張鶴

(云南大學(xué)滇池學(xué)院，云南昆明 650000)

我國引進(jìn)食品召回制度的再思考

張鶴

(云南大學(xué)滇池學(xué)院，云南昆明 650000)

食品召回制度的實(shí)踐效應(yīng)不僅僅取決于該制度本身的必要性和合理性，更有賴于其可行性。而當(dāng)下我國食品召回制度的實(shí)施受到了后者的制約，以至于新的食品召回制度在我國仍然難于期待。我國食品安全的保障既要從源頭入手，增強(qiáng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的責(zé)任主體之法律信仰、誠實(shí)自律性;又要重視對(duì)食品生產(chǎn)的全程監(jiān)管;對(duì)造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人以及管理者還應(yīng)取消其終身從事食品生產(chǎn)經(jīng)營與管理的資格。

食品安全 食品召回 誠實(shí)自律

食品召回是食品的生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)自己生產(chǎn)、經(jīng)銷的已經(jīng)進(jìn)人市場(chǎng)的某一批次的食品可能存在危害消費(fèi)者健康、安全時(shí)，依法收回此不安全食品，并對(duì)消費(fèi)者予以更換、賠償，最大限度地減少、消除食品安全危害的重要手段，是國際上普遍推行的最能有效監(jiān)督食品安全的措施。我國早在1995年的《食品衛(wèi)生法》中，就對(duì)缺陷食品的公告收回作了原則規(guī)定。①相對(duì)具體的規(guī)定早期散見于我國地方和部門法規(guī)中。而在全國范圍內(nèi)召回不安全食品的法律依據(jù)則是2007年8月國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局公布，并正式實(shí)施的行政規(guī)章——《食品召回管理規(guī)定》。至于提升食品召回制度立法層次的卻是2009年2月通過的《中華人民共和國食品安全法》。我國的食品召回制度除見之于食品安全的專門性法律法規(guī)外，其他法律，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等也有相關(guān)規(guī)定。②這些直接或間接的關(guān)于食品召回的法律法規(guī)，一方面構(gòu)成了我國的食品召回法律制度;另一方面彰顯了國家對(duì)食品安全的高度重視，對(duì)消費(fèi)者身體健康和生命安全的極大關(guān)懷。

從立法角度而言，我國食品召回的法律條文不可謂不多，但問題是，盡管如此，“殺人食品”仍然層出不窮。真可謂一波未平一波又起，不斷沖擊著人們對(duì)食品安全憂慮的底線，而被召回的不安全食品卻屈指可數(shù)。面對(duì)如此嚴(yán)重的食品安全問題，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議于2015年4月24日修訂通過了“史上最嚴(yán)”的食品安全法，即新《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱新《食品安全法》)，該法已于2015年10月1日實(shí)施。其中，對(duì)食品召回進(jìn)行了修訂。例如:擴(kuò)大了食品召回范圍或者召回原因，增加了經(jīng)營者的召回制度;③進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任;明確了補(bǔ)救措施的具體適用對(duì)象;④進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，并且召回的監(jiān)管部門的級(jí)別從省級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)，便于強(qiáng)制召回的實(shí)行;⑤擴(kuò)大了監(jiān)督管理部門的權(quán)力，如對(duì)召回的食品進(jìn)行處理時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門認(rèn)為必要的，可以實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。⑥新《食品安全法》關(guān)于食品召回制度的修訂充分顯示了國家保障食品安全的決心和信心。此外，為了加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營的管理，國家食品藥品監(jiān)督管理總局根據(jù)新《食品安全法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)的規(guī)定，制定了《食品召回管理辦法》，該辦法已于2015年9月1日施行。應(yīng)該說，迄今我國的食品召回法律制度已相對(duì)完善。

一、完善食品召回制度的法理意義

李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障“舌尖上的安全”。誠然，食品安全問題解決的好與壞對(duì)各級(jí)政府都是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，反映了一個(gè)政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。在國內(nèi)的食品安全狀況已經(jīng)到了讓人們幾乎絕望的境地之時(shí)，修訂食品召回制度無疑是踐行食品安全保障的有力舉措。

(一)有效捍衛(wèi)公民食品安全的權(quán)利

“民以食為天，食以安為先”是千百年來的警世之語。如果說“民以食為天”這個(gè)中國食文化最早的理論基礎(chǔ)深刻道出了食品對(duì)人類生存和發(fā)展的重要性;那么“食以安為先”卻是這個(gè)理論基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。而不安全食品直接危及消費(fèi)者的食品安全，侵犯了消費(fèi)者的生命與健康權(quán)，撼動(dòng)了“民以食為天”的前提。公民的食品安全權(quán)利是自然權(quán)利，與生俱來，但為了確保這個(gè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，食品安全法律規(guī)范將其規(guī)定為法定權(quán)利，即人們?cè)谑称废M(fèi)中所享有的權(quán)利。食品安全的權(quán)利體現(xiàn)的是消費(fèi)者的生命與健康利益，因此，其包含著生命權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)和環(huán)境權(quán)等權(quán)利。其中，生命與健康權(quán)是每個(gè)人最高的人身權(quán)益，它不但是首要的人格權(quán)，而且還是每個(gè)人享受其他權(quán)利的先決條件，基本保障，故不容侵犯。

然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，與生產(chǎn)經(jīng)營者相比，消費(fèi)者處于弱勢(shì)群體的地位，需要對(duì)其之食品安全的權(quán)利予以保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。為此，除食品召回制度外，國家還出臺(tái)了一系列關(guān)于保護(hù)公民食品安全的法律法規(guī)(如前所舉)。但其多具有事后性和補(bǔ)償性的特征，缺乏事前性和預(yù)防性的效果。而補(bǔ)償性的制度即使可以彌補(bǔ)消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)損失，也無法救濟(jì)給消費(fèi)者造成的人身傷害。生命與健康是無價(jià)的，“要用金錢來評(píng)估生命價(jià)值是極度困難的”。［1］P485何況，更多的情形是食品消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)損失都未能得到應(yīng)有的補(bǔ)償。眾所周知，我國消費(fèi)者的維權(quán)之路一直以來都是艱辛的，并且所得補(bǔ)償無法彌補(bǔ)為尋求救濟(jì)所付出的時(shí)間和精力，于是，大多數(shù)食品消費(fèi)者只有選擇棄權(quán)。其結(jié)果助長了食品企業(yè)在主觀上不會(huì)考慮提高產(chǎn)品質(zhì)量，致使假冒偽劣食品充斥市場(chǎng)，消費(fèi)者食品安全的權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯。

就公民食品安全的權(quán)利保護(hù)而言，事前預(yù)防比事后救濟(jì)更為重要。而食品召回制度的優(yōu)勢(shì)在于防患于未然，屬于積極的、事先預(yù)防的救濟(jì)措施。因?yàn)?，?dāng)生產(chǎn)商或者經(jīng)銷商發(fā)現(xiàn)自己生產(chǎn)、經(jīng)銷、但已進(jìn)人市場(chǎng)的食品存在危害消費(fèi)者健康、生命安全的可能時(shí)，就及時(shí)予以召回，進(jìn)而可避免侵犯的擴(kuò)大，維護(hù)消費(fèi)者食品安全的權(quán)益。

(二)警示食品生產(chǎn)經(jīng)營者忠實(shí)履行義務(wù)

食品安全的重要性決定了，無論是食品的生產(chǎn)者，還是經(jīng)營者都是食品安全的第一責(zé)任人，都負(fù)有遵守相關(guān)法規(guī)、生產(chǎn)安全食品、召回不安全食品的義務(wù)。又由于任何一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)都需要利用社會(huì)提供的資源、經(jīng)營環(huán)境、市場(chǎng)條件，因而就有義務(wù)與責(zé)任反哺、回報(bào)社會(huì)。因此，無論從什么角度來審視食品安全第一責(zé)任人，保證食品安全均是其首要義務(wù)。這種義務(wù)決定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者需承載的社會(huì)責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者。

從應(yīng)然而言，確立并完善食品召回制度，必然有助于食品生產(chǎn)經(jīng)營者履行義務(wù)，進(jìn)而遏止不安全食品的出現(xiàn)。因?yàn)?一方面，其從法治上對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成強(qiáng)有力的約束，警醒食品生產(chǎn)經(jīng)營者勿忘食品之安全性，否則勢(shì)必承擔(dān)召回之苦果。不安全食品的召回?zé)o疑會(huì)極大地增加生產(chǎn)者、或者經(jīng)營者的成本(包括經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本)，因此，僅僅從經(jīng)濟(jì)和時(shí)間的角度來考慮，任何一個(gè)理性的生產(chǎn)者都不愿意生產(chǎn)不安全食品，進(jìn)口商或者經(jīng)銷商同樣也不情愿銷售不安全食品。另一方面，該制度不但從技術(shù)上，而且也從道德方面給生產(chǎn)經(jīng)營者提出更高的要求，進(jìn)而強(qiáng)制那些不召回食品、不承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的食品生產(chǎn)經(jīng)營者退出市場(chǎng)，保證食品質(zhì)量。再一方面，迫使食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、食品出廠檢驗(yàn)記錄制度，以便食品安全可追溯體系的建立。⑦

(三)督促政府食品監(jiān)管部門積極行使權(quán)力履行義務(wù)

“王者以民為天，民以食為天”這句從古至今婦孺皆知的名言深刻揭示了君王與人民、糧食三者之間的辯證關(guān)系。君王把百姓當(dāng)作他的治國所系，而百姓又把糧食當(dāng)作他們的生活所系，是故，為王者要重視百姓的生活所系——食品。

誠然，食品安全關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的穩(wěn)定和國家形象。當(dāng)不安全食品嚴(yán)重危及公眾的最低生理需求時(shí)，若政府不作為，必然會(huì)使公眾對(duì)政府失去信心，由此引發(fā)公共安全危機(jī)，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，任何一個(gè)對(duì)本國公民有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)恼鶓?yīng)為老百姓提供安全的食品，進(jìn)而保障具有生命與健康內(nèi)容的食品安全之權(quán)利，這是國家不可推卸的義務(wù)和責(zé)任。而此義務(wù)由代表國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)行使監(jiān)督管理權(quán)的政府食品監(jiān)督管理部門承擔(dān)。⑧

食品安全法律法規(guī)要求，政府食品監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理不僅僅貫穿于食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的全過程中，而且還包括食品的召回以及召回后的處理。⑨就食品召回而言，政府食品監(jiān)管部門既是要求召回不安全食品之權(quán)力主體，也是義務(wù)主體。換言之，當(dāng)食品安全第一責(zé)任人不主動(dòng)召回不安全食品時(shí)，政府食品監(jiān)管部門有權(quán)利用行政手段強(qiáng)制其召回。⑩這既是權(quán)力，也是義務(wù)。如果此時(shí)食品監(jiān)管部門不作為，或者沒有忠實(shí)地履行此義務(wù)，那么，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。(11)

綜上所述，科學(xué)的食品召回制度不但能有效地應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件，降低不安全食品對(duì)公眾的危害;而且有助于提高食品生產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)品安全意識(shí)，預(yù)防和減少不安全食品的產(chǎn)生和銷售，全面保障食品消費(fèi)者的生命與健康權(quán)益;甚至催促政府食品監(jiān)管部門積極行使權(quán)力、忠實(shí)地履行其對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管義務(wù)，為保護(hù)食品消費(fèi)者的生命健康利益保駕護(hù)航，當(dāng)好公民的食品安全之衛(wèi)士，實(shí)現(xiàn)公平正義的法治理念，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。然而，立法不難實(shí)行不易。

二、食品召回制度之于我國的可行性考量與分析

從理論上講，日臻完善的食品召回法律法規(guī)可以有效地防范食品的安全隱患，但從我國近幾年的食品召回情況來看，召回制度在食品安全事故中的作用極為有限，致使食品召回制度的權(quán)威乃至價(jià)值大打折扣，甚至成為一個(gè)立法擺設(shè)。其主要原因在于:

(一)不安全食品的主動(dòng)召回不現(xiàn)實(shí)

首先，食品生產(chǎn)經(jīng)營者利益熏心，無視食品召回法律法規(guī)

在我國，食品的主動(dòng)召回，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者在知悉生產(chǎn)的食品屬于不安全食品的應(yīng)主動(dòng)召回，均被規(guī)定于2009年版的《食品安全法》，新《食品安全法》和《食品召回管理辦法》中。(12)可縱觀自2009年至今的媒體公開報(bào)道的食品安全大事，大部分生產(chǎn)企業(yè)都是在被舉報(bào)、媒體曝光或監(jiān)管部門查處后，迫于輿論和政府的壓力才不得不采取停止生產(chǎn)或召回的措施。食品生產(chǎn)企業(yè)之所以不愿意召回食品，是因?yàn)椴话踩称肥浅鲇谒嚼蛴康模誀奚姲踩鏋榇鷥r(jià)，故意省略那些保障安全的生產(chǎn)環(huán)節(jié)或產(chǎn)品成分造成的。概言之，不安全食品是在知情的狀態(tài)下人為因素影響食品質(zhì)量的結(jié)果。當(dāng)然，不排除過失造成食品不安全的可能性。但無論出于何種原因，食品生產(chǎn)者均不會(huì)主動(dòng)召回不安全食品。更何況，在我國食品生產(chǎn)加工業(yè)中有很多小企業(yè)、小作坊。其從業(yè)人員素質(zhì)低下，更無承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。就經(jīng)營者來說，由于不安全食品的生產(chǎn)成本低，價(jià)格便宜很多，經(jīng)營此類食品，利潤空間大，于是，經(jīng)營者特別青睞銷售不安全食品。試想，當(dāng)經(jīng)營者明知此類食品不安全，還執(zhí)意要銷售，他會(huì)主動(dòng)召回嗎?經(jīng)營者有可能主動(dòng)召回的是過失銷售的不安全食品，但由于召回的程序太復(fù)雜，對(duì)其來說勞民傷財(cái)，其往往也不主動(dòng)召回。此外，我國農(nóng)產(chǎn)品的種植者和養(yǎng)殖者基于盈利的目的也常常濫用違禁農(nóng)藥、獸藥?！笆卟撕r(nóng)藥，陳米著靚妝，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚”已成為普遍現(xiàn)象，也是當(dāng)下我國民間關(guān)于食品安全的順口溜，真實(shí)寫照。

上述種種情形表明，從立法論上看，規(guī)定食品安全第一責(zé)任人主動(dòng)召回其生產(chǎn)經(jīng)營的不安全食品可謂畫餅充饑，異想天開。一個(gè)國家的法治化需具備兩方面的條件:一方面是要有一套科學(xué)、合理的法制制度體系;另一方面是社會(huì)公眾對(duì)法律制度所內(nèi)含的倫理價(jià)值的信仰。而在這兩個(gè)條件中，前者是法治得以實(shí)現(xiàn)的前提，后者是法治化得以實(shí)現(xiàn)和法治精神得以形成的關(guān)鍵。食品召回的法治化也不例外?？蛇z憾的是，我國大部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者心靈深處沒有深植食品召回制度的倫理價(jià)值，自然不視食品召回法律法規(guī)為至尊，也就沒有發(fā)自內(nèi)心深處的認(rèn)同和自覺自愿的遵守。因此，食品召回制度制定得再好，再完備，也難以內(nèi)化為食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信仰和精神，食品召回難于法治化。

其次，食品生產(chǎn)者急功近利，消費(fèi)者對(duì)食品召回缺乏理性認(rèn)識(shí)。食品召回往往是一個(gè)繁瑣的過程，如要經(jīng)過退貨、換貨和回收、銷毀缺陷食品等一系列程序，并且需要生產(chǎn)企業(yè)支付一大筆合理且必要的費(fèi)用，甚至有時(shí)會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)，三鹿集團(tuán)就是因三聚氰胺奶粉事件，最后以破產(chǎn)告終的。面對(duì)食品召回的極大風(fēng)險(xiǎn)，有遠(yuǎn)見的企業(yè)肯定會(huì)選擇召回，從而建立企業(yè)市場(chǎng)信譽(yù);反之，會(huì)選擇隱瞞真相，逃避為自己生產(chǎn)的不安全食品買單之責(zé)任。而現(xiàn)實(shí)中后者為常態(tài)。在激烈的市場(chǎng)競爭中，食品生產(chǎn)企業(yè)維持生存已屬不易，因此不會(huì)心甘情愿地額外增加投入，使這些產(chǎn)品化為烏有。也即，當(dāng)?shù)统杀镜膬r(jià)格競爭幾乎是唯一策略時(shí)，企業(yè)甘冒法律和道德風(fēng)險(xiǎn)選擇不召回食品。

另外，我國的消費(fèi)者對(duì)食品召回缺乏正確認(rèn)識(shí)，也嚴(yán)重影響了企業(yè)的主動(dòng)召回。詳言之，我國的消費(fèi)者沒有把主動(dòng)召回看成是企業(yè)有職業(yè)道德，有擔(dān)當(dāng)、負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，反而產(chǎn)生恐慌。當(dāng)然，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因之一是，在召回過程中食品生產(chǎn)經(jīng)營者不但缺乏極大的努力和誠意，而且極力逃避或設(shè)門檻。于是，召回食品的企業(yè)之聲譽(yù)在消費(fèi)者心中不但沒有獲得好評(píng)，反而受到影響，致使企業(yè)受到?jīng)_擊，甚至一蹶不振。

誠然，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者的職業(yè)倫理文化以及食品召回法律法規(guī)之信仰的缺失，加之生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)只重眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益，以及消費(fèi)者對(duì)召回企業(yè)的偏見，嚴(yán)重制約了企業(yè)對(duì)不安全食品的主動(dòng)召回。于是，不安全食品的召回只能寄希望于強(qiáng)制召回。

(二)不安全食品的強(qiáng)制召回難于發(fā)力

首先，在我國的食品生產(chǎn)加工業(yè)中，絕大多數(shù)都是小企業(yè)，甚至是家庭作坊。2014年規(guī)模以上大中型食品工業(yè)企業(yè)共計(jì)5789家，占食品工業(yè)企業(yè)數(shù)的15．4%。(13)這種格局限制了強(qiáng)制召回作用的充分發(fā)揮。

對(duì)于大中型食品生產(chǎn)企業(yè)來說，監(jiān)管部門可以責(zé)令其停止生產(chǎn)，甚至召回食品，至于強(qiáng)制的效果如何，不得而知。但對(duì)已銷售出去的不安全食品，即使已被曝光了，強(qiáng)制召回的能量很有限?，F(xiàn)實(shí)中，類似生產(chǎn)經(jīng)營者常常在召回過程中故意刁難，如，要求購買者出示購買憑證或發(fā)票，否則不給予召回。生產(chǎn)經(jīng)營者明智絕大部分消費(fèi)者往往對(duì)食品這類小件商品不在意購買憑證，還設(shè)置此門檻。甚至有些生產(chǎn)者以產(chǎn)品過期為由抗拒召回食品，有的則以種種理由故意拖延召回。至于小企業(yè)、家庭作坊，強(qiáng)制召回對(duì)其更是無力?？陀^上講，眾多小企業(yè)、家庭作坊，因資金少，加工設(shè)備、工藝流程落后;主觀上講，類似企業(yè)的生產(chǎn)者素質(zhì)低，缺乏社會(huì)責(zé)任。于是，摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至有毒有害原料加工食品成為他們的“絕招”，并相當(dāng)普遍。而較為無奈的是這些小企業(yè)和家庭作坊生產(chǎn)的食品大多無標(biāo)識(shí)或標(biāo)識(shí)不全或標(biāo)識(shí)造假，出現(xiàn)問題后無法溯源。即使可以溯源，又因缺乏完善的管理系統(tǒng)，其食品流向何處他們都不知道，無從召回。或者一旦要求其召回食品或責(zé)令其作出民事賠償時(shí)，他們干脆關(guān)門逃跑，逃避責(zé)任。

其次，我國的食品經(jīng)營模式使政府監(jiān)管難于覆蓋。在美國，整個(gè)市場(chǎng)由幾大渠道零售商把控，很容易強(qiáng)制召回。而在我國，為了方便人們的生活需求，提高生活質(zhì)量，食品經(jīng)營的模式呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，如，不但有大、中、小等等的超市，還有不計(jì)其數(shù)的零售商。而且在銷售過程中往往經(jīng)過一級(jí)批發(fā)、二級(jí)批發(fā)等。較多的銷售商、銷售層級(jí)、流通渠道，以及貯存和運(yùn)輸環(huán)節(jié)使監(jiān)管部門實(shí)行強(qiáng)制召回時(shí)，先要查清不安全食品出自于哪個(gè)環(huán)節(jié)，才能實(shí)施召回，這給監(jiān)管部門增加了較高的成本和難度系數(shù)。

再次，在我國縣級(jí)以下的地方，許多食用農(nóng)產(chǎn)品都在市場(chǎng)上直接銷售，如果該農(nóng)產(chǎn)品是不安全的，那必然是強(qiáng)制召回的死角。

我國食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的“多、小、散、亂、差”決定了，如果說食品監(jiān)督管理部門可以強(qiáng)制大企業(yè)召回其生產(chǎn)經(jīng)營的不安全食品，也即強(qiáng)制召回對(duì)大企業(yè)來說，還有一點(diǎn)點(diǎn)約束力;那么對(duì)于小企業(yè)，家庭作坊，零售商和食用農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖者來說，強(qiáng)制召回是那樣的蒼白無力，毫無威懾作用。概言之，我國龐大分散且小型的被監(jiān)管隊(duì)伍，以及嚴(yán)重的源頭污染，加之作坊式的生產(chǎn)方式之現(xiàn)狀造成了食品強(qiáng)制召回的不力。

明確發(fā)展導(dǎo)向，扎實(shí)推進(jìn)“六個(gè)高質(zhì)量”。省委明確提出，把高質(zhì)量發(fā)展作為江蘇未來一個(gè)時(shí)期最鮮明的導(dǎo)向，力爭在高質(zhì)量發(fā)展上走在全國前列。在具體工作中，重點(diǎn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量、改革開放高質(zhì)量、城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量、文化建設(shè)高質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量、人民生活高質(zhì)量。召開全省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)暨科技創(chuàng)新工作會(huì)議，大力推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，深化科技體制機(jī)制改革，努力實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展走在前列注入磅礴的科技動(dòng)力。把建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系作為七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，有針對(duì)性地解決好各類交通最突出的問題，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、相互支撐。

(三)無害化處理的規(guī)定不切實(shí)際

新《食品安全法》和《食品召回管理辦法》均對(duì)召回的食品規(guī)定無害化處理、銷毀和補(bǔ)救三種處置措施。其中都分別就“補(bǔ)救”這個(gè)手段的適用對(duì)象進(jìn)行了確定，即主要適用于標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)或者說明書不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的召回食品;(14)而《食品召回管理辦法》將“銷毀”的適用對(duì)象鎖定在嚴(yán)重危害人體健康和生命安全的不安全食品上。(15)這意味著召回的食品除這兩種法定情形適用“補(bǔ)救”和“銷毀”之外，其余均采用無害化處理的措施。對(duì)召回食品進(jìn)行無害化處理實(shí)際上是歐美發(fā)達(dá)國家的慣例，但是，其之無害化處理是建立在不但有成熟的加工利用體系，且是通過科學(xué)規(guī)范的專業(yè)化處理之基礎(chǔ)上的。而我國食品生產(chǎn)企業(yè)的格局決定了該制度或者流于形式，或者難于實(shí)現(xiàn)。

第一，無害化處理流于形式。如前所述，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主觀上排斥食品召回，如讓其再進(jìn)行無害化處理，大有未加于處理繼續(xù)投放市場(chǎng)，不安全食品起死回生的可能。雖然，新《食品安全法》規(guī)定如果食品監(jiān)督管理部門認(rèn)為必要的，可以實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，《食品召回管理辦法》也規(guī)定食品監(jiān)管部門可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者定期或者不定期報(bào)告不安全食品處置情況，(16)旨在避免某些不法分子對(duì)召回的不安全食品不依法進(jìn)行無害化處理。但新《食品安全法》中的“認(rèn)為必要”的表述不夠確定，即如何判斷何種情形下是必要的，何種情形下又是不必要的，沒有標(biāo)準(zhǔn)，給食品監(jiān)管部門帶來了很大的可操作性。此外，《食品召回管理辦法》關(guān)于報(bào)告處置情況的規(guī)定，也不排除某些不法分子提供虛假報(bào)告的可能。

第二，大部分食品生產(chǎn)者缺乏無害化處理的能力。即使食品生產(chǎn)企業(yè)主觀上愿意對(duì)召回食品進(jìn)行無無害化處理，也會(huì)受客觀條件的制約。食品自身的特點(diǎn)及其重要性決定了召回后的食品的處理不同于其他產(chǎn)品，如汽車等等。汽車召回以后只需要更換不合格零件，就可使汽車符合標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)節(jié)相對(duì)簡單集中，并且汽車行業(yè)質(zhì)量門檻較高，生產(chǎn)者往往是大型企業(yè)，有處理的能力。而欲對(duì)召回食品進(jìn)行無害化處理，談何容易。其需要具有專門的技術(shù)和設(shè)備，甚至可以說，無害化處理的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過有害食品的生產(chǎn)和加工，于是，對(duì)有社會(huì)和公眾責(zé)任感，并愿意進(jìn)行無害化處理的食品企業(yè)來說，是心有余而力不足。盡管，縣級(jí)以上的食品監(jiān)管部門組建了食品安全專家?guī)?，可以提供技術(shù)幫助，(17)但有專家，無資金，無設(shè)備，那也是巧婦難為無米之炊啊!至于小企業(yè)和家庭作坊，什么是無害化處理可能都不知道。而如前所述，這一層次的食品生產(chǎn)者在我國食品生產(chǎn)行業(yè)中的數(shù)量不可小覷。故要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者召回食品進(jìn)行無害化處理之立法大有紙上談兵之嫌。

綜上所述，食品召回這個(gè)對(duì)公眾造成重大危害前的最后一項(xiàng)預(yù)防措施，在我國因水土不服，而缺乏可行性。其僅僅可以適用于不存在安全問題，只是標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)或者說明書不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，適用空間極為有限。

三、我國食品安全的保障

食品召回是應(yīng)對(duì)食品安全事件或突發(fā)事件的重要風(fēng)險(xiǎn)管理選項(xiàng)，不過是非常規(guī)狀態(tài)下的一種方法，只能把它作為個(gè)別的不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)補(bǔ)救措施。在我國，不安全食品的遏制，可以從以下方面著手:

首先，營造良好的法治環(huán)境，增強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者信守食品安全法律法規(guī)的自覺性，這是保障食品安全的當(dāng)務(wù)之急，邏輯起點(diǎn)。我國食品安全事件的發(fā)生主要根源于食品生產(chǎn)者或者經(jīng)營者對(duì)食品安全法律法規(guī)的無視以及職業(yè)道德的淪喪。亞里士多德在他的《政治學(xué)》中寫道:“法律能見成效，全靠民眾的服從”，“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實(shí)行法治?！保?］P81-91由此不難得出結(jié)論，欲實(shí)現(xiàn)從田間到餐桌安全之必要條件是建立應(yīng)有的食品法治文化，進(jìn)而培育食品生產(chǎn)(包括種植和養(yǎng)殖者)經(jīng)營者對(duì)食品安全法律法規(guī)發(fā)自內(nèi)心的信仰。簡言之，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信自律性提高之日，即不安全食品杜絕之時(shí)。即使因過失導(dǎo)致需要召回食品，生產(chǎn)經(jīng)營者也會(huì)主動(dòng)召回。畢竟食品生產(chǎn)經(jīng)營者關(guān)鍵性地決定著整個(gè)社會(huì)食品供應(yīng)的質(zhì)量與安全。

其次，在食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自律程度較低時(shí)，相比召回制度，食品安全的檢驗(yàn)與行政監(jiān)管顯得尤為重要。較之2009年的《食品安全法》，新《食品安全法》在檢驗(yàn)與監(jiān)管理念、制度、機(jī)制、方式等方面有了很多創(chuàng)新。但縱觀我國近幾年來發(fā)生的一系列食品安全事件，其食品均是經(jīng)過檢驗(yàn)的“合格食品”?！昂细袷称贰彼查g變?yōu)椴话踩称?，除合格的?biāo)準(zhǔn)不科學(xué)之外，與檢驗(yàn)者和監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)水平、法律意識(shí)淡漠，執(zhí)法不力分不開。有道是“徒法不足以自行”，食品安全法律法規(guī)的生命在于實(shí)施，食品安全法律法規(guī)的權(quán)威也在于實(shí)施。為了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管執(zhí)法，回應(yīng)“史上最嚴(yán)”的食品安全法，食品檢驗(yàn)與監(jiān)管者均應(yīng)通過相關(guān)法律法規(guī)的考試，方能取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格，嚴(yán)格依法檢驗(yàn)與監(jiān)管才能成為可能。否則，再完善、再嚴(yán)厲的食品安全法律法規(guī)仍舊歸于文本，黑心食品企業(yè)繼續(xù)猖獗于市場(chǎng)，食品安全問題同樣嚴(yán)重，食品消費(fèi)者的基本人權(quán)仍然被侵犯，公平正義理念依然被踐踏，公眾利益照樣被損害。

再次，新《食品安全法》建立了最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，即從行政、刑事和民事等方面強(qiáng)化了對(duì)食品安全違法行為的懲處力度。三大法律責(zé)任共同作用于食品安全的違法行為，定能形成懲治危害食品安全的合力。在此，筆者認(rèn)為，關(guān)于資格的處罰應(yīng)當(dāng)再嚴(yán)厲一些，例如:應(yīng)當(dāng)在新《食品安全法》第134條中增加“取消終身從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的資格”的處罰;(18)另外，第135條:“被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作、擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全管理人員”中的“五年內(nèi)”應(yīng)當(dāng)改為“終身”。如此滅絕人性、道德敗壞的人不能再次從事事關(guān)廣大人民群眾的身體健康和生命安全，事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，甚至事關(guān)一國政府和國家的整體形象之事業(yè)。

四、結(jié)語

食品召回制度在發(fā)達(dá)國家被政府、公眾和食品生產(chǎn)經(jīng)營者普遍接受，尤其是在重視保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的國家已成為常態(tài)。但正如近現(xiàn)代的美國文化人類學(xué)家吉爾茲所認(rèn)為的，法律是一種“地方性的知識(shí)”，弗里德曼也認(rèn)為，在一個(gè)充分發(fā)達(dá)的法律制度中，文化因素非常重要，而文化因素是指共同制約法律制度并且決定法律制度在整個(gè)社會(huì)文化中地位的價(jià)值與觀念。［3］P6因此，“必須記住法律是特定民族的歷史、文化、社會(huì)的價(jià)值和一般意識(shí)與觀念的集中體現(xiàn)。如果不經(jīng)過某種本土化的過程，它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化。”［4］P6-7是的，文化是制度產(chǎn)生與發(fā)展的土壤，法律文化是法律制度賴以生存和發(fā)展的土壤。這就是為什么法律具有固有性?也即為什么在人類發(fā)展的同一個(gè)歷史時(shí)期，不同國家制定的法律不盡相同，甚至難于趨同的原因所在。雖然食品安全問題是一個(gè)全球性的問題，其中不乏共同性，可我國與發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景等方面存在諸多差異，致使食品安全問題的產(chǎn)生原因也有自己的特殊性。因此，引入食品召回制度時(shí)不僅僅只探求制度本身的合理性和必要性;更要考慮該制度在本國實(shí)施的法治環(huán)境，如其在本國食品生產(chǎn)經(jīng)營者及消費(fèi)者心靈深處的地位與影響，以及執(zhí)法機(jī)關(guān)的水平和力度，即食品召回制度與我國經(jīng)濟(jì)、文化的適應(yīng)度。而后者才是發(fā)揮食品召回制度機(jī)能的充分要件。筆者認(rèn)為，當(dāng)下的我國正好缺少這個(gè)充分要件，因此，食品召回制度在我國承受不了通過及時(shí)召回不安全食品，進(jìn)而避免對(duì)消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)安全的損害之發(fā)生或擴(kuò)大，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益之重，新的食品召回制度在我國仍然難于期待。

我國食品安全的保障除制度完善之外，更應(yīng)當(dāng)重視打造食品安全的法治環(huán)境，強(qiáng)化相關(guān)主體的法治意識(shí)與誠信意識(shí)，社會(huì)責(zé)任感。此外，有了“史上最嚴(yán)”的食品安全法，還應(yīng)有“史上最強(qiáng)”的執(zhí)法力度和法律制裁，這就需要提高食品監(jiān)管者的執(zhí)法能力與水平;再有，加重違法者的資格處罰。只有這樣，抽象的食品安全法律法規(guī)才能轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的現(xiàn)實(shí)，舌尖上的安全才能實(shí)現(xiàn)。

注釋:

①1995年《食品衛(wèi)生法》第42條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，立即公告收回已售出的食品，……。”

②產(chǎn)品召回制度，是指產(chǎn)品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或銷售商在得知其生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售的產(chǎn)品存在可能引發(fā)消費(fèi)者健康、安全問題的缺陷時(shí)，依法向職能部門報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，設(shè)法從市場(chǎng)上和消費(fèi)者手中收回缺陷產(chǎn)品，并進(jìn)行免費(fèi)修理、更換的制度。食品屬于產(chǎn)品(商品)，如其存在缺陷，當(dāng)然適用其中的產(chǎn)品召回制度。

③新《食品安全法》第63條第2條規(guī)定:“食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品有前款規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者，并記錄停止經(jīng)營和通知情況。食品生產(chǎn)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)召回的，應(yīng)當(dāng)立即召回。由于食品經(jīng)營者的原因造成其經(jīng)營的食品有前款規(guī)定情形的，食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)召回?！?/p>

④新《食品安全法》第63條第3款:食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)召回的食品采取無害化處理、銷毀等措施，防止其再次流入市場(chǎng)。但是，對(duì)因標(biāo)簽、標(biāo)志或者說明書不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被召回的食品，食品生產(chǎn)者在采取補(bǔ)救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續(xù)銷售;銷售時(shí)應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者明示補(bǔ)救措施。

⑤新《食品安全法》第63條第4款規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)將食品召回和處理情況向所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告;……?！钡?款規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營的，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營。”

⑥新《食品安全法》第63條第4款:“……;需要對(duì)召回的食品進(jìn)行無害化處理、銷毀的，應(yīng)當(dāng)提前報(bào)告時(shí)間、地點(diǎn)。食品藥品監(jiān)督管理部門認(rèn)為必要的，可以實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

⑦新《食品安全法》第42條規(guī)定:食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。

⑧新《食品安全法》第5條第2款:“國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

⑨新《食品安全法》第63條:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)召回而未按規(guī)定召回或者停止經(jīng)營時(shí)，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營?！薄妒称氛倩毓芾磙k法》第4條第2款:“縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的不安全食品停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回和處置的監(jiān)督管理工作”。

⑩《食品召回管理辦法》第12條第2款“食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)召回不安全食品而沒有主動(dòng)召回的，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回。”。

(11)新《食品安全法》第145條:違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等部門有下列行為之一，造成不良后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過或者記大過處分;情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分:……(三)不履行法定職責(zé)，對(duì)查處食品安全違法行為不配合，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊。”

(12) 2009年的《食品安全法》第53條:“國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，……”;新《食品安全法》第63條:“國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，……?！薄妒称氛倩毓芾磙k法》第12條規(guī)定:“食品生產(chǎn)者通過自檢自查、公眾投訴舉報(bào)、經(jīng)營者和監(jiān)督管理部門告知等方式知悉其生產(chǎn)經(jīng)營的食品屬于不安全食品的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)召回?！?/p>

(13)數(shù)據(jù)來源于《十二五我國食品工業(yè)穩(wěn)定增長》，http://www．cinic．org．cn/，2015-10-30訪問。

(14)新《食品安全法》第63條第3款規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)召回的食品采取無害化處理、銷毀等措施，防止其再次流入市場(chǎng)。但是，對(duì)因標(biāo)簽、標(biāo)志或者說明書不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被召回的食品，食品生產(chǎn)者在采取補(bǔ)救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續(xù)銷售;銷售時(shí)應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者明示補(bǔ)救措施?！薄妒称氛倩毓芾磙k法》第23條規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)因停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回等原因退出市場(chǎng)的不安全食品采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等處置措施?！?/p>

(15)新《食品安全法》第24條規(guī)定:“對(duì)違法添加非食用物質(zhì)、腐敗變質(zhì)、病死畜禽等嚴(yán)重危害人體健康和生命安全的不安全食品，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即就地銷毀?！?/p>

(16)見《食品召回管理辦法》第33條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者定期或者不定期報(bào)告不安全食品停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回和處置情況?！?/p>

(17)《食品召回管理辦法》第5條:“縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門組織建立由醫(yī)學(xué)、毒理、化學(xué)、食品、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的食品安全專家?guī)?，為不安全食品的停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回和處置提供專業(yè)支持?！?/p>

(18)《食品召回管理辦法》第134條規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反本法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。”

［1］［美］理查德·A·波斯納．法律的經(jīng)濟(jì)分析［M］．蔣兆康譯．北京:中國大百科全書出版社，1997．

［2］［古希臘］亞里士多德．政治學(xué)［M］．吳壽彭譯．北京:商務(wù)印書館，1983．

［3］Friedman，Leon．“1egal Culture and Social Development”，“Law and Society Review”，1969．

［4］［美］格倫頓，等著．比較法律傳統(tǒng)［M］．米健，等譯．北京:中國政法大學(xué)出版社，1993．

Rethinking of the Introduction of Food Recall System in China

Zhang He
(Dianchi College of Yunnan University，Yunnan Kunming，650000)

The practical effect of food recall not only depends on the necessity and rationality of the system，but also relies on its feasibility．At present，the implementation of food recall system in China is restrained by the latter．Thus，the new food recall system is still facingmore unexpected difficulties．To secure safe food in China，it is necessary tomake great efforts on food source management，and strengthen the self-discipline of food producers and operators，inspectors and monitors．Besides，intensified whole-coursemonitoring is amust．Anyone responsible for related serious consequences should be banned for their lifetime from food business qualifications．

food safety;food recall;honesty and self-discipline

DF529

A

1002—6274(2015)06—102—07

(責(zé)任編輯:唐艷秋)

張鶴(1959-)，女，云南昆明人，法學(xué)博士，云南大學(xué)滇池學(xué)院教授，研究方向民商法學(xué)。