□倪義福

（三明市公安局，福建 三明 365000）

引言

公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)法活動是公安工作的全部。作為黨和人民的“刀把子”，公安機(jī)關(guān)擁有憲法和法律賦予的不同于一般行政機(jī)關(guān)的刑事司法和治安行政執(zhí)法權(quán)。但有權(quán)不可任性，用權(quán)必受監(jiān)督。加強(qiáng)公安執(zhí)法監(jiān)督，防止執(zhí)法權(quán)力異化，是做好公安工作的重要保障。在全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，建設(shè)法治公安，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，促進(jìn)社會公平正義，必須正確處理好公安執(zhí)法權(quán)力行使與有效監(jiān)督的關(guān)系，在保證公安機(jī)關(guān)充分依法履職、提升執(zhí)法質(zhì)量的前提下，注重解決執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法效率這一矛盾問題，不因倚重監(jiān)督而影響執(zhí)法效率，也不因強(qiáng)調(diào)執(zhí)法效率而放松執(zhí)法監(jiān)督，防止執(zhí)法公信力下降。本文試就公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響及其變革完善談點(diǎn)淺見。

一、公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的構(gòu)成要素

公安執(zhí)法監(jiān)督是指法律授權(quán)的機(jī)關(guān)、公民和社會組織對公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律情況所實(shí)施的監(jiān)察和督促。它包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會組織、個人和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。就公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督而言，包含四個方面的構(gòu)成要素。

（一）執(zhí)法主體監(jiān)督。人民警察是執(zhí)法主體，監(jiān)督是從自律和他律兩方面約束執(zhí)法主體的執(zhí)法行為。自律是執(zhí)法主體的自我本能約束，具有不牢固性、易受影響性和沖破底線性。因?yàn)槿耸怯卸栊缘?，人的行為除了自律約束外，還必須通過外部制約，才能保障法律的遵守和職權(quán)的正確行使。他律是自律的必要補(bǔ)充，是對自律行為失靈、失效狀態(tài)下的補(bǔ)救措施，是一種制度性安排。對執(zhí)法主體監(jiān)督很大方面是通過他律予以保障的。就公安執(zhí)法而言，主要是通過設(shè)置專門法制員、法制部門和案件審核機(jī)構(gòu)來監(jiān)督執(zhí)法程序、執(zhí)法行為的正確履行，他律具有強(qiáng)制性、程序性和不可回避性的監(jiān)督特性，能夠防止執(zhí)法權(quán)力尋租，糾正執(zhí)法瑕疵，保證執(zhí)法權(quán)力的依法行使。

（二）執(zhí)法環(huán)境監(jiān)督。執(zhí)法訊問（詢問）應(yīng)在規(guī)范的執(zhí)法場所內(nèi)進(jìn)行，既保證被訊問（詢問）對象安全，防止出現(xiàn)跳樓自殺等意外，又對訊問（詢問）至過程錄音錄像，保證執(zhí)法訊問（詢問）過程客觀、公正，接受庭審訴訟監(jiān)督，也稱之為執(zhí)法場所監(jiān)督。執(zhí)法環(huán)境監(jiān)督必須保證兩個基本要素規(guī)范：其一，空間要素規(guī)范。必須在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案場所和刑事羈押場所內(nèi)進(jìn)行，不得在上述場所以外的地方，特別是二樓以上方位進(jìn)行訊問（詢問）。其二，時間要素規(guī)范。按照法定時限計(jì)算羈押時間，并且每一次的訊問（詢問）必須全程錄音錄像，不得超時羈押。執(zhí)法環(huán)境監(jiān)督是從環(huán)境安全、規(guī)范角度，對執(zhí)法特定空間和時間的規(guī)范監(jiān)督，能夠防止執(zhí)法過程的隨意性，通過客觀記錄的聲像資料接受偵查環(huán)節(jié)的法庭訴訟檢驗(yàn)。

（三）執(zhí)法程序監(jiān)督。執(zhí)法程序監(jiān)督是通過制度性設(shè)計(jì)安排，以法律、法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度等形式作出的程序性要求、規(guī)范。如，上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)的縱向監(jiān)督，法制部門、紀(jì)檢監(jiān)察督察部門對偵查辦案部門的橫向監(jiān)督，基層法制員對具體案件的直接審核監(jiān)督，以及各地公安機(jī)關(guān)之間的交叉檢查監(jiān)督等法律、法規(guī)和內(nèi)部制度程序規(guī)定。又如，依托網(wǎng)上執(zhí)法辦案平臺，對執(zhí)法流程、執(zhí)法質(zhì)量的網(wǎng)上實(shí)時監(jiān)督。目前執(zhí)法程序監(jiān)督已發(fā)展到實(shí)時化、動態(tài)化、全程化、可視化階段，是精細(xì)監(jiān)督的直接體現(xiàn)，貫穿了事前、事中、事后等全過程和網(wǎng)上網(wǎng)下全時空。

（四）執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督。表現(xiàn)在兩方面：一是明示執(zhí)法責(zé)任歸屬。對“誰執(zhí)法誰負(fù)責(zé)、誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰審核誰負(fù)責(zé)、誰審批誰負(fù)責(zé)”的執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行明示，提示執(zhí)法者的擔(dān)責(zé)范圍。二是對執(zhí)法后果進(jìn)行監(jiān)督追責(zé)。按照執(zhí)法問題不糾正不放過、原因查找不到位不放過、責(zé)任主體不明確不放過、執(zhí)法責(zé)任不追究不放過的原則，進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任懲處，夠上刑律的追究法律責(zé)任，夠不上刑律的，按責(zé)任大小、情節(jié)輕重追究黨政紀(jì)責(zé)任和其他責(zé)任。執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督是監(jiān)督的最后工序，也是最嚴(yán)厲的監(jiān)督要素，其監(jiān)督本質(zhì)在于關(guān)愛民警、堵塞漏洞、亡羊補(bǔ)牢。

二、公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響

在公安執(zhí)法監(jiān)督的四項(xiàng)構(gòu)成要素中，主體監(jiān)督是過程性監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)督是保障性監(jiān)督，程序監(jiān)督是制度性監(jiān)督，責(zé)任監(jiān)督是事后性監(jiān)督，這四項(xiàng)監(jiān)督都或多或少地影響執(zhí)法效率，其中尤以主體監(jiān)督和程序監(jiān)督對執(zhí)法效率影響最大。執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法效率是矛盾統(tǒng)一體，從公安執(zhí)法實(shí)踐看，一方面，監(jiān)督不力、監(jiān)督不到位現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致執(zhí)法過錯、執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法漏洞甚多，執(zhí)法質(zhì)量大打折扣。另一方面，監(jiān)督程序設(shè)計(jì)不合理，或人為監(jiān)督過度干預(yù)，影響執(zhí)法效率的問題也客觀存在。從刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法層面看，公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）執(zhí)法質(zhì)量考評影響。在大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化進(jìn)程中，首當(dāng)其沖的是對內(nèi)部執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行考評，省級公安機(jī)關(guān)定期對設(shè)區(qū)市級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行抽案檢查、設(shè)區(qū)市級公安機(jī)關(guān)同步對縣級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行抽案檢查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題的予以考評扣分通報(bào)，列入年度工作綜合考評范疇。這種執(zhí)法質(zhì)量考評機(jī)制，直接檢驗(yàn)各地公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量，將各地執(zhí)法工作放在省級和設(shè)區(qū)市級層面進(jìn)行排名，把基層執(zhí)法辦案的重心引導(dǎo)到重視執(zhí)法質(zhì)量上來。但在這過程中，也逐漸暴露出重質(zhì)量、輕數(shù)量，重程序、輕實(shí)體，重案卷、輕整改等問題，不能真實(shí)反映辦案單位的執(zhí)法績效和辦案民警的執(zhí)法數(shù)質(zhì)比，出現(xiàn)“干得越多、錯得越多、績效考評扣分越多”的現(xiàn)象，挫傷了一線執(zhí)法民警的工作積極性，導(dǎo)致基層民警不愿從事執(zhí)法辦案工作，寧可從事社區(qū)警務(wù)、治安管理、交通巡邏等工作，基層辦案民警由于量少質(zhì)弱，不愿主動辦案、不愿接新案，存在“多辦多錯、少辦少錯、不辦不錯”的思想顧慮，人為造成案件積壓，偵查打擊效率下滑，并帶來辦案能力強(qiáng)的民警偵辦任務(wù)重，辦案能力弱的民警辦案工作量少等忙閑不均現(xiàn)象。據(jù)某設(shè)區(qū)市級公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，2014年該市刑事打擊總量下滑，首次出現(xiàn)了破案數(shù)和打擊處理數(shù)的負(fù)增長，百名民警人均破案數(shù)位列全省后三位，基層反映與執(zhí)法辦案質(zhì)量考評影響有關(guān)。

（二）執(zhí)法責(zé)任擔(dān)責(zé)影響。發(fā)生執(zhí)法錯案、造成嚴(yán)重執(zhí)法后果，受到法律追究和黨政紀(jì)追究的畢竟是極少數(shù)，在高壓紅線不敢逾越，但執(zhí)法底線經(jīng)常觸犯的執(zhí)法狀況下，基層公安機(jī)關(guān)往往在執(zhí)法“小錯”上加強(qiáng)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)淖肪?，也即問?zé)，對不按執(zhí)法制度和執(zhí)法程序操作的，區(qū)分情節(jié)輕重，予以打招呼、談話、告誡等警示處理，并取消評先評優(yōu)資格，這就帶來辦案任務(wù)重、執(zhí)法量大的民警和骨干執(zhí)法差錯率大、受到問責(zé)的幾率也大，甚至基層所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)也連帶問責(zé)，極大地挫傷了多干活、多辦案民警的工作積極性，帶來執(zhí)法辦案的縮手縮腳和不積極主動。為了規(guī)避執(zhí)法責(zé)任，基層執(zhí)法隊(duì)伍出現(xiàn)消極執(zhí)法現(xiàn)象，在履行執(zhí)法職責(zé)時往往消極怠工，能推則推、能拖則拖，執(zhí)法辦案的積極性、責(zé)任心嚴(yán)重下滑，影響了公安機(jī)關(guān)偵查破案打擊犯罪的主業(yè)績效，不僅老百姓不滿意，而且公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也感到執(zhí)法監(jiān)督考核機(jī)制存在不合理現(xiàn)象，人為地制約了執(zhí)法辦案效率的提升。

（三）執(zhí)法程序繁瑣影響。近年來，隨著公安信息化建設(shè)不斷推進(jìn)，網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)督平臺相應(yīng)啟用，網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上執(zhí)法、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上考評成為公安執(zhí)法管理的新業(yè)態(tài)，網(wǎng)上執(zhí)法程序設(shè)計(jì)迫使執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)一個過不去就會影響下一步的操作進(jìn)度，不少基層民警感到不適應(yīng)，感到辦理治安行政案件比辦理刑事案件程序還要復(fù)雜繁瑣，如果偷工減料，就會帶來執(zhí)法質(zhì)量考評扣分，許多民警產(chǎn)生厭煩辦案的心理障礙，怕辦案、不想辦案、不愿辦案的情緒上升，直接影響了執(zhí)法辦案效率，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案績效出現(xiàn)增長緩慢甚至負(fù)增長現(xiàn)象。

（四）執(zhí)法機(jī)制不全影響。執(zhí)法活動是公安機(jī)關(guān)的主業(yè)，黨委政府和廣大人民群眾對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法效率寄予厚望，期待公安機(jī)關(guān)更快地破大案、更多地破小案、更準(zhǔn)地辦好案、更好地控發(fā)案?；貞?yīng)百姓關(guān)注、社會關(guān)切，公安機(jī)關(guān)必須發(fā)揮最大潛能，勇于擔(dān)當(dāng)，在提升依法履職能力上不斷創(chuàng)佳績、求突破、攀高峰。然而，由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部長期存在“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的“吃大鍋飯”現(xiàn)象，執(zhí)法管理考核機(jī)制不全，缺乏像企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益一樣的績效管理考核獎罰機(jī)制，因而帶來內(nèi)部工作積極性、創(chuàng)造性的激發(fā)因子活力不夠?；鶎用窬灰贿`法違紀(jì)，也即所謂的“大法不犯、小錯不斷”，工資照拿、飯碗照端，組織上奈何不了他，存在懶政、惰政、怠政心態(tài)。盡管一些基層公安機(jī)關(guān)出臺“土辦法”，從民警工資總額中扣除一些津補(bǔ)貼作為績效考核獎，獎優(yōu)罰劣，但一方面與公務(wù)員“陽光工資”政策不符，另一方面“杯水車薪”不能完全起到“罰劣”的作用，很難調(diào)動每個民警的工作積極性、執(zhí)法責(zé)任心，加之表彰獎勵畢竟是少數(shù)或者是極少數(shù)，造成基層民警執(zhí)法隊(duì)伍中“走前頭”的先進(jìn)拉動作用不明顯，“從后推”的經(jīng)濟(jì)獎罰功能又缺失，廣大一線民警處中游、工作一般化、過得去的心態(tài)和現(xiàn)象普遍存在，本領(lǐng)恐慌、能力不足、執(zhí)法績效增長乏力問題突出，直接影響執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。

三、公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的變革完善

“不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗”，“絕對的權(quán)力，導(dǎo)致絕對的腐敗”，這是毋庸置疑的。問題是如何把握公安執(zhí)法監(jiān)督的有效性和對執(zhí)法效率影響的最小化。強(qiáng)化監(jiān)督制約，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，并不意味著壓制和降低執(zhí)法效率，應(yīng)在嚴(yán)密執(zhí)法監(jiān)督與提升執(zhí)法效率方面尋找平衡點(diǎn)。從公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督來看，既要正視執(zhí)法監(jiān)督影響執(zhí)法效率的問題，又要以改革的勇氣破解這一問題，加強(qiáng)體制性、機(jī)制性設(shè)計(jì)，勇于變革完善不合理、不科學(xué)、不講效率的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法效率成正比、相向而行。

（一）改進(jìn)完善公安執(zhí)法源頭監(jiān)督。公安執(zhí)法源頭監(jiān)督包含兩個方面：一是對新從事執(zhí)法辦案人員的源頭管理；二是從執(zhí)法辦案的起點(diǎn)抓起，加強(qiáng)受立案管理。近年來，隨著招錄警制度的全面放開，不是公安院校畢業(yè)的新警大批進(jìn)入公安隊(duì)伍，這些人缺乏執(zhí)法辦案的基礎(chǔ)專業(yè)培訓(xùn)，僅通過簡單的新警培訓(xùn)就進(jìn)入執(zhí)法辦案崗位，從事執(zhí)法辦案，如果缺少有經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法骨干“師帶徒”，僅憑自己的一點(diǎn)“小聰明”就扛起執(zhí)法職責(zé)，必然帶來執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法缺漏，影響執(zhí)法質(zhì)量和效率。因此，加強(qiáng)新從事執(zhí)法辦案崗位民警的執(zhí)法源頭監(jiān)督管理就顯得尤為重要。一方面，要深化執(zhí)法資格等級考試制度。將基本級執(zhí)法資格考試作為公安民警的準(zhǔn)入考試，對未取得基本級執(zhí)法資格的，不得從事執(zhí)法活動，這要作為一條硬性規(guī)定明確下來，從源頭上堵住不具備執(zhí)法資質(zhì)的人員從事執(zhí)法崗位的漏洞。另一方面，要改進(jìn)新警招錄機(jī)制。從公安執(zhí)法專業(yè)化、職業(yè)化要求出發(fā)，著力解決公安院校畢業(yè)生入警難問題，完善特殊職位招錄政策，建立公安院校招生與公安隊(duì)伍招警協(xié)調(diào)機(jī)制，做到警察院校招生即招警的一致性，或者采取從執(zhí)法勤務(wù)職位中單列職位等辦法，提高公安院校畢業(yè)生入警比例，使公安院校畢業(yè)生成為公安隊(duì)伍補(bǔ)充警力的主要渠道。

受立案是偵查辦案的起點(diǎn)，是公安機(jī)關(guān)辦理案件的初始環(huán)節(jié)和法定必經(jīng)程序。由于受執(zhí)法考評指標(biāo)不合理設(shè)置和執(zhí)法隨意性的影響，基層執(zhí)法中有案不受、有案不立、違規(guī)立案、隱案瞞案、立而不偵、拆案分立、弄虛作假、辦關(guān)系案、金錢案等問題突出。不如實(shí)立案嚴(yán)重?fù)p害公安執(zhí)法公信力，影響對社會治安的正確評估，造成執(zhí)法質(zhì)量和效率的“跑冒滴漏”。應(yīng)抓住接警、處警、移送、立案、撤案、統(tǒng)計(jì)、錄入辦案信息系統(tǒng)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，改革受案立案制度，實(shí)行受立案分離和立案歸口管理審查監(jiān)督。首先，健全受案登記制。由辦案部門負(fù)責(zé)受案登記初查工作，所有受理的案件警情統(tǒng)一錄入到以接處警系統(tǒng)為主的網(wǎng)上受案登記系統(tǒng)，所有辦案部門的受案信息全部在網(wǎng)上統(tǒng)一登記管理。其次，完善立案審查制。賦予指揮中心受立案審查監(jiān)管職能，內(nèi)設(shè)案管中心，對網(wǎng)上受案系統(tǒng)的每起案件警情逐一甄別分流流轉(zhuǎn)，提出具體的受案指令，由辦案單位制作受案登記表或者不予受理通知書。對符合刑事立案條件的，由案管中心制作呈請立案報(bào)告書，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批后作出立案決定，通知辦案單位和當(dāng)事人，對不符合刑事立案條件的，需要補(bǔ)充初查的交由辦案單位補(bǔ)充初查，不需要補(bǔ)充初查的，制作不予立案報(bào)告書，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批后作出不予立案決定，需要移送的按照相關(guān)規(guī)定程序移送其他部門。再次，加強(qiáng)對受立案過程的監(jiān)督。案件警情由辦案部門接受登記、案管中心審核是否立案，所立案件交辦案部門進(jìn)入偵查環(huán)節(jié)，共同接受法制部門監(jiān)督，使受案與立案相分離、審核與監(jiān)督相分離，改變辦案部門自己受案、自己立案、自己辦案、自己說了算的現(xiàn)狀，做到有案必受、受案必核、立案必查，能夠有效減少辦案部門弄虛作假、不如實(shí)立案現(xiàn)象，增強(qiáng)辦案部門的辦案責(zé)任心和辦案效率的真實(shí)性、可靠性。

（二）改進(jìn)完善公安執(zhí)法過程監(jiān)督。執(zhí)法過程監(jiān)督就是對每一起偵辦案件的跟案審核監(jiān)督，包括法制員的跟案審核和刑事案件案審部門的跟案審核。近年來，普遍實(shí)行在辦案單位設(shè)置專兼職法制員跟案審核做法，其優(yōu)點(diǎn)是在辦案人員、辦案單位、法制員、法制部門、局領(lǐng)導(dǎo)“五級”審核把關(guān)體系中強(qiáng)化了法制員的第三方核心審核作用，但也存在法制員個體素質(zhì)參差不齊、監(jiān)督不到位、執(zhí)法質(zhì)量仍達(dá)不到要求的問題，加之法制員專兼職并行，受制于辦案單位，丟不開面子，遇到執(zhí)法問題不敢抵制，導(dǎo)致審核不認(rèn)真、走過場，審核作用大打折扣。在基層辦案警力不足的前提下，又憑添了法制員專職或兼職崗位，更加影響了人均執(zhí)法效率。根據(jù)公安部《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》有關(guān)“強(qiáng)化法制員制度的落實(shí)，在執(zhí)法任務(wù)較重、規(guī)模較大的縣級公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)類機(jī)構(gòu)和派出所實(shí)行派駐或者專職法制員制度，加強(qiáng)執(zhí)法源頭管理”的要求，應(yīng)將基層辦案部門的法制員從原單位剝離出來，由法制部門統(tǒng)一歸口管理，實(shí)行“派駐管理、劃片負(fù)責(zé)”的專職法制員工作機(jī)制，由法制部門根據(jù)執(zhí)法辦案部門的業(yè)務(wù)量，確定相應(yīng)的專職法制員派駐到執(zhí)法辦案部門，承擔(dān)一個或一片幾個辦案部門的執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，專職法制員的監(jiān)督履職情況向法制部門負(fù)責(zé)，不再受辦案部門的制約。這一改進(jìn)的好處：一是減少了原先的專兼職法制員數(shù)量，使原先每個辦案單位都要設(shè)置一個或幾個法制員，減少到根據(jù)辦案業(yè)務(wù)量來確定設(shè)立專職法制員的人數(shù)，專職法制員的設(shè)立更加合理，減少了忙閑不均。二是增強(qiáng)了專職法制員的履職能力，由原來受制于辦案單位、不敢監(jiān)督、作用發(fā)揮不出來，變?yōu)椴辉偈茉瓎挝坏墓芾砗椭萍s，獨(dú)立自主地履行案件審核監(jiān)督職能，由法制部門統(tǒng)一管理考核的新機(jī)制，能夠拋開顧慮大膽履行監(jiān)督職能。三是能夠使案件審核監(jiān)督更加到位有效，促使辦案部門和辦案人員在法制員的跟案監(jiān)督下，改進(jìn)不良執(zhí)法習(xí)慣，更加注重規(guī)范辦案，防止偷工減料現(xiàn)象，也使法制部門有了直接跟案隨警監(jiān)督的觸角和抓手，對提升執(zhí)法質(zhì)量和效率更加有利。

從刑事執(zhí)法司法角度看，偵查和辦案都是為以審判為中心的訴訟服務(wù)的。偵查講求的是效率，及時準(zhǔn)確地揭露、查明、抓獲犯罪嫌疑人，為社會鏟除“禍害”；辦案講求的是證據(jù)，依照法定程序依法準(zhǔn)確地認(rèn)定犯罪、證實(shí)犯罪、移送起訴犯罪。偵查講求的是快，快速突破案件、挽回?fù)p失；辦案講求的是準(zhǔn)，依法完整地收集證據(jù)，保證偵查的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律檢驗(yàn)。刑事訴訟法明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審職能，然而1997年偵審一體化改革，改變了過去偵審分設(shè)的體制，運(yùn)行以來褒貶不一，大多數(shù)刑偵部門都內(nèi)設(shè)了案審機(jī)構(gòu)，替代以住的預(yù)審分工，以彌補(bǔ)偵查辦案人員執(zhí)法素質(zhì)參差不齊的監(jiān)督缺位現(xiàn)象，但由于未履行獨(dú)立辦案程序，只是起到了諸如法制員的案件審核作用，仍然未能有效提高辦案質(zhì)量和破案效率。應(yīng)正視這一問題，遵循偵查辦案的規(guī)律，在兩個選項(xiàng)上加以比較，加強(qiáng)和改進(jìn)案審監(jiān)督制度。其一，在刑事偵查部門探求偵查與辦案分工分開運(yùn)行，把適合偵查的民警用于偵查環(huán)節(jié)，把適合辦案的民警放在案審環(huán)節(jié)，偵查到批準(zhǔn)逮捕，案件移交案審部門深加工辦理，直至移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴。這樣做的好處是，能使偵查人員騰出精力專注于偵查破案，提高偵查前端效率，同時又有利于提高辦案質(zhì)量，由專業(yè)部門和人員接手案件從法律程序上進(jìn)行補(bǔ)證完善，使之符合訴訟標(biāo)準(zhǔn)，使得證據(jù)規(guī)格體現(xiàn)完整規(guī)范，防止每個偵查辦案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不一帶來執(zhí)法不合規(guī)。其二，重新恢復(fù)公安機(jī)關(guān)預(yù)審部門，承接偵查部門已辦到批準(zhǔn)逮捕的案件，進(jìn)行預(yù)審審理，補(bǔ)齊證據(jù)規(guī)格，這既可提高偵查部門的偵查打擊效率，避免案件纏在手上無精力接手新的案件，又可使預(yù)審部門獨(dú)立辦案，直至完成偵查階段的最后工序，對偵查部門起到監(jiān)督作用，避免發(fā)生冤假錯案。

（三）改進(jìn)完善公安執(zhí)法出口監(jiān)督。長期以來，公安機(jī)關(guān)刑事案件“出口”（即逮捕、起訴）的法律審核一般由各辦案警種部門自己負(fù)責(zé)，存在著自偵自審自訴、“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”、缺乏監(jiān)督的弊端，案件質(zhì)量參差不齊、無法杜絕執(zhí)法瑕疵和冤假錯案。在公安機(jī)關(guān)全面推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制，不僅有利于破解公安機(jī)關(guān)辦案與監(jiān)督相分離、案件多頭分散管理等執(zhí)法難題，提高執(zhí)法管理水平和整體辦案質(zhì)量，而且有利于公安機(jī)關(guān)更加準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)的受案程序、受案標(biāo)準(zhǔn)，相互之間溝通聯(lián)系更加緊密有序，程序流轉(zhuǎn)更加便捷高效，進(jìn)一步促進(jìn)公檢兩家由“多對一”向“一對一”對接模式的轉(zhuǎn)變。山東德州、內(nèi)蒙古通遼、河北邢臺等地公安機(jī)關(guān)從2013年就開始這方面的改革探索，取得了明顯成效，公安部已將其作為全面深化公安改革、完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)來抓，其改革重點(diǎn)在于把握對內(nèi)對外兩個關(guān)口。對內(nèi)，以省、市公安機(jī)關(guān)為主，建立歸口移送刑事案件工作機(jī)制，明確法制部門全面履行監(jiān)督管理和案件出口、與檢察機(jī)關(guān)對接職能，負(fù)責(zé)刑事案件的立案審查、強(qiáng)制措施審查、案件處理審查和證據(jù)復(fù)核，辦案部門負(fù)責(zé)偵查、審訊，對具備提請逮捕和移送起訴條件的案件提交法制部門審查，并根據(jù)法制部門意見，補(bǔ)充完善證據(jù)。對明顯不符合批準(zhǔn)逮捕、移送起訴條件的案件，由法制部門退回辦案單位繼續(xù)偵查。對外，密切公安機(jī)關(guān)與人民檢察院的協(xié)作配合，建立刑事案件統(tǒng)一對口銜接工作機(jī)制，規(guī)范刑事案件統(tǒng)一出口工作，公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，提請批準(zhǔn)逮捕、延長偵查羈押期限、移送審查起訴、強(qiáng)制醫(yī)療、沒收違法所得等工作，以及對于人民檢察院決定不批準(zhǔn)逮捕、不起訴案件，需要復(fù)議、復(fù)核的，或者對于人民檢察院提出的糾正違法意見需要復(fù)查的，由公安機(jī)關(guān)法制部門統(tǒng)一對接相應(yīng)人民檢察院案件管理部門。人民檢察院決定批準(zhǔn)逮捕、不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查或者建議公安機(jī)關(guān)重新偵查的案件，以及要求公安機(jī)關(guān)說明立案、不立案理由或者偵查工作是否存在以非法方法收集證據(jù)情形的，發(fā)出糾正違法通知書、提出糾正意見、提出檢察建議的，由人民檢察院案件管理部門統(tǒng)一對接同級公安機(jī)關(guān)法制部門。檢察機(jī)關(guān)案管中心只接受公安機(jī)關(guān)法制部門移送的刑事案件，公安機(jī)關(guān)辦案部門移送的刑事案件一律不予接收。

全面推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制，符合法治思維、法治實(shí)踐和法治需求，對于加強(qiáng)執(zhí)法司法規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以專業(yè)化偵查對接專業(yè)化檢察和辦案程序全面歸口對接，具有重要的規(guī)范推動作用，對于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督制約，提高辦案質(zhì)量，形成打擊犯罪合力，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，提高執(zhí)法司法公信力，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。公安機(jī)關(guān)要按照積極推進(jìn)、逐步規(guī)范的要求，配套完善相關(guān)機(jī)制，整合內(nèi)部執(zhí)法資源，配齊配強(qiáng)案件審核力量，切實(shí)把好刑事案件出口“質(zhì)檢關(guān)”。一是根據(jù)刑事執(zhí)法辦案監(jiān)督任務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范法制部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化人員、辦案、裝備等基礎(chǔ)保障，確保適應(yīng)工作需要。二是抓好執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)的流程改造，為刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作提供有力的信息化作戰(zhàn)平臺。三是理順辦案部門和法制部門間的協(xié)作配合機(jī)制，明確職責(zé)分工和相關(guān)責(zé)任，確保刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。四是建立重大、疑難案件集體討論會審制度，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人召集執(zhí)法辦案部門、法制部門集體研究，集體研究意見以及不同意見均應(yīng)記錄在案，使疑難復(fù)雜案件監(jiān)督更加民主化、科學(xué)化，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。五是建立由法制部門牽頭，紀(jì)委監(jiān)察、督察、審計(jì)、信訪分工配合的執(zhí)法問題研判機(jī)制，有針對性地對執(zhí)法問題開展專項(xiàng)治理，切實(shí)發(fā)揮對執(zhí)法質(zhì)量的整體掌控作用。

（四）改進(jìn)完善公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督。提高公安執(zhí)法質(zhì)量是公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的精髓所在。執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效率既是矛盾統(tǒng)一體，又具有相輔相成的特點(diǎn)，沒有執(zhí)法質(zhì)量的保證，再高的執(zhí)法效率也是經(jīng)不起法律檢驗(yàn)、缺乏公信力的。同理，僅強(qiáng)調(diào)執(zhí)法質(zhì)量，不講執(zhí)法效率，也是不能充分履行公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、保護(hù)人民職責(zé)的。我們所需要的是在確保執(zhí)法質(zhì)量前提下的執(zhí)法效率，也就是執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效率成正比、相互促進(jìn)。而要做到這一點(diǎn)，必須對現(xiàn)行的執(zhí)法質(zhì)量考評模式進(jìn)行改進(jìn)完善，不能單純就執(zhí)法質(zhì)量考執(zhí)法質(zhì)量，不求執(zhí)法效率。特別是縣級公安機(jī)關(guān)不能把上級公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評方式簡單化，不分具體情況照搬照套。如果只講質(zhì)量不講效率，基層公安機(jī)關(guān)完全可以分出一半人執(zhí)法、另一半人監(jiān)督，那么，這樣的執(zhí)法質(zhì)量考評又有什么意義呢？因此，不少地方已經(jīng)認(rèn)識到執(zhí)法質(zhì)量考評必須與推進(jìn)執(zhí)法效率相結(jié)合、相捆綁，積極推行執(zhí)法辦案積分制考核方式，既考執(zhí)法質(zhì)量又促執(zhí)法效率。

公安部《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》明確要求，“深化執(zhí)法質(zhì)量考評工作，科學(xué)設(shè)立質(zhì)量與效率并重的考評標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確的執(zhí)法導(dǎo)向，引導(dǎo)民警多辦案、辦好案”。在基層公安機(jī)關(guān)推行執(zhí)法辦案積分制考核，將“積分管理”引入執(zhí)法質(zhì)量考評，把執(zhí)法辦案數(shù)量、質(zhì)量、難易、進(jìn)度等作為“積分管理”的主項(xiàng)，合理設(shè)置分值，量質(zhì)同考，同時將法制檢查、案件評比、行政復(fù)議、涉法投訴、辦理進(jìn)度、法律考試等因素列入積分考核，以積分方式對執(zhí)法辦案各流程的質(zhì)和量進(jìn)行綜合評估，并與政治、榮譽(yù)等待遇掛鉤，進(jìn)一步凸顯責(zé)任倒逼、問題倒查、有錯必糾、有責(zé)必追，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法數(shù)量與執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法辦案與執(zhí)法管理、執(zhí)法能力與執(zhí)法效果相統(tǒng)一，能夠激發(fā)民警“想辦案、能辦案、多辦案、辦好案”的內(nèi)驅(qū)力，有效調(diào)動基層一線執(zhí)法民警的工作熱情，全面提升執(zhí)法質(zhì)量和效率，應(yīng)在執(zhí)法實(shí)踐中積極探索完善，全面規(guī)范運(yùn)作，使執(zhí)法積分制考核成為融合執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效率相伴而行的有效機(jī)制。

（五）改進(jìn)完善公安執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督。加強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是有權(quán)必有責(zé)的必然要求。應(yīng)在執(zhí)法用權(quán)明責(zé)、強(qiáng)責(zé)和追責(zé)上改進(jìn)完善公安執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。首先，建立執(zhí)法責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明晰“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰審核誰負(fù)責(zé)、誰審批誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任。以責(zé)任清單全面規(guī)范辦案民警、初審人、審核人與審批人對案件各自承擔(dān)的責(zé)任，對于執(zhí)法辦案過程中發(fā)生的執(zhí)法質(zhì)量問題，不受責(zé)任人職務(wù)、崗位或者單位變動的影響，實(shí)行終身跟蹤問責(zé)，全面強(qiáng)化辦案人、審核人、審批人的嚴(yán)格辦案、嚴(yán)格審核、嚴(yán)格審批意識，做到“法定職責(zé)必須為”。其次，實(shí)行主辦偵查員制度，進(jìn)一步強(qiáng)化刑事案件偵查主體的能動責(zé)任意識。在刑事案件辦理方面，由于對觸犯刑律的嚴(yán)格執(zhí)法司法流程和對人的生命自由權(quán)利剝奪的慎重考慮，中央全面深化改革決定專門提出了完善“主辦偵查員辦案責(zé)任制”的要求，并在全面深化公安改革框架意見中進(jìn)一步明確了“探索建立主辦偵查員制度、落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”的“硬任務(wù)”，把建立主辦偵查員制度與完善主審法官、主任檢察官制度相適應(yīng)，推動構(gòu)建公安機(jī)關(guān)刑事偵查責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。主辦偵查員是一種偵查資質(zhì)，不是一種職務(wù)和職稱，是在偵辦案件中承擔(dān)的主辦責(zé)任制，是一種強(qiáng)化刑事案件偵辦之責(zé)的制度性設(shè)計(jì)。[1]由于刑事案件的復(fù)雜性以及偵辦刑事案件的專業(yè)性和團(tuán)隊(duì)合作性，法律法規(guī)明確了不少于2 名偵查員的辦案規(guī)定，偵查實(shí)踐中，大多以搭檔制或探組制模式作為最小偵查單元為主辦案，這就有必要將一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富、素質(zhì)好的民警確定為主辦偵查員，帶領(lǐng)其他人員為主偵辦案件，主辦偵查員擔(dān)負(fù)的責(zé)任比協(xié)辦偵查員大，這種強(qiáng)責(zé)設(shè)計(jì)進(jìn)一步明晰了誰辦案誰負(fù)責(zé)的責(zé)任區(qū)分，為提高案件偵辦質(zhì)量、防止冤假錯案提供了制度保障。應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)施上，進(jìn)一步落實(shí)好主辦偵查員辦案責(zé)任制的強(qiáng)責(zé)措施，突出偵查員在偵查辦案中的主體地位，并建立與主辦偵查員職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的保障制度。第三，健全執(zhí)法責(zé)任追究體系，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。對執(zhí)法責(zé)任的追究重在責(zé)任區(qū)分和程序操作，要大力加強(qiáng)和改進(jìn)完善執(zhí)法責(zé)任追究制度建設(shè)，完善錯案防止、糾正、責(zé)任追究制度，健全執(zhí)法瑕疵糾正制度和執(zhí)法過錯責(zé)任追究程序，明確追責(zé)程序啟動的主體、時間、流程，健全問責(zé)方式和程序，嚴(yán)格錯案責(zé)任倒查。尤其要強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部插手、干預(yù)辦案的“關(guān)鍵少數(shù)”的責(zé)任監(jiān)督，建立并落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法辦案活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。在追責(zé)監(jiān)督中，要特別注意解決“大錯不犯、小錯不斷”的“頑癥”，積極探索累積問責(zé)制、警告警示通報(bào)制和用權(quán)受限制，使辦案差錯多、瑕疵多的民警，在晉級晉銜上受到制約延緩，激發(fā)其勇于擔(dān)當(dāng)、負(fù)起責(zé)任、依法辦案的責(zé)任心、進(jìn)取心，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率。

（六）改進(jìn)完善公安執(zhí)法機(jī)制監(jiān)督?；鶎庸矙C(jī)關(guān)長期以來一直沿用一體化的執(zhí)法管理方式，偵查與管理職能混合在一個部門，除刑偵部門外，經(jīng)偵、禁毒、治安、交警、國保、出入境管理等部門都具有偵查職能，所辦刑事案件都可以直接向檢察機(jī)關(guān)移送起訴，多頭移送的結(jié)果造成法制部門的統(tǒng)一監(jiān)督職能弱化，帶來案件證據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一和執(zhí)法質(zhì)量參差不齊，偵查專業(yè)化水平不高。應(yīng)按照刑事司法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督相對應(yīng)原則，進(jìn)一步健全完善執(zhí)法體制機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督制約，規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行，提升執(zhí)法質(zhì)量和效率。首先，完善刑事執(zhí)法歸口管理。調(diào)整刑事案件管轄分工，適度收縮和集中刑事案件管轄權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)，除強(qiáng)化刑事偵查部門和禁毒部門的刑事偵查前端司法訴訟權(quán)外，可將分散在治安、經(jīng)偵、出入境、交管、網(wǎng)安、監(jiān)所管理、國保等部門的刑事偵查權(quán)適度收縮組建第二刑事偵查部門或犯罪偵查部門，集中管轄和綜合行使除刑偵、禁毒部門以外的刑事偵查前端司法訴訟權(quán)，解決刑事偵查職能過于分散、偵查監(jiān)督不到位、偵查專業(yè)化能力不強(qiáng)的問題。其次，做優(yōu)做實(shí)法制監(jiān)督部門。按照監(jiān)督對等原則，提高設(shè)區(qū)市和縣級公安法制部門的機(jī)構(gòu)規(guī)格，市、縣級公安法制部門全部實(shí)行隊(duì)建制，區(qū)分刑事執(zhí)法監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法管理監(jiān)督職能，充實(shí)具有法律專業(yè)和豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)督力量，全面承擔(dān)刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口和行政案件監(jiān)督把關(guān)職能，促進(jìn)刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法管理的轉(zhuǎn)型升級，執(zhí)法辦案的質(zhì)量、效率、效果和規(guī)范化水平明顯提升。第三，著力調(diào)動民警執(zhí)法積極性。在嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督審核的前提下，把廣大一線執(zhí)法民警引導(dǎo)到多辦案、辦好案、辦精品案上來，破除“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的弊端，運(yùn)用執(zhí)法辦案積分考核機(jī)制，在執(zhí)法崗位開展評選星級執(zhí)法能手活動，實(shí)行一星級、二星級、三星級等級制累積評定，確定不同星級等級比例，并與晉職晉級相掛鉤，對獲得一星級執(zhí)法能手的予以立功授獎，在同等條件下優(yōu)先提拔任用，對獲得二星級、三星級執(zhí)法能手的予以嘉獎表彰，以此在基層執(zhí)法部門凝聚執(zhí)法正能量，把基層民警的工作積極性引導(dǎo)到公正執(zhí)法、講求效率上來。

結(jié)語

建設(shè)健全高效的執(zhí)法管理監(jiān)督體系，提升執(zhí)法效能，明確執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，既是落實(shí)全面建設(shè)法治公安的基本任務(wù)，也是提升公安機(jī)關(guān)依法履職能力的必然要求。在全面推進(jìn)依法治國和全面深化公安改革的背景下，應(yīng)按照效率優(yōu)先兼顧公平的原則，從執(zhí)法源頭、執(zhí)法過程、執(zhí)法出口、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法機(jī)制等環(huán)節(jié)入手，積極變革完善影響執(zhí)法效率、不科學(xué)、不合理的執(zhí)法監(jiān)督體系，進(jìn)一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，使執(zhí)法監(jiān)督更加科學(xué)合理，執(zhí)法效率得到明顯提升，公安機(jī)關(guān)維護(hù)憲法法律權(quán)威、維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會公平正義、維護(hù)國家安全穩(wěn)定的職能作用充分依法彰顯。

[1]宋陽.關(guān)于主辦偵查員制度的幾點(diǎn)思考[J].公安研究.2015，（4）.