彭智剛（北京市西城區(qū)人民檢察院副檢察長）

邢曉玲（北京市西城區(qū)人民檢察院）

引言

檢察委員會制度是我國檢察制度的重要組成部分，其運行狀況直接關(guān)系到整個檢察機關(guān)的權(quán)力運作。2013年11月，中央新一輪關(guān)于深化司法體制改革的意見要求“探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制”。2013年底、2014年初，最高人民檢察院相繼下發(fā)文件，在全國7個省份17個檢察院開展新一輪檢察官辦案責(zé)任制試點改革，推廣“主任檢察官辦案責(zé)任制”。主任檢察官辦案責(zé)任制改革實際涉及的是檢察權(quán)具體由誰來行使的問題。由于該辦案責(zé)任制賦予主任檢察官一定程度的獨立性,而檢委會則帶有明顯的集體決策色彩，如何應(yīng)對這種變化，是擺在檢委會制度面前的一個問題。

一、考察：檢委會與檢察官獨立辦案之間存在的問題

1999年，最高人民檢察院開始在北京、天津、上海等地開展主訴檢察官辦案責(zé)任制試點。但由于相關(guān)配套措施沒有及時跟進，更主要的原因是制度設(shè)計先天不足以及司法實踐中主訴檢察官的“權(quán)、責(zé)不匹配”，這項制度的運行面臨重重困難，終于難以為繼，這項改革在很多地方名存實亡，重新回到了“三級審批制”的老路①項明：《主訴檢察官辦案責(zé)任制改革與完善》，載慕平主編：《檢察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第182頁～187頁。。

在主訴（辦/偵）檢察官辦案責(zé)任制推行的十多年司法實踐中，由于該辦案責(zé)任制名義上賦予了主訴（辦/偵）檢察官一定程度的“獨立性”,將案件交由其自主判斷、處理檢察業(yè)務(wù),而檢委會則帶有明顯的檢察集權(quán)色彩，基于這一原因，主訴檢察官辦案責(zé)任制與檢委會“集體斷案”在某些方面存在一定程度上的沖突。從歷史發(fā)展的關(guān)系來看，“主任檢察官制度”理應(yīng)是“主訴檢察官制度”的升華②黃曙、周甲準：《主任檢察官視野下的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革》，《人民檢察》2014年第10期。，二者相比，主任檢察官辦理案件的獨立性更強，也正是這個獨立性的要求，更加加劇了主任檢察官辦案責(zé)任制與既有檢察體制的沖突，具體表現(xiàn)在：

（一）缺乏直接性

盡管直接言詞原則并不適用于審前階段,也不要求檢察機關(guān)遵守嚴格的親歷性,但必須承認,親身經(jīng)歷對于正確判斷事實問題、法律問題以及正確作出訴訟決定、采取訴訟行為具有至關(guān)重要的作用。但是在檢察長主導(dǎo)決策以及檢委會研究案件的過程中，承辦人只是一個辦案的鋪路石，其最終辦案決策主體是檢察長和檢委會這兩個主體，檢察長和檢委會承擔(dān)了一個“辦案人之上的辦案人”角色，

在司法活動中，只有近距離觀察并在此基礎(chǔ)上作出正確的判斷，才更接近真實，也更讓人信服。檢察委員會的成員不參加或者直接感知審查活動，在召開檢察委員會會議時也不允許控辯雙方到會議上當(dāng)面陳述，也不直接接觸證人、鑒定人、物證、書證等，而是僅僅通過書面材料、案件匯報等形式的認知容易存在偏差進而影響司法認知的準確性?！皩Π讣闆r全面了解的主訴檢察官沒有決斷權(quán)，而對案件情況不甚了解的檢委會卻有決定權(quán)”，這種尷尬實際上在司法實踐中很常見。

（二）檢察機關(guān)辦理案件責(zé)任劃分不明

檢察機關(guān)辦理案件責(zé)任劃分不明，司法實踐中主要有以下兩種情況：

一是檢察官和檢委會之間的責(zé)任難以落實?！稒z察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》明確規(guī)定，檢察機關(guān)及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯的，由集體討論的主持人和導(dǎo)致錯誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔(dān)責(zé)任。承辦人員隱瞞、遺漏案件主要事實、證據(jù)或者重要情況，導(dǎo)致集體討論結(jié)果錯誤并造成執(zhí)法過錯的，由承辦人員承擔(dān)責(zé)任。這一規(guī)定固然不錯，但問題在于，事實認定是法律適用的基礎(chǔ)，在某些案件中事實認定比法律適用更為困難，而且事實認定與法律適用相比也往往不是涇渭分明的，這就使得負責(zé)事實認定的檢察官與負責(zé)法律適用的檢委會之間的責(zé)任分配未必科學(xué)、合理，實際上在司法實踐中雙方責(zé)任也難以截然分清。

二是檢委會責(zé)任追究幾乎為零。盡管“檢察委員會討論案件，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會負責(zé)”，但是集體負責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式，似乎人人有責(zé)，但又責(zé)任分散，實踐中多出現(xiàn)一旦追究責(zé)任，只有檢委會承擔(dān)，容易造成僅僅是由檢察機關(guān)承擔(dān)責(zé)任甚至最終不了了之的局面③劉翠嬌：《論檢察委員會委員的責(zé)任追究制度》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實務(wù)研究》，中國檢察出版社2012年版，第93頁。。

（三）司法資源浪費

檢察官出于趨利避害的心理，難免傾向于將爭議案件、新型案件、有信訪風(fēng)險的案件提交檢委會討論，爭議案件、刺頭案件儼然成了重大案件的代名詞，更有甚者變相將一些普通案件或在偵查階段就把案件提交檢委會，讓委員們討論偵查技術(shù)、方法和適用法律的問題——將案件提交檢委會，在檢察機關(guān)內(nèi)部成了檢察官推卸責(zé)任的方式④謝曉歌：《檢察委員會制度的特點及其改革發(fā)展思考》，《人民檢察》2008年第8期。。此外，由于對重大案件的范圍認識不統(tǒng)一，主觀色彩相對比較濃厚，實務(wù)中也難免會出現(xiàn)“該上檢委會的未上，不該上檢委會的卻上”的尷尬局面。過多致力于案件的討論和處理，使得檢委會儼然成了“第二辦案機關(guān)”。

上述兩種情況，都有沖淡主訴檢察官獨立、公正、高效辦案的效果以及審查案件的責(zé)任感的風(fēng)險，也極大地擠占了檢委會從事重大問題的研究、形成科學(xué)決策的發(fā)展空間，導(dǎo)致檢委會自身的職能嚴重弱化，既浪費司法資源，也損害了檢委會的權(quán)威。

(四)檢察官積極性降低

檢察官將案件提交給檢察委員會審議，從而啟動檢察委員會議事程序，容易形成和固化了檢察官的依賴心理。審視司法實務(wù)，我們不得不承認，檢察委會的存在以剝奪或者正在剝奪許多普通檢察官“成長的權(quán)力”⑤孫清平：《我國檢察委員會制度之探討》，《前沿》2011年第15期。。從檢察官方面講，在辦案過程中會受到希望成功與懼怕失敗兩種心理因素的影響，而錯案追究制度使得懼怕失敗的心理成為檢察官辦案過程中的主導(dǎo)心理。

實際上，在實行主訴（辦/偵）檢察官辦案責(zé)任制以來，全國各地普遍存在主訴檢察官因為懼怕辦錯案被追責(zé)而對案件不真正負責(zé)，轉(zhuǎn)而將大量案件提交檢委會討論的情況⑥張溫龍：《論現(xiàn)行檢察委員會制度面臨的困境與出路》，《中國檢察官》2012年第9期。，以致一些基層檢察院的檢察委員會討論案件的范圍大有擴大趨勢?？膳碌氖?，總想依賴檢委會幫助把關(guān)，嚴重限制了作為個體的檢察官的獨立性和積極性，不利于業(yè)務(wù)水平的提高。

可以預(yù)見的是，當(dāng)前推動主任檢察官辦案責(zé)任制的改革，如果不對癥下藥，進行有針對性的解決，也會遇到在主訴（辦/偵）檢察官辦案責(zé)任制時期遇到的問題，故上述分析顯得尤為必要。

二、反思：主任檢察官辦案責(zé)任制對檢委會的新要求

主任檢察官制度的發(fā)展趨勢與檢委會的運作理念之間存在矛盾，為了避免與主任檢察官辦案責(zé)任制改革發(fā)生沖突進而削弱檢察體制改革新舉措的功效，檢委會制度應(yīng)該也必須根據(jù)新的司法改革形勢的需要進行調(diào)整以適應(yīng)新要求。

（一）強調(diào)檢察官主體地位

在越南，檢察委員會根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，按照法律的規(guī)定討論和決定重大問題；在荷蘭，檢察委員會的職能范圍主要包括制定指導(dǎo)檢察官執(zhí)法的刑事政策、人事管理職能、財政管理職能；在俄羅斯，法律明定檢察院檢察委員會是咨議性機構(gòu)?？梢姡瑱z察委員會制度集多種職能于一身，特別是對案件行決策之權(quán)已不是主流，更多的是檢察委員會對疑難案件的定性以及重大案件（一般為對事實、證據(jù)無爭議的案件）的處理提供咨詢意見，供檢察官參考，而無權(quán)要求檢察官執(zhí)行。

我們認為，通過檢察官個體決策使其相對獨立地行使檢察權(quán)，同時將權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合，能夠最大限度調(diào)動檢察官的積極性、創(chuàng)造性。首先，檢察官的個體決策有利于發(fā)辦案人員的能動性，提高辦案的效率。其次，檢察官的個體決策有利于明確辦案責(zé)任和監(jiān)督。一旦案件出錯時可以直接追究到案件的承辦人，相比群體決策那種責(zé)任模糊而言更有利于責(zé)任的落實和追究。再次，檢察官個體決策還有助于提高辦案質(zhì)量與責(zé)任意識，并促使檢察官注重自身素質(zhì)，從而實現(xiàn)檢察活動專業(yè)化，提高檢察機關(guān)公信力。

（二）發(fā)揮業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用

法律是相對保守、穩(wěn)定的，社會發(fā)展卻是快速甚至迅猛的，作為檢察機關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，除了對重大案件討論決策之外，檢委會還需要對檢察工作中的新情況、新問題進行研究，強化與業(yè)務(wù)相關(guān)的重大問題的決策，以提高檢察機關(guān)的執(zhí)法能力和檢察官的業(yè)務(wù)水平。對此，有人呼吁“增加對于其他重大問題討論決定的成分”，稱其為檢委會的職能擴展,我們認為，這與其說是檢委會職能的擴展，不如說是其本有職能的充分發(fā)揮，是法律既有規(guī)定中的應(yīng)有之義。

（三）簡化程序，提升效率

隨著社會的發(fā)展，人們越來越多地關(guān)注于司法效益，主任檢察官辦案責(zé)任制改革的背后也有司法效益的考慮，司法效益不能簡單歸結(jié)為司法資源和司法成本的降低，也意味著公民權(quán)利在合理訴訟期限內(nèi)的實現(xiàn)⑦王仕志：《談檢察業(yè)務(wù)決策機制》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。。

檢委會在集體研究、討論案件中容易出現(xiàn)議而不決或糾纏細枝末節(jié)的現(xiàn)象，特別是，有時因主要領(lǐng)導(dǎo)出差或者忙于處理其他事務(wù)性的工作，往往要等到訴訟時限將到才匆忙召開檢委會討論，訴訟進程繁冗拖沓,以北京市某基層院為例，2013年，該院檢委會共討論案件196件。如此多的案件，等待會議討論的時間就是一個有著漫長意味的數(shù)字，辦案效率的消耗程度可想而知，訴訟效率的低下在所難免，并且對于偵查活動來說很可能貽誤時機,造成難以預(yù)料的不利后果。

三、探索：檢委會制度的完善路徑

我們認為，完善檢委會制度應(yīng)該采取“相對合理主義”⑧所謂相對合理主義，是指在一個不盡如意人的法制環(huán)境中，在多方面條件的制約下，無論是制度改革還是程序操作，都只能追求一種相對合理，不能乞求盡善盡美。見龍宗智：《相對合理主義及其局限性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第4期。，即在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提出符合司法實際情況的設(shè)想和中肯的改革措施，既發(fā)揮主任檢察官獨立辦案、公正高效的優(yōu)點，又實現(xiàn)檢委會民主、科學(xué)決策，使兩者之間可能出現(xiàn)的矛盾得以調(diào)和，各自良好運行。

（一）增強檢委會的專業(yè)性

1.去行政化：調(diào)整檢委會委員組成。實踐當(dāng)中，檢委會委員的組成人員一般包括檢察長、副檢察長和一些內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人，這種清一色的行政化人員構(gòu)成或者說將檢委會成員資格作為一種行政待遇的做法遭到很多詬病。這種委員組成的行政化，不能保證檢察委員會委員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，往往是“通才”較多而專家較少。

我們認為，要以精英化為導(dǎo)向，改善委員結(jié)構(gòu)，突出專業(yè)化，積極落實2005年10月高檢院《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中尚未落實的重要內(nèi)容，即“按照一定比例選拔政治強、業(yè)務(wù)精、議事水平高的資深檢察官和優(yōu)秀檢察官擔(dān)任檢委會委員”。

具體而言，改變委員與行政職務(wù)掛鉤的傳統(tǒng)模式，按選賢任能之精神，除正副檢察長外，其余委員名額按代表性、廣泛性、公正性的要求，在層次結(jié)構(gòu)上適度調(diào)整，優(yōu)化合理配置。首先，明確業(yè)務(wù)部門負責(zé)人及符合條件的資深檢察官可以擔(dān)任委員；非業(yè)務(wù)的院級領(lǐng)導(dǎo)和其他非業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的黨組成員不得進檢委會。其次，明確委員的任期、更換條件和程序，明確檢委會委員任期同檢察長的任期。如果委員任期屆滿仍需要擔(dān)任的，由檢察長提名，重新提請人大常委會任命，使檢委會能及時補充新鮮血液。最后，應(yīng)規(guī)定委員在任職期間有違反法律及相關(guān)規(guī)定的情形，如委員在一年之中出現(xiàn)三次或一屆之中累計出現(xiàn)五次錯誤意見導(dǎo)致錯案產(chǎn)生的，或一年中三次非因公事不能出席檢委會等情形的，則該委員應(yīng)當(dāng)自動引咎辭職或由檢察長提請人大常委會罷免其委員職務(wù)。同時，可根據(jù)議事事項的不同，尤其針對案件討論，設(shè)置“機動委員”，“機動委員”并不是當(dāng)然檢委會委員，只有在涉及自身業(yè)務(wù)范圍時成為享有同等權(quán)利的檢委會委員，如可設(shè)置民行委員、公訴委員、偵監(jiān)委員等。

作為檢察機關(guān)業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的成員，檢委會委員理應(yīng)具有代表性，能覆蓋主要業(yè)務(wù)部門，院領(lǐng)導(dǎo)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人并不天然具備委員資格，由具有較高的法律知識水平、品格高尚、法學(xué)功底深厚、辦案經(jīng)驗豐富、在業(yè)務(wù)上有一定權(quán)威的檢察官擔(dān)任，即由目前的“權(quán)力型”委員向“專家型”委員轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)檢委會委員的精英化，是不可回避的趨勢。主任檢察官辦案責(zé)任制改革之下，根據(jù)各地檢委會的工作實際，確定這一比例，量化專業(yè)指標，配置好這部分委員，并逐步擴大檢察官在檢委會中所占比例，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

2.把好關(guān)口：強化檢委會辦事機構(gòu)作用。作為檢委會運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)中心，檢委會辦事機構(gòu)承擔(dān)著“程序過濾”的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在會前對提請檢委會討論決定的案件進行程序性審查，把不符合上會條件的案件剔除出去，為檢委會“減負”，保證檢委會的權(quán)威性，也凸顯檢委會的專業(yè)性。

檢委會辦事機構(gòu)對提交檢委會研究的案件，在程序性審查方面要嚴格把關(guān)，限制個案的討論數(shù)量，堅決避免某些案件承辦人和業(yè)務(wù)部門將提交檢委會討論視為回避問題、推脫責(zé)任的手段和方式。凡屬檢察官獨立辦案范圍的檢察事務(wù)，不再交由檢委會討論決定，個案適用法律問題存在重大疑難的除外。屬于應(yīng)當(dāng)由檢委會研究的案件，還要嚴格限定提起的時間，總之，要避免檢委會成為“避難所”。⑨趙志堅、徐鶴喃：《檢察委員會工作機制改革研究》，載慕平主編：《檢察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第49頁。

此外，對于屬于檢委會討論的案件，也要尊重司法規(guī)律，一般對案件事實問題不做討論，而由承辦的檢察官通過直接審查證據(jù)材料建立內(nèi)心確信來把握案件事實。對此，也應(yīng)由檢委會辦事機構(gòu)進行審查。

（二）整合檢委會的職能

1.監(jiān)督、評價：培養(yǎng)檢察獨立精神。有論者指出：“檢察理念對于檢察人員來說，是其法律意識結(jié)構(gòu)的核心和靈魂。”⑩朱秋衛(wèi)：《我國檢察權(quán)的定位及職權(quán)配置研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第180頁。檢察獨立精神的養(yǎng)成，固然取決于檢察官內(nèi)心對于法律的信仰，而多種法律、法規(guī)、規(guī)章制度乃至外部物質(zhì)層面建設(shè)作為硬性措施，也是必不可少的外因。因此，在主任檢察官辦案責(zé)任制的推進過程中，檢委會監(jiān)督、評價方面的制度層面設(shè)計，能夠幫助檢察官盡快地成長、成熟起來，成為合格的法律職業(yè)人，得以全面展示其作為“法律監(jiān)督者”或者“法律守護人”的形象。

一方面，檢委會主要通過討論重大案件，比如對不起訴案件、撤銷案件、抗訴案件等討論，加強對案件質(zhì)量的監(jiān)控效果。另一方面，檢委會采取其他方式進行監(jiān)督，比如通過檢委會授權(quán)辦事機構(gòu)或者指派委員開展執(zhí)法檢查，要求辦案文書向檢委會備案等方式，加強對檢察官辦案的監(jiān)督。同時，建立檢委會決定執(zhí)行責(zé)任制，將執(zhí)行本院檢委會決定的情況納入檢察官年度工作業(yè)績考核范圍，通過定期開展對檢委會決定的執(zhí)行和反饋方面的檢查，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的檢委會決定無正當(dāng)理由久拖不辦或在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題卻不予以反饋的情形，適時、客觀了解執(zhí)法辦案的實際情況。

需要指出的是，檢察委員會的這種監(jiān)督僅限于對人的監(jiān)督,不針對具體的案件，不再決定案件的處理結(jié)果。只要承辦案件的檢察人員在辦案中嚴格依法進行,則無權(quán)干涉其辦案活動。

同時，檢委會還應(yīng)當(dāng)立足于內(nèi)部制約，通過辦事機構(gòu)對檢察官辦案質(zhì)量的評查，有效掌握執(zhí)法辦案和檢察權(quán)運行的整體情況，同時就檢察官的個人品行、業(yè)務(wù)水平作出相應(yīng)的評價?黃海、梁曉淮：《論檢察委員會的法律地位及其改革完善》，載《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第1期。。這種評價由于具有法律上的意義,對于發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才,淘汰不合格人員,選拔優(yōu)秀檢察官都具有十分重要的意義。這樣,檢察委員會通過評價的職能不但使自己跳脫了具體的案件事務(wù),科學(xué)合理地配置了優(yōu)勢資源,也調(diào)動和提高了承辦案件檢察官的責(zé)任心、積極性。筆者認為，檢委會良性的考評考核機制,提高辦案的質(zhì)量與效率同時也提升了辦案主體的專業(yè)素能。

2.提供指導(dǎo)：全面領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)工作。檢察官作為認識事物的個體，即使其政治素質(zhì)很高，業(yè)務(wù)能力很強，相對于日新月異的復(fù)雜社會，其能力也是有限的，在面對知識不斷更新的社會和日趨復(fù)雜的案件時，尤為如此。檢委會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用即顯現(xiàn)出其價值來，集中表現(xiàn)在為檢察官辦理疑難、復(fù)雜案件提供智力上的支持。檢委會應(yīng)當(dāng)藉由對討論的案件和問題進行調(diào)查研究，歸納總結(jié)，研判檢察工作中具有全局性的業(yè)務(wù)工作，發(fā)現(xiàn)法律適用和執(zhí)法活動中存在的問題并進行指導(dǎo)。當(dāng)然，這種指導(dǎo)不是一種具體的指導(dǎo)，二是一種宏觀指導(dǎo)；不是一種參考性的指導(dǎo)，而是一種具有權(quán)威性的指導(dǎo)。?宋聚榮、朱會民：《我國檢委會制度的價值、困境和出路》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實務(wù)研究》，中國檢察出版社2012年版，第61頁。具體內(nèi)容包括以下方面：（1）通過研究制定工作指導(dǎo)性文件以及檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件，發(fā)揮檢委會的一般指導(dǎo)作用；（2）通過研究重大專項工作部署和專項工作、聽取重大業(yè)務(wù)工作匯報等，發(fā)揮檢委會的宏觀指導(dǎo)作用；（3）通過研究類案、類罪及典型疑難復(fù)雜案件，發(fā)布指導(dǎo)性案例，發(fā)揮檢委會對執(zhí)法辦案的指導(dǎo)作用；（4）通過及時總結(jié)檢察工作經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作中存在的問題和不足，進一步提出加強和改進的措施，或是向有關(guān)部門提出立法或司法解釋建議。

結(jié)語

檢察委員會制度從其產(chǎn)生、發(fā)展到確立，有其歷史的必然性和現(xiàn)實合理性。檢察委員會制度將在今后一個時期內(nèi)長期存在，為克服制度本身的諸多不足，功能的調(diào)整和制度的改良甚為必要。從檢察委員會自身存在的問題觀察，檢委會存在委員偏行政化、宏觀指導(dǎo)作用愈加削弱、無法切實發(fā)揮檢委會應(yīng)有職能等種種問題，這些問題如不能得到合理解決，將極大限制檢委會工作的進一步開展。而從發(fā)展的角度看，檢察委員會的角色淡出則是司法規(guī)律的必然要求。隨著司法專業(yè)化和檢察職業(yè)化進程不斷加快，檢察官整體素質(zhì)不斷提高，檢察官獨立性越來越強，職業(yè)檢察官必將取代檢察委員會的地位與作用。檢察委員會制度功能作用的逐步消退將成為一種發(fā)展趨勢，職業(yè)檢察官的角色替代也將成為歷史必然。