，鄭州市在食品安全監(jiān)管方面做了不少扎實有效的工作，但由于受社會經(jīng)濟發(fā)展條件及食品監(jiān)管體制、政策等方面的情況限制，仍存在一些問題和不足。要解決這些問題，必須從以下幾方面著手：一是改革創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制；二是提升對食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行水平；三是組建行業(yè)聯(lián)盟，充分發(fā)揮其規(guī)范引導(dǎo)作用；四是重構(gòu)政府、市場、社會之間新的公共秩序；五是用政策做杠桿，提升食品企業(yè)安全生產(chǎn)與經(jīng)營的積極性。

鄭州市；食品安全監(jiān)管；問題；對策

人們用關(guān)系學(xué)的方式闡釋著食品安全的重要性，“民以食為天，食以民為先”。但遺憾的是，近年來我國食品安全問題層出不窮。面對食品安全的嚴峻形勢，鄭州市在食品監(jiān)管方面做了不少扎實有效的工作，并取得了一些成績，但仍存在一些問題和不足。本文圍繞這一問題進行探討，希望對鄭州市食品安全監(jiān)管水平的提升有所裨益。

一、近年來鄭州市食品安全監(jiān)管采取的主要措施

鄭州市委、市政府對食品安全管理工作一直極為重視，將之納入政府工作的相關(guān)規(guī)劃與安排之中。尤其是近幾年，市委、市政府采取訂目標、發(fā)文件、下任務(wù)、定責(zé)任等系列流程，加強對相關(guān)工作的督促檢查，確保食品安全監(jiān)管各個環(huán)節(jié)的無縫對接，強有力地促進了食品安全保障工作的開展，將監(jiān)管水平提升到一個新的高度。

1.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全監(jiān)管。第一，加大資金投入。2002年鄭州市就成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組。鄭州市財政撥?？罱⒖偨ㄖ娣e約1.91萬平方米的市、縣兩級“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測流通中心”，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測專項經(jīng)費納入預(yù)算，并逐年增加。專項領(lǐng)導(dǎo)小組的成立和資金投入的增加顯示了市委、市政府對食品安全監(jiān)管工作的重視程度。第二，推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗體系的立體化?！傲Ⅲw化”是指鄭州市在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系方面探索出的“兩級三層”體系?！皟杉墶笔侵甘修r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測流通中心和各縣（市）、區(qū)檢測中心。檢測中心除負責(zé)全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管之外，還具體負責(zé)市區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、超市、連鎖店、專賣店、配送中心農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全檢測和監(jiān)管；各縣（市）和上街區(qū)檢測中心，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全檢測和監(jiān)管；市內(nèi)五區(qū)檢測中心負責(zé)本區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；“三層”是指市農(nóng)產(chǎn)品檢測中心，各縣（市）區(qū)檢測中心，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場和配送中心建立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自檢機構(gòu)。建立該體系的目的是為了確保農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)地到餐桌上的安全、放心。第三，關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴把死守，確保監(jiān)管發(fā)揮作用。一是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭方面，加強標準化、無害化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基地創(chuàng)建。二是在農(nóng)產(chǎn)品進入市場的環(huán)節(jié)，派駐專人不間斷地對蔬菜批發(fā)市場、水產(chǎn)品批發(fā)市場和定點屠宰廠進行監(jiān)管。三是對于已經(jīng)進入市場流通的農(nóng)產(chǎn)品加強監(jiān)測，對不合格產(chǎn)品一律禁止銷售并進行妥善處理。第四，從制度規(guī)范上入手，確保有章可循，推進農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測流程標準化與高效化。一是基地監(jiān)測通報制度。該通報主要由鄭州市農(nóng)業(yè)局負責(zé)，市農(nóng)業(yè)局每個月都要將全市農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果向鄭州市主要領(lǐng)導(dǎo)及各區(qū)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)通報。二是農(nóng)產(chǎn)品銷售攤位公示制度。公示制度不但方便了群眾監(jiān)督，對相關(guān)攤位也是一種鼓勵和肯定，能夠增強其自律性。三是農(nóng)產(chǎn)品抽檢制度。鄭州市相關(guān)職能部門將抽檢結(jié)果和企業(yè)自檢結(jié)果予以公示，便于群眾知曉。

2.生產(chǎn)加工領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管。在生產(chǎn)領(lǐng)域的食品監(jiān)管中，鄭州市按照建立健全完整的質(zhì)量監(jiān)管體系的目標，實行了對企業(yè)生產(chǎn)過程中所有環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管。第一，嚴格市場準入。鄭州市對26類食品加工企業(yè)展開調(diào)查摸底，對符合條件的企業(yè)核發(fā)食品生產(chǎn)許可證，并要求其產(chǎn)品加貼QS標志，對無證生產(chǎn)企業(yè)進行嚴厲查處并責(zé)令停產(chǎn)。第二，用“三查三備案”破解獲證企業(yè)后續(xù)監(jiān)管的難題。在過去的食品安全監(jiān)管中，“重準入批準，輕過程監(jiān)管”的傾向比較明顯，這種監(jiān)管方式容易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，尤其是在企業(yè)自律性不夠、社會公眾無法參與企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管的情況下，食品安全問題很容易從隱患轉(zhuǎn)化為公共問題。為破解這一難題，鄭州市食品安全監(jiān)管機制采取了“三查三備案”的措施。其中，“三查”指：企業(yè)自查、巡查回訪、年度報告審查?！叭齻浒浮敝福禾砑游镔|(zhì)備案、委托加工備案、復(fù)原乳備案。

3.流通銷售領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管。第一，逐步實行經(jīng)銷企業(yè)落實進貨檢查驗收、索證索票、購銷臺賬和質(zhì)量承諾制度。通過這一制度實現(xiàn)對食品質(zhì)量與安全的把關(guān)，其實質(zhì)是通過具有公信力的監(jiān)管部門的相關(guān)許可與企業(yè)自律相結(jié)合來確保食品安全。第二，全面落實市場巡查制度，完善食品質(zhì)量監(jiān)測制度。通過對流通中的食品進行排查與監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題后及時通報、處理。第三，強化食品安全標識和包裝管理，集中力量整治食品的假包裝、假標識、假商標問題。這一舉措的實質(zhì)是通過打擊假冒偽劣食品來為正規(guī)的食品企業(yè)營造良好的競爭與經(jīng)營秩序，對于引導(dǎo)企業(yè)加強自律、提升技術(shù)與食品安全水平都有著積極的促進作用。

二、鄭州市食品安全監(jiān)管中存在的問題

1.現(xiàn)有監(jiān)管力量亟待加強。第一，執(zhí)法資源與監(jiān)管對象比例失衡。從調(diào)查的情況來看，鄭州市市一級的質(zhì)量監(jiān)督部門食品監(jiān)管人員編制人數(shù)嚴重不足，縣一級的食品監(jiān)管人員編制則更少，到企業(yè)一線巡查回訪難度很大，根本不能滿足食品監(jiān)管的需要。另外，由于編制缺乏，單位近年來很少引進新的人員，執(zhí)法監(jiān)管隊伍年齡老化、知識結(jié)構(gòu)老化等矛盾比較突出，執(zhí)法方式也比較落后。第二，監(jiān)管經(jīng)費不足。食品安全界定有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，監(jiān)管經(jīng)費的缺乏從根本上影響了監(jiān)管部門職能的發(fā)揮，資金投入不足直接影響了監(jiān)管能力和監(jiān)管水平的提高。以食品抽檢為例，每年無論是定期的還是臨時的檢查次數(shù)都十分有限，而要完全分析一組食品安全的各項指標，不僅對技術(shù)、設(shè)備和人才的要求高，而且其處理的周期也長，所需的資金成本也比較高。在這種情況下，檢測資金投入不足，會影響到相關(guān)檢測設(shè)備與技術(shù)的更新，也難以及時跟蹤檢查市場上不斷更新的食品添加劑。

2.食品生產(chǎn)監(jiān)管“過度”與監(jiān)管“真空”現(xiàn)象并存。第一，管理主體多元與權(quán)責(zé)不明造成監(jiān)管“過度”現(xiàn)象。在對監(jiān)管對象的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，類似奶粉這樣的商品從生產(chǎn)到消費者手中，中間負有安全監(jiān)管責(zé)任的就涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品等多個部門，一旦出現(xiàn)食品安全事件，處理起來便需要部門相互之間進行協(xié)調(diào)。比如對市場上出售的豆芽的質(zhì)量監(jiān)管，如果豆芽是按傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)的，則應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門管理；若是按照現(xiàn)代工業(yè)化流程生產(chǎn)的，則應(yīng)歸質(zhì)檢部門來監(jiān)管?？梢?，如果缺乏強有力的組織協(xié)調(diào)部門，則很容易發(fā)生協(xié)調(diào)不暢、處理效率低、群眾不滿意等情況。第二，監(jiān)管標準不統(tǒng)一，檢測結(jié)果不能共享導(dǎo)致食品安全監(jiān)管成本較高。食品安全管理的標準制訂涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技、質(zhì)檢和工商等多個部門，而這些部門各有各的標準，導(dǎo)致管理上存在交叉、重復(fù)甚至矛盾的現(xiàn)象。特別是行業(yè)標準，分別由不同部門立項、起草、審查、批準和發(fā)布，這就造成了生產(chǎn)、加工、流通標準互不銜接，甚至相互矛盾，不能形成統(tǒng)一的標準管理體系，不僅管理難度大，對正常的貿(mào)易活動也產(chǎn)生了不良影響。另外，食品安全的檢測機構(gòu)問題也比較突出，一個部門從上到下都建有自己的檢測機構(gòu)，諸多檢測部門不僅耗費了大量的建設(shè)成本，而且檢測結(jié)果也沒有實現(xiàn)互相通報和通用，造成了國家資源的巨大浪費，加大了食品行政監(jiān)管的成本。第三，食品安全監(jiān)管中存在“真空”地帶，食品生產(chǎn)許可無證查處力度較弱。有些食品安全監(jiān)管職能部門的監(jiān)管對象是具有食品生產(chǎn)或經(jīng)營許可證的企業(yè)，而對于那些沒有許可證的企業(yè)來說，食品監(jiān)管部門是沒有權(quán)力對它們進行查處的。原因是我國法律明確規(guī)定由地方衛(wèi)生部門和工商部門對無衛(wèi)生許可證和無工商執(zhí)照的企業(yè)進行查處和取締。但是，在實際的操作過程中，衛(wèi)生部門和工商部門對無證無照的食品生產(chǎn)企業(yè)查處力度不大，導(dǎo)致在地方存在大量的無證無照的食品企業(yè)。由于要獲得食品生產(chǎn)許可證必須要先獲得衛(wèi)生許可證和工商執(zhí)照，倘若工商和衛(wèi)生兩個部門不對此類食品企業(yè)進行監(jiān)管，那么質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)部門也無法對其進行查處。

3.對小作坊式的食品加工點監(jiān)管困難。據(jù)統(tǒng)計，50%以上的食品安全事件是發(fā)生在食品加工小作坊中的。鄭州市區(qū)食品加工小作坊主要存在以下幾方面的問題：第一，鄭州市食品加工小作坊多數(shù)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，數(shù)量多、分布廣，監(jiān)管難度較大。第二，食品小作坊生產(chǎn)環(huán)境臟、亂、差，管理嚴重缺位。生產(chǎn)設(shè)備簡陋和工藝落后，食品安全無保障。第三，食品小作坊的從業(yè)人員素質(zhì)不高，缺乏基本的食品安全知識，缺少相關(guān)的食品安全培訓(xùn)與指導(dǎo)，缺少法律意識和誠信意識。第四，食品小作坊缺少出廠檢驗，甚至有些企業(yè)根本沒有檢驗人員和檢驗設(shè)備。對于食品小作坊的監(jiān)管，鄭州市相關(guān)職能部門的監(jiān)管很容易陷入兩難境地：一方面，從法律規(guī)定及自身職責(zé)來說，應(yīng)當依法取締無食品生產(chǎn)許可證的食品小作坊；另一方面，如果全部取締食品小作坊，就會影響就業(yè)，也會給群眾生活帶來不便。

三、提升鄭州市食品安全監(jiān)管水平的思路與對策

1.改革創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制。第一，加強市政府對食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。把食品工作納入全市大安全范疇，明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的責(zé)任，明確把食品安全工作納入整體工作考核。第二，在具體工作中明確各部門的監(jiān)管范圍和具體職責(zé)。第三，鼓勵加強溝通，資源共享。以檢測機構(gòu)為例，要著力戒除各個部門搞大而全的重復(fù)建設(shè)，應(yīng)充分利用現(xiàn)有資源，建立全市食品安全監(jiān)管信息統(tǒng)一通報制度、檢測結(jié)果通用制度以及統(tǒng)一完備的食品安全數(shù)據(jù)庫，降低行政成本，減少資源浪費。

2.提升對食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行水平。第一，突出重點，加大力度。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)按照各自職責(zé)，加大監(jiān)管力度，尤其要把問題突出的重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點產(chǎn)品作為監(jiān)管重點，在監(jiān)管中加強各部門的溝通和協(xié)作。第二，重視監(jiān)管經(jīng)費的保障。第三，質(zhì)檢機構(gòu)應(yīng)明確定位，整合資源。相關(guān)部門應(yīng)重視檢測機構(gòu)的建設(shè)，充分利用現(xiàn)有各層級的檢測機構(gòu)框架，科學(xué)規(guī)劃，合理配置資源。第四，嚴格落實行政執(zhí)法責(zé)任制，對瀆職失職的監(jiān)管人員必須實行嚴格的追責(zé)制度。第五，加強食品安全監(jiān)管隊伍的建設(shè)。

3.組建行業(yè)聯(lián)盟，充分發(fā)揮其規(guī)范引導(dǎo)作用。鄭州市應(yīng)盡快組建食品企業(yè)市場聯(lián)盟，建立企業(yè)、產(chǎn)品的市場準入和認證機制，通過市場聯(lián)盟來規(guī)范市場。行業(yè)聯(lián)盟的作用是：保護消費者的利益，保證品牌企業(yè)和規(guī)范運作企業(yè)的利益，遏制無序競爭；有利于將食品企業(yè)的行為引導(dǎo)到規(guī)范有序的軌道上來。這一做法的邏輯在于“完善的立法和執(zhí)法，可以讓食品更安全，這也是政府的首要任務(wù)。但由于地區(qū)不同，風(fēng)險各異，食品藥品監(jiān)管等部門無法全覆蓋，故此可以將部分職能轉(zhuǎn)移給消協(xié)和其他非政府組織，由它們填補監(jiān)管的空白，尤其是當下的食品安全重災(zāi)區(qū)——農(nóng)村地區(qū)”。

4.重構(gòu)政府、市場、社會之間新的公共秩序。為避免“食品的公共性格局中，市場權(quán)力一家獨大，政府喪失了捍衛(wèi)公共利益的獨立性，而社會力量處于一種行動力不足的原子化狀態(tài)”的出現(xiàn)，政府、市場和社會有必要重新構(gòu)建一個新的三方良性互動的公共秩序[1]。食品安全問題涉及廣大人民群眾的切身利益，要根治這一問題，政府需要走群眾路線，放手發(fā)動群眾、依靠群眾，用社會力量來解決社會問題。比如，建立健全切實可行的食品安全舉報獎勵制度。首先，要保護好舉報人的個人信息，并對不慎泄露舉報人個人信息的人員嚴加懲罰，讓群眾敢于舉報；其次，對于核實無誤的食品安全問題要給予舉報者一定的物質(zhì)獎勵，以調(diào)動群眾的積極性；再次，要壯大街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的食品安全協(xié)管員與信息人員隊伍，拿出專項資金聘請社會人士參與食品安全監(jiān)管。

5.用政策做杠桿，提升食品企業(yè)安全生產(chǎn)與經(jīng)營的積極性。鼓勵食品企業(yè)積極提高產(chǎn)品質(zhì)量與管理水平，提升食品企業(yè)經(jīng)營者的社會責(zé)任意識。安全食品不是靠監(jiān)管而是靠生產(chǎn)。因此，在企業(yè)生產(chǎn)方面下大力氣、做足功課十分重要，通過設(shè)定規(guī)章制度，健全法制來引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)社會責(zé)任、履行法律義務(wù)，并通過稅收減免等扶持政策引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營者提升自律意識、嚴控食品質(zhì)量，最終通過各個擊破的方式取得食品安全狀況的根本好轉(zhuǎn)。

［1］呂方.新公共性：食品安全作為一個社會學(xué)議題［J］.東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（2）.

［責(zé)任編輯 張彥華］

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1671-6701（2015）01-0088-04

2014-10-10

王蘭永（1982— ），男，河北保定人，碩士，中共鄭州市委黨校公共管理教研部教師。