□ 羅志先

十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法律出臺(tái)以后，關(guān)鍵在于實(shí)施落實(shí)。法律實(shí)施的效果直接影響了人們對(duì)法律的態(tài)度，人們對(duì)法律的態(tài)度則決定和影響建設(shè)社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程。

回顧改革開(kāi)放36年來(lái)的社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)踐，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)取得了新的進(jìn)展。截至2011年8月底，我國(guó)已制定現(xiàn)行法律240 部、行政法規(guī)706 部、地方性法規(guī)8600 多部，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個(gè)法律部門基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。2011年3月10日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)莊重宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。目前，我國(guó)的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的主要方面基本上做到有法可依，公民的法律意識(shí)有了很大的提高，執(zhí)法水平有了很大的改善，法律在社會(huì)生活中的地位及人們對(duì)其尊重程度在逐步提高，法律功能及其在社會(huì)生活中的作用也日漸增強(qiáng)。但是，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)還存在不少問(wèn)題，尤其是法律實(shí)施的效果不甚理想，與法律規(guī)定和立法目的還有較大的距離，與依法治國(guó)的要求還有很大的差距，與我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐還極不相適應(yīng)，對(duì)此，必須給予高度重視，認(rèn)真研究加以解決。

一、我國(guó)法治建設(shè)實(shí)施效果不佳的表現(xiàn)

法律實(shí)施效果即法律實(shí)效，它是指人們按照法律規(guī)定的行為模式去行為，法律被人們實(shí)際遵守、執(zhí)行或適用的狀況。［1］(P467)以此分析我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的實(shí)施情況，可以看出我國(guó)法制建設(shè)實(shí)施效果不佳有諸多表現(xiàn)。

憲法和法律規(guī)定的一些權(quán)利義務(wù)沒(méi)有得到有效的執(zhí)行和落實(shí)。從總體上看，我國(guó)憲政建設(shè)及其運(yùn)行逐步規(guī)范化、制度化、有序化，國(guó)家政治生活逐步正常化，并有序運(yùn)行。但從實(shí)施及落實(shí)的情況看，憲法中的許多規(guī)定還沒(méi)有有效地通過(guò)實(shí)施得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)，憲法在依法治國(guó)體系中的權(quán)威地位還沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)。如我國(guó)憲法第45 條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”但從我國(guó)目前法律實(shí)施的實(shí)際效果來(lái)看，一方面，我國(guó)還沒(méi)有真正建立起社會(huì)保障法治體系，有關(guān)社會(huì)保障方面的規(guī)范性文件大多處于國(guó)務(wù)院所制定的行政法規(guī)層面，法規(guī)的效力等級(jí)不夠;另一方面，從社會(huì)保障法規(guī)所實(shí)施的情況來(lái)看不盡人意，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)，大學(xué)生新生就業(yè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村合作醫(yī)療，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障，公平教育等都與憲法規(guī)定要求有相當(dāng)大的差距。

普通法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)也沒(méi)有得到真正貫徹。

1、在法律執(zhí)行的過(guò)程中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象在一些部門和地區(qū)還相當(dāng)嚴(yán)重。法律實(shí)施中越權(quán)處罰、無(wú)權(quán)處罰、以罰代刑、以權(quán)壓法、以權(quán)代法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些執(zhí)法部門之間互相扯皮，相互推諉，爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)，部門和地方保護(hù)嚴(yán)重，不僅執(zhí)法效率不高，效益低下，而且影響了政府與百姓、干部與群眾之間的關(guān)系。

2、在法律適用過(guò)程中，司法不公，司法腐敗，司法保護(hù)問(wèn)題還相當(dāng)嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了法律在百姓心目中的形象。司法效率不高，各種民事、經(jīng)濟(jì)、行政糾紛案件的結(jié)案率與法律的公正性還有較大差距，訴訟成本在不斷增加，老百姓在某種程度上承受不了當(dāng)前的訴訟成本，打不起官司。法律面前人人平等尚需進(jìn)一步落實(shí)。

3、公民或法人自覺(jué)或有意識(shí)的按照法律規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)的程度還達(dá)不到法治的基本要求。破壞權(quán)利行使、不履行法律義務(wù)的現(xiàn)象還比較普遍。遵守合約和規(guī)則的意識(shí)還不高。

4、法律對(duì)權(quán)力的約束和監(jiān)督?jīng)]有真正到位。還沒(méi)有真正形成有效的監(jiān)督機(jī)制，以督促行政和司法機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)。盡管我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督體制比較齊全，監(jiān)督形式比較多，但各種監(jiān)督形式、內(nèi)容、范圍、權(quán)限、方式、程序還缺乏較為明確、規(guī)范、具有可操作性的規(guī)定。監(jiān)督責(zé)任不清，監(jiān)督渠道不暢，還存在著監(jiān)督無(wú)序、監(jiān)督無(wú)力的狀況。主要表現(xiàn)在:一是人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)施的深層次、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不夠，缺乏對(duì)行政和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的直接有效的控制權(quán)。在法律監(jiān)督過(guò)程中，執(zhí)法檢查流于形式走馬觀花的比較多。二是法律監(jiān)督主體之間缺乏平等的相互監(jiān)督和上下、前后、左右的交叉雙向制約，而主要是單向的、不對(duì)等的監(jiān)督，對(duì)權(quán)力監(jiān)督約束效果不佳。三是黨組織對(duì)黨員的監(jiān)督、人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督還沒(méi)有更充分地發(fā)揮作用。

總之，整個(gè)社會(huì)的法律意識(shí)和法制觀念還比較淡薄。公民的守法觀念與加強(qiáng)法制的社會(huì)要求之間還存在著很大差距。法律在人們心目中還沒(méi)有應(yīng)有的地位，還沒(méi)有足夠的權(quán)威，老百姓還不完全相信法律。一方面就社會(huì)成員對(duì)法治的希望而言，加強(qiáng)法制的社會(huì)要求從來(lái)沒(méi)有像現(xiàn)在這樣迫切;另一方面從人們遇到具體的法律問(wèn)題和利益沖突所選擇的解決方式來(lái)看，規(guī)避法律的社會(huì)行為又大量存在，對(duì)一些現(xiàn)有的法律制度不予遵守。“人治”、“權(quán)大于法”的觀念在不少人尤其是在部分領(lǐng)導(dǎo)人頭腦中還依然存在。人們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和了解多處于經(jīng)驗(yàn)的、籠統(tǒng)的階段，缺乏理性的、深刻的理解和把握，仍然把法律視為一種工具?，F(xiàn)行的法律實(shí)施效果與我國(guó)社會(huì)發(fā)展和依法治國(guó)的要求不相適應(yīng)的狀況必須改變，必須給予分析，加以解決。

二、法律實(shí)施效果不佳的原因分析

(一)人治的因素

人治是與法治相對(duì)應(yīng)的概念。所謂人治是指按照最高統(tǒng)治者個(gè)人意志決定和實(shí)施國(guó)家的大政方針的管理國(guó)家的方法和制度。人治產(chǎn)生于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。在實(shí)行“人治”的國(guó)家中，一切以最高掌權(quán)者個(gè)人意志甚至個(gè)人的喜怒哀樂(lè)為轉(zhuǎn)移。國(guó)家的安危、盛衰興亡也完全取決于最高掌權(quán)者是否“賢明”。至于法律，在實(shí)行“人治”國(guó)家中，則完全處于從屬的地位，受最高掌權(quán)者個(gè)人意志的支配，隨著最高掌權(quán)者的注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。顯而易見(jiàn)，“人治”作為一個(gè)歷史的范疇，從來(lái)不是一般地講人在治理國(guó)家中的作用，而是表示一個(gè)或幾個(gè)最高掌權(quán)者具有決定或改變國(guó)家命運(yùn)的權(quán)威和作用?！叭酥巍币膊煌耆懦夥傻淖饔?，而是被獨(dú)裁者視為治理國(guó)家的附屬品、裝飾物。馬克思曾經(jīng)對(duì)普魯士封建專制制度下國(guó)王一人決定國(guó)家大政方針的治國(guó)原則的現(xiàn)象，作過(guò)深刻的揭露和批判。他指出，普魯士國(guó)王的“心意和愿望”就是“國(guó)家的根本法律”?！笆聦?shí)上，在普魯士，國(guó)王就是整個(gè)制度。在那里，國(guó)王是唯一的政治人物?？傊?，一切制度都是由他一個(gè)人決定?！保?］(P412)

我國(guó)是一個(gè)沒(méi)有法治傳統(tǒng)的國(guó)家，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，封建主義特權(quán)思想還很嚴(yán)重，等級(jí)觀念、“官本位”意識(shí)在某些人的觀念和頭腦中還具有相當(dāng)重要的地位。在法制建設(shè)過(guò)程中，注重個(gè)人角色權(quán)威，忽視制度權(quán)威，輕視法律的現(xiàn)象在某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中依然存在?！耙渣h代政，以黨代法”在某些地區(qū)還較嚴(yán)重①1989年9月26日，江澤民同志在中外記者招待會(huì)上指出:“在任何一個(gè)國(guó)家，民主都是與法制同時(shí)存在的，民主必須有一定的法制作保證?！彼€指出:“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問(wèn)題，我想我們一定要遵循法治的方針。”(參見(jiàn):十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］．北京:人民出版社，2002，P250)。這些人治觀念和思想，以及一些違背憲法和法律的做法直接制約著法律的有效實(shí)施，影響著我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。

(二)體制因素

我國(guó)目前的政治體制其形成可以追溯到新中國(guó)成立。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民奪取全國(guó)勝利后，在原有領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地創(chuàng)建政權(quán)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開(kāi)始了黨的組織國(guó)家化的過(guò)程。由于實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，使得我們?cè)趹?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和職能不清的黨政關(guān)系作為塑造新中國(guó)政治體制的既定模式順理成章地凝結(jié)在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基本框架之中，使我國(guó)的政治體制一開(kāi)始就帶有明顯的歷史痕跡。這種體制在“文化大革命”中發(fā)展到了極端，也使其弊端得到了充分地暴露。如一些地方黨委包攬過(guò)多，權(quán)力過(guò)分集中，黨政不分、以黨代政，管了許多不該管、管不好的事情，官僚主義、形式主義現(xiàn)象嚴(yán)重，成為各種矛盾的焦點(diǎn)。黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的職能和相互關(guān)系，在制度上缺乏明確具體的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)分工交叉，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，權(quán)力職責(zé)不清。其中最主要的弊端就是妨礙國(guó)家職能的有效發(fā)揮，使人民當(dāng)家作主的權(quán)利得不到切實(shí)保障，也使黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，接受人民監(jiān)督這些重要原則難以體現(xiàn)，助長(zhǎng)了人民對(duì)法律的不信任。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨在認(rèn)真總結(jié)“文革”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，明確提出要發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，對(duì)我國(guó)原有的政治體制進(jìn)行改革。經(jīng)過(guò)改革，我國(guó)的政治生活逐步走上正?；?、法治化軌道。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，隨著依法治國(guó)基本方略的確定和實(shí)施，我國(guó)現(xiàn)有的政治體制的不足與缺陷也充分顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)在:制度優(yōu)越但體制不夠合理;內(nèi)容真實(shí)但法制不夠健全;形式多樣但機(jī)制不夠完善;保障可靠但發(fā)展不夠平衡;主體廣泛但參政議政能力不夠。［3］(PP432－444)這種體制狀況，決定我國(guó)在推進(jìn)法治國(guó)家的過(guò)程中，將面臨許多深層次的問(wèn)題和矛盾:(1)依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的矛盾。表現(xiàn)在黨的組織與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系尚未理順;黨的組織與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系尚未理順。(2)依法治國(guó)與現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的矛盾。表現(xiàn)在人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)其實(shí)際權(quán)力并未完全到位;行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的干預(yù)過(guò)大，立法中的部門利益嚴(yán)重;司法權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性程度較低，抗干擾能力較差。(3)依法治國(guó)與現(xiàn)階段政府角色的矛盾。與西方國(guó)家不同，在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)、法治國(guó)家的提出是國(guó)家和政府，而不是像西方那樣來(lái)自市民社會(huì)。這一特點(diǎn)，就使我國(guó)的法治從一開(kāi)始就具有雙重任務(wù):一方面要保證政府實(shí)施有效管理，賦予其權(quán)力;另一方面又要對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行控制。在某種意義上，前者的重要性要大于后者。(4)地方保護(hù)主義盛行與法制統(tǒng)一、法治權(quán)威地位的矛盾。地方保護(hù)主義是指地方保護(hù)主體從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，所實(shí)施的違反全局、整體、他人利益和法律的行為。它包括立法保護(hù)、執(zhí)法保護(hù)和司法保護(hù)。［4］地方保護(hù)主義的存在和盛行嚴(yán)重破壞了正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所賴以生存、發(fā)展的法治環(huán)境，不僅阻礙了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，嚴(yán)重影響了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，而且破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一，損害了法律的權(quán)威地位。(5)執(zhí)法體制不順，執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間權(quán)限劃分不清，執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱，執(zhí)法手段落后，執(zhí)法能力和水平與嚴(yán)格執(zhí)法、高質(zhì)量執(zhí)法和文明執(zhí)法不相適應(yīng)②肖揚(yáng)院長(zhǎng)在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院舉辦的“三大講壇”首次“大法官講壇”講演中說(shuō)，司法工作方式具有中立性、最終性、獨(dú)立性、公正性、程序性、專業(yè)性、公開(kāi)性等七大特征;法官的使命應(yīng)該是傳承公平、正義的使者，是個(gè)人良知和法律信念的代表者，是各種沖突的承受者。現(xiàn)行法院制度存在的問(wèn)題主要有三個(gè)方面:一是司法權(quán)力地方化;二是審判活動(dòng)行政化;三是法官職業(yè)大眾化。。

(三)人的因素

立法質(zhì)量、執(zhí)法質(zhì)量的好壞與立法者、執(zhí)法人員素質(zhì)高低有直接的關(guān)系。一個(gè)綜合素質(zhì)不高的立法者很難想象能制定出高質(zhì)量的法律，質(zhì)量不高的法律其實(shí)施所帶來(lái)的效果就可想而知。同樣，一個(gè)綜合素質(zhì)不高的執(zhí)法者也很難保證執(zhí)法的高水平。目前我國(guó)立法者(人大代表)和執(zhí)法者的綜合素質(zhì)遠(yuǎn)不適應(yīng)法治社會(huì)的要求。人大代表在行使職權(quán)方面還不能充分發(fā)揮其代表的應(yīng)有作用，主要表現(xiàn)在:一是未能行使充分審議權(quán)。有的代表參加會(huì)議一貫“保持沉默”，不作任何審議發(fā)言;有的只作表態(tài)式的發(fā)言，說(shuō)些好話、套話，提不出實(shí)質(zhì)性的批評(píng)、意見(jiàn)、建議。二是提請(qǐng)議案及批評(píng)、意見(jiàn)、建議權(quán)行使不到位。代表提議案的數(shù)量不多，質(zhì)量不高，所提議案的立案率偏低。多數(shù)代表的素質(zhì)與其法律地位不相稱。有些代表對(duì)法律法規(guī)和國(guó)家方針政策學(xué)習(xí)了解不夠，對(duì)執(zhí)行代表職務(wù)的一些常識(shí)不夠熟悉;有些代表履行職責(zé)的責(zé)任感不強(qiáng)，積極性主動(dòng)性不高;有些代表不調(diào)查研究，不持證視察，不了解政情政務(wù)和社情民意，沒(méi)有自己的見(jiàn)解和觀點(diǎn);有些基層代表文化水平較低，認(rèn)識(shí)問(wèn)題的能力較差;還有極少數(shù)代表把代表職務(wù)僅看成一種榮譽(yù)甚至當(dāng)成是實(shí)現(xiàn)自己利益的跳板和護(hù)身符等。這是基層人大代表的一個(gè)縮影，全國(guó)人大代表是在各省人大代表的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其綜合素質(zhì)也大體如此。人大代表的素質(zhì)不提高，就很難保證立法的高質(zhì)量。

執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力有待于提高。以目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)為例，司法機(jī)關(guān)工作人員的人員結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)法水平、辦案能力還不合理。在人員構(gòu)成上，以轉(zhuǎn)業(yè)軍人、法院子弟為主，受過(guò)專業(yè)系統(tǒng)訓(xùn)練的科班法律人才還不多。有的執(zhí)法人員僅經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的培訓(xùn)，就上崗辦案，其執(zhí)法質(zhì)量根本不能保證。

(四)法律本身的因素

法律實(shí)施效果不高除了上述原因外，與法律本身的立法質(zhì)量不高也有密切關(guān)系。立法質(zhì)量不高，直接影響法律實(shí)施的效果。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，有一些法律法規(guī)質(zhì)量是比較高的，在實(shí)施中取得了較好的社會(huì)效果。但不可否認(rèn)，有些法律法規(guī)受主客觀因素的制約和影響，其立法的質(zhì)量還不高，主要表現(xiàn)在:一是立法上還不能做到法律面前人人平等，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律，因所有制不同、身份不同而給予不同的法律規(guī)定，造成競(jìng)爭(zhēng)中的不平等;二是所立的法律法規(guī)之間相互沖突，不一致;三是許多法律法規(guī)制定的過(guò)于原則，執(zhí)法人員不好操作;四是有些法律法規(guī)與其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏可行性;五是法律法規(guī)之間不配套;六是部門立法保護(hù)還很嚴(yán)重，部門利益法律化還比較突出，一些部門通過(guò)立法對(duì)自己的部門利益進(jìn)行保護(hù)，擴(kuò)大本部門的權(quán)力范圍;七是有相當(dāng)多的行政法規(guī)不具可訴性，在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，利益相關(guān)人很難訴至司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求保護(hù);八是許多法律規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)，用詞用語(yǔ)不準(zhǔn)確、不規(guī)范;等等。立法質(zhì)量不高，給執(zhí)法、司法及其法律適用帶來(lái)了許多不便，在某種程度上也帶來(lái)一定的負(fù)面影響，損害了法律的權(quán)威性，影響了法律的實(shí)施效果。

另一方面，立法效率不高也給法律的有效實(shí)施帶來(lái)不利影響。表現(xiàn)在法律實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)生活所急需的法律不能及時(shí)出臺(tái)。我們的立法機(jī)制還不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)急需的法律作出快速反應(yīng)。立法本身的不到位，不僅使法律應(yīng)調(diào)整的領(lǐng)域處于無(wú)序狀態(tài)，而且也造成法律實(shí)施過(guò)程中的混亂，更談不上社會(huì)效果。以稅法為例，我國(guó)稅收法律體系極不完善。完善的稅收法律體系一般由《稅收基本法》、《稅收實(shí)體法》、《稅收程序法》、《稅收爭(zhēng)訴法》和《稅收處罰法》構(gòu)成，其中，《稅收基本法》是稅收法律體系中的母法。由于缺乏《稅收基本法》，稅種的設(shè)立、開(kāi)征和停征程序，國(guó)家開(kāi)征稅收的最高數(shù)界限，中央稅與地方稅之間的關(guān)系，稅收立法、執(zhí)法和司法權(quán)限的劃分，稅務(wù)執(zhí)法部門的權(quán)力和義務(wù)，納稅人的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，沒(méi)有法律上的統(tǒng)一規(guī)定和安排①我國(guó)任何一本財(cái)稅法律讀本和教科書(shū)，開(kāi)宗明義都要講“稅收法定原則”。然而我國(guó)憲法至今沒(méi)有對(duì)稅賦的權(quán)力歸屬進(jìn)行明確規(guī)定，更不用說(shuō)稅收法定原則。事實(shí)上，我國(guó)自1984年全國(guó)人大頒行的關(guān)于賦稅立法的授權(quán)條例以來(lái)，規(guī)定和征收賦稅就成為政府部門的權(quán)力，至今，我國(guó)所有稅收法律的80%以上都是由國(guó)務(wù)院以條例、暫行規(guī)定等形式頒布的。，從而影響法律的有效實(shí)施，影響經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，導(dǎo)致開(kāi)展稅收工作過(guò)程中，稅收管理與稅收征管之間界限的混淆，造成隨意的稅收減免以及亂收費(fèi)、亂攤派等問(wèn)題的發(fā)生蔓延。

三、建立高效的法治實(shí)施體系

(一)加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，樹(shù)立法律制度權(quán)威，確保高效法治實(shí)施體系的建立

法律實(shí)施效果不佳從根本上講是我們的制度不健全不完善，制度權(quán)威不夠、法治權(quán)威不夠，憲法權(quán)威不夠。建立高效的法治實(shí)施體系，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)憲法實(shí)施，樹(shù)立憲法法律權(quán)威。

1、制度建設(shè)及憲法法律權(quán)威樹(shù)立，是帶有全局性、根本性的問(wèn)題。鄧小平在總結(jié)十年文革經(jīng)驗(yàn)時(shí)，就強(qiáng)調(diào)指出為了避免十年文革悲劇的再次發(fā)生，必須加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制。他在十一屆三中全會(huì)的講話中說(shuō):“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。現(xiàn)在的問(wèn)題是法律很不完備，很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)做法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫做違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，法也就跟著改變”。［5］(P146)他還指出“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法繼續(xù)橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面。即使象毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對(duì)黨對(duì)國(guó)家也對(duì)他個(gè)人都造成了很大的不幸?！保?］(P333)他還說(shuō):“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說(shuō)過(guò)，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒(méi)有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問(wèn)題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了文化大革命的十年浩劫，這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！保?］(P333)

2、憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過(guò)科學(xué)民主程序形成的根本法。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。

3、完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

(二)提高立法質(zhì)量，為法治高效實(shí)施提供依據(jù)

1、法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建立高效的法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。恪守以民為本、立法為民理念，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。

2、完善立法體制。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度。

3、加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制。明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。

4、推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，健全向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見(jiàn)制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。完善立法項(xiàng)目征集和論證制度。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制。

(三)嚴(yán)格依法行政，在執(zhí)法上確保法治高效實(shí)施

1、依法全面履行政府職能。完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。

2、健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤以及依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

3、深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。

4、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

5、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序。

6、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開(kāi)要求和程序予以公布。推行行政執(zhí)法公示制度。

(四)公正司法，在法律適用上確保法治的有效實(shí)施

公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

1、完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分;造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定。

2、優(yōu)化司法職權(quán)配置。完善司法體制，實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制。完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。

最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。完善審級(jí)制度，一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威。明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)。

3、推進(jìn)嚴(yán)格司法。堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，健全事實(shí)認(rèn)定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實(shí)體公正、辦案過(guò)程符合程序公正的法律制度。加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。

4、保障人民群眾參與司法。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)，依法及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書(shū)，杜絕暗箱操作。

5、加強(qiáng)人權(quán)司法保障。強(qiáng)化訴訟過(guò)程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。健全落實(shí)罪刑法定、疑罪從無(wú)、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度。完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯(cuò)案有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制。切實(shí)解決執(zhí)行難，制定強(qiáng)制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序。加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度。依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益。

6、加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)。堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開(kāi)恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。堅(jiān)決反對(duì)和克服特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng)，堅(jiān)決反對(duì)和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為。對(duì)司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬。

(五)增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治有效實(shí)施

法律的權(quán)威及有效實(shí)施源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。因此，必須增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治有效實(shí)施。

1、在全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)。深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，把法治教育納入國(guó)民教育體系，從青少年抓起，健全普法宣傳教育機(jī)制，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開(kāi)展群眾性法治文化活動(dòng)，提高普法實(shí)效。牢固樹(shù)立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)觀念。加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。加強(qiáng)公民道德建設(shè)，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)。發(fā)揮法治在解決道德領(lǐng)域突出問(wèn)題中的作用，引導(dǎo)人們自覺(jué)履行法定義務(wù)、社會(huì)責(zé)任、家庭責(zé)任。

2、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。

3、建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，發(fā)展律師、公證等法律服務(wù)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務(wù)資源，發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。

4、健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。構(gòu)建對(duì)維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理，健全落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。完善立體化社會(huì)治安防控體系，依法強(qiáng)化危害食品藥品安全、影響安全生產(chǎn)、損害生態(tài)環(huán)境、破壞網(wǎng)絡(luò)安全等重點(diǎn)問(wèn)題治理。

(六)加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，確保法治實(shí)施到位

1、建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍。抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系。建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度。

2、加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。確保法治有效實(shí)施，必須加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。提高律師隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善執(zhí)業(yè)保障機(jī)制。規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，強(qiáng)化準(zhǔn)入、退出管理，嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。

3、創(chuàng)新法治實(shí)施人才培養(yǎng)機(jī)制。加強(qiáng)法學(xué)基礎(chǔ)理論研究，形成完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論體系、學(xué)科體系、課程體系。堅(jiān)持立德樹(shù)人、德育為先導(dǎo)向，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論進(jìn)教材進(jìn)課堂進(jìn)頭腦，培養(yǎng)造就熟悉和堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的法治人才及后備力量。

(七)加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治實(shí)施體系的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。建立高效的法治實(shí)施體系，必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1、堅(jiān)持依法執(zhí)政。要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

2、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是法治實(shí)施的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下。把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。

3、推進(jìn)基層治理法治化。建立高效的法治實(shí)施體系，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。必須增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)，提高依法辦事能力。必須加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，確保法治的有效實(shí)施。

［1］沈宗靈主編．法理學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2000．

［2］馬克思恩格斯全集(第1 卷)［M］．北京．人民出版社，1995．

［3］王壽林．當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主論［M］．北京:中共中央黨校出版社，2002．

［4］石泰峰．羅志先．試論地方保護(hù)主義［J］．瞭望，1999(12)．

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