肖 林

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商：基層民主自治的生長點(diǎn)

肖 林

讓協(xié)商民主扎根基層社區(qū)

協(xié)商民主是自由平等的公民通過公開的理性對(duì)話和充分討論從而形成合法決策的民主形式，它是民主與協(xié)商的混合物。協(xié)商民主提倡公民平等地參與公共討論，通過深思熟慮和理性對(duì)話達(dá)成共識(shí)、增進(jìn)公共利益，提高立法和決策的質(zhì)量與合法性。它被視為是對(duì)自由主義民主模式的必要補(bǔ)充和修正完善，以克服諸如少數(shù)精英與利益集團(tuán)操縱政治、簡單票決的多數(shù)暴力以及公眾對(duì)政治的冷漠和疏離等民主異化的弊端。協(xié)商民主理論認(rèn)為公民的偏好不是既定的，而是可以通過理性對(duì)話和討論而被改變的；協(xié)商民主尋求公共利益和共識(shí)觀點(diǎn)的形成，而不是個(gè)人利益的簡單加總或者討價(jià)還價(jià)的利益交換。作為一種民主治理形式的協(xié)商民主具有“滲透性”，它可以運(yùn)用于立法、司法、政策制定、選舉和投票過程以及社會(huì)治理等不同領(lǐng)域，發(fā)生在從社區(qū)、城市到國家的不同層次。

在我國，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，這為發(fā)展中國社會(huì)主義民主政治注入新的活力。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為指導(dǎo)協(xié)商民主建設(shè)，2015年2月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，這份綱領(lǐng)性文件對(duì)協(xié)商民主建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)，將協(xié)商民主劃分為政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等不同的渠道并作出全面部署，制定了清晰的路線圖。

涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，發(fā)生在城鄉(xiāng)社區(qū)。三中全會(huì)指出，“要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層協(xié)商民主的主體部分，也是整個(gè)協(xié)商民主體系的微觀基礎(chǔ)。為推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化，2015年7月中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，對(duì)明確協(xié)商內(nèi)容、確定協(xié)商主體、拓展協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、運(yùn)用協(xié)商成果等作了系統(tǒng)規(guī)定。該意見一個(gè)鮮明的特點(diǎn)是把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商與基層民主自治緊密地結(jié)合起來，指出城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是人民群眾直接行使民主權(quán)利的有效途徑，有利于促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

基層民主自治的“瓶頸”與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的探索突破

基層社會(huì)治理大致可分為自治和共治兩部分，兩者既有區(qū)別又緊密聯(lián)系。其中最重要的制度安排是作為我國基本政治制度之一的基層群眾自治制度（農(nóng)村村民自治和城市居民自治）以及相應(yīng)的基層民主制度。

基層民主自治的內(nèi)涵在于通過民主方式（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）實(shí)現(xiàn)基層群眾自治（自我管理、自我教育和自我服務(wù)）。脫離了有活力的城鄉(xiāng)居民自治基礎(chǔ)，多元主體共治也將成為空中閣樓。多年來，城鄉(xiāng)基層民主自治取得了顯著成效，但仍然存在著嚴(yán)重制約其發(fā)展的瓶頸，出現(xiàn)“有增長無發(fā)展”的“內(nèi)卷化”趨勢(shì)。

一方面，基層民主自治的“形式化”問題突出，缺乏實(shí)質(zhì)性發(fā)展。首先，基層民主的各項(xiàng)權(quán)利發(fā)展不平衡，民主選舉的形式化推進(jìn)掩蓋了其他各項(xiàng)民主權(quán)利的殘缺?；鶎用裰鞲嗟伢w現(xiàn)在群眾投票選舉村（居）委會(huì)上，群眾在日常公共事務(wù)中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利還未充分落實(shí)。正如習(xí)近平總書記指出，發(fā)展基層民主要“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”，“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”。其次，基層群眾自治名大于實(shí)。由于缺乏有效的自治載體和實(shí)現(xiàn)形式，村（居）民自治退化為村（居）委會(huì)“自治”甚至村（居）干部“自治”。法律上具有決策權(quán)的村（居）民會(huì)議在實(shí)踐中往往難以召開或者“空轉(zhuǎn)”而形同虛設(shè)。作為法定自治組織的村（居）委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中成為基層政府的“腿”而背離了自治屬性，其行政化問題始終沒有得到有效克服。在利益主體多元化的情況下，城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織自身的合法性及其權(quán)威日益受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

另一方面，基層民主自治的主體仍然嚴(yán)重缺位，普通群眾對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的參與很不充分?，F(xiàn)階段的社區(qū)參與更多是小范圍、低水平和象征性的，群眾的參與渠道和參與能力都很有限。在基層群眾自治事務(wù)中，居民的主體性被高度抑制，自我決策、自我管理、自我服務(wù)的能力沒有實(shí)質(zhì)性提升。此外，在涉及基層群眾切身利益的公共事務(wù)決策中，群眾缺乏基本的知情權(quán)和參與權(quán)，有些基層政府仍習(xí)慣于大包大攬和“替民作主”。不少旨在惠民的民生實(shí)事項(xiàng)目由于缺乏民意基礎(chǔ)和民眾參與而得不到群眾的認(rèn)可，出現(xiàn)“政府買單，老百姓不買賬”的現(xiàn)象，甚至“民生”變成了“民怨”。

在城鄉(xiāng)基層社區(qū)中，協(xié)商民主意味著“民事民議民決”或“眾事眾議共決”。近年來，圍繞著如何擴(kuò)大居民群眾參與，各地積極探索了村（居）民代表會(huì)議及常務(wù)代表制、村（居）民議事會(huì)、社區(qū)理事會(huì)、民情/民主懇談會(huì)、社區(qū)論壇、社區(qū)對(duì)話、社區(qū)評(píng)議會(huì)和民主聽證會(huì)等多樣化的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商載體和協(xié)商形式，初步搭建起城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的平臺(tái)，為基層民主自治發(fā)展提供了新的生長點(diǎn)。

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在不同方面均有所進(jìn)展。參與協(xié)商的主體不僅包括村（居）委會(huì)成員、社區(qū)的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、村（居）民代表和普通居民，還包括了基層政府職能部門、轄區(qū)企事業(yè)單位以及其他利益相關(guān)者。協(xié)商議題從鄰里糾紛矛盾、社區(qū)環(huán)境治安、社區(qū)文化活動(dòng)到政府的實(shí)事工程、環(huán)境整治、拆遷改造、公共設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目等都有涉及。協(xié)商程序上，有些地方制定了包括議題征集篩選、討論協(xié)商、結(jié)果公示和執(zhí)行監(jiān)督的一套較為規(guī)范和完整的程序。在協(xié)商層次上，向下延伸到村（居）民小組、小區(qū)、院落或樓棟，協(xié)商解決更小自治單元內(nèi)的公共事務(wù)；向上擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，推動(dòng)了基層公共事務(wù)中的黨政社群多方協(xié)商共治。協(xié)商效果上，有的為群眾提供了表達(dá)意見和利益訴求的平臺(tái)，促進(jìn)了各方之間的溝通協(xié)調(diào)合作；有的加強(qiáng)了群眾對(duì)自治組織和基層政府工作的監(jiān)督評(píng)價(jià)，有的實(shí)現(xiàn)了村（居）民在自治事務(wù)中的自主決策和自我管理；還有的改善了基層政府公共事務(wù)的決策質(zhì)量并降低了執(zhí)行難度。

這些實(shí)踐的共同之處在于：在基層公共事務(wù)的討論、決策、管理、實(shí)施和監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)中，或多或少地引入了協(xié)商民主元素；逐漸打破了行政權(quán)力和自治組織對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的壟斷，賦予居民更多的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)展了居民表達(dá)利益訴求和參與公共事務(wù)的渠道。這一方面使基層民主自治有了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，另一方面也促進(jìn)了基層協(xié)商共治的發(fā)展。

同時(shí)也應(yīng)該清醒地看到，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商平臺(tái)和協(xié)商機(jī)制還處于發(fā)展的初級(jí)階段，各地協(xié)商的發(fā)展水平也很不平衡，有不少實(shí)踐還不是嚴(yán)格意義上的協(xié)商民主，一些曾經(jīng)發(fā)揮積極作用的協(xié)商載體和平臺(tái)甚至出現(xiàn)了停滯和倒退。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商總體上的制度化、規(guī)范化水平還比較低，在確定協(xié)商主體和內(nèi)容、規(guī)范協(xié)商程序以及運(yùn)用協(xié)商效果上均存在一定的隨意性和形式化等問題，有些地方對(duì)于協(xié)商民主的內(nèi)涵也存在著表面化、片面化甚至庸俗化的理解。

為保證基層協(xié)商民主真實(shí)有效，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商健康發(fā)展，需要將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基本特點(diǎn)與協(xié)商民主的內(nèi)在要求結(jié)合起來加以準(zhǔn)確把握，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基本特點(diǎn)和內(nèi)在要求

除了秉承協(xié)商民主固有的特征之外，作為基層協(xié)商民主重點(diǎn)的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商還有著自身的一些顯著特點(diǎn)。

1.社區(qū)協(xié)商主體的草根性、廣泛性和參與的直接性。普通居民群眾是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體，這明顯區(qū)別于政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商和政協(xié)協(xié)商中以各行各業(yè)精英代表人士或?qū)＜胰后w為主，后者的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位均比較高，但在整個(gè)社會(huì)中的人口比例很小。協(xié)商民主的本意就在于讓普通公眾獲得參與并影響決策的機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是人民群眾直接行使民主權(quán)利的有效途徑，是最直接也最廣泛的民主實(shí)踐。民眾能夠有更多直接參與的機(jī)會(huì)而不需要“被代表”，更真實(shí)地體現(xiàn)出基層政治生活中“人民當(dāng)家作主”的地位。在這個(gè)意義上，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商很好地體現(xiàn)了協(xié)商民主“廣泛多層”的發(fā)展要求。

2.社區(qū)協(xié)商議題的日常性、可接近性，且與群眾切身利益直接相關(guān)。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的議題一般不涉及抽象的法律、政策制定或宏觀的社會(huì)問題和基本價(jià)值爭論，而主要是日常生活中群眾身邊具體而微的實(shí)際問題。接“地氣”的議題意味著參與公共討論的門檻較低，參與者的個(gè)人生活經(jīng)驗(yàn)也有助于公共討論?！蛾P(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出，協(xié)商內(nèi)容主要包括：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)；當(dāng)?shù)鼐用穹从硰?qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在城鄉(xiāng)社區(qū)的落實(shí)，這三大類協(xié)商內(nèi)容都直接關(guān)系著居民的日常生活和切身利益，能夠充分調(diào)動(dòng)居民參與的積極性。

3.社區(qū)協(xié)商形式的靈活多樣，正式協(xié)商和非正式協(xié)商并存。在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商中，有些議事載體和平臺(tái)是經(jīng)過組織者規(guī)劃設(shè)計(jì)的，從而結(jié)構(gòu)化和程序性比較強(qiáng)，有些則是自發(fā)的、更為靈活和彈性，兩者之間不是替代關(guān)系而是互為補(bǔ)充。一般來說，正式的協(xié)商往往對(duì)達(dá)成共識(shí)的期待較高，且共識(shí)決定的約束力也較強(qiáng)，但成本較高且次數(shù)有限。而非正式的協(xié)商則側(cè)重于溝通協(xié)調(diào)，為促進(jìn)共識(shí)打造基礎(chǔ)，成本較低且可持續(xù)進(jìn)行。協(xié)商的具體形式可以根據(jù)協(xié)商的層次和所涉及公共事務(wù)的性質(zhì)而有所區(qū)別。

4.社區(qū)協(xié)商的基礎(chǔ)性與擴(kuò)展性并存。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層協(xié)商民主的重要組成部分，也是對(duì)基層群眾自治制度和基層民主的完善，它是整個(gè)協(xié)商民主體系和社會(huì)治理的基礎(chǔ)。另一方面，它的發(fā)展也必然會(huì)與其他形式的基層協(xié)商（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商）以及其他渠道的協(xié)商發(fā)生關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，進(jìn)一步產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。在此意義上，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展有可能對(duì)既有的政府管理體制、人大和政協(xié)制度均起到一定的“倒逼”或“激活”作用。

根據(jù)協(xié)商民主的理論特質(zhì)和內(nèi)在要求，為切實(shí)保障城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐品質(zhì)，需要從以下四個(gè)維度加以把握。

1.協(xié)商應(yīng)該是主體平等和意見多元的。首先，主體間的平等是協(xié)商民主的基本前提。這種平等要從官與民、民與民之間，以及機(jī)會(huì)平等和實(shí)質(zhì)平等的角度來考慮。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商內(nèi)容屬于自治范圍時(shí)，社區(qū)成員之間在現(xiàn)實(shí)中的地位與資源、知識(shí)和能力等方面仍是不平等的，從而影響著具體協(xié)商過程；即使是群眾自治組織的負(fù)責(zé)人也帶有“干部”色彩而區(qū)別于普通居民。協(xié)商內(nèi)容屬于共治范疇時(shí)，基層政府官員與居民群眾之間的地位不平等更為明顯。因此，必須盡量避免各種不平等的因素阻礙參與者（尤其是弱勢(shì)群體和邊緣群體）自由地表達(dá)真實(shí)觀點(diǎn)和彼此平等對(duì)話，特別是要克服普通民眾在權(quán)力和權(quán)威面前的“寒蟬效應(yīng)”。為此，主持人必須保持中立和公正、參與者要獲得平等的表達(dá)機(jī)會(huì)。其次，多元代表性是協(xié)商民主實(shí)踐獲得正當(dāng)性的根基。對(duì)公共事務(wù)存在多元化的意見才有民主協(xié)商的必要。這要求參與主體不僅具有人口學(xué)上的代表性，而且在特定議題上要具有不同觀點(diǎn)的代表性?，F(xiàn)實(shí)中，某些城鄉(xiāng)社區(qū)（如規(guī)模較大、房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、流動(dòng)人口集中等）的居民之間存在較高的異質(zhì)性。因此，在確定協(xié)商主體時(shí)必須確保各類參與者的機(jī)會(huì)平等而不能厚此薄彼。如果有意或無意地偏向選擇具有優(yōu)勢(shì)社會(huì)特征或者積極參與的群體，協(xié)商的多樣性和包容性就無法保障，即便達(dá)成某種“共識(shí)”也很難在更大范圍內(nèi)得到認(rèn)同。

2.協(xié)商應(yīng)該是過程公開和討論充分的。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在本質(zhì)上是一個(gè)開放性的社區(qū)公共論壇，整個(gè)過程應(yīng)該公開透明并充分討論。首先，協(xié)商參與以知情為基礎(chǔ)，有效的協(xié)商必須解決信息不對(duì)稱問題。居民對(duì)于與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)應(yīng)該有充分的知情權(quán)，村（居）務(wù)公開、與議題相關(guān)的政策信息以及法律或?qū)I(yè)知識(shí)等對(duì)于有質(zhì)量的協(xié)商來說都是必不可少的。其次，協(xié)商民主不是私下的交流，也不是單向的信息傳遞和意見表達(dá)，而是多樣性觀點(diǎn)之間公開互動(dòng)和充分討論，在此基礎(chǔ)上形成一定的公共意見。再者，協(xié)商民主的時(shí)間和組織成本都比較高，往往“耗時(shí)費(fèi)力”。協(xié)商本身需要有比較充分的時(shí)間來交流對(duì)話和深思熟慮，才可能改變參與者的原有偏好，即使不同意共識(shí)決策的少數(shù)也更容易接受其正當(dāng)性。對(duì)于一時(shí)難以達(dá)成共識(shí)的議題，應(yīng)該通過反復(fù)多次協(xié)商來縮小各方分歧，應(yīng)該保持協(xié)商過程的持續(xù)開放性。協(xié)商民主的意義之一在于糾正以往決策時(shí)片面追求效率的傾向，提高決策的質(zhì)量和合法性，因此適當(dāng)?shù)貭奚适潜匾摹?/p>

3.協(xié)商應(yīng)該是基于理性和導(dǎo)向公益的。協(xié)商要以運(yùn)用理性為基本原則。這表現(xiàn)在對(duì)于不同利益和價(jià)值的尊重與包容，服膺于理性論證的力量，并且能夠?qū)Σ煌^點(diǎn)和方案的優(yōu)劣利弊進(jìn)行比較、權(quán)衡和選擇。在利益和價(jià)值觀多元化的背景下，社區(qū)內(nèi)部成員之間也是多元分化的。如果參與各方不嚴(yán)格地以理性為原則，很可能會(huì)把協(xié)商變成爭吵，把理性討論變成人身攻擊。在實(shí)踐中，需要引導(dǎo)參與者聚焦于對(duì)問題本身的理性辯論，培養(yǎng)“對(duì)事不對(duì)人”的心態(tài)。此外，協(xié)商不僅意味著采取理性論述的言說方式，而且要以公共利益（共善）為歸宿，否則仍然是各講各的理。在協(xié)商民主中，傾聽和表達(dá)一樣重要。不僅要合理表達(dá)自身觀點(diǎn)而且要愿意傾聽并尊重他人的意見，在此基礎(chǔ)上尋找共同價(jià)值和利益，才能把“我”轉(zhuǎn)變成“我們”。

4.協(xié)商應(yīng)該是工具價(jià)值和文化價(jià)值并重的。協(xié)商民主的意義不僅在于提高決策科學(xué)性和合法性的工具價(jià)值，也在于它為民眾提供了在實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主的“訓(xùn)練場”以及培養(yǎng)公共責(zé)任感和理性參與能力的“學(xué)校”。重要的不僅是增進(jìn)參與者對(duì)議題本身的共識(shí)并做出決策，還包括發(fā)展平等理性討論公共事務(wù)的文化習(xí)慣；前者是直接目的，而后者則更為根本。即便有時(shí)難以達(dá)成共識(shí)，通過協(xié)商也有助于參與者理解并尊重和包容與己不同者的立場和意見。此外，協(xié)商還能夠增強(qiáng)群眾對(duì)相關(guān)議題的了解程度和學(xué)習(xí)意識(shí)、對(duì)公共事務(wù)的參與興趣和責(zé)任感以及參與帶來的政治效能感。理性精神、公民責(zé)任感和民主自治能力不是與生俱來的，而只能是在反復(fù)實(shí)踐和長期訓(xùn)練中逐漸習(xí)得。從這個(gè)意義上看，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商具有最廣泛的公民教育意義。

為使城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實(shí)踐接近協(xié)商民主的上述理想狀態(tài)，在具體組織實(shí)施中需要從協(xié)商主體和議題、協(xié)商程序和技術(shù)以及協(xié)商結(jié)果等主要環(huán)節(jié)加以落實(shí)。

首先，協(xié)商主體的確定方式要因事制宜多元化。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體大致分為官方（基層政府及其派出機(jī)關(guān)）、社區(qū)組織（村莊/社區(qū)層面的黨組織、自治組織、業(yè)主組織、社會(huì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、合作組織等）、其他組織（駐地單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)）以及個(gè)體（當(dāng)?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表）幾類。從協(xié)商民主的實(shí)踐來看，居民個(gè)體參與協(xié)商的確定方法大致包括隨機(jī)抽樣、自愿報(bào)名、主動(dòng)邀請(qǐng)等，需要結(jié)合協(xié)商議題的性質(zhì)和設(shè)定的目標(biāo)而綜合運(yùn)用，原則上要盡量保證參與者的多元性和代表性。要避免形成固定的參與“專業(yè)戶”，也不宜人為設(shè)定身份門檻（如議事會(huì)中的黨員比例），否則協(xié)商主體和觀點(diǎn)的代表性偏差可能導(dǎo)致強(qiáng)化原有偏見的“團(tuán)體極化”現(xiàn)象。在社區(qū)中少數(shù)“精英”成員往往由于具有某種政治身份（如“兩代表一委員”）、組織身份或者具有較強(qiáng)的表達(dá)溝通能力而受組織方重視，更容易成為當(dāng)然的參與對(duì)象。對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商而言，社區(qū)精英的參與有必要但遠(yuǎn)不充分；應(yīng)該鼓勵(lì)普通居民和利益相關(guān)方的積極參與，有時(shí)還需要考慮一些特別因素（比如聲音不易被聽到的弱勢(shì)群體、不太參與社區(qū)事務(wù)的“消極”群體等）以彌補(bǔ)其代表性不足。此外，對(duì)于具有一定決策權(quán)的村（居）民議事會(huì)，可以通過選舉方式產(chǎn)生議事代表并由村（居）民會(huì)議或村（居）民代表會(huì)議授權(quán)以賦予其合法性。

其次，協(xié)商議題提出和選擇要上下結(jié)合、綜合考量。一是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商提出議題的渠道可以由基層黨組織和自治組織研究提出（現(xiàn)實(shí)中往往由上級(jí)黨組織和基層政府決定），也可由群眾自行討論提出，或者兩者相結(jié)合。實(shí)際上，在議題提出環(huán)節(jié)就有必要引入?yún)f(xié)商，運(yùn)用諸如開放空間等技術(shù)引導(dǎo)群眾通過討論篩選出在重要性和緊迫性上的問題排序。換言之，協(xié)商議題本身就是需要協(xié)商的。在國外基層協(xié)商民主的實(shí)踐中，組織發(fā)起者（通常是全國性的專業(yè)組織）為地方社區(qū)提供較為成熟的議題手冊(cè)和指南供其結(jié)合自身需求自主確定。二是在議題選擇確定上需要綜合考慮議題的不同特性，如公共性和重要性、復(fù)雜性和爭議性、可操作性等因素。如果選擇的議題無足輕重，群眾會(huì)對(duì)形式化的“假協(xié)商”失去參與興趣和信任。如果議題重要但爭議很大，在時(shí)機(jī)不成熟或方法不得當(dāng)?shù)那闆r下也可能會(huì)導(dǎo)致無法達(dá)成共識(shí)甚至激化原有矛盾。

再者，協(xié)商程序與技術(shù)需要不斷創(chuàng)新發(fā)展。合理的程序設(shè)計(jì)是協(xié)商民主的重要保障。搭建了社區(qū)協(xié)商議事平臺(tái)并不意味著協(xié)商民主就能夠自動(dòng)地得到發(fā)展，還需要有結(jié)構(gòu)化的協(xié)商程序、合理的議事規(guī)則和相應(yīng)的技術(shù)手段來保障其品質(zhì)。協(xié)商程序有廣義和狹義之分。廣義的程序包含了從發(fā)起、組織到產(chǎn)生影響等環(huán)節(jié)的整個(gè)協(xié)商過程，狹義的程序則聚焦于協(xié)商討論的過程本身。有些比較成熟的國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，比如協(xié)商（審議）式民調(diào)、公民共識(shí)會(huì)議、21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議、參與式預(yù)算、公民陪審團(tuán)、規(guī)劃小組、學(xué)習(xí)圈等不同形式的協(xié)商民主實(shí)踐，它們都有一些相似的程序要素和技術(shù)手段，比如提供充分信息保障知情討論、界定適當(dāng)規(guī)模促進(jìn)有效溝通、合理選擇議題與制定議事規(guī)則、形成共識(shí)并產(chǎn)生政策影響以及借助信息化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等。在這些方面上，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公共媒體等外部力量的介入和協(xié)助是必要且有利的。長遠(yuǎn)來看，隨著社會(huì)組織的發(fā)展成熟，它在基層協(xié)商民主中不僅可以作為參與主體，而且有可能作為相對(duì)中立和專業(yè)化的組織者發(fā)揮更大的作用。

最后，協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和運(yùn)用要有切實(shí)保障。協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)目的是為了形成共識(shí)并做出有約束力的決策。對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商而言，居民內(nèi)部所達(dá)成的共識(shí)應(yīng)該由自治組織和相關(guān)方負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行，也需要普通民眾的持續(xù)參與和監(jiān)督，但其約束力還需要通過適時(shí)修改和完善基層群眾自治的法律法規(guī)予以法治保障。所形成的共識(shí)涉及到基層政府政策制定或調(diào)整的，基層政府應(yīng)該尊重共識(shí)，做出明確回應(yīng)并將之充分納入決策之中。這要求在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商結(jié)果和基層政府的決策之間建立起穩(wěn)定的制度性聯(lián)結(jié)。

基層協(xié)商民主為發(fā)展基層民主和激活社會(huì)治理開辟了新的路徑。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的具體工作是由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、自治組織負(fù)責(zé)；此外，上級(jí)黨組織和基層政府起著引領(lǐng)和支持的關(guān)鍵性作用，這有助于降低協(xié)商的組織成本，有助于實(shí)現(xiàn)基層群眾的有序政治參與，也有助于把協(xié)商共識(shí)轉(zhuǎn)化為決策成果。反過來，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展也對(duì)改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)提出了更高要求，這種領(lǐng)導(dǎo)作用應(yīng)該體現(xiàn)在通過有效引導(dǎo)來激發(fā)基層社會(huì)活力上，而不是控制和干預(yù)。如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與充滿活力的基層群眾自治兩者之間的有機(jī)結(jié)合，是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所