我國(guó)依法治國(guó)科學(xué)內(nèi)涵的變遷

楊震

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150001)

[摘要]“社會(huì)主義法治”是中國(guó)政治改革邏輯發(fā)展的產(chǎn)物，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要組成部分。為解決黨政不分、以黨代政這一歷史性難題，引入法律思維，先后提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”等戰(zhàn)略目標(biāo)，我們黨對(duì)于依法治國(guó)科學(xué)內(nèi)涵的把握，一步步逐漸豐滿(mǎn)。首先是把依法治國(guó)界定為執(zhí)政方式(法治國(guó)家)，其次是把依法治國(guó)界定為執(zhí)政方式(法治國(guó)家)、行政方式(法治政府)，最后界定為依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]依法治國(guó)；科學(xué)內(nèi)涵；歷史變遷

[中圖分類(lèi)號(hào)]D920.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[收稿日期]2015-06-22

[作者簡(jiǎn)介]丁啟明(1958-)，男，黑龍江海倫人，教授，博士，從事法理學(xué)和民商法學(xué)研究。

“社會(huì)主義法治”是中國(guó)改革開(kāi)放深化的產(chǎn)物，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要組成部分。1996年3月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”[1]。1997年10月黨的十五大報(bào)告提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)[2]10。1999年憲法修正案加以確認(rèn)：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！盵3]2002年11月黨的十六大報(bào)告提出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。”[4]122007年10月黨的十七大報(bào)告提出：“依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求。”[5]122012年11月黨的十八大報(bào)告提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)?！盵6]13并將法治與社會(huì)主義核心價(jià)值觀聯(lián)系起來(lái)：“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善，積極培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀?！盵6]152013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！?014年10月黨的十八屆四中全會(huì)提出“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路”[8]。

我們黨對(duì)于依法治國(guó)科學(xué)內(nèi)涵的把握，是一步一步逐漸豐滿(mǎn)的。首先是把依法治國(guó)界定為執(zhí)政方式(法治國(guó)家)，其次是把依法治國(guó)界定為執(zhí)政方式(法治國(guó)家)、行政方式(法治政府)，最后界定為依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

一、執(zhí)政方式(法治國(guó)家)

這是我國(guó)依法治國(guó)首先確定的內(nèi)涵。 1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)，啟動(dòng)了改革開(kāi)放，黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)工作。1979年，鄧小平同志提出四項(xiàng)基本原則——堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政(1982年之前稱(chēng)“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”)、堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持馬列主義毛澤東思想。在1987年黨的十三大上，被概括為“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放。

1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局(擴(kuò)大)會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，確定政治體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿(mǎn)活力的社會(huì)主義政治體制。鄧小平同志認(rèn)為，政治體制改革要和經(jīng)濟(jì)體制改革相配套、相適應(yīng)，權(quán)力過(guò)分集中是傳統(tǒng)政治體制的基本特征和總病根，黨政不分、以黨代政是傳統(tǒng)政治體制的主要弊端，為保障人民民主，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，黨只能在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。1996年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》將之概括為“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”。

1997年黨的十五大對(duì)“依法治國(guó)”的界定，就是對(duì)鄧小平同志政治體制改革理論的高度概括：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！倍h的十五大在這方面的最大創(chuàng)新，是將“建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”上升為“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。在黨的十八屆四中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記一語(yǔ)中的地指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題?！盵9]

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)上指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本制度保障。中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的行動(dòng)指南。這3個(gè)方面實(shí)質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向?！?/p>

法治國(guó)家的首要問(wèn)題是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，法治國(guó)家的主體則是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾。革命時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾的基本方式是德治，靠全心全意為人民服務(wù)贏得群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾。建設(shè)時(shí)期，德治仍然有著不可取代的重大價(jià)值，黨的先進(jìn)性、黨員的模范帶頭作用仍然是贏得群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的根本。然而，贏得群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾本身并不是目的，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主才是目的。這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政、人民群眾的當(dāng)家做主必須依據(jù)一定的法律框架來(lái)進(jìn)行，要求黨“領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法，支持司法，帶頭守法”。 執(zhí)政方式(法治國(guó)家)內(nèi)涵主要解決黨國(guó)不分的問(wèn)題，黨應(yīng)當(dāng)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家。

二、行政方式(法治政府)

行政方式(法治政府)內(nèi)涵主要解決黨政不分的問(wèn)題，黨政分開(kāi)，黨應(yīng)當(dāng)支持依法行政，建設(shè)法治政府。 黨政分開(kāi)是鄧小平同志政治體制改革理論的主線。1986年6月，他指出：“黨管政府怎么管法，也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題?！盵10]1987年10月，黨的十三大報(bào)告對(duì)鄧小平同志的黨政分開(kāi)理論進(jìn)行了提煉，指出：“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)?！盵11]黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。

黨政分開(kāi)的理論和實(shí)踐切中了黨的領(lǐng)導(dǎo)行政化的傳統(tǒng)弊端，但是，沒(méi)能區(qū)分出黨和國(guó)關(guān)系和黨政關(guān)系。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出，政企分開(kāi)進(jìn)入快車(chē)道。1997年10月黨的十五大報(bào)告第一次把黨和國(guó)關(guān)系分離出來(lái)，提出了基于執(zhí)政方式的依法治國(guó)，提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。但是，這時(shí)提出的依法治國(guó)，還打著深深的法制烙印，報(bào)告指出：“當(dāng)前和今后一段時(shí)間，政治體制改革的主要任務(wù)是：發(fā)展民主，加強(qiáng)法制，實(shí)行政企分開(kāi)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)?！盵2]152002年11月，黨的十六大報(bào)告將“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”和“深化行政管理體制改革”明確區(qū)分：“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開(kāi)展工作。進(jìn)一步改革和完善黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開(kāi)展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”[4]13“深化行政管理體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題。按照政事分開(kāi)原則，改革事業(yè)單位管理體制?！盵4]13

2007年10月黨的十七大報(bào)告指出，黨的十六大以來(lái)：“依法治國(guó)基本方略深入落實(shí)，全社會(huì)法制觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，法治政府建設(shè)取得新成效。”但是，黨的十七大報(bào)告中，并未提煉出執(zhí)政方式(依法治國(guó))、行政方式(法治政府)的結(jié)構(gòu)。2012年11月黨的十八大報(bào)告指出，黨的十七大以來(lái)：“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！秉h的十八大報(bào)告提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，但仍未把執(zhí)政方式(依法治國(guó))、行政方式(法治政府)整合起來(lái)。第一次將之整合起來(lái)的是2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)，提出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！盵7]11

三、法治中國(guó)與“三個(gè)共同推進(jìn)，三個(gè)一體建設(shè)”

法治中國(guó)是對(duì)我國(guó)厲行法治的新的總的概括。 2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，初步形成立法、執(zhí)法、司法、守法的完整社會(huì)主義法治范疇，并以“三個(gè)共同推進(jìn)，三個(gè)一體建設(shè)”概括了其內(nèi)涵。2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力法治保障。

依法治國(guó)至此獲得更深刻的內(nèi)涵：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?由上可見(jiàn)，依法治國(guó)的內(nèi)涵的發(fā)展與我國(guó)政治體制改革的歷程密切相關(guān)，不難想見(jiàn)，隨著我國(guó)政治體制改革的不斷展開(kāi)，其內(nèi)涵將更加豐富。 理解我國(guó)依法治國(guó)的科學(xué)內(nèi)涵不能離開(kāi)我國(guó)的實(shí)際和實(shí)踐。但是，這并不是說(shuō)法治的一般內(nèi)涵在此無(wú)關(guān)緊要，比如法律至上、約束權(quán)力、弘揚(yáng)權(quán)利等等，而是說(shuō)這些一般內(nèi)涵必須在我國(guó)依法治國(guó)的特定內(nèi)涵中展開(kāi)。離開(kāi)特定內(nèi)涵而片面追求一般內(nèi)涵、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，只能適得其反。

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〔責(zé)任編輯：張毫趙永苓〕

依法治國(guó)研究