曾漳龍

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策
——以揚(yáng)州為例

曾漳龍

加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷滿(mǎn)足老年人持續(xù)增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，是彰顯城市“宜居”特質(zhì)的重要表現(xiàn)，是調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需、促就業(yè)的有效辦法，也是整合運(yùn)用社會(huì)資源和市場(chǎng)力量提升民生保障水平的重要途徑。本文以江蘇揚(yáng)州市為調(diào)查城市，在梳理?yè)P(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出加快揚(yáng)州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的思路和對(duì)策。

一、揚(yáng)州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的進(jìn)展和主要成效

近年來(lái)，揚(yáng)州市積極建立政府主導(dǎo)、民政牽頭、社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展工作機(jī)制，完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息服務(wù)為輔助的揚(yáng)州特色社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。揚(yáng)州連續(xù)被媒體評(píng)為“全國(guó)十佳養(yǎng)老城市”。

一是養(yǎng)老服務(wù)政策體系不斷完善。編制了老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃，出臺(tái)了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)、日間照料中心、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助等政策文件，不斷健全完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策。

二是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)深入推進(jìn)。2009年以來(lái)，全市共建立社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）1194個(gè)，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村覆蓋率達(dá)到85%。其中，104個(gè)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）達(dá)到省級(jí)示范性標(biāo)準(zhǔn)。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)工作全面啟動(dòng)，全市享受服務(wù)對(duì)象超過(guò)7600人。

三是各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)加快發(fā)展。目前，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有床位29820張，每千人擁有養(yǎng)老床位28.5張；其中，共有護(hù)理型床位1843張，占床位總數(shù)的6.2%；全市所有縣（市）均建成一所政府主辦的示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。揚(yáng)州頤和養(yǎng)老康復(fù)中心、揚(yáng)州曜陽(yáng)國(guó)際老年公寓等已成為全國(guó)、全省養(yǎng)老示范機(jī)構(gòu)。

四是養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵不斷深化。老年精神關(guān)愛(ài)試點(diǎn)項(xiàng)目順利推進(jìn)，全市先后實(shí)施了老年癡呆專(zhuān)業(yè)照料社區(qū)管理、養(yǎng)老服務(wù)心理咨詢(xún)熱線、社區(qū)老年教育課堂、老年時(shí)裝國(guó)際交流等試點(diǎn)項(xiàng)目。成功舉辦了“幸福揚(yáng)州市民日—百壽宴”活動(dòng)、市老年藝術(shù)節(jié)和老年人才藝大賽等活動(dòng)，在省內(nèi)外產(chǎn)生了較大影響。

五是養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)取得突破。2012年，通過(guò)“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、三方合作”的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式建成了養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。目前，“12349”養(yǎng)老服務(wù)熱線平臺(tái)已覆蓋整個(gè)市區(qū)，共吸收加盟企業(yè)600多家，24小時(shí)為老年人和居民提供服務(wù)。為3000多名“三無(wú)”孤寡老人、空巢老人發(fā)放了應(yīng)急呼叫終端。

六是養(yǎng)老隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)繼續(xù)加強(qiáng)。2012年以來(lái)，市民政局聯(lián)合揚(yáng)州大學(xué)開(kāi)展了養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)項(xiàng)目，已培訓(xùn)養(yǎng)老護(hù)理員1200名。逐步推行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員持證上崗制度，探索引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。揚(yáng)州市社會(huì)福利中心被列為全國(guó)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)單位，在人才培育、制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作等方面取得了階段性成效。

二、當(dāng)前揚(yáng)州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題

（一）老齡化面臨的形勢(shì)日益嚴(yán)峻。一是老齡化時(shí)間早，老年人比例高。1986年成為人口老齡化城市，比全國(guó)提前了13年。目前全市老年人口比例分別高于全國(guó)7.8%、全省1.8%。二是老年人口基數(shù)大，增長(zhǎng)速度快。截至2014年底，全市60歲以上老年人口104.56萬(wàn)，占戶(hù)籍總?cè)丝诘?2.67%，其中65歲以上老年人口68.75萬(wàn)，占戶(hù)籍總?cè)丝诘?4.91%。從2008年到2013年全市老年人口增加了16.8萬(wàn)，年均增率3.8%。2014年全市老齡人口增加近6萬(wàn)人，增長(zhǎng)近6%。三是高齡化趨勢(shì)日益明顯。80歲以上高齡老年人口已占老年人口總數(shù)的12.96%，并且每年仍將以4%的比例增長(zhǎng)。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，老年人口將占全市總?cè)丝诘?5%以上，揚(yáng)州也將從“人口紅利期”步入“人口負(fù)債期”，社會(huì)贍養(yǎng)系數(shù)急劇升高。到2030年，老年人口將占全市總?cè)丝诘?0%以上，進(jìn)入重度老齡化時(shí)期。四是空巢化比例越來(lái)越高。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市城鄉(xiāng)“空巢”老人約占老年人口總數(shù)的56%，其中80歲以上高齡“空巢”老人家庭占“空巢”總數(shù)的20%以上。五是農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)日益嚴(yán)峻。從全市老年人口分布情況來(lái)看，城鎮(zhèn)老年人口占55.81%，農(nóng)村老年人口占44.19%。全市有60歲以上農(nóng)村老人達(dá)46.21萬(wàn)人，“留守”老人、“失地”老人越來(lái)越多，由于沒(méi)有固定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，許多農(nóng)村老年人養(yǎng)老、醫(yī)療、服務(wù)均難以得到有效保障。

（二）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展與需求相比存在諸多不足。一是社區(qū)居家養(yǎng)老體系建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式亟待完善。城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心雖已基本建成，但居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化氛圍尚未形成，高質(zhì)量家政服務(wù)、精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目欠缺。養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急救援系統(tǒng)還未覆蓋全部城鄉(xiāng)，各地未建立養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)不盡合理，市場(chǎng)體系尚未健全。全市各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有床位數(shù)遠(yuǎn)低于省2020年每千名老年人40張的目標(biāo)?，F(xiàn)有床位60%在農(nóng)村敬老院，城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位占比小，面向中低端收入老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”。護(hù)理型床位僅占7%，遠(yuǎn)低于省2020年50%以上要求。80%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是租賃房屋，租金高、投資大、收效低，只能維持或虧本經(jīng)營(yíng)，且消防、安全難以達(dá)標(biāo)。三是養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度不高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有從業(yè)人員文化水平、專(zhuān)業(yè)技能和服務(wù)能力較低，護(hù)理員隊(duì)伍流動(dòng)性較強(qiáng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位和護(hù)理人員比例嚴(yán)重失衡。目前全市養(yǎng)老床位與護(hù)理人員比例僅為15∶1。四是介助介護(hù)需求量大。老年人的首位需求是生活照料，其次是醫(yī)療康復(fù)，最后是心理?yè)嵛?。目前全市老年人口中，生活能夠自理的人?shù)比例為75%，需要介助的人數(shù)比例為18%，需要介護(hù)的人數(shù)比例為7%。

三、促進(jìn)揚(yáng)州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

全面建成功能完善、服務(wù)優(yōu)良、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，需要積極整合社會(huì)資源，探索運(yùn)用市場(chǎng)力量，推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制，以養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展。

一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)，培育規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系。政府須履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金投入、典型示范、監(jiān)督管理等職責(zé)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期會(huì)商養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況，民政部門(mén)牽頭履行業(yè)務(wù)監(jiān)管職能。加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息發(fā)布和監(jiān)督管理，制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估考核機(jī)制。完善養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制，增加福利彩票、體育彩票公益金投入份額。強(qiáng)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心功能，引導(dǎo)社會(huì)組織和家政、物業(yè)企業(yè)參與入戶(hù)服務(wù)和機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，連片輻射、連鎖經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)登記審批、監(jiān)督評(píng)估、規(guī)范管理，嚴(yán)格按照福利性、非營(yíng)利性和營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同類(lèi)型，制訂相關(guān)規(guī)定和評(píng)估體系。

二是突出社會(huì)主體，優(yōu)化整合養(yǎng)老服務(wù)資源。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、項(xiàng)目委托、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，提高養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作水平。加大社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)的扶持力度，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)供地方式和指標(biāo)，破解養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的瓶頸問(wèn)題。大力支持社會(huì)力量興辦社區(qū)為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，同等享受養(yǎng)老床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，享受稅收、水、電、氣、供暖等優(yōu)惠政策。探索研究社區(qū)醫(yī)養(yǎng)融合，支持在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置或合作設(shè)立醫(yī)療站點(diǎn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保省內(nèi)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。鼓勵(lì)發(fā)展家庭老年護(hù)理服務(wù)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)，研究探索將家庭成員照顧低收入失能老年人納入養(yǎng)老公益性崗位。研究制定鼓勵(lì)社會(huì)參與的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼辦法，引導(dǎo)電商服務(wù)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。發(fā)展為老志愿服務(wù)“時(shí)間銀行”，調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織及個(gè)人等多種服務(wù)資源參與養(yǎng)老服務(wù)。

三是尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)帶動(dòng)發(fā)展。注重發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，形成市場(chǎng)導(dǎo)向、布局合理、供給平衡、管理規(guī)范、健康有序的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局，構(gòu)建投資多元化、運(yùn)作市場(chǎng)化、對(duì)象公眾化、內(nèi)容多樣化、隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、監(jiān)管規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)體系。逐步開(kāi)放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，著力培養(yǎng)一批大型老年服務(wù)龍頭企業(yè)。尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)節(jié)作用，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增加供給。適時(shí)適度舉辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品博覽會(huì)，鼓勵(lì)社會(huì)資金設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)基金和設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，重點(diǎn)扶持發(fā)展老年生活用品、康復(fù)護(hù)理產(chǎn)品、文教科技、宜居住宅環(huán)境、休閑旅游和金融保險(xiǎn)等六大行業(yè)，形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的知名品牌。

四是規(guī)范專(zhuān)業(yè)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量體系。發(fā)展老年服務(wù)專(zhuān)業(yè)教育，在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)和課程，開(kāi)辟培訓(xùn)基地。推行從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)證和持證上崗制度，建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工資待遇與專(zhuān)業(yè)技能等級(jí)、從業(yè)年限掛鉤制度。推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管，培育老年產(chǎn)品研發(fā)聯(lián)盟、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)商會(huì)、專(zhuān)業(yè)人才協(xié)會(huì)、老年學(xué)專(zhuān)業(yè)研究會(huì)等養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織。支持社會(huì)組織參與管理、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)教育培訓(xùn)、研究交流、咨詢(xún)?cè)u(píng)估和第三方認(rèn)證等服務(wù)。支持市社會(huì)福利協(xié)會(huì)、市專(zhuān)業(yè)照料學(xué)會(huì)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、服務(wù)行為監(jiān)督，逐步探索建立養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量體系。

（作者系南京理工大學(xué)人文學(xué)院社會(huì)工作碩士）