本輪司法改革在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)在全國各省、市、自治區(qū)陸續(xù)展開。本輪司法改革的目標(biāo)是什么？主要從哪些方面改起？主要解決哪些問題？是大家普遍關(guān)心的問題。本文主要就這些問題作一些探討。

一、本輪司法改革要解決的影響司法公正的主要問題

目前正在進行的司法改革舉世矚目，關(guān)于本輪司法改革的目標(biāo)任務(wù)和解決的問題，習(xí)近平總書記2014年在中央政法工作會議講話中作了明確闡述：“深化司法體制改革，一個重要目的是提高司法公信力，讓司法真正發(fā)揮維護社會公平正義最后一道防線的作用。要從確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度3個方面，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，破解體制性、機制性、保障性障礙”。

關(guān)于司法公正的重要性，黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“ 公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”

對目前司法公正的狀況，社會公眾與司法機關(guān)的評價差距較大。雖然司法機關(guān)近些年狠抓司法規(guī)范化，司法公信力有所提高，但社會公眾一提起司法，用的比較多的兩組詞匯還是司法不公、司法腐敗。

造成目前司法不公的原因，經(jīng)過廣泛調(diào)研，綜合司法機關(guān)、專家學(xué)者和普通群眾的意見，主要集中在以下幾個方面：

一些司法機關(guān)的同志認為：雖然根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，法院依法行使審判權(quán)，但目前法院的人員和經(jīng)費管理體制是分級管理、分級負擔(dān)，法院人財物受制于地方，在一些涉及地方利益的重大案件中，如涉及地方支柱產(chǎn)業(yè)、利稅大戶、本地與外地數(shù)額較大的合同糾紛官司，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)從保護當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展出發(fā)，以各種方式對法院施加影響，使其作出有利于本地的司法裁判，法院在辦案過程中受到外部干預(yù)，使法律規(guī)定的獨立行使審判權(quán)難以真正落實。在一些地方，涉及百姓告政府的“民告官”案件，當(dāng)?shù)卣雒娓缮嫠痉ǖ默F(xiàn)象時有發(fā)生，以致于出現(xiàn)行政訴訟案件立案難、審理難、執(zhí)行難問題，嚴(yán)重干擾了司法公正，也成為司法公信力不高的重要原因之一。

不少部門、法學(xué)專家指出：司法權(quán)的特性要求其行使具有親歷性，而目前在司法機關(guān)內(nèi)部司法權(quán)行使的“行政化”現(xiàn)象嚴(yán)重，是造成司法公信力低的一個重要原因。合議庭雖然是案件審判的主體，在庭審過程中看證據(jù)、聽取訴訟雙方的意見，但審判長無權(quán)下判決書，而要把判決書報經(jīng)庭長或主管副院長審批，或者提交審判委員會研究決定，而這些有權(quán)作決定的院庭長并沒有親歷案件的庭審。這種行政審批式的案件裁判機制難以保證審判的質(zhì)量，也不符合司法規(guī)律。

此外，社會各界普遍認為：司法不公開、不透明，給司法權(quán)運行暗箱操作、權(quán)力尋租，司法人員辦關(guān)系案、人情案、金錢案留下空間，這也是影響司法公信力的重要原因之一。

另外，由于歷史的原因，法院、檢察院人員來源多渠道、法律素養(yǎng)參差不齊，一些司法人員素質(zhì)低下、司法能力不足、職業(yè)操守差的問題飽受社會詬病，直接影響了辦案質(zhì)量和司法公信力。

針對目前影響司法公正的突出問題，本輪司法改革的主要任務(wù)也逐漸清晰，各方也已達成共識：一是從體制上解決人財物受制于地方，司法權(quán)行使的地方化問題，確保兩院依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。二是健全權(quán)責(zé)明晰的司法責(zé)任制，解決在司法機關(guān)內(nèi)部司法權(quán)運行的行政化問題。三是大力推行司法公開，破除司法權(quán)行使神秘化問題，解決司法權(quán)行使暗箱操作、權(quán)力尋租和司法人員辦關(guān)系案、人情案、金錢案問題。四是建立符合司法人員職業(yè)特點的分類管理和職業(yè)保障制度，提高法官、檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平，解決司法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下、能力不足問題。

以下就本輪司法改革上述幾項重點任務(wù)及其試點情況作一介紹。

二、關(guān)于確保司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)

（一） 省級以下法院、檢察院人財物省級統(tǒng)一管理

十八屆三中全會《決定》明確提出：“ 改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理?！蓖七M這項改革，一個問題接踵而來：法檢人財物省級統(tǒng)管以后，由誰來管？怎么管？有的意見認為，人財物統(tǒng)到省管，當(dāng)然是由省院來管，以法院為例，中央財政和省財政撥給法院系統(tǒng)的政法經(jīng)費都應(yīng)先撥到省院，由省院撥到市中院，再由中院撥到區(qū)縣院。不但經(jīng)費，法院系統(tǒng)的人財物都應(yīng)采用類似的垂直管理體制，以排除外部對法院的干擾。但是經(jīng)過研究，考慮到目前法院人財物還未統(tǒng)管，上下級法院之間的案件請示就已經(jīng)很普遍，如果人財物由省院統(tǒng)管，可能會在排除司法權(quán)行使的的地方干擾的同時，更加大上下級法院的行政化色彩和依附關(guān)系，使法律規(guī)定的審判獨立、審級監(jiān)督更無保證。因此，目前的法院檢察院省級統(tǒng)一管理試點方案規(guī)定：?。ㄓ媱潌瘟惺校┴斦块T管理省以下地方法院、檢察院經(jīng)費。省、市、縣三級法院、檢察院均為省財政部門一級預(yù)算單位，向省級財政部門編報預(yù)算，預(yù)算資金通過國庫集中支付系統(tǒng)撥付。地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財產(chǎn)，以及地方人民法院、人民檢察院追繳的贓款贓物等，統(tǒng)一上繳省級國庫。關(guān)于對法院檢察院干部的提名管理，按照黨管干部原則，省以下法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子原則上由省級黨委（黨委組織部）管理。考慮到實際情況，市、縣級法院院長、檢察院檢察長由省級黨委（黨委組織部）直接管理，其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員可委托當(dāng)?shù)厥屑夵h委管理。研究確定市、縣級法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子人選時，應(yīng)征求省高級人民法院、省人民檢察院黨組意見，省高級人民法院、省人民檢察院黨組也可以提出建議人選。從外系統(tǒng)調(diào)入擔(dān)任法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部的，要注重專業(yè)素質(zhì)、任職資格，并嚴(yán)格執(zhí)行職業(yè)準(zhǔn)入制度。

（二）探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

我國目前的司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃基本重合，這也是司法權(quán)行使容易受到地方干擾的重要原因之一。因此，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，是保證審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨立公正行使的措施之一。目前已經(jīng)開始進行以下幾個方面的改革探索。

1.最高人民法院設(shè)立巡回法庭。近年來，隨著社會矛盾增多，全國法院受理的案件數(shù)量不斷增加，最高人民法院受理的案件數(shù)量長期在高位運行。2010- 2013年最高法院每年受理1萬多件，登記來訪7萬左右件次。大量案件涌入最高人民法院，導(dǎo)致審判、接訪壓力空前增大，息訴罷訪難度增加，首都社會穩(wěn)定壓力巨大，既不利于最高人民法院發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)全國法院工作職能，不利于維護首都社會穩(wěn)定，也不方便當(dāng)事人訴訟。根據(jù)十八屆四中全會《決定》提出的改革舉措，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這有利于審判重心下移，就地解決糾紛，方便當(dāng)事人訴訟，有利于排除地方保護干擾，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋，審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件，監(jiān)督指導(dǎo)全國法院審判工作，有利于減輕首都維穩(wěn)壓力。目前已經(jīng)在深圳和沈陽設(shè)立最高人民法院第一、第二巡回法庭。

2. 探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，辦理跨地區(qū)案件。我國法院、檢察院一般按行政區(qū)劃設(shè)置。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，案件處理結(jié)果與地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的聯(lián)系越來越密切，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件的處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象，極不利于平等保護外地當(dāng)事人合法權(quán)益，嚴(yán)重影響法院對跨行政區(qū)劃民商事案件的依法獨立公正審判。檢察機關(guān)反映，目前職務(wù)犯罪數(shù)量顯著增加，犯罪數(shù)額也愈來愈大，很多貪官位高權(quán)重，保護層厚，關(guān)系網(wǎng)密，反偵查能力強，案件查辦過程中來自同級地方黨政部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干擾阻力大。目前常采取異地管轄、異地辦案方式，一般采用個案協(xié)調(diào)，具有隨機性，成本也高，迫切需要規(guī)范。此外，職務(wù)犯罪越來越呈現(xiàn)串案、窩案、跨區(qū)域性的特點。在現(xiàn)代交通便利、通信發(fā)達、犯罪嫌疑人與外部聯(lián)系千絲萬縷的情況下，仍然不能有效地排除來自各方面的干擾。十八屆四中全會《決定》提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院?！边@有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。根據(jù)中央批準(zhǔn)的《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，目前已在北京、上海組建了跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院。

3. 設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院。加強對知識產(chǎn)權(quán)的司法保護，是促進我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的需要，在國際上也有利于樹立我國良好形象。綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)域輻射效應(yīng)、相關(guān)案件數(shù)量和審判專業(yè)能力等因素，決定在北京、上海、廣州三地設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院。對所在?。ㄖ陛犑校┲R產(chǎn)權(quán)案件實行跨地域管轄，包括對所在?。ㄖ陛犑校┑膶＠⒅参镄缕贩N、集成電路布圖設(shè)計等知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件實行專屬管轄。對所在?。ㄖ陛犑校┰傻胤街屑壏ㄔ汗茌牭钠渌嘘P(guān)知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件按審級實行統(tǒng)一管轄；并負責(zé)審理上級法院指定管轄的其他地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)案件。對知識產(chǎn)權(quán)法院判決和裁定的上訴案件，由知識產(chǎn)權(quán)法院所在地的高級人民法院管轄。

（三）十八屆四中全會《決定》為確保兩院依法獨立公正行使職權(quán)提出的改革新舉措

黨的十八屆四中全會《決定》作為三中全會的姊妹篇，就全面推進依法治國進行了部署。其中，在確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)方面又推出了一些新舉措。

1. 建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。司法權(quán)事關(guān)明辨是非、確定利益歸屬、定分止?fàn)?、生殺予奪。司法人員在行使職權(quán)時，必須依據(jù)法律與良知，居中裁判、不偏不倚 。任何非法干擾都必然導(dǎo)致不公正的結(jié)果，進而影響司法公信力。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識淡薄，對如何正確處理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和確保司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)的關(guān)系認識不清，把握不準(zhǔn)。有的把司法機關(guān)當(dāng)成自己的下屬機構(gòu)，發(fā)號施令，對司法機關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事情管得過多過細，管了一些不該管、管不好的具體業(yè)務(wù)工作；有的甚至為了個人一己私利，利用職權(quán)和關(guān)系違法向司法機關(guān)打招呼、批條子、下指示、轉(zhuǎn)材料，或者以其他明示、暗示方式插手干預(yù)司法個案，影響兩院依法獨立公正行使職權(quán)，嚴(yán)重損害司法公正、公信和權(quán)威，極易誘發(fā)和滋生司法腐敗。十八屆四中全會《決定》提出：“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。”

2015年2月27日，中辦、國辦下發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》明確規(guī)定：對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的情況，司法人員應(yīng)當(dāng)全面、如實記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查；以組織名義向司法機關(guān)發(fā)文發(fā)函對案件處理提出要求的，或者領(lǐng)導(dǎo)干部身邊工作人員、親屬干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的，司法人員均應(yīng)當(dāng)記錄；違法干預(yù)案件的，予以通報，必要時可以向社會公開；領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)案件，造成后果或者惡劣影響的，依照相關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。為便于執(zhí)行，本規(guī)定對于什么是“違法干預(yù)司法活動”明確界定：（1）在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當(dāng)事人請托說情的；（2）要求辦案人員或辦案單位負責(zé)人私下會見案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬的；（3）授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當(dāng)事人請托說情的；（4）為了地方利益或者部門利益，以聽取匯報、開協(xié)調(diào)會、發(fā)文件等形式，超越職權(quán)對案件處理提出傾向性意見或者具體要求的；（5）其他違法干預(yù)司法活動、妨礙司法公正的行為。本規(guī)定所說的領(lǐng)導(dǎo)干部，是指在各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)以及公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中具有國家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部。

2. 建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，其中一個基本要求，就是司法人員在辦案活動中要恪守法律，廉潔秉公，不徇私情。但在實踐中，一些司法機關(guān)內(nèi)部人員利用上下級領(lǐng)導(dǎo)、同事、熟人等關(guān)系，通過各種方式打探案情、說情、施加壓力，非法干預(yù)、阻礙辦案，或者提出不符合辦案規(guī)定的其他要求，嚴(yán)重干擾司法人員秉公辦案，影響案件的公正處理，嚴(yán)重損害司法公信力。

針對實踐中的突出問題，十八屆四中全會《決定》提出：“ 司法機關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件。建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度?！?015年3月30日，中央政法委下發(fā)了《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，主要有五方面具體舉措:一是明確要求司法機關(guān)辦案人員應(yīng)當(dāng)拒絕內(nèi)部人員干預(yù)、說情或者打探案情等不當(dāng)要求；二是建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度；三是規(guī)定司法機關(guān)內(nèi)部人員違反規(guī)定干預(yù)辦案的調(diào)查處理職責(zé)與程序；四是建立司法機關(guān)內(nèi)部人員違反規(guī)定干預(yù)辦案的通報制度；五是建立司法機關(guān)內(nèi)部人員違反規(guī)定干預(yù)辦案，或者對辦案人員進行打擊報復(fù)的責(zé)任追究制度。

3. 健全司法人員履職保護機制。司法事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)分配和利益歸屬，事關(guān)罪與非罪，因此，司法人員辦理每個案件都處在矛盾和利害的焦點，時時面對各種干擾和壓力。在法檢內(nèi)部，也存在對依法獨立公正辦案，抵制內(nèi)部干預(yù)，不看領(lǐng)導(dǎo)眼色、不聽招呼的法官、檢察官調(diào)離審判、檢察業(yè)務(wù)崗位現(xiàn)象。這些都使法官、檢察官無法恪盡職守、公正獨立履行職責(zé)。十八屆四中全會《決定》提出：“ 建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分?！?這些內(nèi)容在即將修改的《法官法》《檢察官法》要有所體現(xiàn)，從法律制度上為秉公司法的司法人員挺直脊梁，為他們敢于抵制各方不當(dāng)干擾，解除后顧之憂。

三、關(guān)于建立符合司法職業(yè)特點的司法人員分類管理和職業(yè)保障制度

目前，我國法官、檢察官的招錄、遴選、管理實行與普通公務(wù)員相同的模式。我國80%的案件和司法人員在基層，司法隊伍人數(shù)多，基層機構(gòu)級別低，職數(shù)少，導(dǎo)致基層院法官、檢察官職級低、待遇差，不少法官檢察官工作幾十年，退休時只是個科員，發(fā)展空間有限。在一些經(jīng)濟落后、自然條件艱苦的地方，基層院法官、檢察官雖然短缺，但“招不進、留不住”問題仍然嚴(yán)重。即便是在本院，一些業(yè)務(wù)骨干也更愿到行政綜合部門去工作。因此在基層院，不少人具備法官、檢察官身份，享受法官、檢察官待遇，但不辦案，從事行政、綜合管理工作，很多基層院辦案的主力是工作不足5年的助審員、助檢員。法院檢察院面臨的另一個問題是，由于歷史原因，法官、檢察官來源渠道多，門檻低，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊、司法能力不足問題也比較突出。如長此以往，不利于提高法官、檢察官的專業(yè)素質(zhì)和司法人員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

十八屆三中全會《決定》提出：“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度?！?/p>

法院、檢察院人員分類管理改革目標(biāo)，就是要按照符合司法工作規(guī)律、體現(xiàn)司法職業(yè)的要求，堅持以法官、檢察官為中心，以辦案為重點，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明晰、管理規(guī)范、保障有力的法院、檢察院人員分類管理制度，提高法院、檢察院人事管理科學(xué)化水平，切實推進法官、檢察官職業(yè)的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

（一） 法院、檢察院人員的分類

將法院、檢察院的人員分為法官、檢察官，司法輔助人員（包括法官助理、檢察官助理、書記員、執(zhí)行員、法警、司法技術(shù)人員等）和司法行政人員三類。

（二）建立法官、檢察官員額制度

合理確定員額，提高法官、檢察官選任標(biāo)準(zhǔn)，是確保司法人員的質(zhì)量、提升隊伍的整體素質(zhì)和司法能力、提高辦案質(zhì)量和司法效率的基礎(chǔ)，是實行司法人員分類管理的基礎(chǔ)，也是完善司法責(zé)任制的基石，是法官、檢察官隊伍走專業(yè)化、職業(yè)化道路不可回避的問題。

按照目前的試點方案，法院檢察院要把人力資源的85%用于辦案。三類人員約占法院、檢察院人數(shù)比例分別大約是：法官、檢察官約占中央政法專項編制人數(shù)的39%以下，司法輔助人員占約46%，司法行政人員占約15%。

之所以實行員額制，是借鑒世界許多國家的成功經(jīng)驗，針對我國法院檢察院司法人員素質(zhì)參差不齊、法官檢察官與助手之間比例嚴(yán)重失調(diào)，辦案效率低下、辦案質(zhì)量不高的現(xiàn)狀提出來的。我國具有世界上最龐大的法官隊伍。到2013年底，全國地方各級法院共有工作人員34萬人，其中法官19.88萬人，占58.5%，全國平均每萬人擁有法官1.5人。按全國法院去年共辦理案件1379萬件計算，平均每個法官年均辦案不足70件。而國外一些法治發(fā)達國家每萬人平均擁有法官大多只有0.3~1人，而法官人均年辦案量500~1000件以上。如日本人口是我國的十分之一，全國法官只有3000多名，法官在法院人數(shù)的比例只占9%，人均年辦案量900多件。我國也擁有世界上最為龐大的檢察官隊伍。截至2013年底，檢察機關(guān)總?cè)藬?shù)25萬，檢察官所占檢察院人員比例遠高于其他國家達63%。日本、韓國檢察官所占檢察機關(guān)人員比例分別僅為21%、13.3%。而另一方面，我國的法官與司法輔助人員的比例也與外國差距巨大。國外1名法官一般配備3~5名司法輔助人員，而我國絕大數(shù)法院是3~5名法官才有1名司法輔助人員，致使一些優(yōu)秀法官不得不花很大精力去做事務(wù)性的工作，而一些業(yè)務(wù)能力低下、司法經(jīng)驗不足、綜合素質(zhì)不高的法官也在辦案，這對于提高辦案質(zhì)量和司法效能十分不利。因此，要提高法官、檢察官隊伍的整體素質(zhì)，走專業(yè)化、職業(yè)化的道路，必須實行法官、檢察官員額制。讓那些能辦案、會辦案、能辦好案的優(yōu)秀法官、檢察官進入員額，配備司法輔助人員，專心辦案。

目前，員額制試點正在全國7個省份有序展開，第二批11個試點省份也即將開展試點。這項試點工作主要有以下要求：

1. 從嚴(yán)掌握員額。推進法官、檢察官員額制改革，嚴(yán)格控制在中央政法專項編制的39%以下。中央確定的員額比例是各地執(zhí)行的最高限,而不是入門線。不僅不能突破,還要留有余地。員額配置要向基層一線傾斜。

2. 遴選法官、檢察官要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)錄取。考試要著眼于司法能力和實際辦案水平,考核要立足于辦案數(shù)量和質(zhì)量等工作業(yè)績。綜合考慮政治素養(yǎng)、廉潔自律、職業(yè)操守和專業(yè)素質(zhì)、辦案能力、從業(yè)經(jīng)歷等條件，堅持好中選優(yōu)，防止遴選中“論資排輩”、遷就照顧，確保業(yè)務(wù)水平高、司法經(jīng)驗豐富、善于辦案的優(yōu)秀人才進入員額。

3. 發(fā)揮法官、檢察官遴選委員會作用。遴選委員會由政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人員組成，包括來自人大、政協(xié)、法學(xué)專家、律師的代表，以及法官、檢察官代表。為體現(xiàn)遴選委員會的廣泛代表性，社會各界代表應(yīng)不低于50%。委員會主任由實踐經(jīng)驗豐富、德高望重的資深法律界人士擔(dān)任。遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官、檢察官人選，并將人選名單、崗位需求、任職資格、擬任人選等情況面向社會進行公示，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，黨委按照權(quán)限審批，人大依照法律程序任免。

（三）完善法官、檢察官等級制度

建立較為科學(xué)的法官、檢察官等級制度，完善法官、檢察官定期晉級辦法，確保一線辦案法官、檢察官（尤其是基層院）即使不擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也能正常晉升到較高的法官、檢察官等級，享受較高的工資待遇。

（四）建立與法官、檢察官單獨職務(wù)序列配套的薪酬制度

根據(jù)審判、檢察工作特點，建立與法官、檢察官單獨職務(wù)序列配套的薪酬制度。在試點階段，采取現(xiàn)行工資收入+辦案補貼或崗位津貼的方式確定薪酬。條件成熟后，逐步過渡到法官、檢察官單獨職務(wù)序列和單獨薪酬序列。

（五）延長法官、檢察官的初任、退休年齡

根據(jù)《法官法》《檢察官法》的規(guī)定，年滿23歲達到一定條件，就可擔(dān)任法官、檢察官。擔(dān)任法官年齡過低，不符合法官的成長規(guī)律。法官判案不僅需要法律知識，而且需要有豐富的生活經(jīng)歷、社會閱歷和司法經(jīng)驗，才能使案件判決和處理達到法、理、情的有機統(tǒng)一，取得最佳的法律效果和社會效果，而這些都需要歲月的積累才能完成。在許多國家，年滿45歲可以去競選總統(tǒng)，但沒有資格去競選最高法院法官，原因也在于此。因此，有必要適當(dāng)提高法官、檢察官的初任年齡，由23歲提到25歲。

目前法官、檢察官的退休年齡為60歲，對于一位從事審判、檢察工作二、三十年的法官、檢察官來說，正是年富力強、司法經(jīng)驗豐富的黃金年齡段，過早退休十分可惜。國外法官有不少實行終身制，七、八十歲的法官也不少見。因此，在試點地方將在辦案一線的優(yōu)秀法官、檢察官的退休年齡由60歲推遲到65歲就在情理之中了。

四、關(guān)于健全權(quán)責(zé)明晰的司法責(zé)任制改革

（一）法官審判責(zé)任制改革

權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運行機制，是公正、高效、廉潔司法的必要保障，但一些地方仍不同程度存在權(quán)責(zé)不清、司法行政化的問題。主要表現(xiàn)在：法院判審分離，審者不判、判者不審，不符合司法規(guī)律；審判工作內(nèi)部層層審批，權(quán)責(zé)不明，錯案責(zé)任追究難以落實；上下級法院之間的案件請示制度，影響審級獨立，弱化了審判法官的責(zé)任，也為外界不當(dāng)干預(yù)案件和法官推卸責(zé)任提供了借口。當(dāng)然檢察機關(guān)辦案也存在職責(zé)不清的問題。

十八屆三中全會《決定》提出：“ 改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)。”

1. 建立主審法官制度。從法官中選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗豐富、職業(yè)操守好的法官擔(dān)任主審法官。獨任制審判模式以主審法官為中心，配備法官助理、書記員等審判輔助人員。合議制模式由主審法官擔(dān)任審判長，與法官或陪審員組成合議庭審理案件。

2. 讓合議庭有職有權(quán)。完善院長、庭長、審判委員會委員擔(dān)任審判長參加合議庭審理案件的工作機制。目前一些地方試點：將院長、副院長、審委會專職委員、庭長、副庭長編入審判團隊，直接辦案，并對案件質(zhì)量終身負責(zé)。主審法官作為審判長參與合議時，與其他合議庭成員權(quán)力平等，但負有主持庭審活動、控制審判流程、組織案件合議、避免程序瑕疵等崗位責(zé)任。

3. 改革裁判文書簽署制度。法官獨任審理的案件，裁判文書由其本人簽署。合議庭審理的案件，由合議法官、審判長依次簽署。院、庭長無權(quán)再對案件判決書進行行政式審批，也不能隨意過問案件。只有少量重大疑難復(fù)雜案件才可提交審判委員會討論研究。審判委員會改變獨任法官或者合議庭多數(shù)人的意見的，裁判文書應(yīng)當(dāng)闡明審判委員會決議的內(nèi)容及其形成理由。

4. 改革審判委員會。1979年我國十年動亂剛結(jié)束不久，政法機關(guān)開始恢復(fù)重建，司法人員的法律知識比較缺乏，專業(yè)素養(yǎng)普遍不高。為保證案件辦理的質(zhì)量，在制定《法院組織法》時，設(shè)立了審判委員會制度，規(guī)定：“審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題?！?應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)時的背景下，審判委員會制度對于重大疑難復(fù)雜案件集中集體智慧嚴(yán)格把關(guān)，對保證辦理質(zhì)量是起了積極作用的。但是，審判委員會制度所表現(xiàn)出來的違背司法親歷性的審者不判、判者不審的弊端也顯露無疑。雖然本輪司法改革任務(wù)討論之初也有提出廢除審判委員會制度的強烈呼聲，但是在法院系統(tǒng)強烈要求保留輔之以改革的呼聲仍占多數(shù)，主要還是認為一旦廢除審判委員會，案件的質(zhì)量恐無法保證。因此，建議在保留審判委員會的前提下，對其進行改革：如改革審判委員會的組成，變綜合審判委員會為專業(yè)審判委員會；大幅縮小審判委員會研究案件的范圍，除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題等。但不少意見認為，從遵循司法規(guī)律角度，凡是重大疑難復(fù)雜的案件，應(yīng)當(dāng)由院長、副院長、審判委員會委員等審委會組成人員親自擔(dān)任審判長主持庭審，看案件證據(jù)、主持庭審質(zhì)證、傾聽訴訟雙方意見，最后作出判決，這既能體現(xiàn)院領(lǐng)導(dǎo)的審判水平，保證案件辦理質(zhì)量，又符合司法規(guī)律。但這又對我們各級法院的院長、副院長們的法律專業(yè)素養(yǎng)、駕馭庭審的能力提出了更高要求，法院領(lǐng)導(dǎo)如何適應(yīng)新挑戰(zhàn)成了當(dāng)務(wù)之急。

（二）檢察官辦案責(zé)任制改革

1. 目前檢察權(quán)運行存在的主要問題：一是有權(quán)決定者不看卷、看卷者無權(quán)決定現(xiàn)象普遍存在，不符合司法權(quán)行使親歷性和直接性的要求，難以保證訴訟決定的正確性和案件質(zhì)量；二是目前檢察院普遍實行檢察官辦案、部門負責(zé)人審查、檢察長或檢委會決定的三級辦案體制使檢察官主體地位缺失，難以充分調(diào)動他們的積極性，增強責(zé)任感，不利于培養(yǎng)精英型檢察官；三是辦案環(huán)節(jié)過多，層層審批，造成辦案效率低下，不符合訴訟經(jīng)濟原則；四是權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，不利于公正辦案和錯案追究責(zé)任制的落實。

2. 檢察官辦案責(zé)任制改革。本輪檢察官司法責(zé)任制改革的目標(biāo)是，以落實和強化檢察官執(zhí)法責(zé)任為重點，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，科學(xué)劃分檢察機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案權(quán)限，建立健全檢察機關(guān)執(zhí)法辦案組織，完善檢察機關(guān)執(zhí)法辦案責(zé)任體系。2013年12月最高人民檢察院發(fā)布《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》以來，主任檢察官制度改革試點工作已經(jīng)正式在全國范圍內(nèi)推開。目前有7個省份17個檢察院參與此次改革試點工作。這是我國目前工程量最大、涉及人員最多、對我國檢察制度發(fā)展影響最深的一項檢察制度改革。

在我國，由于法院和檢察院的職能、體制、辦案方式有很大不同，尤其是檢察機關(guān)的一體化領(lǐng)導(dǎo)體制，在推進檢察官辦案責(zé)任制改革時有幾個問題需要認真研究：一是在檢察一體化制度下，如何在行使檢察權(quán)時體現(xiàn)獨立行使檢察權(quán)？是否要體現(xiàn)檢察官在辦案中的主體地位，司法責(zé)任如何落實？二是檢察機關(guān)辦案機構(gòu)是否要擺脫目前分散管理的模式，進行符合有利于發(fā)揮檢察職能和辦案需要的資源整合？三是在檢察長、檢察委員會統(tǒng)一行使檢察權(quán)的前提下，哪些權(quán)力授權(quán)主任檢察官行使，哪些事項必須由檢察長、檢委會決定？能否劃定一個比較清晰的權(quán)力行使清單。

3. 整合檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)。強化檢察官的辦案職責(zé)意味著要弱化內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力。整合機構(gòu)成為了辦案責(zé)任制改革需要解決的重點問題之一。根據(jù)最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制試點方案》：取消二級內(nèi)設(shè)機構(gòu)，30人以下院不設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。根據(jù)檢察職能配置，按照突出業(yè)務(wù)部門、精簡綜合部門的原則，各院內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為6至8個部門，機構(gòu)名稱統(tǒng)一為“部”，由檢察長、分管副檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)檢察官辦案組織。將內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)用于配備主任檢察官。

4. 組建基本辦案組織 。選好配強主任檢察官。嚴(yán)格選任條件和程序，把具備良好政治素質(zhì)、職業(yè)操守，具有深厚的法律功底、豐富的檢察實踐經(jīng)驗、突出的工作實績和較強的組織協(xié)調(diào)能力，能夠熟練主持辦案工作的檢察官，選配到主任檢察官崗位。

上海試點方案將副檢察長、檢委會委員均編入辦案組織擔(dān)任主任檢察官。以主任檢察官為基數(shù)，原則上按照1：2比例，但也根據(jù)不同業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)工作的實際情況、辦案需要分別按不同的配置比例配備其他檢察官、檢察輔助人員。重慶以檢察官為核心構(gòu)建新的基礎(chǔ)辦案組織——檢察官辦公室。原則上從事刑事檢察的檢察官按1：2，從事職務(wù)犯罪偵查的檢察官按1：5~8 的比例配備檢察官助理。湖北采取固定辦案組、臨時辦案組（根據(jù)不同案件進行不同人員組合）、臨時指派3種辦案形式（人少的基層院將檢察官和輔助人員統(tǒng)一管理，根據(jù)辦案需要臨時指派）。

5.　確定檢察官職權(quán)范圍。檢察官辦案責(zé)任制改革是檢察制度改革的一項重大舉措。意味著檢察機關(guān)內(nèi)部重新配置檢察權(quán)，將檢察長和部門負責(zé)人的一部分權(quán)力劃歸檢察官，使主任檢察官成為辦理案件并有一定決定權(quán)，權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的檢察權(quán)行使主體。

授權(quán)主任檢察官應(yīng)當(dāng)考慮的因素，主要看決定事項的性質(zhì)（屬于程序性的還是實體性處理）、重要程度（看是重大決定還是一般決定）。對重大事項具有實體意義的重大決定——包括撤銷案件、決定不起訴、撤回起訴、抗訴等事項的決定權(quán)，因其作為終局性、實體性和法律性處理，在目前的體制和司法狀況下，不宜由主任檢察官單獨決定。對證據(jù)事實認定、退回補偵、辦案延期等程序性措施，可由主任檢察官決定。

五、進一步深化司法公開

習(xí)近平總書記指出：“ 陽光是最好的防腐劑。權(quán)力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。執(zhí)法司法越公開就越有權(quán)威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律規(guī)定的情形外，一般都要公開。要堅持以公開促公正、以透明保廉潔。對公眾關(guān)注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身?！?/p>

近年來，法院著力推進審判公開舉措頻出，力度較大，在推進審判流程信息公開、庭審公開、庭審全程同步錄音錄像并入卷存檔、裁判文書公開等幾方面取得了明顯進展，受到了好評。從2014年1 月1日起，全國各級法院生效裁判文書在中國裁判文書網(wǎng)公布。截至2015年6月底，已有3491家法院上傳裁判文書，公布裁判文書833萬份，總訪問量達2.38億人次。

最高人民檢察院也發(fā)布了《關(guān)于全面推進檢務(wù)公開工作的意見》，要求檢察機關(guān)主動及時發(fā)布檢察案件信息：網(wǎng)上公開生效法律文書，依申請公開案件程序性信息。主動公開職務(wù)犯罪案件查封、扣押、凍結(jié)涉案財物處理結(jié)果等。完善公開審查制度：對存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大社會影響的擬作不起訴案件、刑事申訴案件，實行公開審查。對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大影響的審查逮捕、羈押必要性審查、刑事和解等案件，提起抗訴的案件以及不支持監(jiān)督申請的案件，探索實行公開審查等。這些檢務(wù)公開的舉措，促進了檢察機關(guān)辦案質(zhì)量的提高，提升了檢察工作的公信力。

司法公開仍存在不少問題：落實司法公開存在認識不到位、舉措不得力、項目進展緩慢、公開水平不高等。這些問題損害了司法機關(guān)的形象，影響了人民群眾對司法工作的信任。

當(dāng)前，司法機關(guān)需破除以下怕公開的思想觀念：一是認識高、行動虛。雖然認為公開很重要、有必要，但又認為公開不是硬任務(wù)，因而說得多做的少，推推動動，不推不動。二是顧慮多、落實少。有的擔(dān)心公開會影響辦案，會造成泄密；怕暴露問題；恐引發(fā)涉訴信訪等，怕?lián)L(fēng)險，怕出亂子，不敢公開。三是重形式、輕質(zhì)量。有的表面轟轟烈烈，避實就虛，為公開而公開；有的搞選擇性公開，公開的內(nèi)容不是群眾需要的，需要的卻不公開。

針對司法公開中存在的這些問題，周強院長最近強調(diào)：“ 堅持‘　公開是原則、不公開是例外’，根據(jù)審判、執(zhí)行工作特點，科學(xué)界定公開與不公開、依職權(quán)公開與依申請公開、對公眾公開和對當(dāng)事人公開的信息范圍，避免選擇性公開” 。

曹建明檢察長要求：“完善公開審查制度。對存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大社會影響的擬作不起訴案件、刑事申訴案件，實行公開審查。對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大影響的審查逮捕、羈押必要性審查、刑事和解等案件，提起抗訴的案件以及不支持監(jiān)督申請的案件，探索實行公開審查?！?/p>

以上幾項司法改革重點任務(wù)的試點正在展開，有些已經(jīng)取得了階段性成果。我們有理由相信，通過本輪司法改革，將會有力地促進司法公正，我國司法公信力將會得到明顯提高。

（責(zé)任編輯 張文靜）