郭大林

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045）

全國(guó)人大特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的憲法之維

郭大林

（重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045）

與西方之國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)不同，全國(guó)人大的特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)是一項(xiàng)臨時(shí)性、監(jiān)督性的憲法權(quán)力。該項(xiàng)權(quán)力既有助于全國(guó)人大對(duì)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，又是其發(fā)揮保障人權(quán)功能，滿足公民知情權(quán)的重要手段。在規(guī)范意義上，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的作用對(duì)象十分廣泛，但仍需受到憲法確立之國(guó)家機(jī)關(guān)分工、公民基本權(quán)利保障兩個(gè)原則的制約，在調(diào)查范圍和方式上都應(yīng)有所限制。而從正當(dāng)程序的角度觀察，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的調(diào)查程序在平等性、公開性方面尚存不盡合理之處，在強(qiáng)制性調(diào)查方面則有待于立法的進(jìn)一步完善。

人大；國(guó)會(huì)；國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)；特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)；憲法

特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)是我國(guó)憲法賦予全國(guó)人大的一種職權(quán)。①本文中所稱“全國(guó)人大”是指我國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)及全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。該項(xiàng)職權(quán)早在1954年憲法中即有規(guī)定，之后的1975年憲法與1978年憲法中相關(guān)條文被刪除，至1982年憲法，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的規(guī)定又得以恢復(fù)，隨后，其他相關(guān)法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。②其他相關(guān)法律規(guī)范主要有：《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱：《監(jiān)督法》）第7章，《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱：《全國(guó)人大議事規(guī)則》）第6章，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第21條等。雖然具備了一定法律基礎(chǔ)，但目前為止，此項(xiàng)權(quán)力一直未付諸實(shí)施，相關(guān)研究亦不甚豐富，③比較有代表性的成果有朱?；荩骸度珖?guó)人大調(diào)查權(quán)研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期；袁兵喜、李秋高：《全國(guó)人大調(diào)查權(quán)能研究》，《政治與法律》2010年第6期；李云霖：《人大調(diào)查權(quán)須厘清的三個(gè)誤識(shí)》，《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第11期；簡(jiǎn)敏、劉洪波：《特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的立法與完善》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第4期。已有研究較多關(guān)注特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)難以啟動(dòng)的制度原因與完善路徑等問(wèn)題。本文試圖以此為基礎(chǔ)，從憲法學(xué)的維度，對(duì)該權(quán)力的性質(zhì)、價(jià)值、限制與運(yùn)行程序四個(gè)問(wèn)題進(jìn)行解析，以期為其最終走入法治實(shí)踐提供參考。

一、一項(xiàng)憲法上的臨時(shí)性監(jiān)督權(quán)

現(xiàn)行我國(guó)《憲法》第71條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！庇袑W(xué)者認(rèn)為此條即為“全國(guó)人大調(diào)查權(quán)”的憲法依據(jù)，即“調(diào)查權(quán)是立法機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)不能分離，重大問(wèn)題的決定權(quán)需要調(diào)查權(quán)輔助”。①同前注③，朱?；菸摹Ｈ珖?guó)人大履行立法、任免、財(cái)政審議、重大事項(xiàng)決定等職權(quán)須以了解事實(shí)、掌握信息為前提，事實(shí)與信息則需藉由調(diào)查過(guò)程才能獲得。也就是說(shuō)，該權(quán)力系全國(guó)人大在行使各項(xiàng)憲法職權(quán)時(shí)，若發(fā)現(xiàn)有“特定問(wèn)題”需進(jìn)行調(diào)查，即可依法啟動(dòng)，要求相關(guān)主體提供材料的一項(xiàng)強(qiáng)制性職權(quán)。

上述主張實(shí)際上將我國(guó)憲法規(guī)定的調(diào)查權(quán)等同于西方之國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)（Congressional Investigative Power）。但是，從中西方不同的憲法權(quán)力機(jī)關(guān)架構(gòu)與立法機(jī)關(guān)運(yùn)作實(shí)際觀察，二者性質(zhì)不盡相同。并且，根據(jù)中華人民共和國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》“特定問(wèn)題調(diào)查”一章的章名，稱該項(xiàng)權(quán)力為“特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)”或許更為合適。

國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)，也稱議會(huì)調(diào)查權(quán)（日本稱國(guó)政調(diào)查權(quán)），是國(guó)會(huì)為履行相應(yīng)職權(quán)，對(duì)特定組織或公民進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)查、收集證據(jù)的一項(xiàng)權(quán)力。其不僅為國(guó)會(huì)掌握信息、完成立法的重要手段，更是監(jiān)督政府施政、制約政府權(quán)力的有力武器。國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)源于國(guó)會(huì)制度之母國(guó)即英國(guó)的政治實(shí)踐。美國(guó)憲法雖未明文規(guī)定調(diào)查權(quán)，但最高法院于Kilbourn v.Thompson案中首次承認(rèn)國(guó)會(huì)有調(diào)查權(quán)，國(guó)會(huì)可基于憲法授權(quán)而進(jìn)行調(diào)查（如彈劾調(diào)查、選舉調(diào)查或有關(guān)議員身份的調(diào)查）。其認(rèn)為：“眾議院為唯一有權(quán)彈劾政府官員之機(jī)關(guān)，參議院則為彈劾案之審判機(jī)關(guān)。在彈劾案過(guò)程中，兩院要求證人出席作證的方法與程序，和法院在同一案中所采取者并無(wú)不同，我們沒(méi)有任何理由對(duì)國(guó)會(huì)有該項(xiàng)權(quán)力（調(diào)查權(quán)）表示懷疑?！雹赟ee 103 U.S.168（1880）.日本憲法第62條規(guī)定：“兩議院得各自進(jìn)行有關(guān)國(guó)政的調(diào)查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄?！?/p>

國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)一般有兩種組織形態(tài)：常設(shè)委員會(huì)和臨時(shí)調(diào)查委員會(huì)。如果調(diào)查事項(xiàng)屬于國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)的職權(quán)，則該委員會(huì)或委員會(huì)內(nèi)設(shè)小組即可展開調(diào)查，歐美國(guó)家的國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)大都擁有調(diào)查權(quán)。為調(diào)查特定事件或超出常設(shè)委員會(huì)職權(quán)的事項(xiàng)，國(guó)會(huì)成立臨時(shí)性的調(diào)查委員會(huì)也是較為普遍的做法。如美國(guó)在1972年“水門事件”發(fā)生后，成立以參議員歐文為首的國(guó)會(huì)調(diào)查委員會(huì)；在2001年“9·11事件”后，成立“美國(guó)恐怖襲擊國(guó)家調(diào)查委員會(huì)”。③劉永濤：《美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)關(guān)系》，上海人民出版社2010年版，第35頁(yè)。我國(guó)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)行使主體顯然是臨時(shí)性的委員會(huì)，而非常設(shè)委員會(huì)，此為我國(guó)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)與國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)區(qū)別之一。

同時(shí)，國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)又有立法性調(diào)查與監(jiān)督性調(diào)查之分，前者指國(guó)會(huì)基于履行立法權(quán)（狹義）的需要，對(duì)立法及補(bǔ)救性立法所涉及事實(shí)進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)查，從而為國(guó)會(huì)立法做好準(zhǔn)備；后者指國(guó)會(huì)基于履行監(jiān)督職權(quán)的需要，要求政府官員及公民個(gè)人提供文件資料，證人證言，以調(diào)查政府施政得失，發(fā)現(xiàn)官員不當(dāng)或違法行為。立法性調(diào)查多發(fā)生于美國(guó)等總統(tǒng)制國(guó)家，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)（政府）分別由直接選舉產(chǎn)生，其民主正當(dāng)性并無(wú)高低之分，立法、行政二權(quán)在憲法上處于平等地位。當(dāng)立法、行政之間關(guān)系融洽、彼此信任時(shí)，國(guó)會(huì)獲取信息較為容易，并無(wú)進(jìn)行國(guó)會(huì)調(diào)查的必要，而當(dāng)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)分屬不同政黨的情況下，雙方的互信就可能遭到破壞，此時(shí)才有通過(guò)強(qiáng)制性調(diào)查獲取立法信息之必要。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”“大法官”許玉秀所言：“立法權(quán)與行政權(quán)發(fā)生不可妥協(xié)的沖突，此時(shí)立法性調(diào)查權(quán)方才會(huì)開始行使?！雹軈⒁?jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”“大法官釋字第五八五號(hào)解釋”之“許玉秀大法官一部協(xié)同一部不同意見(jiàn)書”。正因?yàn)槿绱?，美?guó)最高法院亦將國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)視為立法權(quán)的輔助性工具，“雖然憲法并未明確地授予國(guó)會(huì)以調(diào)查權(quán)，但是根據(jù)憲法第1條第8款的‘必要和合宜’條款，國(guó)會(huì)有權(quán)行使與其立法權(quán)相關(guān)的權(quán)利，調(diào)查權(quán)是國(guó)會(huì)行使立法權(quán)必要的工具”。①See 273 U.S.135（1927）.

在我國(guó)憲法上，立法、行政、司法三者呈現(xiàn)一種“寶塔式”的權(quán)力架構(gòu)，全國(guó)人大為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生行政、司法、軍事機(jī)關(guān)，全國(guó)人大與這些機(jī)關(guān)之間是一種非均衡性的關(guān)系?！案鶕?jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)享有最高地位這一點(diǎn)上存在著基本共識(shí)。”②韓大元：《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》，《法學(xué)評(píng)論》2007年第6期。在我國(guó)憲法中，行政權(quán)和司法權(quán)由立法權(quán)派生出來(lái)，二者皆對(duì)立法權(quán)負(fù)責(zé)，在規(guī)范意義上，全國(guó)人大具有優(yōu)于其他機(jī)關(guān)的憲法位階，其權(quán)力高于“一府兩院”。故此，按照我國(guó)憲法原理，全國(guó)人大在行使立法權(quán)時(shí)，如要求政府機(jī)關(guān)提供相關(guān)信息，政府自然應(yīng)當(dāng)服從，無(wú)需通過(guò)《憲法》第71條另行規(guī)定配合義務(wù)。并且，在實(shí)踐中，立法過(guò)程分為立法起草與立法審議兩個(gè)階段，前者主要由政府部門負(fù)責(zé)，而后者由全國(guó)人大行使，“行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使立法提請(qǐng)權(quán)和法律草案擬訂權(quán)主導(dǎo)立法，形成所謂的行政主導(dǎo)立法模式”。③肖北庚：《我國(guó)政府采購(gòu)法制之根本癥結(jié)及其改造》，《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第3期。全國(guó)人大立法所需信息通常依靠國(guó)家機(jī)關(guān)（主要為行政機(jī)關(guān)）之間的自愿配合獲取信息，至少在目前的憲法權(quán)力架構(gòu)與立法模式下，人大與政府之間幾無(wú)可能因立法信息問(wèn)題產(chǎn)生沖突，并且也很難想象全國(guó)人大會(huì)通過(guò)強(qiáng)制性的調(diào)查手段獲取此類信息。事實(shí)上，全國(guó)人大立法前獲取信息、征求意見(jiàn)的過(guò)程往往被稱之為“調(diào)研”而非“調(diào)查”，④《全國(guó)人大常委會(huì)2015年立法工作計(jì)劃》中使用“有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)要提前介入法律草案調(diào)研起草工作”的提法，而全國(guó)人大常委會(huì)在向十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議所作的工作報(bào)告中也采用“邀請(qǐng)代表參加立法調(diào)研、審議等工作”的表述。而立法資料、意見(jiàn)的收集一般會(huì)交由法律工作委員會(huì)等常設(shè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)，沒(méi)有必要另行成立調(diào)查委員會(huì)。只有當(dāng)全國(guó)人大以行使監(jiān)督權(quán)為目的，收集證據(jù)、材料，試圖查明政府在執(zhí)行法律、司法機(jī)關(guān)在司法審判過(guò)程中有無(wú)違法失職行為并追究責(zé)任時(shí)，才可能遭遇隱瞞事實(shí)、不予配合的情況，此時(shí)方有成立調(diào)查委員會(huì)，采取強(qiáng)制手段之必要，此為我國(guó)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)與國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)區(qū)別之二。

由此觀之，我國(guó)憲法上的全國(guó)人大特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)是一種臨時(shí)性監(jiān)督權(quán)力，“憲法71條并不能構(gòu)成全國(guó)人大調(diào)查權(quán)的依據(jù)，把它看作是全國(guó)人大調(diào)查權(quán)中特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的明確化和具體化也許更為恰當(dāng)”。⑤同前注③，袁兵喜、李秋高文。特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)類似德國(guó)《基本法》第44條規(guī)定的半司法性質(zhì)的調(diào)查委員會(huì)，而不是德國(guó)聯(lián)邦眾議院議事規(guī)則第56條規(guī)定的調(diào)研委員會(huì)。⑥德國(guó)《基本法》第44條規(guī)定：聯(lián)邦議會(huì)有設(shè)置調(diào)查委員會(huì)之權(quán)利，經(jīng)議員四分之一建議，并有設(shè)置之義務(wù)。依本條規(guī)定成立之調(diào)查委員會(huì)（untersuchungsausschuss）系從事監(jiān)督及丑聞之調(diào)查，而依德國(guó)聯(lián)邦眾議院議事規(guī)則第56條規(guī)定成立之調(diào)研委員會(huì)（enquete-kommission）系從事立法性調(diào)查。參見(jiàn)陳淑芳：《德國(guó)之國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)》，《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2006年第1期，第54頁(yè)。結(jié)合西方國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)實(shí)踐與我國(guó)全國(guó)人大的監(jiān)督職權(quán)，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的對(duì)象應(yīng)包括以下幾方面。其一，對(duì)人事任免所涉事實(shí)的調(diào)查。⑦我國(guó)立法雖未完整列舉調(diào)查事項(xiàng)，但已明定人事任免事項(xiàng)可以成立調(diào)查委員會(huì)。參見(jiàn)《全國(guó)人大議事規(guī)則》第39條、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第26條、《監(jiān)督法》第45條之規(guī)定。其二，“一府兩院”工作人員的違法或?yàn)^職行為的調(diào)查。其三，是對(duì)政府機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利的調(diào)查。該調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)前提：一方面，上述事項(xiàng)中有關(guān)問(wèn)題特別重大或有關(guān)重大事實(shí)不清；另一方面，上述事項(xiàng)調(diào)查不宜或難以由常設(shè)委員會(huì)完成。

二、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的價(jià)值：制約權(quán)力與保障人權(quán)

“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！雹啵勖溃萃栠d：《國(guó)會(huì)政體——美國(guó)政治研究》，熊希齡譯，商務(wù)印書館1989年版，第167頁(yè)?，F(xiàn)代民主政治下，監(jiān)督權(quán)與立法權(quán)并列為代議機(jī)關(guān)的核心憲法職權(quán)。全國(guó)人大之于國(guó)家的作用不僅表征為制定關(guān)系國(guó)計(jì)民生的法律，而且應(yīng)體現(xiàn)于監(jiān)督其他機(jī)關(guān)的權(quán)力特別是行政權(quán)上，“僅僅把議會(huì)的職能理解為立法是一個(gè)重大的誤解，事實(shí)上，立法事務(wù)只占議會(huì)事務(wù)的一半左右；議會(huì)的其它職能包括向政府提出質(zhì)詢、審議政府的報(bào)告并進(jìn)行辯論和組成有關(guān)問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)等等”。①D.C.M.Yardley，Introduction to British Constitutional Law，London，Butterworths，1984，p.24-25.全國(guó)人大的憲法職權(quán)之一是通過(guò)監(jiān)督與制約其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力，保障其按照人民的意志行使權(quán)力，維護(hù)人民主權(quán)原則，而特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)系全國(guó)人大發(fā)揮監(jiān)督職能的重要手段。

全國(guó)人大履行監(jiān)督職能必須以掌握真實(shí)有效的信息為前提，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)即是一種獲取信息的有效手段。當(dāng)人大對(duì)政府施政進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，政府官員往往為逃避監(jiān)督而隱藏真實(shí)信息或提供虛假信息。再者，在信息爆炸的當(dāng)代社會(huì)，大量專業(yè)性資訊均由私人企業(yè)、社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)所掌握，信息源日益復(fù)雜與多元，這些信息往往與政府弊案有關(guān)，其所有者亦可能不愿提供，這就使人大獲取監(jiān)督所需信息變得更為困難。因此，人大可以藉由調(diào)查權(quán)之手段，調(diào)閱文件資料、取得證人證言，獲取各方信息，而以義務(wù)性規(guī)范為后盾的調(diào)查也可以保障獲取信息的真實(shí)性和有效性，從而為其行使監(jiān)督職權(quán)奠定基礎(chǔ)。

另外，在憲法賦予人大的監(jiān)督方式中，人事任免權(quán)、財(cái)政預(yù)算決定權(quán)、質(zhì)詢權(quán)雖常被關(guān)注，但這些方式或?yàn)槌橄笮员O(jiān)督，或?yàn)楸粍?dòng)性監(jiān)督，相比而言，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)具有更為實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督功能。一方面，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)是一種具體性監(jiān)督。調(diào)查委員會(huì)直接對(duì)具體監(jiān)督對(duì)象的具體問(wèn)題展開調(diào)查，通過(guò)獲取與特定問(wèn)題有關(guān)的資料和事實(shí)，了解“一府兩院”于具體行為或事件中是否存在不當(dāng)或違法問(wèn)題，尤其面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)，政府的施政得失必然成為調(diào)查重點(diǎn)。與人事任免權(quán)、財(cái)政預(yù)算權(quán)、決定權(quán)相比，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)顯然具有更為明顯的問(wèn)題導(dǎo)向性和針對(duì)性。另一方面，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)又是一種主動(dòng)性監(jiān)督。盡管質(zhì)詢權(quán)也是針對(duì)具體對(duì)象和事項(xiàng)的監(jiān)督，就使用詢問(wèn)以了解事實(shí)真相的實(shí)質(zhì)而言，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)與質(zhì)詢權(quán)也存在相似之處，但二者在主動(dòng)性上有所不同。質(zhì)詢中答復(fù)的真實(shí)性、態(tài)度的積極性、獲取信息的有效性皆操控于監(jiān)督對(duì)象手中，人大距離了解真相事實(shí)尚有一定距離。特定問(wèn)題調(diào)查則是通過(guò)主動(dòng)性、積極性的調(diào)查獲取材料、收集證據(jù)，此種方式能夠給予調(diào)查對(duì)象以強(qiáng)大壓力，迫使其提供材料和有關(guān)證據(jù)，因而特定問(wèn)題調(diào)查更能達(dá)至明晰真相、監(jiān)督與制約行政的效果。而且，除自身就是一種監(jiān)督方式外，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)也是人事任免權(quán)等其他監(jiān)督方式的前置程序。經(jīng)由調(diào)查可以直接引發(fā)對(duì)監(jiān)督對(duì)象政治責(zé)任的追究，人大可以基于調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與調(diào)查報(bào)告中載明的事實(shí)，啟動(dòng)撤職、罷免等程序并作出決定。有鑒于此，蔡定劍先生認(rèn)為，組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)是一種較為嚴(yán)厲的監(jiān)督手段。②參見(jiàn)蔡定劍：《一個(gè)人大研究者的探索》，武漢大學(xué)出版社2007年版，第352頁(yè)。

代議制民主下，議會(huì)需要擁有強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)，以制約恣意的行政權(quán)。在我國(guó)憲法文本中，全國(guó)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行多樣化的，并且應(yīng)當(dāng)是極具權(quán)威性的監(jiān)督，但“紙上的憲法”遠(yuǎn)未成為“行動(dòng)中的憲法”，在很大程度上，人大監(jiān)督仍停留于法律文本之上，監(jiān)督職能亟待強(qiáng)化。作為最具剛性的一種監(jiān)督方式，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)能夠強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)能，促進(jìn)立法權(quán)控制、制約行政權(quán)的實(shí)質(zhì)化和有效性，進(jìn)而具有確保政府民主化本質(zhì)、限制國(guó)家權(quán)力濫用的價(jià)值。

若從公民權(quán)利的視角觀察，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)又具有維護(hù)公民權(quán)利的意義。為維護(hù)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，人大可針對(duì)政府機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利的行為啟動(dòng)調(diào)查權(quán)。2003年“孫志剛事件”發(fā)生后，即有學(xué)者建議成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，2011年，又有學(xué)者建議啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)，對(duì)“甬溫線特別重大鐵路交通事故”進(jìn)行調(diào)查，而2015年5月，慶安警察開槍事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)呼吁獨(dú)立調(diào)查之聲亦不絕于耳?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，此類具有重大影響的公共事件很可能還會(huì)出現(xiàn)。2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”首次寫入憲法，人權(quán)保障應(yīng)為包含人大在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)存在和運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)與最終歸宿。如果全國(guó)人大適時(shí)啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)，針對(duì)其他公權(quán)力嚴(yán)重侵犯人權(quán)的事實(shí)展開調(diào)查，了解真相，則不僅能夠揭露政府官員違法事實(shí)，還可直接為受害者提供救濟(jì)渠道，使全國(guó)人大在立法者與監(jiān)督者的傳統(tǒng)角色之外扮演人權(quán)直接捍衛(wèi)者的角色。

除此之外，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)又是一種滿足公民知情權(quán)的手段。在公法意義上，知情權(quán)是公民知悉政府（廣義）信息的權(quán)利，其義務(wù)主體為公權(quán)力部門，所以，知情權(quán)也可稱為知政權(quán)。日本憲法學(xué)中，知情權(quán)通常有“知的自由”與“知的權(quán)利”兩層含義；前者是公民有不受妨礙地從政府獲取信息的自由，后者指公民有請(qǐng)求政府公開信息的權(quán)利。①參見(jiàn)劉杰：《日本憲法上的知情權(quán)與信息公開法》，《法學(xué)家》2007年第3期。近代立憲主義勃興以來(lái)，知情權(quán)逐漸被確認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第19條規(guī)定：“人人有權(quán)享受主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過(guò)任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！钡聡?guó)《基本法》第5條第1項(xiàng)也有相關(guān)條文。我國(guó)憲法雖無(wú)知情權(quán)之規(guī)定，但確認(rèn)了人民主權(quán)原則及公民享有參政權(quán)（第2條）、監(jiān)督權(quán)（第27條）、批評(píng)建議權(quán)（第41條）等公民基本權(quán)利，而知情權(quán)是行使這些基本權(quán)利的邏輯前提，是我國(guó)憲法中的隱含權(quán)利。

人大作為經(jīng)民主選舉之代議機(jī)關(guān)，須及時(shí)公開掌握的政府（廣義）信息，以滿足公民知情權(quán)。特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的公開行使過(guò)程既可回應(yīng)輿論關(guān)注，又能教育引導(dǎo)社會(huì)參與政治生活。德國(guó)哲學(xué)家黑格爾曾指出，“等級(jí)會(huì)議的公開是一個(gè)巨大的場(chǎng)面，對(duì)公民來(lái)說(shuō)具有卓越的教育意義。凡是等級(jí)會(huì)議公開的那個(gè)民族，比之沒(méi)有等級(jí)會(huì)議或會(huì)議不公開的那些民族，在對(duì)國(guó)家關(guān)系上就顯出一種生動(dòng)活潑的氣象。唯有把它們的每一個(gè)步驟都公開，兩院才能跟公共輿論的步調(diào)一致”。②［德］黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第331頁(yè)。當(dāng)然，公民也有不通過(guò)特定調(diào)查權(quán)而直接對(duì)特定行政機(jī)關(guān)要求其提供適當(dāng)信息的權(quán)利，但由公民所直接行使的知的權(quán)利或多或少帶有偶然性，容易被個(gè)人觀念和認(rèn)識(shí)所左右。特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)則可持續(xù)性、體系性、組織性地提供信息，因而其行使過(guò)程也是更為主動(dòng)性地滿足公民知情權(quán)的過(guò)程。倘若調(diào)查委員會(huì)將調(diào)查過(guò)程、獲得的事實(shí)、材料及最終的調(diào)查報(bào)告予以公布，自然可以滿足公民的知情權(quán)，同時(shí)也改善了政府與社會(huì)之間信息不對(duì)稱的狀況，構(gòu)成了公民行使參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)建議權(quán)的基礎(chǔ)。由于特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)所涉及的往往是社會(huì)關(guān)注度較高的事件，公正有效的調(diào)查能夠有效引導(dǎo)輿論關(guān)注，引發(fā)公眾對(duì)調(diào)查過(guò)程本身和被調(diào)查對(duì)象的社會(huì)監(jiān)督。在立法機(jī)關(guān)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的雙重作用下，其他機(jī)關(guān)的違法失職行為也比較容易暴露并受到追究。

三、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的有限性：范圍與方式

基于全國(guó)人大最高權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)具有廣泛的對(duì)象，但這并不意味著該項(xiàng)權(quán)力毫無(wú)限制；在規(guī)范意義上，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的范圍需受到憲法確立之國(guó)家機(jī)關(guān)分工以及公民基本權(quán)利保障原則的限制。

在西方權(quán)力分立原則下，國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的范圍須受此原則的制約，“根據(jù)權(quán)力分立原則，各國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力不得相互干預(yù)，調(diào)查權(quán)與行政權(quán)與司法權(quán)之間有一個(gè)適當(dāng)?shù)慕缦迒?wèn)題”。③鄭賢君：《論國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的憲法界限》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第1期。行政部門可藉由“行政特權(quán)”（Executive Privilege）對(duì)抗國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)，①行政特權(quán)是指當(dāng)國(guó)會(huì)或法院通過(guò)強(qiáng)制程序，要求取得總統(tǒng)或行政部門所擁有的文件或資料時(shí)，總統(tǒng)可宣布其涉及國(guó)家秘密和國(guó)家重大利益，而拒絕提交的權(quán)力。在嚴(yán)格權(quán)力分立原則下，憲法機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)擁有最高的地位，既然國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)是憲法隱含的權(quán)力，那么從憲法明定的總統(tǒng)權(quán)力中，也可以推導(dǎo)出其有不公布資料的權(quán)力。行政特權(quán)已為美國(guó)最高法院確認(rèn)，并成為總統(tǒng)制衡調(diào)查權(quán)最為有力的手段。參見(jiàn)Todd David Peterson，Contempt of Congress v.Executive Privilege，U.Pa.J.Const.L.，2011，14:95。國(guó)會(huì)調(diào)查亦不得侵犯司法獨(dú)立。

通常認(rèn)為，我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)架構(gòu)是一種分工與監(jiān)督關(guān)系。人大、政府、法院分別為我國(guó)立法機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，分別執(zhí)掌立法、行政、司法權(quán)，此為我國(guó)憲法機(jī)關(guān)橫向的分工關(guān)系。同時(shí)，全國(guó)人大又居于“金字塔”結(jié)構(gòu)的頂端，既是最高立法機(jī)關(guān)，又是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其與行政、司法機(jī)關(guān)之間形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督的縱向關(guān)系；質(zhì)言之，全國(guó)人大對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)具有一種單向、不可逆的監(jiān)督關(guān)系。“我國(guó)憲法并不像資本主義國(guó)家憲法那樣，在賦予立法機(jī)關(guān)制約權(quán)的同時(shí)，又賦予行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)反制立法機(jī)關(guān)的權(quán)力?！雹谇厍凹t：《憲法原則論》，武漢大學(xué)出版社2012年版，第193頁(yè)。基于全國(guó)人大的高權(quán)屬性，行政機(jī)關(guān)固然不能以國(guó)家秘密或重大公共利益為由拒絕特定問(wèn)題調(diào)查，但全國(guó)人大也應(yīng)尊重國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工，不能突破我國(guó)憲法設(shè)定的職權(quán)架構(gòu)。

我國(guó)《憲法》第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”。此系我國(guó)的“審判獨(dú)立原則”，法院依憲法享有完整、獨(dú)立、排他性的裁判案件的權(quán)力?！拔覈?guó)的法院獨(dú)立審判是指：法院獨(dú)立行使審判權(quán)，即審判人員在審判案件的時(shí)候，獨(dú)立地以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，按照自己的判斷認(rèn)定事實(shí)、適用法律，并獨(dú)立作出判決?！雹鄄潭▌Γ骸稇椃ň狻?，法律出版社2006年版，第441頁(yè)。韓大元教授還認(rèn)為，法官依法獨(dú)立辦案是審判獨(dú)立的基本要求，“審判獨(dú)立必然包含法官獨(dú)立”。④韓大元：《論審判獨(dú)立原則的憲法功能》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2014年第1期。于是，當(dāng)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)及于司法機(jī)關(guān)審判的案件時(shí)，就會(huì)面臨調(diào)查權(quán)與審判獨(dú)立原則的沖突與平衡問(wèn)題，其范圍應(yīng)當(dāng)受到一定限制。

首先，人大不能以適用法律、裁判事實(shí)，追究個(gè)人的有罪性為目的而進(jìn)行調(diào)查，否則立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)將合二為一，人大事實(shí)上代替法院而行使審判職能。其次，若人大以罷免特定法官為目的，必須獲得案件的相關(guān)資料，以了解其在審判中是否存在重大違法問(wèn)題，因罷免權(quán)為人大的憲法權(quán)力，此時(shí)特定問(wèn)題調(diào)查是罷免的前置程序，啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)具備合憲性基礎(chǔ)。再次，當(dāng)全國(guó)人大基于監(jiān)督行政之目的而對(duì)系屬法院的事項(xiàng)進(jìn)行并行調(diào)查時(shí)，由于調(diào)查目的與法院審判目的相異，此種情況應(yīng)當(dāng)被允許。否則，如果全國(guó)人大需要追究失職或違法官員的政治責(zé)任，而此時(shí)案件又處于審判過(guò)程中，那么調(diào)查就需要等待漫長(zhǎng)的司法訴訟結(jié)束后進(jìn)行，并且行政部門為逃避責(zé)任，可以發(fā)起一項(xiàng)訴訟并且不停上訴和申訴，以拖延甚至終止特定問(wèn)題調(diào)查。最后，人大為評(píng)介法官在特定案件中的審判行為而進(jìn)行的調(diào)查，此為人大監(jiān)督司法個(gè)案的一種方式，⑤對(duì)于人大監(jiān)督可否基于司法個(gè)案的問(wèn)題，持肯定觀點(diǎn)者認(rèn)為監(jiān)督權(quán)為人大法定權(quán)力，個(gè)案監(jiān)督有助于遏制司法腐敗，促進(jìn)司法公信力；持否定觀點(diǎn)者則主張個(gè)案監(jiān)督損害審判獨(dú)立，并且無(wú)法解決司法腐敗問(wèn)題，不利于形成司法權(quán)威。相關(guān)理論爭(zhēng)議參見(jiàn)劉德興、李延鋒：《人大個(gè)案監(jiān)督與法院獨(dú)立審判的矛盾性和兼容性探析》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。不過(guò)，即使肯定論者也承認(rèn)，在權(quán)力制約與平衡的制度設(shè)計(jì)還相當(dāng)粗糙的現(xiàn)階段，以個(gè)案監(jiān)督為名肆意干預(yù)司法的行為并不少見(jiàn)，對(duì)個(gè)案監(jiān)督的合理性很難把握。參見(jiàn)楊子強(qiáng)：《論人大監(jiān)督司法的功能結(jié)構(gòu)與模式兼容》，《政治與法律》2013年第5期。個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題的爭(zhēng)論反映出人大與其他機(jī)關(guān)之間分工與監(jiān)督關(guān)系本身的張力，在既無(wú)憲法解釋，又無(wú)司法審查的背景下，人大如何在不破壞職權(quán)分工的前提下履行監(jiān)督職權(quán)，確為一個(gè)難題。對(duì)于此種方式的合理性，學(xué)界存在分歧，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。因?yàn)槿舜笈c法院的權(quán)力性質(zhì)具有本質(zhì)區(qū)別，此亦為二者職權(quán)分工的基礎(chǔ)，人大監(jiān)督意在控制與制約監(jiān)督對(duì)象，而法院審判追求程序正義下的裁判正義。如果允許人大對(duì)個(gè)案審判進(jìn)行批評(píng)性的調(diào)查，很難保證個(gè)案監(jiān)督不會(huì)演變?yōu)閭€(gè)案干預(yù)，“人大對(duì)個(gè)案的過(guò)多和過(guò)度的干涉，將對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)構(gòu)成極大危害”。①蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第412-413頁(yè)。加之，特定問(wèn)題調(diào)查所激發(fā)的輿論關(guān)注可能引發(fā)公眾對(duì)法官的懷疑甚至負(fù)面的社會(huì)評(píng)價(jià)，損害司法公信力，特定問(wèn)題調(diào)查的嚴(yán)厲性也會(huì)對(duì)法官個(gè)人的職業(yè)、名譽(yù)和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)負(fù)面影響。

因此，在憲法確立的分工原則限制下，只要法官依據(jù)法律規(guī)范，遵守正當(dāng)程序進(jìn)行裁判的案件即應(yīng)當(dāng)被推定為合法。正如卡多佐所言：“確實(shí)，法官的結(jié)論必須不斷受到檢驗(yàn)和再檢驗(yàn)，但是，如果他們是按照良知和智力行動(dòng)的，他們就應(yīng)當(dāng)在他們的結(jié)論中達(dá)到一種相當(dāng)不錯(cuò)的一般的真實(shí)和明智?！雹冢勖溃荼窘苊鳌たǘ嘧簦骸端痉ㄟ^(guò)程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書館1998年版，第84頁(yè)。人大不能輕易以評(píng)價(jià)審判活動(dòng)為目的，對(duì)正在或已經(jīng)完結(jié)的審判展開特定問(wèn)題調(diào)查這是維系法院審判的權(quán)威性和終局性的需要。

相較于其他監(jiān)督方式，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的特殊性在于，它不僅可以作用于國(guó)家機(jī)關(guān)，而且可以及于私人領(lǐng)域，要求社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人提供材料，它勾連了國(guó)家權(quán)力（行政權(quán)、司法權(quán)）與公民權(quán)利。特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)為人權(quán)保障所必需，但同時(shí)也是公民自由與權(quán)利的限制性因素。如前所述，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大監(jiān)督權(quán)自然可及于其他機(jī)關(guān)，對(duì)其實(shí)施調(diào)查以了解施政得失，避免政府弊案，防止權(quán)力濫用。然而，公民既非人大監(jiān)督對(duì)象，又無(wú)濫用權(quán)力之可能，公民應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查的義務(wù)性規(guī)范構(gòu)成了對(duì)公民基本權(quán)利如言論自由、人格尊嚴(yán)的限制。在法理上，此種限制的正當(dāng)性就在于特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)所追求的揭露政府弊端，維系公民權(quán)利的利益符合我國(guó)憲法第51條規(guī)定的“公共利益”條款，③我國(guó)《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！庇姓撜哒J(rèn)為此條規(guī)定應(yīng)被看作僅具有宣示性的意義，而不能對(duì)具體的各項(xiàng)基本權(quán)利構(gòu)成任何有法律效力的制約。參見(jiàn)張翔：《公共利益限制基本權(quán)利的邏輯》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。因此，特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制是抽象意義上的，至于具體實(shí)踐中的限制是否合憲則需由違憲審查機(jī)關(guān)予以裁判，但這并不能否認(rèn)規(guī)范層面限制的合理性?！肮珯?quán)力出于社會(huì)公共利益的需要和考慮，可對(duì)基本權(quán)利主體的活動(dòng)進(jìn)行限制”。④鄭賢君：《基本權(quán)利原理》，法律出版社2010年版，第208頁(yè)。當(dāng)然，限制本身也是相對(duì)的，特定調(diào)查權(quán)同樣面臨權(quán)力與權(quán)利之間二律背反的問(wèn)題，“權(quán)力是保障權(quán)利和自由必不可少的力量，但為了切實(shí)保障權(quán)利和自由又必須限制權(quán)力”。⑤程燎原、王人博：《權(quán)利論》，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第195頁(yè)。特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)仍應(yīng)考慮公民基本權(quán)利保障的原則。

調(diào)查委員會(huì)首先不能強(qiáng)制獲取關(guān)于公民思想及良心自由的材料。因?yàn)橹T如思想及良心自由等基本權(quán)利，其在絕對(duì)意義上是沒(méi)有界限的?！斑@種自由的行使只是屬于人們內(nèi)心的一種精神作用，并不構(gòu)成對(duì)他人的自由權(quán)利和社會(huì)公共利益的侵害，所以在法學(xué)意義上，這種自由本身就具有無(wú)限制性和絕對(duì)性?！雹蘖謥?lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年版，第98頁(yè)。

就特定問(wèn)題調(diào)查的方式而言，則特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的行使需受到比例原則的約束。根據(jù)其妥當(dāng)性、必要性、均衡性的“三階段”理論，調(diào)查委員會(huì)宜限于通過(guò)詢問(wèn)和調(diào)閱的方式獲取材料，而排除搜查住所、扣押物證、檢查書信、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、限制人身自由等刑事偵查式的手段。盡管這些手段都符合調(diào)查的公益目的，但不符合必要性原則，必要性原則要求存在可達(dá)至調(diào)查目的的多種手段，且這些手段對(duì)基本權(quán)利的侵害不盡相同時(shí)，需對(duì)這些手段進(jìn)行選擇，“保證所要采取的手段在諸種可供選擇的手段中是最溫和的，侵害最小的”。⑦余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第83頁(yè)。詢問(wèn)與調(diào)閱材料可能造成對(duì)言論自由的限制，而后者除此之外還包括了住宅不受侵犯的自由（搜查住所）、財(cái)產(chǎn)權(quán)（扣押物證和凍結(jié)財(cái)產(chǎn)）、通信自由（檢查書信）乃至人身自由等多重基本權(quán)利。故此，在上述合乎妥當(dāng)性的方式中，詢問(wèn)和一般調(diào)閱是侵害最小的方式，其對(duì)基本權(quán)利的限制程度與追求的公共利益之間也符合均衡性的要求。

四、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的程序檢視

特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)包含由啟動(dòng)調(diào)查、獲取材料、形成報(bào)告、作出決定（決議）等環(huán)節(jié)構(gòu)成的連續(xù)過(guò)程，該項(xiàng)權(quán)力所具有的價(jià)值和應(yīng)當(dāng)受到的限制都需要通過(guò)調(diào)查程序的規(guī)范化來(lái)實(shí)現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱：《監(jiān)督法》）對(duì)調(diào)查程序進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，從正當(dāng)程序的角度看，《監(jiān)督法》的程序設(shè)計(jì)尚存有不合理之處，且仍有重要問(wèn)題未納入規(guī)范。

（一）調(diào)查權(quán)啟動(dòng)主體之平等性

在調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)上，《監(jiān)督法》除規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議有提議權(quán)外，也賦予了少數(shù)代表啟動(dòng)主體資格，五分之一以上常委會(huì)組成人員可提議組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)。當(dāng)提議由后者提出時(shí)，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議則有權(quán)決定是否提交審議（或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，之后決定提交審議）。該法事實(shí)上賦予了委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議對(duì)少數(shù)代表提議的事先審查權(quán)，這是否符合正當(dāng)程序中的平等原則值得探討。我國(guó)的人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，民主選舉構(gòu)成了代表權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)。每位代表所具有的民意代表性是平等的，并無(wú)高低之分。我國(guó)憲法也并未對(duì)人大代表的權(quán)利進(jìn)行區(qū)別規(guī)定，因此，各個(gè)主體在調(diào)查程序中應(yīng)具有平等的地位。事前審查的存在使得啟動(dòng)主體處于不平等地位，“除了單純?cè)黾游瘑T長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議的權(quán)力外，在程序上看不到必要性”。①蘇新建：《人大監(jiān)督程序研究——基于議事程序的視角》，中國(guó)法律出版社2014版，第107頁(yè)。況且，如果全國(guó)人大的少數(shù)代表提議成立委員會(huì)，此時(shí)的少數(shù)代表在人數(shù)上很可能超過(guò)委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議，議案交由后者決定是否提交審議，即會(huì)出現(xiàn)“多數(shù)服從少數(shù)”的局面，這也不符合議會(huì)民主的要求。在審查缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范的情況下，如何防止此條規(guī)定成為侵犯少數(shù)代表提議權(quán)的工具，也需要加以思考。

另外，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議既是提議權(quán)主體，又是調(diào)查委員會(huì)成員（包括調(diào)查委員會(huì)主任委員）提名權(quán)主體，少數(shù)代表則僅有委員會(huì)設(shè)立之提議權(quán)，而無(wú)成員提名權(quán)。此種非平等規(guī)定的合理性同樣值得商榷。美國(guó)在1946年之后，參與調(diào)查人選的決定權(quán)，由原來(lái)的國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)移至常設(shè)委員會(huì)，由各常設(shè)委員會(huì)主任任命，但在任命之前，必須先咨詢參眾兩院議長(zhǎng)及多數(shù)黨和少數(shù)黨領(lǐng)袖的意見(jiàn)。②參見(jiàn)尹中卿：《國(guó)外議會(huì)組織架構(gòu)和運(yùn)作程序》，中國(guó)民主法制出版社2010年版，第235頁(yè)。日本國(guó)會(huì)法規(guī)定調(diào)查會(huì)委員依各黨派人數(shù)比例分配，而調(diào)查會(huì)長(zhǎng)由各委員互選之，③參見(jiàn)吳明考：《從日本國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)淺論我國(guó)國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)之問(wèn)題》，《憲政時(shí)代》2001年第4期。德國(guó)亦采取與日本國(guó)會(huì)法類似之規(guī)定。雖然我國(guó)全國(guó)人大與西方國(guó)會(huì)在憲法定位和具體權(quán)能上存在差異，但都具有代議機(jī)關(guān)的民主性，代表權(quán)利的平等性特征，尊重少數(shù)代表的權(quán)利是我國(guó)人民主權(quán)原則的應(yīng)有之義?！案鶕?jù)人民主權(quán)原則，一切權(quán)力都來(lái)自于人民，在這個(gè)原則中，包含了機(jī)會(huì)平等地參與民主意志的形成過(guò)程這種主觀權(quán)力?！雹埽鄣拢莨愸R斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店出版社2003年版，第207頁(yè)。所以，啟動(dòng)調(diào)查權(quán)之提案宜直接付諸審議，排除少數(shù)代表提名權(quán)的規(guī)定也需修正。當(dāng)調(diào)查委員會(huì)成立時(shí)，其人數(shù)確定也應(yīng)遵循平等原則。為便于調(diào)查報(bào)告等事項(xiàng)的表決，成員人數(shù)以奇數(shù)為宜，委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議與提議人平均分配提名數(shù)額，而剩余名額雙方協(xié)商，若協(xié)商不成，各提名一人，交大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)表決。調(diào)查委員會(huì)主任應(yīng)由委員會(huì)成員民主互選產(chǎn)生。

（二）調(diào)查過(guò)程之公開性

民主政治下，國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)作均是以公開為原則，“人民有權(quán)知道他們的代表正在做什么！己經(jīng)做了什么，立法機(jī)關(guān)決不可隨意秘密進(jìn)行議事”。①［日］蘆部信喜：《現(xiàn)代人權(quán)論·違憲判斷的基準(zhǔn)》，日本有斐閣印書館1984年版，第68頁(yè)。如前所述。公開性的調(diào)查能夠滿足公民知情權(quán)，引發(fā)社會(huì)關(guān)注，然而，我國(guó)法律對(duì)調(diào)查結(jié)束后的報(bào)告是否公開未作規(guī)定；而且，《監(jiān)督法》第42條賦予了調(diào)查委員會(huì)自由裁量是否進(jìn)行公開性調(diào)查的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，如此規(guī)定的合理之處在于，特定問(wèn)題調(diào)查的事項(xiàng)可能涉及多方利益與高層官員，非公開調(diào)查可以避免來(lái)自各方的干預(yù)，以維系調(diào)查的獨(dú)立性與公平性。當(dāng)調(diào)查委員會(huì)要求公民提供材料時(shí)，則會(huì)關(guān)涉?zhèn)€人隱私，公民信息的公開也會(huì)涉及此問(wèn)題，而對(duì)政府在軍事或國(guó)防方面施政得失進(jìn)行調(diào)查時(shí)，又極易涉及國(guó)家秘密，所以，調(diào)查委員會(huì)可以裁量決定是否公開。不過(guò)，這樣的規(guī)定亦可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用，侵犯公民的知情權(quán)。由于我國(guó)目前對(duì)調(diào)查委員會(huì)成員的具體職權(quán)缺乏規(guī)范，公開與否的決定是由委員長(zhǎng)、主任決定還是采用表決通過(guò)的形式不得而知。從其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)會(huì)調(diào)查的事件通常是社會(huì)關(guān)注度較高的事件，公眾對(duì)調(diào)查公開往往具有較高的期望。并且，毋庸諱言，我國(guó)人大在信息公開的制度建構(gòu)與主動(dòng)性方面還存在進(jìn)一步提高的空間，調(diào)查委員會(huì)濫用裁量權(quán)替政府文過(guò)飾非的情況并非不可能發(fā)生。

事實(shí)上，許多國(guó)家的國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)均是以公開為原則的，如法國(guó)調(diào)查委員會(huì)以公開為原則，甚至還可進(jìn)行電視轉(zhuǎn)播，事后的調(diào)查結(jié)果及報(bào)告亦須公布于政府公報(bào)。②參見(jiàn)徐正戎：《法國(guó)的國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)》，《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2006年第1期。德國(guó)的《調(diào)查委員會(huì)法》在公開性與基本權(quán)保障之間進(jìn)行了平衡，確立了公開進(jìn)行舉證的原則，只不過(guò)聽證過(guò)程不允許錄音、錄像及影像轉(zhuǎn)播，如果取得證人同意，則不在此限。我國(guó)可試行類似做法，確立公開性調(diào)查的原則，若涉及國(guó)家秘密可不公開，而在涉及個(gè)人隱私時(shí)，賦予被調(diào)查對(duì)象選擇權(quán)，并對(duì)公開方式進(jìn)行具體規(guī)定。這樣或可在調(diào)查的公開性與隱私保護(hù)之間獲得平衡。

（三）調(diào)查手段之強(qiáng)制性

特定問(wèn)題調(diào)查過(guò)程中，公民依法有配合義務(wù)，但當(dāng)公民拒絕提供材料時(shí)，法律并未規(guī)定全國(guó)人大有強(qiáng)制權(quán)。缺乏強(qiáng)制力保障的特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)猶如失去牙齒的老虎，調(diào)查過(guò)程難以順利展開，也不利于達(dá)到了解事實(shí)真相之目的。法律應(yīng)規(guī)定對(duì)拒絕提供材料的行為進(jìn)行懲罰，問(wèn)題在于實(shí)施懲罰權(quán)的主體如何設(shè)定。詳言之，有關(guān)國(guó)家立法一般規(guī)定對(duì)拒絕提供資料者的處罰可由國(guó)會(huì)自行為之。如美國(guó)國(guó)會(huì)擁有“固有的藐視懲罰權(quán)”（InherentContempt），參眾兩院可自主通過(guò)決議對(duì)拒絕作證者施以拘禁的懲罰而無(wú)需經(jīng)過(guò)法院審判。③該權(quán)力經(jīng)1821年的Andersen v.Dunn案為美國(guó)最高法院確認(rèn)，但其懲罰效果并不明顯，并且經(jīng)常引起訴訟爭(zhēng)議。于是，國(guó)會(huì)在1857年立法規(guī)定了“藐視國(guó)會(huì)罪”（Contempt of Congress），懲罰須經(jīng)過(guò)刑事訴訟程序。先由委員會(huì)向法院提出藐視告發(fā)，經(jīng)院會(huì)決議后，由聯(lián)邦地方檢察官經(jīng)聯(lián)邦大陪審團(tuán)（Grand Jury）認(rèn)定其有罪后轉(zhuǎn)送地方法院審判。國(guó)會(huì)在1945年之后基本通過(guò)“藐視國(guó)會(huì)罪”處罰拒絕作證者。參見(jiàn)James Hamilton，Robert F.M use and Kevin R.Amer，Congressional investigations:politics and process，44 Am.Crim.L.Rev.1115，2007.這種方式源于英國(guó)國(guó)會(huì)（上議院）司職審判的普通法傳統(tǒng)，“英國(guó)上議院之根源，宛若憲法中之其他原則，系根由于皇座法庭，此乃皇之封建法庭”。④［英］S·李德·布勒德：《英國(guó)憲政史譚》，陳世第譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第95頁(yè)。在孟德斯鳩的分權(quán)理論得以推廣，并被各國(guó)作為權(quán)力架構(gòu)的基本原則后，國(guó)會(huì)的審判職能逐漸歸為法院，2009年之后，英國(guó)上議院不再是聯(lián)合王國(guó)內(nèi)所有民事案件及除蘇格蘭以外的刑事案件的終審機(jī)關(guān)。⑤按照英國(guó)《2005年憲制改革法令》（Constitutional Reform Act 2005）的要求，英國(guó)上議院的司法職能于2009年7月30日終止，并于同年10月1日轉(zhuǎn)移到位于米德爾塞克斯市政廳的聯(lián)合王國(guó)最高法院。參見(jiàn)《2005年憲制改革法令》第三部分：最高法院。http: //www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/4/contents，2015年3月23日訪問(wèn)。但國(guó)會(huì)的司法性仍以兩種形式保留，一是如美國(guó)參議院那樣享有彈劾案件的審判權(quán)，二是一般國(guó)家均采行的具有準(zhǔn)司法性之國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)?！白h會(huì)審查委員會(huì)和普通委員會(huì)的不同的地方，便是在：因?yàn)檎J(rèn)定事實(shí)之故，恰和法院一樣：有傳喚證人的權(quán)能?！雹伲廴眨菝罎獠窟_(dá)吉：《議會(huì)制度論》，鄒敬芳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第330頁(yè)。懲罰的另一種方式是通過(guò)刑事訴訟進(jìn)行，由司法機(jī)關(guān)為之。如德國(guó)調(diào)查委員會(huì)對(duì)證人進(jìn)行拘押時(shí)須經(jīng)調(diào)查委員會(huì)決議，聲請(qǐng)聯(lián)邦高等法院進(jìn)行。②參見(jiàn)呂坤煌：《德國(guó)的國(guó)會(huì)調(diào)查制度（上）》，《立法院院聞》2003年第7期。.我國(guó)全國(guó)人大在歷史上未曾行使過(guò)審判職能，罷免程序與西方類似司法審判之彈劾程序也有所不同。而且，在目前的法制下，也難以采取刑罰手段苛責(zé)拒絕作證或作偽證者，因?yàn)槲覈?guó)并無(wú)藐視國(guó)會(huì)罪之類的犯罪類型，而我國(guó)刑法中有關(guān)“證人拒不出庭作證罪”及“偽證罪”等相關(guān)罪名，其范圍只限于司法活動(dòng)中。因此，如果要對(duì)拒絕提供資料者施以強(qiáng)制手段，考慮到人大的機(jī)關(guān)性質(zhì)與公民權(quán)利的保障，較為合理的做法是修改刑法等相關(guān)法律，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行懲罰。

法律在規(guī)定懲罰手段的同時(shí)也應(yīng)賦予公民基于合理理由拒絕調(diào)查之權(quán)。依日本《議院證言法》之規(guī)定，公民可以準(zhǔn)用民事訴訟法拒絕宣誓、提供證言與文書。證人可能因作證使自己或與特定身份關(guān)系者受到追訴或處罰，③依據(jù)日本《議院證言法》第4條第1款，特定身份關(guān)系者包括證人的配偶，三代以內(nèi)的血親，二代以內(nèi)的姻親，以及證人的監(jiān)護(hù)人或被監(jiān)護(hù)人，若作證可導(dǎo)致證人及上述關(guān)系人受到刑事追訴或者處罰，即可拒絕?；蛘?，特殊職業(yè)者系就其業(yè)務(wù)所知悉之他人秘密受詢問(wèn)、提出文件，④依據(jù)日本《議院證言法》第4條第2款，特殊職業(yè)者包括醫(yī)師、牙科醫(yī)師、藥師、助產(chǎn)士、護(hù)士、律師、專利及商標(biāo)代理人、宗教師或曾任此類職務(wù)者，因受業(yè)務(wù)上委托所知悉的事項(xiàng)，關(guān)于他人的秘密可拒絕作證或提供文件。這兩種情況下證人可拒絕作證或提供文件。⑤參見(jiàn)林秋水：《日本國(guó)會(huì)權(quán)限》，水牛出版社2001年版，第329頁(yè)。德國(guó)為遵守“不得自證其罪”原則，其《調(diào)查委員會(huì)法》也規(guī)定，證人若因回答問(wèn)題，可能使本人及依刑事訴訟法第五十二條第一項(xiàng)所界定之家屬招致危險(xiǎn)，得拒絕回答該問(wèn)題。證人或鑒定人也有權(quán)利基于職業(yè)理由，或者以職業(yè)輔助人的身份拒絕提供證言或文件。⑥參見(jiàn)陳英鈴：《民主鞏固與違憲審查——釋字第五八五號(hào)解釋的困境》，《月旦法學(xué)雜志》2005年第10期。我國(guó)可結(jié)合《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”條款及前述各國(guó)規(guī)定，參照刑事訴訟程序賦予公民以對(duì)抗性權(quán)利。不過(guò)，秘密或隱私不能成為拒絕調(diào)查的理由?！侗O(jiān)督法》第42條第2款規(guī)定：“提供材料的公民要求對(duì)材料來(lái)源保密的，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以保密?！逼浜x有二：一是要求保密的主體僅限于公民，并不包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織，行政機(jī)關(guān)不得以國(guó)家秘密為由拒絕調(diào)查；二是公民雖有要求保密之權(quán)利，卻不得以此拒絕提供材料。

五、結(jié)語(yǔ)

“依憲治國(guó)”、“依憲執(zhí)政”是依法治國(guó)的基本要義；憲法是國(guó)家的根本法。法治權(quán)威能不能樹立起來(lái)，首先要看憲法有沒(méi)有權(quán)威。憲法權(quán)威的彰顯有賴于憲法實(shí)施，憲法需要由文本走入實(shí)踐。林來(lái)梵教授在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法實(shí)施的結(jié)構(gòu)形態(tài)分析后，認(rèn)為憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”雖屬實(shí)施較好的部分，“但大致有10個(gè)涉及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之權(quán)限、國(guó)家司法機(jī)關(guān)職權(quán)之獨(dú)立性的條款，可納入‘有待得到有效實(shí)施的憲法條款’的范疇”，⑦林來(lái)梵：《轉(zhuǎn)型期的憲法實(shí)施狀態(tài)》，《比較法研究》2014年第4期。其中，即有憲法第71條“特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)”條款。憲法實(shí)施是憲法規(guī)范在實(shí)際生活中得以貫徹施行，現(xiàn)實(shí)化的過(guò)程，既指憲法解釋、違憲審查等制度的現(xiàn)實(shí)化，也指特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)等國(guó)家機(jī)關(guān)憲法職權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)實(shí)化。適時(shí)激活特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)憲法實(shí)施，樹立憲法權(quán)威不無(wú)裨益。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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郭大林，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生。