□項(xiàng)　敏，謝　平

基層綜合服務(wù)管理機(jī)制的建設(shè)與完善*
——以寧波市為例

□項(xiàng)敏，謝平

（中共寧波市委政法委員會(huì)，浙江 寧波315000）

摘要：近年來(lái)，寧波市基層綜合服務(wù)管理取得了良好的成效。針對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)發(fā)生的顯著變化，應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，以“強(qiáng)基、治源、聚力、惠民”為主線，推進(jìn)基層社會(huì)服務(wù)管理工作平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)、建立健全城鄉(xiāng)新型社區(qū)治理機(jī)制、深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作，共建共享社會(huì)治理信息平臺(tái)，進(jìn)一步夯實(shí)平安建設(shè)基層基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：基層綜合服務(wù)管理機(jī)制；社會(huì)服務(wù)管理中心；社區(qū)；網(wǎng)格；基層信息系統(tǒng)；寧波市

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，城鄉(xiāng)基層社會(huì)發(fā)生了顯著變化。社會(huì)矛盾的增多和復(fù)雜化，對(duì)社會(huì)治理提出了新的要求。因此，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)和創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求，分析基層社會(huì)和基層社會(huì)治理的深刻變化，進(jìn)一步健全完善基層綜合服務(wù)管理機(jī)制，是基層黨委、政府必須認(rèn)真研究的重要課題。筆者在總結(jié)寧波市基層綜合服務(wù)管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)構(gòu)建完善政府管理和社會(huì)自治有效銜接、良性互動(dòng)，多元治理、共建共享的扁平式、網(wǎng)格化、全覆蓋的基層綜合服務(wù)管理機(jī)制提出建議，以期為進(jìn)一步夯實(shí)平安建設(shè)基層基礎(chǔ)提供參考。

一、寧波市基層綜合服務(wù)管理機(jī)制的基本情況

（一）基層社會(huì)服務(wù)管理工作平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)逐步加強(qiáng)。為深度整合基層政法綜治、黨員服務(wù)、行政執(zhí)法、公共服務(wù)等部門(mén)力量，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)管理服務(wù)工作平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)，2011年，寧波市下發(fā)了《寧波市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》，在全市全面推行黨員服務(wù)中心、綜治工作中心、公共服務(wù)中心“三中心”合一的規(guī)范化建設(shè)工作。截止2014年底，全市建成規(guī)范化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心136個(gè)，規(guī)范化建成率達(dá)89.5%；社區(qū)（村）服務(wù)中心建成數(shù)2879個(gè)，建成率達(dá)95.5%。

（二）城鄉(xiāng)新型社區(qū)不斷完善。近年來(lái)，寧波市按照城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、工業(yè)社區(qū)和混合社區(qū)等類(lèi)型，推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)，建立健全一委（“1+N”社區(qū)黨委）、一會(huì)（社區(qū)和諧共建理事會(huì)）、一中心（便民服務(wù)中心）、一室（社會(huì)服務(wù)管理室）集黨建工作、行政管理、社會(huì)事務(wù)“三位一體”的新型社區(qū)組織體系和運(yùn)行機(jī)制。截止2014年底，全市建成“三位一體”新型社區(qū)427個(gè)，其中城市新型社區(qū)288個(gè)、農(nóng)村新型社區(qū)106個(gè)、工業(yè)新型社區(qū)16個(gè)、混合新型社區(qū)17個(gè)，特別是海曙區(qū)在社區(qū)建設(shè)中注重優(yōu)化居委會(huì)成員結(jié)構(gòu)，吸納業(yè)主委員會(huì)代表、社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、轄區(qū)單位代表進(jìn)入居委會(huì)班子，并在全市首創(chuàng)社區(qū)居委會(huì)委員“專(zhuān)兼結(jié)合”模式，從當(dāng)選的社區(qū)居委會(huì)成員中推選產(chǎn)生1-3名專(zhuān)職委員，形成了主體多元自治、共建共享的局面。

（三）“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作深入推進(jìn)。進(jìn)一步調(diào)整網(wǎng)格劃分，城市社區(qū)從原來(lái)的300戶調(diào)整到250戶，同時(shí)增配社工數(shù)量，使網(wǎng)格劃分更精細(xì)、網(wǎng)格管理員落實(shí)到位。在農(nóng)村社區(qū)，鄞州、象山、慈溪等縣（市、區(qū)）整合村干部和政府各條線聘用人員力量，統(tǒng)籌配備網(wǎng)格管理員，并落實(shí)工作報(bào)酬，推進(jìn)了網(wǎng)格管理員隊(duì)伍職業(yè)化。全市共劃分網(wǎng)格16159個(gè)，組建各類(lèi)團(tuán)隊(duì)28344支、成員18余萬(wàn)人；發(fā)展法治促進(jìn)員3076人；建立和諧促進(jìn)會(huì)3839個(gè)，和諧促進(jìn)小組達(dá)到27701個(gè)，和諧促進(jìn)員總數(shù)達(dá)20.66萬(wàn)人，其中流動(dòng)人口會(huì)員9.743萬(wàn)人。充分發(fā)揮基層社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)的依托作用，全面推廣運(yùn)用基層社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)，全市共開(kāi)通用戶賬號(hào)4320個(gè)，移動(dòng)終端647個(gè)，錄入治安、消防、安全生產(chǎn)等各類(lèi)信息，及時(shí)辦理各類(lèi)事件。

二、寧波市基層綜合服務(wù)管理機(jī)制存在的不足

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心有待進(jìn)一步規(guī)范。2011年，寧波市以黨員服務(wù)中心、公共服務(wù)中心、綜治工作中心“三中心”合一為抓手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)，有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面多中心問(wèn)題，建成規(guī)范化中心136個(gè)，但在具體運(yùn)作過(guò)程中，存在以下一些問(wèn)題。

一是個(gè)別地方還存在多中心的情況。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面有社會(huì)服務(wù)管理中心、行政服務(wù)（資源配置）中心、公共事務(wù)綜合服務(wù)中心、綜合文化中心（黨政辦、社事辦）、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中心（農(nóng)辦）、三資管理中心（農(nóng)辦）、會(huì)計(jì)核算中心（財(cái)辦）、招商中心（工辦）等，設(shè)置名稱、數(shù)量各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）略有差異，大多為上級(jí)部門(mén)要求設(shè)立，以履行本部門(mén)職能為主。二是中心人員力量整合難。雖然市里下發(fā)的規(guī)范性文件明確規(guī)定中心主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任、常務(wù)副主任由政法副書(shū)記擔(dān)任，政法副書(shū)記統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個(gè)中心工作，但是有的地方原三個(gè)中心都各有自己的分管領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)應(yīng)不同的上級(jí)部門(mén)，有不同的考核要求和工作任務(wù)，難以形成統(tǒng)一規(guī)范的管理體系，入駐部門(mén)“各自為政”現(xiàn)狀還是存在，距工作聯(lián)動(dòng)要求還有差距。

三是綜治辦牽頭協(xié)調(diào)中心日常工作難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心主任或副主任與綜治辦主任大多是由政法副書(shū)記擔(dān)任，從行政上來(lái)講是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管下的平臺(tái)和進(jìn)駐部門(mén)，隸屬關(guān)系明確，便于管理和協(xié)調(diào)，但頂層設(shè)計(jì)上沒(méi)有賦予綜治辦相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)、指揮權(quán)，對(duì)其他入駐部門(mén)的考核、協(xié)調(diào)力度不大。如除綜治辦、司法所、信訪辦歸政法副書(shū)記分管外，其他人員一般都是在分管上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。綜治辦在社會(huì)服務(wù)管理中心更多的還是在承擔(dān)綜治工作職能，協(xié)調(diào)中心其他部門(mén)比較難，而且，“三中心”合一以后，社會(huì)服務(wù)管理中心的服務(wù)職能凸顯，導(dǎo)致原有綜治工作中心的職能相對(duì)比原來(lái)弱化。

四是中心“六聯(lián)機(jī)制”有待進(jìn)一步完善?？偟膩?lái)說(shuō)，寧波市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心機(jī)制較為完善，運(yùn)作較規(guī)范，有效解決了影響社會(huì)穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題，充分發(fā)揮了中心平臺(tái)作用，但在“六聯(lián)機(jī)制”中，矛盾聯(lián)調(diào)機(jī)制發(fā)揮不夠理想，雖實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)包案、領(lǐng)導(dǎo)接訪、問(wèn)題分流等舉措，但有時(shí)沒(méi)有真正落實(shí)，一些疑難復(fù)雜問(wèn)題最終還是落在政法分管領(lǐng)導(dǎo)和綜治辦干部頭上。另外，基層平安聯(lián)創(chuàng)、突出問(wèn)題聯(lián)治上，合力作用還不夠。

（二）網(wǎng)格化管理工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

一是網(wǎng)格劃分多頭，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一難。隨著“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的推進(jìn)，網(wǎng)格化管理運(yùn)用到不同部門(mén)、領(lǐng)域。組織、民政、安監(jiān)、消防、勞動(dòng)監(jiān)察、城管、食藥監(jiān)、計(jì)生、水利等部門(mén)都在基層劃分了網(wǎng)格，各個(gè)部門(mén)劃分的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。有的把網(wǎng)格劃分成縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村三級(jí)，有的把2至3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分成一個(gè)大網(wǎng)格，有的把一個(gè)村劃分成一個(gè)網(wǎng)格，有的把主要道路劃分成網(wǎng)格，有的把一座山、一座水庫(kù)劃分成網(wǎng)格。例如安監(jiān)部門(mén)劃分了區(qū)、街道、社區(qū)網(wǎng)格；勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)則是按每200家企業(yè)為一個(gè)網(wǎng)格進(jìn)行劃分；城管部門(mén)以社區(qū)為基本單位進(jìn)行網(wǎng)格劃分；工商、食藥監(jiān)部門(mén)以中隊(duì)轄區(qū)為基礎(chǔ)劃分網(wǎng)格；消防部門(mén)劃分了街道大網(wǎng)格、社區(qū)中網(wǎng)格、街區(qū)單位場(chǎng)所小網(wǎng)格；組織部門(mén)推出“黨建進(jìn)組、服務(wù)入戶”；民政部門(mén)包片聯(lián)戶，但包片范圍不包括轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和商家店鋪。

二是網(wǎng)格管理員職責(zé)落實(shí)難。網(wǎng)格管理員一般要求承擔(dān)宣傳、聯(lián)絡(luò)、信息、調(diào)解、協(xié)管等多種職責(zé)，而各部門(mén)又都進(jìn)行了網(wǎng)格化管理，出現(xiàn)“一員多崗”，導(dǎo)致網(wǎng)格管理員的職責(zé)任務(wù)繁多，現(xiàn)實(shí)亟需配備專(zhuān)職網(wǎng)格管理員。城市社區(qū)一般都是按照250戶的標(biāo)準(zhǔn)配備專(zhuān)職社工擔(dān)任網(wǎng)格管理員，農(nóng)村社區(qū)一般由村民小組長(zhǎng)、治保干部等兼職擔(dān)任網(wǎng)格管理員。盡管開(kāi)展“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作要求村（社區(qū)）配備一定數(shù)量的網(wǎng)格管理員時(shí)，都須落實(shí)他們的工作報(bào)酬，但財(cái)政并無(wú)配套資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的經(jīng)費(fèi)保障比較困難，網(wǎng)格管理員基本上是無(wú)償服務(wù)。由于缺乏與之相配套的激勵(lì)措施，很難調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，外加一些網(wǎng)格管理員素質(zhì)不高，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格管理員職責(zé)。

三是網(wǎng)格整合難。農(nóng)村、社區(qū)普遍承擔(dān)著相關(guān)政府部門(mén)在基層的工作任務(wù)，各相關(guān)單位都必須在村、社區(qū)配備相應(yīng)的工作人員，每年發(fā)放幾百元到幾千元不等的工作報(bào)酬。而村、社區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人因?yàn)槿饲椤⒚孀拥汝P(guān)系，也都安排了數(shù)量不等的干部或村（居）民從事上述單位安排的工作，這些人員都是在開(kāi)展“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作之前就已確定的。這種情況下，村（社區(qū)）甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要對(duì)這些人員進(jìn)行整合難度較大。

（三）基層信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步整合。

一是基層信息系統(tǒng)多。以寧波江東區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，街道、社區(qū)有各類(lèi)信息系統(tǒng)29種，每個(gè)系統(tǒng)都有各自的信息收集、臺(tái)賬錄入、事件處置等要求。

二是部門(mén)系統(tǒng)整合難。政府部門(mén)各條線上的專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)，每年都有報(bào)表需要基層填報(bào)，大致可概括為人員管理類(lèi)（如黨員報(bào)表、團(tuán)員報(bào)表、人口統(tǒng)計(jì)表）、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)類(lèi)（如矛盾糾紛統(tǒng)計(jì)表、重點(diǎn)地區(qū)排查表、安全隱患排查表、網(wǎng)絡(luò)輿情統(tǒng)計(jì)表）、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研類(lèi)，報(bào)送周期長(zhǎng)短不一，一般可分為一事一報(bào)、日?qǐng)?bào)、旬報(bào)、月報(bào)、季報(bào)、半年報(bào)和年報(bào)，各個(gè)系統(tǒng)都自成體系，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)不同，較難采取統(tǒng)一整合的方式。同時(shí)，管理各系統(tǒng)的部門(mén)之間存在信息壁壘，系統(tǒng)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，信息輸入時(shí)重復(fù)勞動(dòng)的現(xiàn)象嚴(yán)重，基層對(duì)此意見(jiàn)較大。

三是基層信息系統(tǒng)推廣應(yīng)用難。各部門(mén)的信息系統(tǒng)都自成體系，無(wú)法做到完全聯(lián)通共享；原始數(shù)據(jù)采集錄入工作繁瑣復(fù)雜，基礎(chǔ)信息更新緩慢，查詢統(tǒng)計(jì)不便；基層操作人員特別是村（社區(qū)）操作人員整體操作水平偏低，人員變動(dòng)頻繁，影響工作延續(xù)性；系統(tǒng)實(shí)際作用沒(méi)有體現(xiàn)，系統(tǒng)預(yù)期的“基礎(chǔ)信息網(wǎng)上考核，辦事服務(wù)網(wǎng)上管理、工作過(guò)程網(wǎng)上監(jiān)督、責(zé)任目標(biāo)網(wǎng)上考核”的四大功能尚未實(shí)現(xiàn)；信息采集錄入缺乏保障與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這些都嚴(yán)重影響了系統(tǒng)實(shí)際的應(yīng)用價(jià)值。

三、完善寧波市基層綜合服務(wù)管理機(jī)制的工作措施

（一）以“強(qiáng)基”為主線，規(guī)范基層社會(huì)服務(wù)管理工作平臺(tái)建設(shè)。

一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心是黨委、政府服務(wù)人民群眾、推進(jìn)社會(huì)治理的綜合性工作平臺(tái)，在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做好轄區(qū)內(nèi)平安建設(shè)、綜合治理、維護(hù)穩(wěn)定和公共服務(wù)等工作。要按照“主體不變、履職充分、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、整體運(yùn)行、方便群眾、服務(wù)大局”的原則，實(shí)行“集中辦公、集約管理、集成服務(wù)”運(yùn)作。中心設(shè)立公共服務(wù)和社會(huì)管理兩個(gè)功能區(qū)。公共服務(wù)區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和群眾需求設(shè)立窗口，為群眾提供“一站式”服務(wù)；社會(huì)管理區(qū)承擔(dān)指導(dǎo)協(xié)調(diào)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，社會(huì)治理信息分析研判、分流處理，社會(huì)組織的培育管理，平安建設(shè)任務(wù)指派、力量調(diào)度、工作督查、考核評(píng)估等職能。

二是統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心的公共服務(wù)區(qū)應(yīng)整合政府部門(mén)、黨群組織、人民團(tuán)體設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的各類(lèi)服務(wù)力量和資源，實(shí)行集中辦公，開(kāi)展便民服務(wù)。社會(huì)管理區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要充分整合力量，特別是承擔(dān)綜治、信訪、警務(wù)、社區(qū)矯正、刑釋人員安置幫教、人民調(diào)解、安全生產(chǎn)、禁毒、流動(dòng)人口管理、消費(fèi)維權(quán)等工作的部門(mén)，應(yīng)在中心派駐人員或授權(quán)代理有關(guān)事項(xiàng)?？h（市、區(qū)）職能部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)完成中心指派的工作任務(wù)。著眼大平安建設(shè)需要，進(jìn)一步建立健全中心與民政、人力社保、國(guó)土資源、建設(shè)、城管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化、衛(wèi)計(jì)、環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)管、海洋漁業(yè)等部門(mén)以及工青婦等群團(tuán)組織的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成平安共創(chuàng)合力。整合充實(shí)基層一線執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不再設(shè)立社會(huì)服務(wù)管理類(lèi)的其他中心，已經(jīng)設(shè)置的應(yīng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心統(tǒng)一管理、一體運(yùn)作。

三是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心實(shí)行“集中辦公、集約管理、集成服務(wù)”的運(yùn)行模式，受場(chǎng)地限制不能實(shí)行集中辦公的地方，可在整合力量、完善機(jī)制的前提下，實(shí)行公共服務(wù)和社會(huì)管理兩個(gè)功能區(qū)分開(kāi)運(yùn)行。中心應(yīng)充分運(yùn)用“基層社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)”，發(fā)揮各種信息共享、各種力量聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，不斷完善以矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、問(wèn)題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)、服務(wù)聯(lián)抓等為主要內(nèi)容的網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，提升社會(huì)治理工作效能和為民辦事服務(wù)質(zhì)量。中心應(yīng)建立健全聯(lián)席會(huì)議、形勢(shì)分析、工作例會(huì)、考核獎(jiǎng)懲等制度，及時(shí)研究解決需要協(xié)調(diào)的重大事項(xiàng)和突出問(wèn)題，確保高效、有序地開(kāi)展工作。要把群眾滿意度、事件處理的效率作為衡量中心工作的主要標(biāo)準(zhǔn)。中心工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，入駐中心和通過(guò)中心代理的相關(guān)工作部門(mén)（單位），應(yīng)對(duì)開(kāi)展本部門(mén)（單位）社會(huì)服務(wù)管理事項(xiàng)提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。

（二）以“聚力”為主線，建立健全新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制。

一是健全完善“三位一體”新型社區(qū)建設(shè)。著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市化進(jìn)程相適應(yīng)，在推行“一委一居一中心”社區(qū)服務(wù)管理體制的基礎(chǔ)上，從完善基層民主協(xié)商入手，從強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能著力，探索建立以社區(qū)聯(lián)合黨委決策主導(dǎo)、村（居）民委員會(huì)及村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社為執(zhí)行主體的社區(qū)協(xié)商議事組織、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社區(qū)便民服務(wù)中心為依托的新型社區(qū)治理基本架構(gòu)，打破村居界限、單位界限和行政組織界限，把大量的“社會(huì)人”納入社區(qū)服務(wù)管理之中。積極推進(jìn)“政社互動(dòng)”，明確村（居）委員會(huì)依法履行職責(zé)和協(xié)助政府工作事項(xiàng)，編制法定義務(wù)與協(xié)助義務(wù)目錄，推行工作 “準(zhǔn)入制”，促進(jìn)基層社區(qū)治理的責(zé)權(quán)統(tǒng)一。

二是積極探索德治、法治、自治相結(jié)合的社區(qū)自治模式。發(fā)揮村（居）民在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的主體作用。重視發(fā)揮道德的教化作用，積極探索在村（社區(qū)）建立文化禮堂、開(kāi)設(shè)道德講堂、推廣“道德銀行”，建立完善村規(guī)民約、社區(qū)公約等城鄉(xiāng)社區(qū)自治規(guī)則，突出維護(hù)社會(huì)秩序、遵循社會(huì)公共道德、優(yōu)化村風(fēng)民俗、推進(jìn)精神文明建設(shè)等方面內(nèi)容，促進(jìn)村（居）民崇德向善、和睦相處。整合在職和離退休政法干警（法官、檢察官）、一村一法律顧問(wèn)（律師）、社區(qū)民警、專(zhuān)（兼）職人民調(diào)解員、基層法治促進(jìn)員、“小巷法官”、法律工作志愿者等基層法治工作社會(huì)資源，依托社區(qū)綜治工作站，組成法治促進(jìn)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為社區(qū)居民提供綜合法律服務(wù)，積極探索以法治方式化解矛盾糾紛的新路子。積極探索社區(qū)居委會(huì)專(zhuān)兼結(jié)合模式，建立社區(qū)居委會(huì)專(zhuān)職委員制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)全天候覆蓋；深入開(kāi)展以村（居）民會(huì)議、協(xié)商議事、民主聽(tīng)證為主要形式的民主決策實(shí)踐，全面推進(jìn)村（居）民自治制度化、規(guī)范化、程序化，依法保證村（居）民對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理。按照“政府扶持、社會(huì)運(yùn)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目合作”的思路，以培育發(fā)展社會(huì)組織、激發(fā)社會(huì)活力為創(chuàng)新點(diǎn)，加快推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)和社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”，構(gòu)建多向互惠、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制。充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織在民意訴求表達(dá)、決策咨詢、化解矛盾糾紛、承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、開(kāi)展公益慈善等領(lǐng)域參與基層社會(huì)治理；加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的過(guò)程、結(jié)果、效能監(jiān)督評(píng)估。健全完善公益創(chuàng)投機(jī)制，積極培育發(fā)展促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的各類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織，動(dòng)員和組織村（居）民群眾參與社區(qū)建設(shè)、矛盾調(diào)解、犯罪預(yù)防、矯治幫教、禁毒禁賭、困難救助、安全監(jiān)管等社會(huì)工作，不斷壯大社區(qū)協(xié)同共治的力量。培育志愿精神，鼓勵(lì)志愿行動(dòng)，推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)制度化、常態(tài)化，積極發(fā)展志愿者隊(duì)伍，建立機(jī)關(guān)黨員干部參與志愿活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，推廣各種特色志愿服務(wù)，滿足社區(qū)、村（居）民的多樣化、個(gè)性化需求。

（三）以“治源”為主線，全面深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作。

一是明確推進(jìn)網(wǎng)格化管理的總體思路。網(wǎng)格化管理工作作為黨委、政府的一項(xiàng)綜合性、基礎(chǔ)性工作，必須在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合資源，整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌部署，各負(fù)其責(zé)，綜合利用，發(fā)揮綜合效能。為確保有力推進(jìn)，該項(xiàng)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自牽頭。綜治部門(mén)主要做好“劃分網(wǎng)格、組建隊(duì)伍、建立機(jī)制、日常管理、培訓(xùn)考核”等基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)搭建和維護(hù)工作，包括政法綜治部門(mén)在內(nèi)的各有關(guān)職能部門(mén)，都是網(wǎng)絡(luò)的使用者，要根據(jù)各自職能和工作需要，積極對(duì)接，有效納入，用好用足這張網(wǎng)絡(luò)，延伸管理觸角，提高管理實(shí)效。網(wǎng)格管理員主要負(fù)責(zé)及時(shí)收集和傳遞各類(lèi)信息，并力所能及地發(fā)揮政策宣傳、矛盾調(diào)解、治安防范、隱患排查、為民服務(wù)等作用。網(wǎng)格指導(dǎo)員或分管村居（社區(qū)）的干部對(duì)網(wǎng)格管理員采集報(bào)送的信息進(jìn)行梳理分類(lèi)，對(duì)村居（社區(qū)）能處理的問(wèn)題，分流給相關(guān)村干部、社區(qū)工作者處置；對(duì)村居（社區(qū)）處理不了的，或發(fā)生重大事項(xiàng)、緊急事項(xiàng)的，第一時(shí)間報(bào)送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心分流給相關(guān)職能科室處置。

二是搭建“兩級(jí)平臺(tái)、一張網(wǎng)”工作架構(gòu)。面對(duì)網(wǎng)格多頭劃分、交叉重疊、服務(wù)力量分散的問(wèn)題，應(yīng)統(tǒng)一各部門(mén)思想，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，按照“上面千條線、基層一張網(wǎng)”的基本思路，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）層面搭建“兩級(jí)平臺(tái)、一張網(wǎng)”工作架構(gòu)?！皟杉?jí)平臺(tái)”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心和村居（社區(qū)）社會(huì)服務(wù)管理室。“一張網(wǎng)”，即對(duì)組織、民政、安監(jiān)、消防、勞動(dòng)監(jiān)察、城管、食藥監(jiān)、計(jì)生、水利等部門(mén)在基層劃分的各類(lèi)網(wǎng)格在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）層面進(jìn)行整合，將其各項(xiàng)職能、功能納入一張網(wǎng)，配置專(zhuān)門(mén)網(wǎng)格管理人員，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)參與、全方位運(yùn)作、多樣化服務(wù)的綜合工作體系，節(jié)省行政資源，凝聚工作合力，提高工作效益。

三是充實(shí)力量，明確工作職責(zé)。每個(gè)單元網(wǎng)格原則上配備一名網(wǎng)格管理員，實(shí)行“一格一員”，也可根據(jù)實(shí)際情況采用 “一格多員”、“網(wǎng)格指導(dǎo)員+網(wǎng)格管理員”的網(wǎng)格管理模式，每個(gè)網(wǎng)格至少落實(shí)一名網(wǎng)格管理員。網(wǎng)格指導(dǎo)員為聯(lián)村（居）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部，根據(jù)所聯(lián)系的網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格工作開(kāi)展情況，實(shí)施普通指導(dǎo)、幫助指導(dǎo)和全程指導(dǎo)等不同的指導(dǎo)方法，促進(jìn)網(wǎng)格化管理各項(xiàng)工作落實(shí)。經(jīng)濟(jì)條件較好、管理任務(wù)繁重的社區(qū)，可發(fā)展專(zhuān)職網(wǎng)格管理員隊(duì)伍，并將其納入社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)規(guī)劃。農(nóng)村采取“村推鎮(zhèn)聘”模式，即網(wǎng)格管理員由所在行政村按照條件推薦若干人選，由鎮(zhèn)綜治辦審核后聘任，網(wǎng)格管理員原則上必須是日常居住在網(wǎng)格內(nèi)的村民小組長(zhǎng)、黨員、村民代表、老干部或其他熱心人士等，現(xiàn)職村干部一般不擔(dān)任網(wǎng)格管理員。在不削弱條線工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際有效整合社區(qū)社工、農(nóng)村公共安全協(xié)管員、計(jì)生協(xié)管員、信訪協(xié)管員、綜治協(xié)管員、村民小組長(zhǎng)、樓道墻門(mén)小組長(zhǎng)、和諧促進(jìn)員等專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性不強(qiáng)的基層工作力量，采取“多員合一、鎮(zhèn)聘村用”方式擇優(yōu)聘用。

四是強(qiáng)化各類(lèi)“組團(tuán)”服務(wù)管理功能。完善縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級(jí)層面的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，整合壯大社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)、志愿者等服務(wù)力量，發(fā)揮其在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)管理中的生力軍作用。在網(wǎng)格層面，建立以黨代表、人大代表、政協(xié)委員、老干部、黨（團(tuán)）員、村（居）民代表、和諧促進(jìn)員、法治促進(jìn)員、志愿者等人員為主的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展自助式服務(wù)；在村（居）層面，組建治安巡防、糾紛調(diào)解、法治促進(jìn)服務(wù)、文化娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展互助式服務(wù)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，充分發(fā)揮社會(huì)服務(wù)管理中心作用，整合有關(guān)部門(mén)、單位及社會(huì)資源，組建若干服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展針對(duì)性服務(wù)和管理；在縣（市、區(qū)）層面，依托社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救助中心、社會(huì)公共服務(wù)中心、社會(huì)組織服務(wù)中心、司法行政法律服務(wù)中心、矛盾糾紛大調(diào)解中心等平臺(tái)，整合和利用各種資源，組建不同類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為群眾提供專(zhuān)業(yè)和特色服務(wù)。

五是完善工作機(jī)制，確保規(guī)范運(yùn)作。要建立巡查走訪報(bào)告制度。網(wǎng)格管理員應(yīng)及時(shí)掌握網(wǎng)格動(dòng)態(tài)，每天對(duì)網(wǎng)格進(jìn)行巡查并記錄，發(fā)現(xiàn)有情況的，應(yīng)及時(shí)報(bào)告村（居）社會(huì)服務(wù)管理室，并通過(guò)工作專(zhuān)線報(bào)告鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心網(wǎng)格辦，跟蹤事件進(jìn)展，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、村（居）做好相關(guān)工作。每個(gè)網(wǎng)格管理員每周至少向村（居）社會(huì)服務(wù)管理室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心網(wǎng)格辦報(bào)告一次工作情況。同時(shí)，實(shí)行緊急情況必須第一時(shí)間報(bào)告、重點(diǎn)時(shí)段情況信息零報(bào)告制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心網(wǎng)格辦原則上每季度召開(kāi)一次網(wǎng)格管理員工作例會(huì)（因工作需要的可隨時(shí)召開(kāi)），通報(bào)考核工作情況，布置工作任務(wù)。各村居（社區(qū)）至少每周召開(kāi)一次碰頭會(huì)，每月召開(kāi)一次例會(huì)，分析交流工作情況，布置工作任務(wù)。在完善以住所為管理單元的轄區(qū)全員信息數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，對(duì)需要走訪的重點(diǎn)對(duì)象按骨干對(duì)象、服務(wù)對(duì)象、管控對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)，確定每類(lèi)對(duì)象的月走訪頻率，生成網(wǎng)格管理員的每月基礎(chǔ)工作量；根據(jù)網(wǎng)格管理員自主處理到上報(bào)上級(jí)部門(mén)處理這一順序，對(duì)網(wǎng)格管理員信息報(bào)送、任務(wù)處理等工作的完成率、有效率和信息覆蓋率由社會(huì)服務(wù)管理中心網(wǎng)格辦進(jìn)行績(jī)效考評(píng)、排名通報(bào)，并將考評(píng)結(jié)果與個(gè)人收入掛鉤。

（四）以惠民為主線，積極借助信息化推動(dòng)基層社會(huì)管理能力現(xiàn)代化。

一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。較為可行的方式是各職能部門(mén)能夠通過(guò)相互授權(quán)，實(shí)現(xiàn)各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互通，在各信息系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)上，對(duì)需要重復(fù)錄入的數(shù)據(jù)進(jìn)行交互共享，從而達(dá)到任一平臺(tái)采集錄入、其他平臺(tái)實(shí)時(shí)更新的效果，在打通信息孤島的同時(shí)又能有效減少基層信息采集錄入壓力。因地制宜建立一支可持續(xù)、較穩(wěn)定的網(wǎng)格信息采集隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)“多元合一”信息采集模式，做到一人采集、多人共享，一部門(mén)錄入、多部門(mén)共用。大力推廣應(yīng)用“平安（綜治）E通”移動(dòng)終端、移動(dòng)采集器、二維碼等科技手段，逐步實(shí)現(xiàn)“一格一員一E通”，全面加強(qiáng)對(duì)人口、房屋、證件、車(chē)輛、場(chǎng)所、組織等各類(lèi)基礎(chǔ)信息和矛盾糾紛、安全隱患、民生需求、群眾訴求等動(dòng)態(tài)信息的實(shí)時(shí)采集、即時(shí)錄入。完善和落實(shí)信息采集報(bào)送制度，確保信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。圍繞人、地、物、事、組織等基本要素，打破部門(mén)行業(yè)信息壁壘，加強(qiáng)信息系統(tǒng)整合對(duì)接、信息資源聯(lián)通共享。在具體實(shí)施過(guò)程中，考慮到各平臺(tái)牽頭開(kāi)發(fā)的單位層級(jí)，建議進(jìn)行分級(jí)協(xié)調(diào)。

二是健全完善信息化手段，實(shí)現(xiàn)全民參與網(wǎng)格管理?？偨Y(jié)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人、“互聯(lián)社區(qū)”“平安微網(wǎng)格、綜治微服務(wù)”微信公眾平臺(tái)等社區(qū)信息化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，為群眾參與網(wǎng)格管理和快速反映問(wèn)題開(kāi)辟綠色通道。網(wǎng)格中的居（村）民可以通過(guò)微信，以文字、語(yǔ)音、圖片、視頻等多種形式隨時(shí)將生活中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、提出的意見(jiàn)和建議發(fā)送到微平臺(tái)，微平臺(tái)的后臺(tái)處理部門(mén)在第一時(shí)間接收并轉(zhuǎn)發(fā)給所在網(wǎng)格的網(wǎng)格管理員及有關(guān)部門(mén)給予回復(fù)。微平臺(tái)讓每一個(gè)村（居）民都成為“網(wǎng)格管理員”，讓每一部手機(jī)都成為信息終端，有效避免了網(wǎng)格管理員在日常信息采集中遇到的“聽(tīng)不到、聽(tīng)不全”等問(wèn)題，使全民參與網(wǎng)格化管理成為現(xiàn)實(shí)。

三是建立健全事件處理網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)工作體系。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、統(tǒng)一指揮、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的要求，有效整合資源、完善機(jī)制，建立健全縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)事件處理網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)體系。充分依托縣（市、區(qū)）綜治辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心等資源和機(jī)制，發(fā)揮“基層社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)”的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，建立集事件受理、分析研判、分流處理、調(diào)度指揮、督辦反饋于一體，縱向貫通、橫向聯(lián)通的綜合指揮平臺(tái)，規(guī)范網(wǎng)上辦事流程，及時(shí)將網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和群眾訴求分派給有關(guān)職能部門(mén)，一網(wǎng)聯(lián)動(dòng)、限時(shí)辦結(jié)，全面提升網(wǎng)上辦事和服務(wù)群眾的綜合效能。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)輿情的監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)，著力形成網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)、網(wǎng)下處置、聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)的格局。

（責(zé)任編輯：田禾）

*此文獲2014年度浙江省黨委政法委系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果一等獎(jiǎng)。

中圖分類(lèi)號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2015）04-0019-06

收稿日期：2015-05-05

作者簡(jiǎn)介：項(xiàng)敏，中共浙江省寧波市委政法委員會(huì)副書(shū)記，綜治辦主任；謝平，該委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督處副調(diào)研員。