王建蓮

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

?

地方政府生態(tài)職能履行：困境與出路

王建蓮

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

政府生態(tài)職能的主要內(nèi)容是提供生態(tài)公共產(chǎn)品、承擔(dān)生態(tài)責(zé)任、實現(xiàn)生態(tài)公正。當(dāng)下地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中經(jīng)常陷入職能虛位化的困境。為此，應(yīng)根據(jù)提供生態(tài)公共產(chǎn)品的要求對政府職責(zé)進(jìn)行重組與優(yōu)化，實現(xiàn)從“經(jīng)濟至上”向“生態(tài)優(yōu)先”的職能轉(zhuǎn)型，并通過樹立生態(tài)價值、加強職能整合、完善制度設(shè)計、重視職能轉(zhuǎn)移等途徑履行生態(tài)職能。

生態(tài)職能； 生態(tài)公共產(chǎn)品； 生態(tài)責(zé)任； 生態(tài)價值

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)將政府的基本職能從內(nèi)容上概括為政治、經(jīng)濟、社會和文化四大職能，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能僅包含在政府的社會職能中。黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，十八屆三中全會更強調(diào)“推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”，迫切需要將生態(tài)職能拓展和提升為政府的基本職能。生態(tài)職能作為政府的基本職能，既是順應(yīng)天人和諧的科學(xué)發(fā)展觀的要求，也是治理日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機的迫切需要。

一、政府生態(tài)職能的要素

政府生態(tài)職能指政府遵循人與自然和諧共生的現(xiàn)代生態(tài)文明理念，堅持科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展觀，承擔(dān)改善生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，充分發(fā)揮依法為全社會提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務(wù)的職責(zé)與功能。[1]政府生態(tài)職能與傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能有本質(zhì)差異。傳統(tǒng)的環(huán)保職能是一種被動式的“干預(yù)型”職能，其特征集中表現(xiàn)為“先污染、后治理、先破壞、后恢復(fù)”的環(huán)境治理選擇。政府生態(tài)職能的主要內(nèi)容包括以下三點：

(一)提供生態(tài)公共產(chǎn)品。生態(tài)公共產(chǎn)品是指滿足人們在工作生活中所享有的非排他性和非競爭性，且偏重于滿足人的健康和生命需要的自然、物質(zhì)和制度型公共產(chǎn)品。自然型生態(tài)公共產(chǎn)品包括經(jīng)過保護(hù)和治理的清新空氣、清潔水源、土壤、森林資源等；物質(zhì)型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施(主要是污水、廢氣、廢物處理、垃圾回收與利用)及其施工、環(huán)境監(jiān)測儀器、環(huán)境保護(hù)設(shè)計、修復(fù)生態(tài)工程、植樹造林等；制度型生態(tài)公共產(chǎn)品包括生態(tài)保護(hù)制度、環(huán)境法律法規(guī)等。[2]生態(tài)公共產(chǎn)品既可由政府直接提供，也可通過契約外包等方式間接提供。近年來，我國群眾不斷增長的人居環(huán)境需求與生態(tài)產(chǎn)品供給不足的矛盾日益顯現(xiàn)。一些企業(yè)為追求自身利潤的最大化，往往會對生態(tài)環(huán)境過度開發(fā)利用，產(chǎn)生哈丁的“公地悲劇”，由此引發(fā)區(qū)域性生態(tài)危機。所以，政府在提供生態(tài)公共產(chǎn)品上必須發(fā)揮其“看得見的手”的作用，通過必要的措施防止生態(tài)環(huán)境的惡化。

(二)承擔(dān)生態(tài)責(zé)任。生態(tài)責(zé)任是政府為實現(xiàn)人類永續(xù)發(fā)展而承擔(dān)的政府責(zé)任。政府責(zé)任分為政治、法律、行政和道德四類責(zé)任，前三類是客觀責(zé)任，后一類是主觀責(zé)任。“客觀責(zé)任與從外部強加的可能事物相關(guān)；而主觀責(zé)任與那些我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事物相關(guān)?！盵3]政府是生態(tài)環(huán)境安全管理第一責(zé)任人，其他社會主體生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)需要政府的監(jiān)管、組織和引導(dǎo)。唯有政府成為生態(tài)的“道德代理人”，代表整體生態(tài)系統(tǒng)來行使生態(tài)管理權(quán)，才能避免環(huán)境主體缺失的尷尬和無奈。具體來說，政府承擔(dān)著制定整個社會生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、修復(fù)生態(tài)創(chuàng)傷、恢復(fù)生態(tài)平衡、處罰和糾偏各種環(huán)境污染行為、引領(lǐng)社會生產(chǎn)和生活方式生態(tài)化、培育具有生態(tài)責(zé)任意識的新型合格公民等生態(tài)責(zé)任。政府生態(tài)責(zé)任是政府的政治責(zé)任、道德責(zé)任合乎邏輯的延伸，并體現(xiàn)政府的法律責(zé)任和行政責(zé)任。[4]

(三)實現(xiàn)生態(tài)公正。生態(tài)公正強調(diào)生態(tài)利益的正當(dāng)性獲得、生態(tài)享用的合理性維護(hù)、生態(tài)權(quán)利與義務(wù)的均衡性對等、生態(tài)利用與保護(hù)的戰(zhàn)略性平衡、生態(tài)風(fēng)險承擔(dān)的公平性配置。當(dāng)前，生態(tài)資源消費的不平等、環(huán)境污染的地區(qū)轉(zhuǎn)移乃至發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)、城市對農(nóng)村的生態(tài)侵害已經(jīng)成為社會不公正的重要表現(xiàn)之一，迫切要求政府成為生態(tài)資源合理配置和生態(tài)利益協(xié)調(diào)的主導(dǎo)者與裁判員。對公民環(huán)境權(quán)利的保護(hù)是政府的職責(zé)，公民的環(huán)境權(quán)可以分解為清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、風(fēng)景權(quán)、環(huán)境美學(xué)權(quán)、寧靜權(quán)、眺望權(quán)、通風(fēng)權(quán)、日照權(quán)等權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)與政府部門的職能履行密切相關(guān)，通過政府規(guī)制和嚴(yán)格執(zhí)法雙重手段維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，并且在環(huán)境權(quán)益受到損害時依法追究侵害人的責(zé)任，同時，也是公民考核政府履行職責(zé)的依據(jù)。

二、地方政府履行生態(tài)職能的困境

我國地方政府的生態(tài)管理面臨自然生態(tài)失衡、政府的調(diào)適職能滯后之境態(tài)。一方面，經(jīng)濟發(fā)展方式未能擺脫“GDP崇拜”，另一方面，政府環(huán)保職能履行重心仍處于污染的事后控制方面。源于觀念和體制上的弊端，地方保護(hù)主義及地方發(fā)展競爭的格局，加之缺少跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)協(xié)作機制，使得我國地方政府生態(tài)職能履行之路依然任重道遠(yuǎn)。

(一)生態(tài)職能虛位化現(xiàn)象嚴(yán)重。改革開放以來，地方政府“只要金山銀山，不要綠水青山”、“先污染后治理”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，政府生態(tài)管理與服務(wù)意識極其淡薄。目前，很多地方政府延續(xù)“經(jīng)濟至上”的政績理念，在經(jīng)濟職能不斷被強化的同時生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能卻被形式化和邊緣化，生態(tài)利益公正分配更是無從談起。在政治價值觀和政績評價模式遮蔽下，政府部門缺乏足夠的生態(tài)責(zé)任感和生態(tài)文明建設(shè)動力，在生態(tài)系統(tǒng)中的角色出現(xiàn)了偏差，對待環(huán)境問題政府更多采取“應(yīng)付治療”性的“管末控制”態(tài)度，未能形成環(huán)境污染預(yù)防和治理、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展乃至生態(tài)公共產(chǎn)品服務(wù)的有效機制。[5]經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，在GDP數(shù)字不斷翻番的同時，地方政府也造就了“生態(tài)赤字”，仍停留在“口號環(huán)?！彪A段，習(xí)慣性地給企業(yè)利潤讓路、給地方GDP讓路、給官員政績讓路。

(二)職能機構(gòu)設(shè)置的權(quán)責(zé)不一。表現(xiàn)為政府間權(quán)力與責(zé)任不匹配。首先，生態(tài)職能分置難以形成履責(zé)合力。現(xiàn)行的按生態(tài)與環(huán)境資源要素區(qū)分設(shè)置部門分工的管理體系，使政府的生態(tài)職能被分散設(shè)置于環(huán)保、發(fā)改、建設(shè)、水利、農(nóng)林、國土等若干個機構(gòu)中，職能部門條塊分割嚴(yán)重，人為地分離了生態(tài)規(guī)劃、建設(shè)與環(huán)保職能，使本應(yīng)該按照綜合決策和統(tǒng)籌管理原則建立的生態(tài)管理從職能上被割裂開來，無法對自身極具整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一有效的保護(hù)利用。政府各部門在生態(tài)意識、生態(tài)責(zé)任和生態(tài)保護(hù)行為上步調(diào)不一；其次，環(huán)保部門無力統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)政府其他職能部門。在現(xiàn)有的組織體系框架下，由于環(huán)保部門行政權(quán)力的實際弱勢地位以及在財政上高度依賴同級政府，造成環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的功能被架空，無論是履職手段還是行政作為空間都顯得有限和無奈，往往成為公眾因生態(tài)惡化而向政府發(fā)難和泄憤的“替罪羊”，難以起到綜合協(xié)調(diào)治理應(yīng)達(dá)的成效；最后，環(huán)保部門本身的權(quán)力運行相對封閉。在信息資源的共享、業(yè)務(wù)流程的銜接、違法案件的查處方面暗箱操作仍然是其權(quán)力運行的主導(dǎo)邏輯。因此，地方環(huán)保部門本身監(jiān)管機制的不完善導(dǎo)致環(huán)境管理效率不高。

(三)地方政府間的生態(tài)治理合作機制尚未構(gòu)建。我國環(huán)境管理一直按行政區(qū)劃進(jìn)行，使跨行政區(qū)和流域的生態(tài)保護(hù)、污染控制缺少管理機制和控制措施，在局部利益驅(qū)動下，各區(qū)域、流域發(fā)展互相脫節(jié)，生態(tài)治理處于各自為政的狀態(tài)。由于缺乏行之有效的生態(tài)補償機制，流域內(nèi)和區(qū)域間環(huán)境協(xié)調(diào)沒有穩(wěn)定的制度保障，從而加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞。相鄰地區(qū)在競爭中首先考慮的是當(dāng)?shù)乩?，往往把污染大的項目布局在下游或與其他地區(qū)交界的地方，結(jié)果使企業(yè)為本地政府創(chuàng)造財富而讓外地承擔(dān)環(huán)境成本和污染危害。事實上，以大氣、海洋、江河、森林為基本載體的生態(tài)環(huán)境擁有不言而喻的整體性或者說系統(tǒng)性，各地方政府均難以通過排他性政策或者說技術(shù)性手段完全杜絕自身生態(tài)治理所產(chǎn)生的正外部收益的“外溢”，也相應(yīng)無法杜絕其他行政區(qū)生態(tài)污染或者說生態(tài)治理不作為引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)的“流入”。[6]區(qū)域性霧霾就是例證。正是橫向政府間的不合作加劇了生態(tài)治理的困境。

(四)對地方政府生態(tài)職能履行的監(jiān)督不力。由于信息不對稱和法律不健全，我國中央政府對地方政府的生態(tài)責(zé)任落實監(jiān)管往往只在重大污染事件的事后監(jiān)督上，問責(zé)力度的隨意性更縱容與助長了地方政府在生態(tài)管理中的消極和不作為；地方人大與政協(xié)對地方政府的生態(tài)監(jiān)督內(nèi)容主要是事后監(jiān)督，專注于環(huán)境污染出現(xiàn)后政府的補救性措施，這就難以從源頭上預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞的發(fā)生，面對環(huán)境污染絕對化而治理相對化的嚴(yán)峻現(xiàn)實，其監(jiān)督方式顯得軟弱和單一。此外，我國公民參與生態(tài)文明建設(shè)的有效性和有序性遠(yuǎn)未培育生成，公民環(huán)境參與大多僅限于維權(quán)性參與，我國的地方環(huán)保非政府組織數(shù)量有限，且?guī)в袧夂竦男姓?，目?biāo)與權(quán)責(zé)不明確，缺乏非政府組織應(yīng)有的靈活性與創(chuàng)新性，總體上缺少與政府合作溝通的經(jīng)驗，無法自主地參與生態(tài)公共治理。

三、地方政府生態(tài)職能的履行路徑

習(xí)近平總書記曾指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”[7]以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為總體目標(biāo)的政府職能轉(zhuǎn)變，必須把為公眾提供良好的生態(tài)環(huán)境作為政府的核心職能之一。為此，地方政府應(yīng)以生態(tài)文明價值追求為范式依據(jù)，通過體制機制改革，為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的制度環(huán)境。

(一)樹立生態(tài)價值觀，實現(xiàn)由“經(jīng)濟至上”到“生態(tài)優(yōu)先”的職能轉(zhuǎn)型。生態(tài)文明是人類糾偏工業(yè)文明所帶來的人與自然關(guān)系異化的過程中所形成的價值追求，這種追求必然成為審視和改進(jìn)現(xiàn)有政府管理模式的價值依據(jù)。生態(tài)價值觀的權(quán)重提升是地方政府履行生態(tài)職能的前提基礎(chǔ)。頻發(fā)的生態(tài)危機凸現(xiàn)了生態(tài)價值觀的重要性，生態(tài)價值觀理應(yīng)在基本價值觀中占據(jù)較高權(quán)重。通過生態(tài)規(guī)制，使政府管理活動在經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益中取得平衡，當(dāng)上述三者發(fā)生沖突時，政府應(yīng)堅持生態(tài)效益優(yōu)先的原則。以生態(tài)價值理念為核心，帶頭牢固樹立 “四個觀念”，即樹立“天人和諧的發(fā)展觀”、“生態(tài)為善的政績觀”、“綠色環(huán)保的生產(chǎn)觀”、“低碳節(jié)約的生活觀”。政府只有真正立足于人民的長遠(yuǎn)利益和代際公平，在環(huán)境保護(hù)上高度“自覺有為”，才能真正成為生態(tài)職能履行的中堅力量。

(二)加強職能整合，完善生態(tài)管理的組織體系。現(xiàn)行的科層管理體制已經(jīng)很難適應(yīng)生態(tài)治理復(fù)雜性的要求，應(yīng)該從自然生態(tài)系統(tǒng)各種要素的整體性出發(fā)，加強政府部門的整合協(xié)調(diào)，形成“整體性治理”的體制合力。首先，強化環(huán)保部門的履職權(quán)威。使各級環(huán)保機構(gòu)真正成為維護(hù)生態(tài)安全的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督部門；明確定位環(huán)保部門對生態(tài)建設(shè)的統(tǒng)籌職能，使環(huán)保部門真正擁有與其他職能部門平等的地位，在組織上給環(huán)保部門足夠的生態(tài)決策權(quán)。其次，設(shè)置綜合性跨區(qū)域和流域性的環(huán)保機構(gòu)。其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)處理跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛，統(tǒng)籌各地方政府的生態(tài)合作治理，加強信息溝通，建立雙邊或多邊的協(xié)商機制，以提高生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性和有效性，促進(jìn)地方政府生態(tài)治理的“集體行動”。

(三)推進(jìn)制度建設(shè)，構(gòu)建政府生態(tài)管理與服務(wù)機制。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)在充分尊重與運用生態(tài)環(huán)境及其管理的內(nèi)在規(guī)律基礎(chǔ)上，通過政府決策、權(quán)力監(jiān)管及考核、獎懲等方面的體制創(chuàng)新，壓制政府部門權(quán)力尋租的制度空間，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度支撐。政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的關(guān)鍵在于理順政府與市場的關(guān)系。一方面，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公共政策的規(guī)制作用，全力發(fā)展“三大生態(tài)經(jīng)濟”，即綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的生態(tài)化；另一方面，政府需要通過構(gòu)建與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的激勵機制和約束機制來引導(dǎo)企業(yè)的行為。市場經(jīng)濟條件下企業(yè)追求利潤最大化的外部性行為是資源的掠奪性開發(fā)和生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化的重要根源。因此，要積極探索生態(tài)環(huán)境治理機制的創(chuàng)新，這就要求政府提供制度安排和制度設(shè)計，各種制度的完善及相互配合是使生態(tài)文明建設(shè)得以正常運轉(zhuǎn)和發(fā)揮預(yù)期作用的根本依據(jù)。主要包括三大類的制度與機制：一是科學(xué)決策類，如戰(zhàn)略與規(guī)劃環(huán)境影響評價、環(huán)保規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、生態(tài)紅線保護(hù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域限批與行業(yè)限批等。二是實施執(zhí)行類，如環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、強制淘汰重污染企業(yè)補償機制、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、跨界環(huán)境問題協(xié)調(diào)解決機制、區(qū)域生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境應(yīng)急管理及信息通報制度等。三是保障措施類，如環(huán)境經(jīng)濟政策、跨行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)督制度、環(huán)境法律救濟制度、多部門聯(lián)合執(zhí)法機制等。政府應(yīng)通過嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法杜絕“企業(yè)無賴，環(huán)保無奈”現(xiàn)象的存在，切實維護(hù)環(huán)境公正。

(四)重視職能轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理。當(dāng)今政府單中心治理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代民主政治發(fā)展的要求，地方政府在生態(tài)治理過程中必須學(xué)會與公民、社會組織進(jìn)行理性合作，共同協(xié)商治理生態(tài)問題，以政府的“有所不為”促使其它社會主體“有所作為”。為此，政府要在滿足公眾環(huán)境知情權(quán)、拓寬環(huán)保參與渠道、保障公眾環(huán)境權(quán)益方面積極創(chuàng)造條件，鼓勵公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督；尤其要大力扶持和培育生態(tài)民間組織，包括設(shè)立生態(tài)民間組織發(fā)展扶持資金，建設(shè)生態(tài)民間組織孵化基地，構(gòu)建生態(tài)民間組織公共信息平臺，通過政府購買服務(wù)的方式發(fā)揮其專業(yè)決策咨詢、生態(tài)環(huán)保宣傳教育的作用，保障成熟的生態(tài)民間組織能夠干預(yù)和影響政策的制定和實施，促進(jìn)政府環(huán)境治理的效率與質(zhì)量的提高，引導(dǎo)全社會養(yǎng)成自我約束的生活方式，逐步培育社會主體的自生能力。多元主體參與的生態(tài)治理既使政府的環(huán)境保護(hù)權(quán)力、義務(wù)置于法律和社會公眾的廣泛監(jiān)督之下，有利于形成以政府為主體，企業(yè)、新聞媒體、社會組織和公民廣泛參與的統(tǒng)一監(jiān)管機制，又實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)治理的良性循環(huán)，推動政府與社會對生態(tài)治理的相互回應(yīng)和彼此合作，使生態(tài)治理活動成為全體社會成員的共同行動。

[1]趙澤洪，劉利.政府生態(tài)服務(wù)職能及其實現(xiàn)路徑[J].唯實，2007，(2).

[2]樊繼達(dá). 提供生態(tài)型公共產(chǎn)品：政府轉(zhuǎn)型的新旨向[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2013，(2).

[3]特里. L.庫珀.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].中國人民大學(xué)出版社，2001.63.

[4]姚海娟.政府生態(tài)責(zé)任的缺失與重構(gòu).[J]求索.2011，(6).

[5]蔣俊明.生態(tài)文明建設(shè)視域下的政府管理模式優(yōu)化[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012，(2).

[6]金太軍，沈承誠.政府生態(tài)治理、地方政府核心行動者與政治錦標(biāo)賽[J].南京社會科學(xué)，2012，(6).

[7]新華社.http://www.hq.xinhuanet.com 2013-04-11

(責(zé)任編輯：悠 然)

2015-02-03

王建蓮(1963-)，女，江蘇大豐人，南京市委黨校公共管理教研部主任、教授，主要研究方向為公共管理。

D26

A

1672-1071(2015)02-0055-04