中共南京市委黨校課題組

(江蘇 南京 210046)

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對接上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建南京開放型經(jīng)濟(jì)新體制

中共南京市委黨校課題組

(江蘇 南京 210046)

創(chuàng)建中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是關(guān)乎我國未來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提升開放型經(jīng)濟(jì)水平以及打造中國經(jīng)濟(jì)“升級版”的重大舉措。南京是長三角的重要中心城市，與上海經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)，一方面，為南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新機(jī)遇。另一方面，也對南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成新挑戰(zhàn)。南京對接上海自貿(mào)區(qū)必須明確目標(biāo)、破解難題、突出優(yōu)勢，加快推行國際化戰(zhàn)略，提升南京的國際化水平。

上海自貿(mào)區(qū)；開放型經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新

2013年9月創(chuàng)建的中國(上海)自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)(以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”)作為我國境內(nèi)的第一個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)，以其在貿(mào)易、投資、服務(wù)業(yè)開放、行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等多領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，加快了我國建立與國際經(jīng)貿(mào)通行規(guī)則相互銜接的基本制度框架的步伐，突破了區(qū)域性經(jīng)濟(jì)改革的范疇，從而成為新一輪制度改革的起點(diǎn)。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)為全國性的改革破局帶來了較大的沖擊性和示范效應(yīng)，對我國全面深化改革、進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級將產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用，也理所當(dāng)然地對南京的改革和發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

南京地處上海一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)無疑是南京目前改革發(fā)展最重要的背景和前提。在以上海為龍頭的國家長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、海上絲綢之路戰(zhàn)略以及蘇南建設(shè)現(xiàn)代化示范區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施中，南京如何創(chuàng)新體制機(jī)制，搶抓機(jī)遇，對接上海自貿(mào)區(qū)的制度溢出和經(jīng)濟(jì)輻射；應(yīng)對挑戰(zhàn)，克服自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來的虹吸效應(yīng)和極化效應(yīng)，將為南京未來的改革發(fā)展、對外開放以及區(qū)域地位的提升奠定基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)利用好上海自貿(mào)區(qū)這一政策性開放向制度性開放轉(zhuǎn)變的契機(jī)和平臺(tái)，盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，構(gòu)建南京開放型經(jīng)濟(jì)新體制，抓住開放發(fā)展的新機(jī)遇，從根本上開創(chuàng)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

一、對接上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)具備的認(rèn)識(shí)前提

(一)充分認(rèn)識(shí)對接上海自貿(mào)區(qū)的前瞻性

上海自貿(mào)區(qū)在城市的整體開放、制度的創(chuàng)新以及對外貿(mào)易等方面都將走在全國的前列，成為對外開放創(chuàng)新體制的排頭兵。因此，注重對接上海自貿(mào)區(qū)的前瞻性就顯得尤為重要。上海注重把握中心城市發(fā)展的規(guī)律，高起點(diǎn)規(guī)劃發(fā)展，大力推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型，特別是以世博會(huì)籌辦為契機(jī)，全面加強(qiáng)城市發(fā)展理念創(chuàng)新，積極探索發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，城市現(xiàn)代化國際化水平得到迅速提升。南京是具有厚重歷史文化底蘊(yùn)的現(xiàn)代化城市，提升城市現(xiàn)代化國際化水平的要求很迫切。因此，要通過加強(qiáng)城市規(guī)劃理念交流，提升南京的總體規(guī)劃水平；通過加強(qiáng)城市建設(shè)合作，迎接南京新一輪城市建設(shè)高潮的到來；通過加強(qiáng)城市管理交流合作，提高城市管理水平；在學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)注重強(qiáng)化功能拓展，特別是與上海“五個(gè)中心”建設(shè)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面，重點(diǎn)在創(chuàng)新、金融、航運(yùn)、貿(mào)易四個(gè)領(lǐng)域加以突破，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上狠下功夫，打造經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新的增長點(diǎn)。

(二)充分認(rèn)識(shí)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性

與新設(shè)立的粵閩津三地自貿(mào)園區(qū)地域性更為鮮明、建設(shè)目標(biāo)更為集中明確所不同的是，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)最重要的意義在于“試驗(yàn)”區(qū)的定位。其建設(shè)不僅包括了貿(mào)易、投資、制造業(yè)等傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)的范疇，更主要的是延展至服務(wù)業(yè)開放、行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域更具廣泛意義的改革創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。這也意味著上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重、目標(biāo)多、期望更大，而且涉及中央、部門和地方各方面的法權(quán)、事權(quán)和利益調(diào)整，協(xié)調(diào)難度極大，很多結(jié)構(gòu)性問題尚未突破，目前仍面臨一些需要大膽探索的問題。因此，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)成果能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢有賴于國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展成效的檢驗(yàn)；一系列制度創(chuàng)新是否“可推廣、可復(fù)制”也有賴于其運(yùn)行效果的檢驗(yàn)。我們要充分認(rèn)識(shí)到上海自貿(mào)區(qū)是對外開放與境內(nèi)開放的過渡區(qū)，是試點(diǎn)開放與全面開放的結(jié)合點(diǎn)，建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)也是一個(gè)反復(fù)的試錯(cuò)過程。我們既要關(guān)注其各項(xiàng)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，關(guān)注自貿(mào)區(qū)的政策落實(shí)和推進(jìn)動(dòng)態(tài)，也要關(guān)注其創(chuàng)新探索過程的啟示借鑒。

(三)充分認(rèn)識(shí)對接上海自貿(mào)區(qū)的自主創(chuàng)新性

上海自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)制度創(chuàng)新都是基于實(shí)踐的需要和創(chuàng)造。目前看來，自貿(mào)區(qū)一是主要針對我國政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)仍然較多，公共服務(wù)供給仍然缺位、錯(cuò)位的問題，著力理順政府與市場的關(guān)系。這包括：按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，厘清政府與市場的邊界；進(jìn)一步簡政放權(quán)，按價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律制定完備的市場規(guī)則；由企業(yè)創(chuàng)新行為去拓展市場，而不是依靠行政指令去營造激勵(lì)企業(yè)的環(huán)境。二是針對全球貿(mào)易體系的變革加快，各國圍繞制度、規(guī)則、資源、市場、技術(shù)的競爭日趨激烈，貿(mào)易保護(hù)主義不斷升級的問題，尋求國際競爭力提升之道。一方面探索在全球一體化背景下開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的新制度體系和新管理機(jī)制(趙曉雷，2014)，創(chuàng)新政府行政管理方式；另一方面是成為我國加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟(jì)治理制度性權(quán)力的重要平臺(tái)。因此，南京對接上海自貿(mào)區(qū)不僅要最大限度地汲取自貿(mào)區(qū)上述方面的各項(xiàng)創(chuàng)新成果，充分利用自貿(mào)區(qū)先行先試的示范效應(yīng)；還要以南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，參考自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)、借助自貿(mào)區(qū)平臺(tái)，因地制宜大膽創(chuàng)新有針對性的提升南京開放型經(jīng)濟(jì)水平和競爭力的管理制度、工作思路及對策，實(shí)現(xiàn)原有政策體制框架的實(shí)質(zhì)性突破，營造好利于發(fā)展的環(huán)境，而不是坐等自貿(mào)區(qū)的制度外溢，甚至是為舊體制包裹各種自貿(mào)區(qū)形式的外衣。

(四)充分認(rèn)識(shí)對接上海自貿(mào)區(qū)的長期性

根據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的設(shè)計(jì)，上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗(yàn)期為兩至三年，目的在于力爭將上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為我國擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務(wù)。顯然，這個(gè)試驗(yàn)期是相對于自貿(mào)區(qū)自身的建設(shè)和運(yùn)作而言的。作為制度創(chuàng)新的載體，上海自貿(mào)區(qū)的溢出效應(yīng)必然具有相對的長期性。首先，我國漸進(jìn)性改革方式在取得輝煌成就的同時(shí)，也因受到利益固化的束縛，出現(xiàn)低效率的改革路徑依賴現(xiàn)象。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)以開放促改革，需要打破歷史慣性，通過對接國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，形成倒逼機(jī)制，逐步探索出新的發(fā)展路徑，其推廣、復(fù)制也必然是層層深入的；其次，建立上海自貿(mào)區(qū)并非僅僅立足于目前形勢的需要和應(yīng)對，而是立足于中國經(jīng)濟(jì)如何突破原有不合理制度利益的阻礙，形成新的制度架構(gòu)。這種制度架構(gòu)與以往最大的不同在于需要在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，乃至于行政領(lǐng)域構(gòu)建完全不同的激勵(lì)體系(North，1999)。作為觸及利益調(diào)整的改革，雖然我們可以借鑒國際通行規(guī)則的成熟范本，但更多的還是需要我們在實(shí)踐中不斷協(xié)調(diào)、整合、完善。而且新制度運(yùn)行的規(guī)模越大，必然越復(fù)雜，其完善也不可能一蹴而就。南京對接上海自貿(mào)區(qū)也要立足長遠(yuǎn)，在深化改革、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等諸方面既要搶抓機(jī)遇、搶占先機(jī)，更要深謀遠(yuǎn)慮，找準(zhǔn)方向，持之以恒，打造南京改革開放新優(yōu)勢。

二、上海自貿(mào)區(qū)對南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

隨著上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)及各種政策和制度創(chuàng)新的先行先試，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)在法律法規(guī)的建立、負(fù)面清單的推出、商事登記、境外投資、貿(mào)易便利化的安排以及金融配套服務(wù)、服務(wù)業(yè)的開放、政府管理方式等八大方面都取得了不同程度的進(jìn)展，對南京的影響正逐步顯現(xiàn)。

(一)為南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新機(jī)遇

1、上海自貿(mào)區(qū)為南京拓寬對外開放新領(lǐng)域提供了“窗口”

改革開放30多年來，中國形成了以出口和吸收外資為主的開放模式。雖然對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，對外開放的國內(nèi)、國際環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)有開放模式質(zhì)量不高，效益低下的問題凸顯出來。長期以來，由于在開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中錯(cuò)過了第一輪參與經(jīng)濟(jì)全球化最有利的時(shí)機(jī)，南京的經(jīng)濟(jì)開放度和開放水平與長三角地區(qū)副中心城市的地位有較大差距。2013年，南京市實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口貿(mào)易總額為557．57億元，在全省位居第三，僅為蘇州進(jìn)出口總值的18%、無錫的79．2%。當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展重心向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了技術(shù)、新生產(chǎn)模式在產(chǎn)業(yè)中的滲透。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)高技術(shù)化和高附加值化，產(chǎn)業(yè)組織在經(jīng)歷了工業(yè)時(shí)代跨國化后，在服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代正在出現(xiàn)全球化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化、協(xié)作化的新趨勢。而服務(wù)業(yè)開放作為自貿(mào)區(qū)新一輪改革開放的重點(diǎn)，承擔(dān)了為中國在服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代贏得新的國際競爭優(yōu)勢探索新的方式、渠道和結(jié)果的重任，是繼制造業(yè)之后產(chǎn)業(yè)開放型發(fā)展的又一“窗口”。

目前，在南京的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)相對雄厚，已經(jīng)成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2013年，服務(wù)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到54．4%，遠(yuǎn)高于同期江蘇省服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值45%的比重。同時(shí)服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口額達(dá)132億美元，同比增長36.2%，其中，服務(wù)出口額同比增長超四成，顯然發(fā)展服務(wù)貿(mào)易是更好地發(fā)揮南京經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)新格局的必然選擇。然而，南京服務(wù)業(yè)發(fā)展尚不具備國際競爭優(yōu)勢，從結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的份額雖在逐漸增加，但傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占服務(wù)貿(mào)易的比重仍較高；從運(yùn)行看，服務(wù)貿(mào)易運(yùn)行波動(dòng)較大，遠(yuǎn)沒有形成穩(wěn)定趨勢。自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放的試驗(yàn)，將給南京服務(wù)業(yè)發(fā)展注入新的元素和活力，有利于南京金融、航運(yùn)、物流、教育、傳媒等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)市場與國際標(biāo)準(zhǔn)無縫銜接；有利于南京教育、醫(yī)療等優(yōu)勢公共服務(wù)領(lǐng)域開展多方面的國際深度合作；更有利于推動(dòng)南京跳出外貿(mào)、外資、外經(jīng)“老三外”的原宥，推進(jìn)外包、外展、外機(jī)“新三外”，即發(fā)展服務(wù)外包、壯大國際會(huì)展、集聚涉外服務(wù)型機(jī)構(gòu)的開展，從而提高對境外資源，特別是服務(wù)業(yè)資源開發(fā)利用的水平和能力。

2、上海自貿(mào)區(qū)為南京強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新框架搭建了平臺(tái)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)與全球化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大重要趨勢。區(qū)域合作通過區(qū)域內(nèi)成員之間的分工協(xié)作，可以更有效地利用資源和市場，促進(jìn)成員經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展和繁榮。十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新設(shè)想和新布局集中體現(xiàn)為“兩帶一路”，即絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路和長江流域經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)。國內(nèi)以流域?yàn)榧~帶，以沿海為帶動(dòng)，以腹地為重點(diǎn)，東西聯(lián)動(dòng)，梯度推進(jìn)，共同發(fā)展；國際上則體現(xiàn)為“一帶一路”互聯(lián)互通和國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，逐步形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。從戰(zhàn)略意義上看，上海自貿(mào)區(qū)把國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作納入到對外開放的考慮范疇當(dāng)中，運(yùn)用區(qū)域綜合優(yōu)勢，開展對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)交流，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)開放、對內(nèi)聯(lián)合與對外開放的統(tǒng)一，是國際區(qū)域合作和國內(nèi)次區(qū)域合作的結(jié)合點(diǎn)。

南京地處長三角和長江經(jīng)濟(jì)帶的核心地區(qū)，在國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)著溝通南北、連接?xùn)|西的樞紐功能，在2014年9月國務(wù)院發(fā)布的《依托長江黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，也將南京定位為全國性綜合交通樞紐。然而，如何將這種基于區(qū)位和硬件設(shè)施的、面向國內(nèi)的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為參與經(jīng)濟(jì)全球化的國際競爭優(yōu)勢，南京一直缺乏更有利的時(shí)機(jī)、更好的方式和更有效的促進(jìn)。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，使南京較以往更易于融入以上海為龍頭的內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)互相融合，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易同步發(fā)展的開放新格局，發(fā)揮好通江達(dá)海、東引西聯(lián)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的作用；更易于利用自貿(mào)區(qū)形成的口岸貨物集散中心、大宗商品交易與定價(jià)中心、境外投資服務(wù)中心、國際會(huì)展與跨國采購中心等功能構(gòu)架，引進(jìn)國際資源、開拓國際市場；更易于建立健全市場開放度與貿(mào)易便利化程度高，資金流、商品流、信息流、技術(shù)流、人才流等生產(chǎn)要素流動(dòng)順暢的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮科教研發(fā)優(yōu)勢、綜合樞紐優(yōu)勢、歷史文化名城優(yōu)勢等各方面有利因素的作用，進(jìn)一步消除目前市場行政化、經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化的體制障礙，開拓南京服務(wù)經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的國際國內(nèi)成長空間。

3、上海自貿(mào)區(qū)的“制度性架構(gòu)”為南京對外開放新體制建設(shè)提供了樣本

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試，在涉及對外開放的制度設(shè)計(jì)、政策法規(guī)、開放流程、開放環(huán)境等方面進(jìn)行了全面的探索，這種探索帶有本源的意義，是從對外開放體制上的本質(zhì)創(chuàng)新。這種“制度性架構(gòu)”為南京對外開放新體制建設(shè)提供了樣本。在此基礎(chǔ)上形成的可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對客觀上仍呈現(xiàn)“強(qiáng)政府、弱市場、小社會(huì)”局面的南京來說都是及時(shí)跟進(jìn)、深化改革的行動(dòng)指南。不僅有利于推動(dòng)南京的綜合改革以建設(shè)服務(wù)型政府為基本導(dǎo)向，以簡化行政審批程序?yàn)橥黄瓶冢蕴岣哒姆?wù)效能為目的，加快政府職能轉(zhuǎn)變；更有利于營造南京良好的國際化、法治化營商環(huán)境，提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

(二)對南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成新挑戰(zhàn)

1、上海自貿(mào)區(qū)以改革謀發(fā)展使我們面臨跳出“路徑依賴”的巨大挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)以政府管理制度改革為重點(diǎn)，將前置審批變?yōu)樵谑轮?、事后進(jìn)行監(jiān)管，本質(zhì)上既是對政府權(quán)力的制約和規(guī)范，也是對市場權(quán)力的釋放和激勵(lì)。這些有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的制度在上海自貿(mào)區(qū)及其新設(shè)立的粵、閩、津三地自貿(mào)園區(qū)的實(shí)施，預(yù)示著上述地區(qū)將因?yàn)樵趨^(qū)域競爭中獲得壓倒性的制度和政策優(yōu)勢而再次搶占先機(jī)。對于南京而言，如若不能在涉外經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制創(chuàng)新方面跟上時(shí)代步伐甚至搶先一步，進(jìn)而推動(dòng)開放型經(jīng)濟(jì)全面升級，將很可能在未來的區(qū)域競爭中被迫扮演制度模仿及經(jīng)濟(jì)追趕的角色，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中逐漸被邊緣化。

反思南京以往的市場化改革，正是因?yàn)楦母锏恼J(rèn)識(shí)差距和行動(dòng)差距，造成了與蘇錫常地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。對此，南京有著深刻的歷史教訓(xùn)。由于缺乏機(jī)遇意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，滿足于縱向比較年年有進(jìn)步，求穩(wěn)怕變；缺乏開拓創(chuàng)新精神，缺乏變通能力，沒有敢為天下先的勇氣和決心；缺乏服務(wù)意識(shí)，唯上、唯官、唯文件，動(dòng)輒用政策規(guī)定推諉扯皮；缺乏責(zé)任意識(shí)，重形式，輕實(shí)效，官僚主義嚴(yán)重，工作不深入；缺乏全局意識(shí)，考慮自己的局部利益多，顧全全市整體利益少，工作流程部門分割，多頭管理矛盾大，因此錯(cuò)過了改革開放以來的多次發(fā)展機(jī)會(huì)。對接上海自貿(mào)區(qū)相較之前的改革，在力度和實(shí)效上要求更高。一是要求觀念更新，必須以國際視野認(rèn)識(shí)發(fā)展理念和發(fā)展路徑；二是能力更強(qiáng)，打造出具有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈；三是服務(wù)更優(yōu)，通過營造一流的環(huán)境，集聚國際國內(nèi)更多的資金、技術(shù)、人才、信息和項(xiàng)目等要素，不斷提升城市核心競爭力。因此，只有以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為標(biāo)桿，與上海自貿(mào)區(qū)在區(qū)域合作、政策配套、監(jiān)管模式、人才引進(jìn)上盡快接軌，爭取最大限度地縮小與自貿(mào)區(qū)在制度和政策上的差距，才能更好地實(shí)現(xiàn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

2、上海自貿(mào)區(qū)的制度探索使我們面臨發(fā)展環(huán)境競爭激烈的巨大挑戰(zhàn)

相對于周邊地區(qū)，上海在現(xiàn)有市場規(guī)模、市場增長潛力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度、投資集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)、金融服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)程度、行業(yè)競爭程度、外資企業(yè)盈利水平以及市場準(zhǔn)入限制、法律制度完善度、中介業(yè)服務(wù)水平等方面具有整體優(yōu)勢，尤其有利于總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)新政的施行，無疑將強(qiáng)化上海的原有優(yōu)勢，在服務(wù)業(yè)及外資、外貿(mào)方面，對有著跨國、跨境業(yè)務(wù)便利化要求的企業(yè)產(chǎn)生更大的吸引力，而對周邊地區(qū)產(chǎn)生更大的競爭壓力。這意味著在很大程度上，南京在吸引大型企業(yè)和跨國公司總部(區(qū)域總部)及高端服務(wù)業(yè)要素方面與上海的競爭有更大落差。

首先，上海自貿(mào)區(qū)的先行先試意味著更加開放、靈活的政策，有利于消減房地產(chǎn)價(jià)位高企等運(yùn)營成本方面的不利因素，成為跨國公司總部選址的首選之地；其次，自貿(mào)區(qū)總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也更得益于自貿(mào)區(qū)作為總部資源密集的區(qū)域和周邊地區(qū)作為加工制造資源密集腹地之間“總部——加工基地”的功能分工，更有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的聚集，進(jìn)一步形成產(chǎn)業(yè)集群和完善的產(chǎn)業(yè)鏈。再次，自貿(mào)區(qū)與其周邊地區(qū)形成的“同城效應(yīng)”，使企業(yè)總部、企業(yè)研發(fā)部門、企業(yè)營銷部門與加工基地在空間上的分離導(dǎo)致的企業(yè)內(nèi)部信息傳遞和組織成本大大降低，有利于總部、研發(fā)、營銷向自貿(mào)區(qū)集群布局和產(chǎn)業(yè)加工基地向成本較低的周邊地區(qū)集群布局。此外，自貿(mào)區(qū)通過發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，使其成為跨國公司地區(qū)總部、研發(fā)機(jī)構(gòu)和采購中心的集聚地，不但能夠使總部經(jīng)濟(jì)成為自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)，而且成為進(jìn)一步推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的引擎，更有利于提升自貿(mào)區(qū)的聚集力與輻射力。

發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)亦是南京提升服務(wù)業(yè)和外資檔次的重要舉措。然而與近在咫尺的上海自貿(mào)區(qū)相比，一是制度、政策、服務(wù)等軟環(huán)境差距較大；二是與經(jīng)濟(jì)腹地在產(chǎn)業(yè)分工上錯(cuò)位不夠明顯，競爭效應(yīng)大于合作效應(yīng)；三是產(chǎn)業(yè)體量、市場容量以及中長期成長性還缺乏應(yīng)有的規(guī)模，難以形成集聚效應(yīng)；四是城市功能及其國際化水平與總部經(jīng)濟(jì)的要求還不相適應(yīng)。因而，南京在匯集眾多能整合全球要素資源的大公司和跨國公司總部，形成具有全球性投資決策和產(chǎn)業(yè)配置、生產(chǎn)組織功能的經(jīng)濟(jì)樞紐方面面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

3、上海自貿(mào)區(qū)的先行先試使我們在國內(nèi)市場就遭遇國際競爭的巨大挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃是緊密聯(lián)系的，自貿(mào)區(qū)方案制定之初就強(qiáng)調(diào)要“形成與上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。顯然，上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)作，必然會(huì)強(qiáng)化上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)以及2014年確立的全球科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，有利于加快“五個(gè)中心”的建設(shè)。這樣的制度安排與南京“建設(shè)全國重要的科技創(chuàng)新中心、文化創(chuàng)意中心、長江航運(yùn)物流中心和重要的區(qū)域金融商務(wù)中心”的戰(zhàn)略規(guī)劃在領(lǐng)域上有著較大的重合，也必然在要素吸引和功能作用發(fā)揮上產(chǎn)生沖突。

由此可見，由于上海自貿(mào)區(qū)聚焦于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的改革與開放，與南京以服務(wù)業(yè)促經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展戰(zhàn)略基本相同，南京與上海自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象依然突出，因此，意味著南京轉(zhuǎn)型發(fā)展必須以國際化為標(biāo)準(zhǔn)，形成國際競爭力。一是政策開放及制度創(chuàng)新將推動(dòng)上海與周邊經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)代金融的發(fā)展落差進(jìn)一步拉大，導(dǎo)致南京吸引高端金融業(yè)如高端金融外包、金融機(jī)構(gòu)等難度大大增加。二是上海高端服務(wù)型國際航運(yùn)中心建設(shè)會(huì)促進(jìn)上海航運(yùn)金融市場的發(fā)達(dá)、航運(yùn)要素集聚度提高、航運(yùn)交易活動(dòng)密集加大、航運(yùn)技術(shù)創(chuàng)新能力增強(qiáng)。這無疑會(huì)導(dǎo)致南京江海聯(lián)運(yùn)的雙港戰(zhàn)略地位下降。三是上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施貨物進(jìn)口自由、無配額限制、不繳納進(jìn)口稅，加上放松外匯管制等便利政策，會(huì)誘使大型生產(chǎn)性企業(yè)在上海自貿(mào)區(qū)建立銷售公司，傾向于把產(chǎn)品運(yùn)輸至上海自貿(mào)區(qū)的全球分撥中心進(jìn)行綜合調(diào)配，造成南京的稅收損失；也會(huì)吸引南京現(xiàn)有的大型外貿(mào)公司，特別是外匯交易較為頻繁的公司，遷往上海自貿(mào)區(qū)，從而分流南京的貿(mào)易流量。四是在外資方面，上海自貿(mào)區(qū)試行外資的準(zhǔn)入前國民待遇，以備案制代替審批制等，對于外資尤其是技術(shù)周期較短、時(shí)間價(jià)值突出的外商投資而言，無疑具有很大的吸引力，可能導(dǎo)致南京現(xiàn)有大型企業(yè)中的一些功能性業(yè)務(wù)，如銷售、投融資、物流、結(jié)算向上海自貿(mào)區(qū)集中，從而固化南京在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的分工角色，不利于南京整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

三、南京開放型經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的對策建議

運(yùn)行一年多來，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革窗口期在縮短，南京對接自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的時(shí)機(jī)日漸緊迫。為此，南京必須觀念先行，確立環(huán)境是城市第一競爭力的意識(shí)，發(fā)揮好企業(yè)第一開放主體的作用，堅(jiān)持改革是開放發(fā)展新支點(diǎn)的原則；進(jìn)行體制創(chuàng)新，政府強(qiáng)力改革、轉(zhuǎn)型，打造好發(fā)展環(huán)境競爭力；揚(yáng)長避短，錯(cuò)位發(fā)展，發(fā)揮好內(nèi)生資源優(yōu)勢；主動(dòng)配套，無縫對接，利用好新一輪開放機(jī)遇。

(一)目標(biāo)取向：以開放倒逼改革而不是簡單復(fù)制自貿(mào)區(qū)

上海自貿(mào)區(qū)雖以擴(kuò)大開放為首要特征，本質(zhì)卻是以對外開放倒逼和促進(jìn)國內(nèi)改革，因此，對接上海自貿(mào)區(qū)也要從南京實(shí)際出發(fā)，有的放矢地推進(jìn)改革，而不是簡單地移植自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)。

1、加快簡政放權(quán)，全面優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境

按照“能放盡放”原則，推動(dòng)外資項(xiàng)目由“核準(zhǔn)制”向“備案為主，核準(zhǔn)為輔”的管理模式轉(zhuǎn)變。除規(guī)定必須由國家、省、市核準(zhǔn)的項(xiàng)目外，其余市級核準(zhǔn)的外資項(xiàng)目管理權(quán)限一律下放；市級備案的外資項(xiàng)目管理權(quán)限一律下放。推行“一口受理，聯(lián)動(dòng)辦理”模式，加快建立相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，整合政府監(jiān)管流程，健全專業(yè)化中介服務(wù)體系，建立為外資企業(yè)服務(wù)的政府部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和綜合信息共享機(jī)制，切實(shí)保障企業(yè)的合法權(quán)益。

2、接軌國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，提升管理與服務(wù)水平

借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新理念和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，在南京綜保區(qū)復(fù)制推廣。將政府多部門分頭管理的模式改革為一口受理、綜合審核、高效運(yùn)作的服務(wù)模式。探索“負(fù)面清單”管理模式，推動(dòng)投資管理制度改革，進(jìn)一步放開投資領(lǐng)域，形成透明規(guī)范的投資服務(wù)體系；推動(dòng)外貿(mào)管理制度改革，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實(shí)行“一線放開、二線管住”，并在金融、保險(xiǎn)、租賃、電信、旅行社、人才中介、工程設(shè)計(jì)、娛樂場所、教育培訓(xùn)和醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步提升管理與服務(wù)水平。

3、完善政策體系，推進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)的提檔升級

綜合運(yùn)用激勵(lì)型、引導(dǎo)型、保護(hù)型和協(xié)調(diào)型四大類政策，多角度、多領(lǐng)域提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和水平。一是通過激勵(lì)型政策鼓勵(lì)市場主體“走出去、引進(jìn)來”，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；二是通過引導(dǎo)型政策指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使投資者和企業(yè)明確鼓勵(lì)的發(fā)展領(lǐng)域和通達(dá)路徑，知曉受限制發(fā)展領(lǐng)域及懲戒措施；三是通過保護(hù)型政策致力于對新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)的扶持；四是以協(xié)調(diào)型政策協(xié)調(diào)開放型經(jīng)濟(jì)及其它方面的關(guān)系，通過政策體系的綜合作用，推動(dòng)南京開放型經(jīng)濟(jì)的提檔升級。

(二)破解難題：立足于功能拓展而不是資源的簡單組合

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，本質(zhì)上是建設(shè)適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)挑戰(zhàn)的新型平臺(tái)。南京主動(dòng)接軌上海自貿(mào)區(qū)，不僅需要加快建設(shè)實(shí)行特殊海關(guān)監(jiān)管制度的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域——綜保區(qū)，更重要的是需要大力推動(dòng)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)(園區(qū))的轉(zhuǎn)型升級，拓展各類園區(qū)的功能，打造促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新平臺(tái)。

1、破解“分散化”發(fā)展難題，提高開放平臺(tái)的空間效益

多年來，南京各開發(fā)區(qū)(園區(qū))對城市空間資源的爭奪十分激烈，致使空間形成“一核多片”的布局，缺少可供成片開發(fā)利用的土地。而實(shí)際運(yùn)作的“統(tǒng)分結(jié)合”方式更使得整合也僅僅是“統(tǒng)計(jì)的整合”。既造成一定區(qū)域范圍內(nèi)開發(fā)區(qū)(園區(qū))空間布局結(jié)構(gòu)松散，土地利用低效，空間面積不足，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資難以落地，產(chǎn)業(yè)鏈組合式發(fā)展格局難以實(shí)現(xiàn)，也造成了開發(fā)區(qū)(園區(qū))功能與其他城市功能的分離。破解這一難題，一是在體制功能的聚合上做文章，突破開發(fā)區(qū)(園區(qū))所在區(qū)域的行政限制，實(shí)施按發(fā)展需要排序的土地共享制；二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，拓展空間使用功能，以有限空間的綜合利用為產(chǎn)業(yè)布局的合理調(diào)整提供便利；三是拓展開發(fā)區(qū)與中心城區(qū)、周邊小城鎮(zhèn)及外圍區(qū)域的聯(lián)系，彌補(bǔ)開發(fā)區(qū)的功能缺項(xiàng)，為開發(fā)區(qū)延長產(chǎn)業(yè)鏈提供補(bǔ)充；四是根據(jù)各開發(fā)區(qū)(園區(qū))之間產(chǎn)業(yè)的特色定位和相互關(guān)系，用市場化方式調(diào)整園區(qū)項(xiàng)目，形成合理的空間布局。

2、破解“功能失調(diào)”瓶頸，優(yōu)化開放平臺(tái)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境

近年來，南京各開發(fā)區(qū)(園區(qū))作為利用外資主戰(zhàn)場的作用并不十分明顯。其原因是開放型經(jīng)濟(jì)載體的國際功能有待進(jìn)一步提升。諸如開發(fā)園區(qū)對招商引資的支撐作用明顯不如蘇州，機(jī)場物流集散能力不強(qiáng)，南京綜保區(qū)建設(shè)還處于起步階段等。要破解“功能失調(diào)”瓶頸，南京必須大力提升開放型經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是明確城市及各開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，形成開發(fā)區(qū)(園區(qū))的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，杜絕招商的主觀隨意性；二是避免簡單地以企業(yè)規(guī)?；蚱髽I(yè)性質(zhì)來設(shè)置招商門檻，側(cè)重引進(jìn)我市亟需的重、特大制造業(yè)項(xiàng)目，金融、物流、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目；三是圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育的生態(tài)系統(tǒng)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)競爭與合作均衡，各生產(chǎn)要素供求平衡，上下游各類市場主體相輔相成的產(chǎn)業(yè)鏈良性發(fā)展。

3、破解“能級低”發(fā)展障礙，努力創(chuàng)建品牌功能示范區(qū)

開發(fā)區(qū)品牌是指由于開發(fā)區(qū)自身的資源條件或其內(nèi)部的相關(guān)企業(yè)及機(jī)構(gòu)聚集在一起，經(jīng)過一定時(shí)間的經(jīng)營而逐漸形成的，區(qū)別于其他開發(fā)區(qū)產(chǎn)品的知名度和美譽(yù)度。它有兩大特征：一是區(qū)域性，開發(fā)區(qū)品牌限定在其所屬區(qū)域內(nèi)；二是品牌效應(yīng)，開發(fā)區(qū)品牌代表著開發(fā)區(qū)的主體形象和核心競爭力，在開拓市場、整合資源、交流合作等方面發(fā)揮著重要作用。破解“能級低”發(fā)展障礙，就要努力創(chuàng)建系列品牌。因此，一要強(qiáng)化開發(fā)區(qū)(園區(qū))的品牌意識(shí)，從開發(fā)區(qū)精神、行政效率、服務(wù)質(zhì)量、配套水平、信用度、經(jīng)營理念、創(chuàng)新能力等多方面牢固樹立服務(wù)意識(shí)，打造服務(wù)品牌；二要提高開發(fā)區(qū)(園區(qū))管理經(jīng)營的專業(yè)能力，以規(guī)劃建設(shè)、招商方式、管理體制機(jī)制的創(chuàng)新切實(shí)提高辦事效率，以就業(yè)培訓(xùn)、同行交流、人才工程等提高管理經(jīng)營隊(duì)伍的創(chuàng)新思維和專業(yè)能力；三要引導(dǎo)外資集約化發(fā)展，以外資的產(chǎn)業(yè)高端和組織高端為導(dǎo)向，促進(jìn)國際一流資本和廠商實(shí)行產(chǎn)業(yè)鏈零距離配套，從理念、人才及產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)等方面為品牌功能示范區(qū)的建設(shè)打下基礎(chǔ)。

(三)突出優(yōu)勢：以創(chuàng)新謀發(fā)展而不是簡單的路徑依賴

對接上海自貿(mào)區(qū)，積極參與國際分工，突出區(qū)域比較優(yōu)勢，走出傳統(tǒng)的“路徑依賴”，以創(chuàng)新尋求新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，這是在全球化新形勢下，南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得成功的關(guān)鍵。

1、創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易方式，在推進(jìn)貿(mào)易便利化中謀發(fā)展

創(chuàng)新貿(mào)易方式就是突破傳統(tǒng)貿(mào)易方式，特別是轉(zhuǎn)變基于加工貿(mào)易的發(fā)展模式和價(jià)值鏈分工低端的貿(mào)易量增長，通過培育新的貿(mào)易業(yè)態(tài)，形成商業(yè)經(jīng)營意義上的貿(mào)易功能而不是增大基于制造的貿(mào)易規(guī)模，創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)外包，信息服務(wù)、跨境電子商務(wù)、管理與數(shù)字服務(wù)等方式。以創(chuàng)新的貿(mào)易方式，完善的管理體制，在為境內(nèi)外企業(yè)提供高效便捷服務(wù)中謀發(fā)展。

2、提升結(jié)構(gòu)創(chuàng)新優(yōu)勢，在新興產(chǎn)業(yè)成長中謀發(fā)展

結(jié)構(gòu)升級優(yōu)勢創(chuàng)新是國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是南京在新常態(tài)下超越傳統(tǒng)發(fā)展模式的必備條件。結(jié)構(gòu)升級優(yōu)勢創(chuàng)新就是從勞動(dòng)力優(yōu)勢擴(kuò)展到知識(shí)及創(chuàng)新優(yōu)勢，從規(guī)模優(yōu)勢擴(kuò)展到制度優(yōu)勢，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢擴(kuò)展到新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。對南京而言，就是引導(dǎo)外資投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動(dòng)南京產(chǎn)業(yè)向高端、高效、高質(zhì)發(fā)展；大力發(fā)展軟件和服務(wù)外包、電子商務(wù)、金融保險(xiǎn)、現(xiàn)代物流、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；加快引進(jìn)智能電網(wǎng)和電力自動(dòng)化、新一代信息技術(shù)、新型顯示、新能源裝備、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目。

3、加快培育“走出去”優(yōu)勢，在國際市場中謀發(fā)展

建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)體制必須做到國內(nèi)制度與國際規(guī)范的兼容性。加快培育“走出去”的新優(yōu)勢，一要建立境外投資“備案為主，核準(zhǔn)為輔”的管理方式，在簡化程序、明確時(shí)限等提高便利化水平上下功夫；二要培育我市的跨國公司，形成“走出去”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；三要加強(qiáng)“走出去”綜合服務(wù)體系建設(shè)，既為“走出去”企業(yè)提供法律、財(cái)稅等專業(yè)咨詢和信息服務(wù)，也為企業(yè)搭建境外投資信息服務(wù)和交流合作的平臺(tái)。

(責(zé)任編輯：輝 龍)

2014年南京市政府重點(diǎn)調(diào)研課題研究成果。

2015-03-05

課題組成員：王玉珍、鄧煒、孫敏、賈偉、楊志琴。

F290

A

1672-1071(2015)02-0101-07